Decreto-Lei n.º 72/2023

Decreto-Lei n.º 72/2023

de 23 de agosto

Sumário: Aprova o regime jurídico do cadastro predial e estabelece o Sistema Nacional de Informação Cadastral e a carta cadastral.

O cadastro predial é um instrumento indispensável para o conhecimento do território, para o desenvolvimento de políticas públicas de valorização territorial e para a tomada de decisão sobre o uso, ocupação e utilização do solo por parte de entidades públicas, empresas e cidadãos.

Em Portugal subsiste um elevado grau de desconhecimento da geometria e da titularidade dos prédios existentes no território nacional, não só por parte da administração do território, mas, também de um grande número de proprietários afastados do aproveitamento ativo da terra, tornando-se cada vez mais difícil realizar o cadastro predial, sobretudo dos prédios rústicos, com consequências gravosas para o planeamento e gestão do território e para a atuação preventiva e defensiva das populações face a riscos.

Os objetivos de desenvolvimento do País e as mudanças críticas que os diversos territórios enfrentam, associadas às alterações climáticas e a fatores de vulnerabilidade e de risco territorial agravados, determinam necessidades inadiáveis de intervir no território, visando a valorização do capital natural, a gestão da paisagem e o reforço da resiliência, a promoção da economia local e a geração de rendimentos nos territórios em perda.

O conhecimento da geometria e da titularidade da propriedade é um requisito essencial para o desenvolvimento de políticas públicas adequadas, bem como para assegurar o cumprimento da lei, o exercício legítimo dos direitos e deveres dos cidadãos e das empresas e a boa comunicação entre a administração e os administrados. A existência de um cadastro predial completo e atualizado é uma condição de desenvolvimento territorial, pela importância que a informação cadastral detém na definição e execução de instrumentos de planeamento e gestão do território e de prevenção de riscos, na política fiscal de base territorial, nas políticas de incentivos e de financiamento, nas decisões de localização da atividade económica e no exercício da cidadania.

O Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica, instituído pelo Decreto n.º 11 859, de 2 de julho de 1926, encontra-se desfasado dos requisitos e necessidades atuais, tendo deixado de assegurar uma resposta adequada às necessidades de cadastro dos prédios nele abrangidos, sem prejuízo da validade da informação cadastral produzida ao abrigo desse regime, a qual importa, agora, desmaterializar, vetorizar e atualizar, possibilitando a sua conversão em cadastro predial e a sua atualização gradual.

O Regulamento do Cadastro Predial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 172/95, de 18 de julho, garantindo o carácter multifuncional do cadastro, pretendeu estabelecer um Sistema Nacional de Informação Cadastral (SNIC), preenchendo uma necessidade de modernização da Administração Pública e possibilitando retratar, de forma fidedigna, a realidade administrativa e jurídica da propriedade imobiliária, que representaria a aquisição de uma infraestrutura essencial ao desenvolvimento do País.

Porém, esse regime jurídico não conheceu a aplicação esperada, em face das dificuldades decorrentes da excessiva fragmentação da propriedade. Isto, apesar da especial necessidade de cadastro dos prédios rústicos, particularmente urgente nos espaços florestais de minifúndio, onde a ausência de cadastro prejudica a execução de medidas de ordenamento e de gestão do território que contribuam para prevenir incêndios florestais de crescente gravidade.

Mais, o Decreto-Lei n.º 172/95, de 18 de julho, acabou por ficar desatualizado pela significativa evolução tecnológica que se verificou desde a sua aprovação, sobretudo, no domínio da desmaterialização dos processos e da informação geográfica e cadastral. Essas dificuldades foram, aliás, reconhecidas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2006, de 4 de maio, que aprovou as linhas orientadoras para a execução, manutenção e exploração de informação cadastral, através da criação do Sistema Nacional de Exploração e Gestão de Informação Cadastral (SINERGIC), de natureza simplificada, no seguimento da qual foi aprovado o Decreto-Lei n.º 224/2007, de 31 de maio, que estabeleceu o regime experimental da execução, exploração e acesso à informação cadastral (SINERGIC). Ao abrigo deste regime experimental, foram testadas diferentes metodologias e procedimentos de trabalho, no âmbito de operações de execução de cadastro realizadas em sete concelhos com elevado risco de incêndio, entretanto concluídas. Todavia, este regime possuiu um âmbito territorial limitado e exigiu a realização sistemática do cadastro predial em toda a área abrangida, em termos que dificilmente podem ser replicados na totalidade do território nacional.

Por outro lado, a Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, que aprovou as bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo (LBPPSOTU), veio determinar a criação de um SNIC que permita identificar as unidades prediais, estabelecendo que estão sujeitos a registo predial, a inscrição matricial, bem como a georreferenciação e a inscrição no cadastro predial, os factos que afetem direitos reais relativos a um determinado imóvel ou lhe imponham um ónus, nos termos da lei.

O Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, que procedeu ao desenvolvimento legislativo da LBPPSOTU, determina que, de entre as peças escritas e desenhadas do conteúdo documental dos planos de pormenor, incluindo os que tenham efeitos registais, constam as que suportam as operações de transformação fundiária previstas, nomeadamente para efeitos de registo predial e de elaboração ou conservação do cadastro geométrico da propriedade rústica ou do cadastro predial, estabelecendo que as parcelas de terreno cedidas ao município se integram no domínio municipal no ato de individualização no registo predial dos lotes respetivos e estão sujeitas a cadastro predial.

A Lei n.º 3/2015, de 9 de janeiro, veio regular o acesso e exercício da atividade profissional de cadastro predial, estando já operacionalizados o modelo de formação e de reconhecimento, bem como o sistema de inscrição dos técnicos de cadastro predial, que constituem as bases para, num quadro de responsabilização profissional, cometer aos particulares a responsabilidade pela conservação do cadastro predial e a possibilidade de execução.

A Lei n.º 78/2017, de 17 de agosto, criou o sistema de informação cadastral simplificada e o Balcão Único do Prédio (BUPi), aplicável, como projeto-piloto, à área dos municípios de Pedrógão Grande, Castanheira de Pêra, Figueiró dos Vinhos, Góis, Pampilhosa da Serra, Penela, Sertã, Caminha, Alfândega da Fé e Proença-a-Nova, com vista à imediata identificação da estrutura fundiária e da titularidade dos prédios rústicos e mistos.

A Lei n.º 65/2019, de 23 de agosto, veio estender, a partir de 1 de novembro de 2018, o regime do sistema de informação cadastral simplificada a todo o território nacional, e promovendo a universalização do BUPi enquanto plataforma nacional de registo e cadastro do território, abrangendo os prédios urbanos, rústicos e mistos de todo o território nacional. O regime do sistema de informação cadastral simplificada, que resulta da aplicação conjugada destes dois diplomas, nas situações em que a informação resultante da representação gráfica georreferenciada dos prédios rústicos e mistos assuma a natureza de cadastro predial, concorre para a elaboração do cadastro predial, viabilizando a interoperabilidade de dados cadastrais recolhidos relativos à geometria e à titularidade dos prédios.

O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, aprovado pela Lei n.º 99/2019, de 5 de setembro, consagra a promoção da informação geográfica, o incremento do conhecimento sobre a propriedade do solo e o aumento da percentagem do território coberto com cadastro predial.

No conjunto de medidas que reforçam e complementam as ações já em curso, sobretudo na prevenção e combate a riscos naturais, na adaptação às alterações climáticas e na valorização e ordenamento do território, enunciados no âmbito do 1.º Desafio Estratégico do Programa do XXIII Governo Constitucional «Alterações Climáticas Transição Climática», o Governo assumiu o compromisso de alargar a informação cadastral simplificada a todo o território nacional, associando-a ao cadastro predial, e de criar condições para a aprovação da revisão do regime jurídico do cadastro predial.

No mesmo sentido, já haviam sido anteriormente definidas medidas prioritárias para a valorização do território florestal e incentivo à gestão florestal ativa e racional considerando as disfuncionalidades existentes no território nacional associadas à fragmentação da propriedade rústica, ao excesso de situações de compropriedade e ao desconhecimento da localização, limites e titularidade dos prédios, aos problemas demográficos de diminuição da população ativa, à edificação dispersa, à menor presença humana nos territórios rurais e ao agravamento dos custos de produção que levaram ao abandono da floresta e à acumulação de combustível, propiciadora da ocorrência de incêndios rurais.

Neste contexto, através da Resolução de Conselho de Ministros n.º 45-A/2020, de 16 de junho, foi aprovado o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais, o qual estabelece, entre outros, o objetivo de concretização de programas que visam o conhecimento sobre a localização, limites e titularidade dos prédios rústicos e mistos, e sobre os prédios sem dono conhecido, no âmbito da informação cadastral simplificada e do cadastro predial. E em concretização deste, o Programa Nacional de Ação, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 71-A/2021, de 8 de junho, engloba medidas concretas como a aprovação do novo regime jurídico do cadastro predial, articulado com o regime jurídico do sistema da informação cadastral simplificada, desenvolvendo-se o sistema nacional de cadastro predial.

Também o regime jurídico da reconversão da paisagem estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 28-A/2020, de 26 de junho, na sua redação atual prevê a execução de ações de cadastro necessárias à obtenção da configuração geométrica dos prédios que integram as Áreas Integradas de Gestão da Paisagem, devendo a identificação da titularidade dos prédios ter como suporte o sistema de informação cadastral simplificado e o cadastro geométrico da propriedade rústica e cadastro predial em vigor.

Paralelamente, o Plano de Recuperação e Resiliência prevê a Reforma «Reorganização do sistema de cadastro da propriedade rústica e do Sistema de Monitorização de Ocupação do Solo (SMOS)», inscrita na componente «C8 - Florestas», que estabelece o quadro jurídico necessário para operacionalizar o investimento «RE-C08-i02: Cadastro da propriedade rústica e sistema de Monitorização da Ocupação do Solo», contemplando, entre outros diplomas, a publicação de diploma que aprova o novo Regime Jurídico do Cadastro Predial (RJCP). Veja-se, neste âmbito, que a reforma em apreço visa, entre outros aspetos, consolidar uma visão coerente, atualizada e holística do território, permitindo que o Estado desenvolva políticas públicas concretas e sustentáveis, bem como facilitar a interação dos cidadãos com a Administração Pública.

O cadastro predial é o instrumento que possibilita a representação geográfica e georreferenciada das unidades prediais que constituem o território nacional, permitindo conhecer a forma como a terra se divide em prédios, a respetiva localização, configuração geométrica e delimitação. Com este instrumento, os cidadãos e organizações podem conhecer a exata e rigorosa localização geográfica dos seus prédios e como tal confirmar oficialmente, e com segurança acrescida, os seus direitos sobre os mesmos, podendo assim melhor proteger os seus interesses e defender o que é seu.

Urge, por isso, criar um regime jurídico do cadastro predial novo e estabelecer um SNIC que assegure a integração de toda a informação relativa à propriedade fundiária com base no cadastro predial, permitindo a disponibilização dos dados de identificação, de caracterização dos prédios, em articulação com o registo predial e com a inscrição matricial. Promovendo-se, assim, a cobertura do território nacional com cadastro predial e incrementando o conhecimento sobre os prédios e a propriedade do solo na definição e execução de políticas públicas territoriais.

A carta cadastral constituirá, pois, o acervo dinâmico dessa informação, de âmbito nacional e de acesso universal, na qual se procede à gestão e conservação do cadastro predial e à harmonização com a descrição e inscrição no registo predial e com a matriz predial. Deste modo, consagra-se a carta cadastral como o mapa cartográfico nacional oficial dos prédios em cadastro predial.

Deste modo, no novo RJCP, aprovado através do presente decreto-lei, estabelece-se um modelo de integração de informação, de articulação de dados de entidades da Administração Pública e de comunicação com o cidadão, com vista ao conhecimento do território, suas características e seus titulares, bem como à promoção da segurança jurídica e à coerência entre a informação constante do cadastro predial, do registo predial e da matriz predial a respeito de cada prédio neles identificado.

O presente regime jurídico mantém e consolida o papel da Direção-Geral do Território (DGT) enquanto Autoridade Nacional de Cadastro Predial, responsável pela elaboração, gestão e disponibilização da carta cadastral e assumindo funções de regulação, supervisão e fiscalização da atividade de cadastro predial.

Promove-se a descentralização e partilha de competências, ao estabelecer que as autarquias locais, as entidades gestoras de zonas de intervenção florestal, de áreas ou operações integradas de gestão da paisagem, bem como outras entidades que, no âmbito das suas competências, desenvolvam operações de transformação fundiária, possam ser promotoras de operações de cadastro, a par da DGT.

E prevê-se, ainda, a desconcentração de competências para as comissões de coordenação e desenvolvimento regional, as quais podem, igualmente, promover e realizar operações de execução e de conservação de cadastro predial, bem como apoiar tecnicamente e colaborar na realização de operações de execução de cadastro predial, de integração na carta cadastral e de conservação de cadastro predial da responsabilidade de outras entidades promotoras, e até mesmo fiscalizar, ao nível regional, as operações de execução de cadastro predial, de integração na carta cadastral e de conservação de cadastro predial na respetiva área territorial de atuação.

As operações de execução de cadastro predial deixam de confinar-se a circunscrições administrativas, passando a poder ser promovidas para áreas específicas e, em algumas situações, para prédios individualizados, assumindo-se a diversidade de situações, a pluralidade de interesses e a simplificação e agilização dos procedimentos.

Promove-se, igualmente, a integração em regime de cadastro predial dos prédios geometricamente configurados no âmbito de regimes legais específicos, nomeadamente de planos de pormenor com efeitos registais, de operações de loteamento, de operações de emparcelamento rural e de expropriações, com possibilidade de alargamento a outros casos de produção de cadastro predial através de dados administrativos. Desta forma, permite-se o aproveitamento, a favor do cadastro predial, de procedimentos já realizados e validados nas sedes próprias.

Cria-se, ainda, um procedimento para integração na carta cadastral da informação cadastral simplificada que venha a ser validada sem reserva, ou seja, das representações gráficas georreferenciadas (RGG) que sejam aceites pelos proprietários confinantes ou que não registem conflitos de delimitação com prédios contíguos, passando tal informação a assumir a natureza de cadastro predial e sendo os correspondentes prédios integrados na carta cadastral. Com efeito, assume-se que o conhecimento do território será possível através de dois níveis de informação cadastral sobre prédios, com diferentes graus de valoração em termos de configuração geométrica do prédio e de registo da propriedade e, nessa base, com repercussões distintas na presunção de direitos e de deveres dos seus titulares: o nível da informação dos prédios em regime de cadastro predial, integrados na carta cadastral, quando a configuração geométrica dos prédios assegura todos os requisitos de exigência cartográfica e de segurança jurídica; e o nível da informação dos prédios em regime de informação cadastral simplificada, quando exista RGG, mas não se encontram, ainda, reunidos os requisitos de exigência cartográfica e de validação para efeitos de assunção como prédios em regime de cadastro predial - sem prejuízo de, logo, que esta informação reúna os requisitos necessários, a mesma seja integrada na carta cadastral, passando a constituir cadastro predial.

Pelo presente decreto-lei converte-se em cadastro predial os prédios rústicos localizados nos municípios em regime de cadastro geométrico da propriedade rústica, e a informação aos mesmos associada, tendo como objetivo reunir, num regime único de cadastro, todos os prédios cadastrados inscritos na carta cadastral, independentemente do seu regime de origem.

Estabelece-se, também, um regime único de conservação dos prédios em cadastro predial e determina-se que a conservação do cadastro, em todas as alterações fundiárias, passa a ser promovida pelo titular do prédio, através de entidade legalmente habilitada para o efeito.

Por fim, sendo o BUPi a plataforma de interface com o cidadão em matéria de cadastro predial, que garante a interoperabilidade dos dados detidos pelas entidades da Administração Pública, designadamente, da Autoridade Tributária e Aduaneira e do Instituto dos Registos e do Notariado, I. P., determina-se que a interação do cidadão com a DGT passa a ser feita através do BUPi.

Com este novo regime jurídico do cadastro predial criam-se condições de gestão da informação cadastral que suportam, no futuro, o aprofundamento da descentralização de competências em matéria de execução e conservação de operações de cadastro predial para as autarquias locais, a consagrar através de regime legal específico, bem como condições de base para o desenvolvimento de novas formas de gestão da transição ecológica, assentes na propriedade fundiária e nas opções de aproveitamento do solo praticadas por proprietários e demais detentores de direitos reais sobre os prédios.

Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, a Associação Nacional de Municípios Portugueses, a Associação Nacional de Freguesias e a Comissão Nacional de Proteção de Dados.

Assim:

Nos termos do n.º 3 do artigo 73.º e do artigo 81.º da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, na sua redação atual, e da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

CAPÍTULO I

Disposições gerais

Artigo 1.º

Objeto

1 - O presente decreto-lei aprova o regime jurídico do cadastro predial, estabelece o Sistema Nacional de Informação Cadastral (SNIC) e a carta cadastral como registo único e universal de prédios em regime de cadastro predial.

2 - O presente decreto-lei procede, ainda, à primeira alteração da Lei n.º 3/2015, de 9 de janeiro, que regula o regime de acesso e exercício da atividade profissional de cadastro predial, em conformidade com a disciplina da Lei n.º 9/2009, de 4 de março, e do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, que transpuseram as Diretivas n.os 2005/36/CE, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais, e 2006/123/CE, relativa aos serviços no mercado interno.

Artigo 2.º