Decreto-Lei n.º 86/2025

Decreto-Lei n.º 86/2025

de 18 de julho

A Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (LEO), alterada pelas Leis n.os 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto, e 10-B/2022, de 28 de abril, representa um novo paradigma no planeamento e orçamentação das políticas públicas com enfoque no acompanhamento do seu impacto nas contas públicas, na economia e na sociedade. O novo modelo orçamental decorrente da LEO aprovada em 2015 estabelece um particular enfoque na definição da afetação de recursos por política pública, valorizando a quantificação do impacto esperado e dos resultados alcançados. Este modelo deve apoiar a gestão e o processo de tomada de decisão por forma a garantir, com transparência, a responsabilização de todos os intervenientes na implementação de políticas públicas pelos resultados globais obtidos relativamente a cada programa. Este modelo procura reforçar o equilíbrio orçamental e a disciplina financeira do Estado, melhorar a qualidade e eficiência da despesa pública, bem como a sua transparência e o seu alinhamento com os Objetivos de Desenvolvimentos Sustentável (ODS). A LEO define um conjunto de princípios e orientações para a implementação deste novo paradigma, convocando regulamentação adicional para a sua operacionalização, sendo para tanto necessário definir o modelo de orçamentação a implementar. Neste novo modelo de programação orçamental é atribuído um papel de relevância às entidades gestoras de programas, tendo designadamente em consideração as competências das atuais entidades coordenadoras. Com efeito, para garantir uma adequada articulação entre o planeamento e a orçamentação, conforme resulta da orçamentação por programas, ao nível de cada missão de base orgânica, são designadas entidades gestoras, as quais serão responsáveis pela implementação dos programas, acompanhando o controlo da gestão financeira, orçamental e de tesouraria da respetiva missão de base orgânica, bem como a definição, controlo e monitorização dos programas, ações e respetivos objetivos e indicadores. As entidades gestoras asseguram igualmente um papel essencial na comunicação entre as diferentes entidades das missões de base orgânica com as áreas governativas responsáveis pelo planeamento e pelas finanças. A orçamentação por programas realiza uma mudança de enfoque da despesa pública, deixando o orçamento de estar centrado nos recursos, para passar a estar centrado nos resultados. Desta forma, mais importante do que determinar o envelope financeiro a atribuir a um organismo, é definir antecipadamente os objetivos que lhe estão associados. A orçamentação por programas constitui mais um passo significativo no sentido de uma progressiva orientação da gestão pública para o desempenho e para a medição da sua sustentabilidade.

A implementação dos programas orçamentais obedece a um modelo faseado. A primeira fase foi iniciada com a implementação de um projeto-piloto no Orçamento do Estado de 2022. A segunda fase prosseguiu com a utilização da solução desenvolvida no âmbito do marco PRR 1238, com oito ministérios a operá-la no Orçamento do Estado de 2025. A terceira fase, de otimização e melhoria contínua, decorrerá até ao Orçamento do Estado de 2028, generalizando o modelo de orçamentação por programas, ainda com apoio da entidade orçamental, sendo que a quarta fase terá início a partir de 1 de janeiro de 2028 com um modelo de acompanhamento já descentralizado, plenamente suportado pelas entidades gestoras.

O presente decreto-lei assume a plurianualidade como um objetivo a atingir com a maturação da programação num processo que, inicialmente, abrangeu oito ministérios, no Orçamento do Estado de 2025, pretendendo-se a disseminação do modelo de orçamentação por programas, pelos restantes ministérios, no Orçamento do Estado de 2026, devendo este processo ser gradual, atingindo a sua plenitude no Orçamento do Estado de 2029. A plurianualidade é absolutamente central porque, sem ela, não é possível existir planeamento estratégico. A plurianualidade deve ser entendida como uma programação financeira para a legislatura - enquadrada por limites globais para a despesa pública - e não como uma orçamentação a vários anos. Privilegia-se a programação vis-à-vis a orçamentação plurianual porque esta tornaria a composição da despesa pública inaceitavelmente mais rígida e, face a um choque, descredibilizaria a própria plurianualidade. O que se pretende com um quadro orçamental plurianual é tornar mais previsível o contexto em que a ação do Estado se desenvolve, para que se possa planear e preparar melhor o futuro. Para tal, o quadro deve ser credível e realista, incorporando também os compromissos contratuais assumidos e contabilizando o custo esperado para anos futuros resultantes dos programas já aprovados.

A orçamentação por programas, processo já iniciado em Portugal desde 2022, conforme referido, é uma forma de orçamentação que procura associar as dotações orçamentais aos resultados obtidos, tendo em conta as prioridades definidas pelo Governo, prioridades essas traduzidas em programas. Os resultados são definidos de forma objetiva e mensurável e associados aos objetivos estratégicos dos programas e alinhados com os ODS. Estamos assim perante uma reforma para uma orçamentação informada pelo desempenho, em que o objetivo é abandonar a forma tradicional de elaboração do Orçamento do Estado - a qual está focada nos recursos utilizados - e, em vez dela, adotar uma forma alternativa de orçamentar, focada nos efeitos socioeconómicos que se pretendem alcançar com determinada política. Nesse contexto, a preparação do Orçamento do Estado, como um orçamento para as ações a desenvolver em cada ano, deve ser instruída com informação sobre o desempenho recente de cada programa (sem, contudo, haver uma ligação absolutamente mecânica), uma prática que é reconhecida internacionalmente como capaz de melhorar a qualidade da despesa pública. A orçamentação por programas deve permitir flexibilidade na gestão, desde que haja responsabilização pelos resultados. Incentiva-se uma maior autonomia das entidades gestoras, com mecanismos claros de controlo e avaliação.

A orçamentação por programas consiste num ciclo plurianual de planeamento, programação, orçamentação, controlo e avaliação do desempenho da atividade do Estado com vista a garantir aos cidadãos a melhor aplicação dos seus impostos, isto é, uma despesa pública com qualidade, no sentido em que induz os efeitos socioeconómicos capazes de melhorar o nível de bem-estar, percecionados à luz de um referencial de sustentabilidade. O modelo de orçamentação por programas é mais transparente e mais democrático do que o modelo tradicional. De facto, a orçamentação por programas aumenta a intervenção da Assembleia da República, a qual passa a discutir e a aprovar não só a afetação dos meios financeiros mas também os objetivos a atingir. Desta forma é enriquecido o papel da Assembleia da República e o debate político. O reforço do papel da Assembleia da República tem ainda expressão política aquando da prestação anual de contas por parte do Governo. O exercício destas funções acrescidas, tanto por parte da Assembleia da República quanto por parte do Governo, carece assim de uma legitimidade reforçada, permitindo às entidades gestoras assegurar um papel de liderança no cumprimento dos objetivos das missões de base orgânica, quer no plano financeiro quer no que concerne ao desempenho da área governativa setorial.

Esta é uma iniciativa legislativa inserida no âmbito mais vasto de medidas do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), designadamente nas reformas e investimentos previstos no âmbito da componente C17 - Qualidade e Sustentabilidade das Finanças Públicas, em particular o investimento em sistemas de informação de gestão financeira pública (TD-C17-i01), tendo em vista melhorar a qualidade das finanças públicas, no quadro da implementação da LEO, mediante a introdução da orçamentação por programas.

No atual contexto, importa assegurar a continuidade da execução das medidas PRR, constituindo esta uma oportunidade única de financiamento que não pode ser subaproveitada, razão pela qual a implementação dos investimentos e das reformas aprovados no PRR, onde se insere a implementação do modelo de orçamentação por programas introduzido pela Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, constitui uma prioridade a impulsionar. Face ao exposto, a aprovação do presente decreto-lei é urgente, inadiável e indispensável, pelo facto de a disseminação do modelo de orçamentação por programas no Orçamento do Estado de 2026, pelos ministérios não abrangidos por este modelo no Orçamento do Estado de 2025, corresponder a um compromisso assumido pelo Estado Português no âmbito do marco PRR 17.1 - C17-i01.

Assim:

Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 1.º

Objeto

O presente decreto-lei:

Artigo 2.º

Âmbito

O presente decreto-lei aplica-se a todos os serviços e organismos dos subsetores da administração central e da segurança social, incluindo as entidades públicas reclassificadas, conforme definidas no artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (LEO), alterada pelas Leis n.os 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto, e 10-B/2022, de 28 de abril.

Artigo 3.º

Definições

Para efeitos do presente decreto-lei, entende-se por:

Artigo 4.º

Objetivos da orçamentação por programas

1 - A orçamentação por programas destina-se a permitir uma adequada afetação orçamental às medidas de política pública, tendo em conta as suas prioridades, traduzidas em objetivos e metas que visam medir o desempenho do resultado da aplicação das políticas públicas, alinhadas com o Programa do Governo e com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).

2 - Com a orçamentação por programas pretende-se:

3 - A orçamentação da despesa das entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social é a expressão financeira dos respetivos objetivos, os quais estão alinhados com os objetivos previstos nas Grandes Opções e no Programa do Governo.

4 - Os montantes de cada MBO integram o QPDP e estão subordinados aos limites de despesa aí previstos, com distribuição por cada programa e entidade, cuja competência é do membro do Governo responsável pela respetiva área governativa.

5 - Para efeitos do número anterior, os montantes da MBO, por tipologia de fontes de financiamento, são definidos pelo Conselho de Ministros, sob proposta do membro do Governo responsável pela área das finanças.

6 - Os programas podem incorporar objetivos associados à revisão da despesa, devendo as dotações refletir o impacto das medidas de eficiência identificadas.

7 - Os programas e ações são criados numa lógica de continuidade das políticas públicas num quadro estratégico de médio e longo prazo, atendendo nomeadamente às metas estratégicas adotadas nas Grandes Opções, sem prejuízo de os objetivos e correspondentes indicadores e metas se irem ajustando à evolução das políticas públicas.

8 - A estrutura programática da orçamentação por programas deve ser estável ao longo do tempo, para permitir avaliação e comparabilidade, sendo fundamental evitar a sua excessiva fragmentação.

9 - As entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social asseguram o financiamento dos programas orçamentais, promovendo uma adequada cobrança e reafetação de receitas, tendo em conta as respetivas atribuições na gestão dos programas orçamentais de cada MBO.

Artigo 5.º

Competências da entidade orçamental e do Centro de Planeamento e de Avaliação de Políticas Públicas

1 - Compete à Entidade Orçamental (EO) acompanhar e avaliar o processo de implementação e de execução dos programas orçamentais, tendo em vista a validação do modelo proposto e a capacitação das entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social, em articulação com o Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais (GPEARI) e com o Centro de Planeamento e de Avaliação de Políticas Públicas (PLANAPP) quanto aos objetivos e prioridades estratégicos, e com a Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, IP (ESPAP, IP), no desenvolvimento do respetivo sistema de suporte à orçamentação por programas.

2 - Compete ainda ao PLANAPP acompanhar e avaliar o processo de implementação dos programas orçamentais, designadamente no que respeita aos objetivos e prioridades estratégicos, em articulação com a EO e a entidade gestora de cada MBO.

CAPÍTULO II

ARTICULAÇÃO ENTRE INSTRUMENTOS DE POLÍTICA

Artigo 6.º

Articulação entre orçamentação por programas e instrumentos de gestão

1 - A orçamentação por programas enquadra-se no ciclo de definição estratégica de cada MBO, de acordo com os objetivos e prioridades estratégicos.

2 - Os programas devem ter objetivos claros, alinhados com as prioridades e metas estratégicas do Governo plasmadas nas Grandes Opções, e estar associados a indicadores de desempenho e metas quantificáveis, devendo a ligação entre recursos alocados e resultados esperados ser explícita.

3 - A orçamentação por programas reflete-se nos instrumentos de gestão elaborados pelas entidades públicas, incluindo os objetivos, ações, atividades, projetos e metas a alcançar, conforme definidos na orçamentação por programas.

CAPÍTULO III

ORÇAMENTAÇÃO POR PROGRAMAS

SECÇÃO I

CARACTERIZAÇÃO DA ORÇAMENTAÇÃO POR PROGRAMAS

Artigo 7.º

Estrutura da orçamentação por programas

1 - A orçamentação por programas é especificada no Orçamento do Estado de acordo com a seguinte estrutura:

2 - A MBO agrega os programas que concorrem para a realização das políticas públicas, devendo corresponder a uma área governativa, conforme definido no regime de organização e funcionamento do Governo.

3 - Para efeitos do disposto no número anterior, constituem igualmente MBO:

4 - Os programas agregam as políticas públicas de uma determinada MBO que convergem para uma mesma finalidade, integrando o conjunto de ações, de duração variável, que concorrem para a realização dos respetivos objetivos.

5 - Podem existir programas com finalidades comuns, transversais a duas ou mais MBO, os quais concorrem para a realização dos respetivos objetivos comuns.

Artigo 8.º

Programa