Lei n.º 38/2023

Lei n.º 38/2023

de 2 de agosto

Sumário: Lei das Grandes Opções para 2023-2026.

Lei das Grandes Opções para 2023-2026

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

É aprovada a Lei das Grandes Opções para 2023-2026 em matéria de planeamento e da programação orçamental plurianual (Lei das Grandes Opções), que integra as medidas de política e os investimentos que as permitem concretizar.

Artigo 2.º

Enquadramento estratégico

A Lei das Grandes Opções tem presente a conjuntura de agravamento dos preços, pressionados pela crise pandémica originada pela doença COVID-19 e pela agressão da Rússia à Ucrânia, as medidas conjunturais de mitigação de impacto e medidas que permitem a contenção de preços, as políticas estruturais que visam um crescimento económico, bem como o desenvolvimento económico-social e territorial consagrado no Programa do XXIII Governo Constitucional.

Artigo 3.º

Âmbito

1 - A Lei das Grandes Opções integra:

2 - A Lei das Grandes Opções integra cinco áreas de atuação estruturadas em torno de um desafio transversal e quatro desafios estratégicos:

Artigo 4.º

Enquadramento orçamental

As prioridades de investimento constantes da Lei das Grandes Opções são compatibilizadas no âmbito do Orçamento do Estado para 2023.

Aprovada em 26 de maio de 2023.

O Presidente da Assembleia da República, Augusto Santos Silva.

Promulgada em 10 de julho de 2023.

Publique-se.

O Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa.

Referendada em 14 de julho de 2023.

O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO I

[a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º]

Grandes Opções 2023-2026

1 - As Grandes Opções

As Grandes Opções para 2023-2026 apresentadas pelo XXIII Governo Constitucional correspondem às Grandes Opções de política económica, social e territorial para os anos de 2023 a 2026 e fundamentam-se nas Grandes Opções para 2022-2026, aprovadas pela Lei n.º 24-C/2022, de 30 de dezembro. A estratégia de ação política que orienta as Grandes Opções (GO) desenvolve-se em duas dimensões intrinsecamente ligadas:

. Uma resposta de curto prazo atenta a desafios imediatos, nomeadamente os efeitos da manutenção da instabilidade geopolítica decorrente da agressão russa à Ucrânia, continuando a implementação de medidas com vista ao reforço da autonomia energética do país, à preservação da capacidade produtiva do País e à proteção dos mais vulneráveis na resposta aos aumentos dos preços.

. Uma resposta de médio e longo prazo, focada em objetivos orientados para a aceleração da mudança de modelo de desenvolvimento económico, social e territorial do país, baseado cada vez mais na redução das desigualdades, no conhecimento, na sustentabilidade, na tecnologia, e na inovação.

Assim, a resposta conjunta a estes objetivos desenvolve-se em cinco grandes desafios, um transversal e quatro estratégicos, que estruturam a ação governativa:

. Boa governação.

. Alterações climáticas.

. Demografia.

. Desigualdades.

. Sociedade digital, da criatividade e da inovação.

A boa governação contribui para a efetiva concretização dos objetivos assumidos, estabelecendo as condições para que o XXIII Governo Constitucional enfrente e resolva quer os desafios imediatos, quer os de médio e longo prazo. As alterações climáticas, a demografia, as desigualdades e a sociedade digital, da criatividade e da inovação, são os fatores que exercem uma influência decisiva no desenvolvimento do país e, por isso, se apresentam como desafios estratégicos.

As opções de política económica, social e territorial reconhecem ainda, os avanços significativos verificados na economia, sociedade e territórios portugueses, tomando como base de sustentação os desenvolvimentos recentes nas seguintes dimensões:

. Crescimento económico, tendo em conta a trajetória de convergência sustentada com a média da União Europeia e a melhoria dos indicadores relacionados com a investigação e desenvolvimento (I&D) e a evolução do perfil do tecido produtivo.

. Mercado de trabalho, pelo aumento do peso relativo das remunerações no PIB, pela manutenção do desemprego em níveis próximos de pleno emprego e pela melhoria da qualidade desse emprego.

. Inclusão social e igualdade, evidenciada na melhoria estrutural dos indicadores que medem a desigualdade, a pobreza e a privação material e na proteção dos rendimentos face à subida dos preços verificada em 2022.

. Combate às alterações climáticas sustentado pela redução sistemática das emissões de gases de efeito de estufa, pelo reforço da potência da capacidade renovável instalada e medidas de promoção da sustentabilidade ambiental.

. Qualificações, com a evolução significativa na redução da taxa de abandono escolar e da proporção de população com ensino superior concluído.

O contexto assim descrito em traços gerais é representado por um conjunto de indicadores constantes do quadro 1.

QUADRO 1

Indicadores de contexto

(ver documento original)

Fontes: Instituto Nacional de Estatística (INE)

O contexto das Grandes Opções para 2023-2026 continua a ser marcado pelas consequências do perdurar da guerra na Ucrânia. À semelhança da crise pandémica, a agressão russa à Ucrânia veio reiterar a evidência de que alguns acontecimentos ou fenómenos causam danos socioeconómicos generalizados e com impacto profundo. O impacto da guerra tem sido particularmente notório na inflação. Antes de a guerra começar, a previsão de inverno da Comissão Europeia para 2022, elaborada em dezembro de 2021 (1), projetava valores para a inflação em 2022: de 1,2 % em Portugal e 1,5 % na União Europeia (UE). Estas projeções ficaram bastante aquém da realidade, com a inflação registada para o ano de 2022 a atingir 8,1 % em Portugal e 8,4 % na UE.

Em relação às políticas públicas e medidas que têm vindo a ser prosseguidas emerge também uma tensão que torna a distribuição e a redistribuição de recursos ainda mais sensível. Ao mesmo tempo que é necessário manter a aposta nas transições verde e digital e continuar a sustentar as políticas sociais, apoiando as pessoas mais afetadas pelos efeitos do aumento do custo de vida que deriva da guerra, importa também manter o equilíbrio entre os esforços orientados para a recuperação económica, o combate ao aumento da inflação e o reforço do investimento em defesa.

Após um ano da invasão russa da Ucrânia e como resposta à atual crise foram promovidas políticas públicas e medidas que atenderam às necessidades específicas do país e dos setores de atividade mais afetados diretamente pelo conflito. Entre estas, salientam-se os esforços na resposta ao aumento dos preços, por exemplo através do Plano de Resposta ao Aumento dos Preços, Famílias Primeiro ou do pacote dirigido às empresas e economia social Energia para Avançar.

O XXIII Governo Constitucional, para fazer face às consequências do aumento da inflação, em produtos como a energia, os fertilizantes, os cereais e os alimentos, e contê-la, adotou e continuará a adotar medidas de emergência direcionadas para os segmentos sociais e para os setores de atividade mais vulneráveis, como os apoios às famílias para suportar os acréscimos com os custos da alimentação e da habitação, o apoio à redução dos custos dos setores da agricultura e dos transportes ou das empresas significativamente afetadas pelo aumento dos preços.

Similarmente, adotou e adotará medidas de caráter geral para limitar a escalada dos preços, como o mecanismo excecional e temporário de ajuste dos custos de produção de energia elétrica que limita o papel das centrais termoelétricas a gás natural na formação do preço, no âmbito do Mercado Ibérico de Eletricidade (MIBEL), até 31 de maio de 2023. Essa iniciativa, tomada em articulação com Espanha, e acordada com a UE, em parte, só foi possível pela elevada produção de energia elétrica em Portugal a partir de fontes renováveis. A iniciativa tornou-se, por isso, precursora na UE, do mecanismo (2) de correção do mercado (MCM) para proteger os cidadãos e a economia de preços excessivamente elevados, que entrou em vigor em 1 de fevereiro de 2023, e se aplicará durante o período de um ano.

O acesso a fontes de energia alternativas à Rússia para o aprovisionamento de energia e o elevado peso das energias renováveis - que além da independência energética também têm permitido reduzir as emissões de gases com efeito de estufa -, colocam Portugal numa posição privilegiada para contribuir para o reforço da resiliência energética da UE face à Rússia, bem como para uma inflação energética menor comparativamente a outros países. Em particular, destaca-se a concretização, prevista até 2030, do projeto H2Med, acordado entre os Governos de Portugal, Espanha e França, que visa o desenvolvimento de interligações entre os três países, para criação de um corredor de transporte de hidrogénio renovável.

De igual modo, o país tem acelerado a implementação de medidas direcionadas à transição verde e energética, já de si prioritárias, mas também como resposta ao plano REPowerEU, lançado pela Comissão Europeia, com o fim de reduzir ou anular a dependência energética da UE relativamente à Rússia.

Assim, apesar da subida da taxa de inflação e do nível de incerteza, as projeções continuam a apontar para um crescimento robusto da economia portuguesa. O produto interno bruto (PIB) português, no conjunto do ano de 2022, aumentou 6,7 % (3) em volume, o mais elevado desde 1987, após o aumento de 5,5 % em 2021 que se seguiu à diminuição histórica de 8,3 % em 2020, na sequência dos efeitos adversos da pandemia da doença COVID-19 na atividade económica. Para o crescimento do PIB, contribuíram em grande medida o aumento das exportações de bens e serviços, ultrapassando a fasquia dos 50 % do PIB.

De igual modo, as opções de política económica, social e territorial, GO 2023-2026, traduzidas nos seus desafios transversal e estratégicos, estão orientadas para o futuro que os cidadãos desejam para Portugal, estabelecendo para tal medidas de política que enquadram e estão alinhadas com as megatendências emergentes.

Megatendências

Como o nome sugere, as megatendências ocorrem em grande escala, afetam grandes grupos de indivíduos, estados, regiões e, em muitos casos, o impacto é sentido a nível global, causando transformações multidimensionais(1) de grande escala em todos os subsistemas sociais, ao longo de um período que se contabiliza em décadas. Várias organizações internacionais têm publicado relatórios de megatendências que são muito coerentes entre si(2,3,4,5). Descrevem-se as megatendências que moldarão a evolução das próximas décadas, de acordo com o Relatório de Prospetiva Estratégica de 2021 da Comissão Europeia:

1 - Alterações climáticas e outros desafios ambientais

As alterações climáticas já afetam todas as regiões da Terra de uma forma sem precedentes e irreversível. As pressões sobre a segurança hídrica e a segurança alimentar continuarão a aumentar. Os desafios ambientais vão muito além das alterações climáticas, sendo a situação particularmente alarmante no que diz respeito à perda de biodiversidade e às alterações no ciclo do azoto(6). A desflorestação, seca e degradação ambiental vão intensificar os riscos para a saúde pública e segurança energética. Assim, as prioridades globais passarão pela descarbonização e a redução das emissões de gases com efeito de estufa.

2 - Hiperconectividade digital e transformações tecnológicas

A inovação tecnológica é uma das principais forças motrizes do desenvolvimento económico, social e humano, embora seja difícil antecipar o ritmo de adoção das tecnologias e o impacto que estas produzirão nas sociedades. Para além de tecnologias específicas, a hiperconectividade(7) está a impulsionar a transformação digital. O número de dispositivos conectados globalmente pode aumentar de 30,4 mil milhões em 2020 para 200 mil milhões em 2030. O aumento da conectividade de objetos, lugares e pessoas resultará em novos produtos, serviços, modelos de negócios e padrões de vida e trabalho. No entanto, a emergência de novas tecnologias e da hiperconectividade não é isenta de desafios, seja ao nível do emprego, seja ao nível da segurança de pessoas e bens.

3 - Pressão sobre os modelos de governação e os valores democráticos

A UE constitui, em número de países, o maior agrupamento de democracias do mundo, mas a governação democrática está em recuo a nível mundial(8). É provável que as zonas de instabilidade e de conflito próximas da UE e mais além se mantenham, que a instabilidade nestas zonas se agrave ou se expanda a outras regiões. A desinformação em larga escala, alimentada por novas ferramentas e plataformas digitais e em rede, colocará desafios crescentes aos sistemas democráticos e conduzirá a um novo tipo de guerra da informação.

4 - Mudanças na ordem mundial e na demografia

A população mundial atingirá 8,5 mil milhões de pessoas em 2030 e 9,7 mil milhões em 2050. O crescimento demográfico será desigual e estagnará em muitas economias avançadas. As próximas décadas serão marcadas por uma redistribuição crescente do poder no mundo, com a deslocação do centro de gravidade geoeconómico para leste. É provável que as rivalidades e as fragilidades mundiais aumentem provocando a fragmentação da governação e das infraestruturas mundiais. Poderão surgir novos intervenientes mais assertivos com capacidades e aspirações crescentes, o que pode incluir intervenientes não-estatais, bem como movimentos transnacionais. Nenhum interveniente individual estará em posição de controlar todas as regiões do mundo e todos os domínios de intervenção, pelo que as dependências e as capacidades estratégicas continuarão a emergir e a evoluir.

(1) Trata-se de mudanças sociais, económicas, políticas, ambientais ou tecnológicas globais que se formam lentamente, com a capacidade de influenciar um alargado espectro de atividades, processos e perceções, a todos os níveis: social, económico, político, etc., possivelmente durante décadas.

(2) Shaping the Trends of Our Time, Report of the UN Economist Network for the UN 75th Anniversary, Organização das Nações Unidas (2020).

(3) Infrastruture futures, the impact of megatrends on the infrastructure industry, Global Infrastructure Hub (2020).

(4) The future of work in the oil and gas industry, Organização Internacional do Trabalho (2022).

(5) Relatório de Prospetiva Estratégica 2021 - Capacidade e liberdade de ação da EU, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho (2021).

(6) O ciclo do azoto (ou nitrogénio) é um ciclo biogeoquímico que garante a circulação do azoto no ambiente físico e nos seres vivos. O azoto é um nutriente utilizado por vários organismos, sendo essencial para formar proteínas, ácidos nucleicos e outros componentes das células. As atividades humanas alteraram substancialmente o ciclo do azoto, principalmente devido à utilização agrícola deste gás. A amplitude desta alteração é muito maior do que a modificação do ciclo do carbono resultante das emissões de gases com efeito de estufa. Esta situação afeta a água doce, as zonas costeiras e a saúde humana.

(7) A hiperconectividade é uma designação para a integração entre o mundo físico e o digital, a Internet das coisas, a tecnologia para casas inteligentes, a utilização dos megadados, a realidade aumentada e virtual, a aprendizagem automática e outras tecnologias baseadas na inteligência artificial.

(8) Um em cada dois regimes democráticos em todo o mundo está em declínio, fragilizado por problemas de legitimidade, limitações de liberdades essenciais ou por ausência de transparência. O mais recente relatório sobre o Estado Global das Democracias, relativo ao ano de 2021, do Economist Intelligence Unit (EIU) indica que a percentagem de países democráticos em regressão é o mais elevado da última década (45,7 %).

Reflexos das megatendências em Portugal

As megatendências não se fazem sentir homogeneamente em todo o globo, tendo repercussões locais que dependem de especificidades de cada país ou região. Para o caso de Portugal, procura-se identificar alguns desenvolvimentos com base nas megatendências apresentadas no Relatório de Prospetiva Estratégica da Comissão Europeia publicado em 2021.

1 - Alterações climáticas e outros desafios ambientais

Períodos de seca prolongada porão em risco os recursos hídricos e a produção agrícola e aumentarão a probabilidade da ocorrência e intensidade dos incêndios rurais. A subida do nível da água do mar poderá colocar pressão sobre zonas costeiras onde se concentra população e atividade económica (Estuário do Tejo, Ria de Aveiro, Ria Formosa). As ondas de calor representarão um risco adicional para a saúde humana.

2 - Hiperconectividade digital e transformações tecnológicas

A progressiva digitalização de todos os setores da economia e novas tecnologias como a inteligência artificial serão elementos indispensáveis das empresas e dos serviços públicos do futuro. Dentro do espaço europeu será cada vez maior a competição na atração e retenção de trabalhadores altamente qualificados. As economias e empresas mais competitivas promoverão novas relações de trabalho que seguirão os avanços da robótica, automatização, inteligência artificial, aprendizagem automática, da biotecnologia e lógicas de virtualização e desterritorialização.

3 - Pressão sobre os modelos de governação e os valores democráticos

A persistirem as desigualdades, estas poderão ser um dos fatores de alheamento face ao processo democrático e de sustentação de fenómenos populistas e extremistas. As redes sociais têm sido um veículo de disputa ideológica, de promoção de discursos de ódio e instigação do populismo. A regulação e maior literacia da população no seu uso serão campos onde se irá definir muito do que serão os valores comuns e aceites no futuro. Adicionalmente, as transições ecológica e digital poderão expor novas desigualdades e exacerbar algumas das antigas.

4 - Mudanças na ordem mundial

Portugal, pela sua história e posição atlântica, pode ser uma plataforma privilegiada e segura de relacionamento com países não europeus, sendo porta de entrada e primeiro porto para vários recursos fundamentais à Europa, podendo reposicionar-se como plataforma de armazenamento e processamento de várias matérias-primas e componentes estratégicos.

5 - Mudanças na demografia