Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 8/2017-43 z 25. apríla 2018 vo veci nesúladu zákona č. 340/2016 Z. z., ktorým sa dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 120/1993 Z. z. o platových pomeroch niektorých ústavných činiteľov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov a ktorým sa dopĺňajú niektoré zákony, s čl. 1 ods. 1 prvou vetou a čl. 2 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 a čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky

V rámci prvého kroku toho testu musí ešte ústavný súd zisťovať, či bola právna norma vytvorená takým spôsobom, a tak dôkladne, aby bola spôsobilá dosiahnuť identifikovaný cieľ (PL. ÚS 3/09, s. 72). Aj tu však ústavný súd naráža na určité pochybnosti, pretože ak právna úprava smeruje ku konsolidácii verejných výdavkov a skutočne znamená aj úsporu vo výške 3,5 milióna eur, jej veľkým nedostatkom je skutočnosť, že nejde o systémové riešenie, ale len o dočasné opatrenie na obdobie jedného roka. Keďže ide o výnimočný a len dočasný zásah, tento by mal reagovať na výnimočnú situáciu, o čom však nie je vo vyjadreniach vlády a národnej rady žiadna zmienka. Osobitný charakter posudzovaného opatrenia je zvýraznený aj tým, že šetrenie sa týkalo iba relatívne úzkeho okruhu osôb, keďže platy veľkého počtu iných štátnych zamestnancov neboli takto dotknuté. Práve skutočnosť, že nejde o systémové opatrenie, však uľahčuje ústavnému súdu jeho nie jednoduché rozhodnutie preskúmať toto opatrenie, ktoré inak patrí do oblasti vyhradenej zákonodarcovi. Ústavný súd totiž rešpektuje, že nie je jeho úlohou tvoriť ekonomickú politiku štátu, uvedené opatrenie však nemožno považovať za kľúčové v tejto politike, resp. nie je možné ho považovať za súčasť viacerých krokov, ktoré s preskúmavaným opatrením úzko súvisia a boli by týmto prieskumom tiež priamo dotknuté. V tejto situácii ústavný súd uzatvára, že „Nemožno... s určitosťou konštatovať, že napadnutá právna úprava... je racionálne previazaná s legitímnym cieľom, a aj preto je nutné uplatniť aj ďalší krok testu proporcionality.“ (opätovne PL. ÚS 3/09, s. 72).

72.

Druhý krok testu „má preveriť, či zákonné obmedzenie... je naozaj nevyhnutné, teda či na dosiahnutie legitímneho cieľa nie je k dispozícii menej obmedzujúci, menej invazívny prostriedok. Myšlienka testu nevyhnutnosti spočíva v tom, že právna norma nemá obmedzovať základné právo alebo slobodu viac, než je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa, alebo inak, že právna norma má dosahovať cieľ najmenej ľudsko-právne drastickým spôsobom.“ (pozri PL. ÚS 13/2012, s. 55). Ústavný súd tu konštatuje, že nie je v pozícii, ktorá by mu umožňovala urobiť jednoznačný záver o možnosti dosiahnuť sledovaný cieľ aj iným spôsobom. Je to z dôvodu, že rozhodnutie o vynakladaní obmedzených prostriedkov štátneho rozpočtu je výsostne politické v tom smere, že má prostredníctvom volených zástupcov vyjadrovať názor občanov na to, na aké účely majú byť prednostne spoločné verejné zdroje vynaložené. Ak sa teda predstavitelia občanov rozhodli, že limitované verejné zdroje je potrebné ušetriť na platoch tých verejných funkcionárov, ktorých plat sa odvíja od platu poslancov národnej rady, nie je úlohou ústavného súdu principiálne túto vôľu spochybňovať alebo nahrádzať. Ako už bolo uvedené, ústavný súd nemôže tvoriť politiku štátu. Vzhľadom na nemožnosť jednoznačného záveru (obdobne ako v bode 71 týkajúcom sa otázky racionálnej previazanosti preskúmavanej právnej úpravy s legitímnym cieľom, ktorý má sledovať) preto musí pristúpiť k tretiemu kroku testu proporcionality.

73.

V treťom kroku testu proporcionality ústavný súd posudzuje sporný zásah najmä z hľadiska jeho primeranosti vo vzťahu k zamýšľanému cieľu, resp. či príslušné legislatívne opatrenie obmedzujúce základné práva alebo slobody nemôže svojimi negatívnymi dôsledkami presahovať pozitíva stelesnené v presadení verejného záujmu sledovaného týmto opatrením (pozri PL. ÚS 3/09, s. 71. a 72). Keďže ústavný súd už dospel k záveru, že cieľom opatrenia malo byť šetrenie, resp. konsolidácia verejných financií, pre posúdenie pozitívnych dopadov spornej legislatívy je potrebné vziať do úvahy, aký mala napadnutá právna úprava dopad na podstatné ekonomické ukazovatele, resp. či stav ekonomiky Slovenskej republiky vyžadoval rozhodnutie o šetrení verejných zdrojov. Tieto okolnosti majú blízko k legitimite sledovaného cieľa, o ktorom už bolo pojednávané v bodoch 67 až 70 odôvodnenia tohto nálezu. Tretí krok testu sa tu preto do istej miery prelína s krokom prvým. Tento prístup však možno vybadať aj v judikatúre ESĽP, ktorý v už spomínanej veci Savickas po konštatovaní existencie legitímneho záujmu v rámci samotného vyvažovania medzi zásahom a bremenom, ktoré niesol sťažovateľ, poukázal na skutočnosť, že zníženie platov bolo dôsledkom „nečakanej rozpočtovej krízy“ (pozri bod 93 odôvodnenia vo veci Savickas).

74.

Pri hodnotení dopadu prijatého opatrenia na verejné výdavky musí ústavný súd súhlasiť s navrhovateľom v tom smere, že opatrenie má skôr symbolický ako skutočný význam. Uvedené vyplýva už zo zákona č. 357/2016 Z. z. o štátnom rozpočte na rok 2017, v zmysle ktorého v predmetnom období plánové výdavky štátneho rozpočtu predstavovali spolu sumu 17 383 366 567 eur a plánovaný schodok štátneho rozpočtu (záporný rozdiel medzi príjmami a výdavkami štátneho rozpočtu) predstavoval sumu 1 993 219 190 eur. Ušetrená suma 3 500 000 eur tak predstavovala len 0,02 % z predpokladaných verejných výdavkov v roku 2017 a aj len zo samotného predpokladaného schodku štátneho rozpočtu predstavovala ušetrená suma len 0,17 %. Pri šetrení výdavkov štátneho rozpočtu teda ide o čiastku, ktorej význam nie je podstatný. Uvedený záver napokon potvrdzuje aj skutočný vývoj štátneho rozpočtu v roku 2017, ktorý nemohol byť zákonodarcovi v čase prijatia spornej legislatívy známy. Podľa dostupných údajov predstavovali skutočné výdavky štátneho rozpočtu v roku 2017 sumu 15 234 261 000 eur a saldo štátneho rozpočtu dosiahlo sumu 1 220 132 000 eur. Ušetrená suma tak podľa týchto údajov predstavovala 0,02 % zo skutočných výdavkov štátneho rozpočtu a 0,29 % zo skutočného salda štátneho rozpočtu (údaje sú predbežné k 28. februáru 2018 a sú čerpané z webovej stránky www.rozpočet.sk prevádzkovanej Ministerstvom financií Slovenskej republiky).

75.

Uvedený záver sa ešte zvýrazní, ak sa vezmú do úvahy ďalšie relevantné ukazovatele, za ktoré už v rozhodnutí vo veci sp. zn. PL. ÚS 27/2015 (pozri s. 26 a 27 odôvodnenia) ústavný súd považoval hodnoty štátneho deficitu vo výške 3 % z hrubého domáceho produktu (ďalej len „HDP“) a štátneho dlhu vo výške 60 % z HDP. Uvedené ukazovatele vyplývajú z Paktu stability a rastu, ktorého právnym základom sú ustanovenia čl. 121 a čl. 126 Zmluvy o fungovaní Európskej únie a tiež z jej dodatkového Protokolu č. 12 o postupe pri nadmernom deficite. Pakt stability sa zameriava na to, aby v členských štátoch Európskej únie nedochádzalo k vzniku nadmerných deficitov verejných financií, t. j. deficitov prekračujúci uvedené referenčné hodnoty. Referenčný ukazovateľ štátneho dlhu (dlhu verejnej správy) vo výške 60 % HDP je dôležitý aj podľa ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti. V súlade s čl. 12 ods. 1 uvedeného ústavného zákona sa totiž do konca rozpočtového roka 2017 horný limit dlhu verejnej správy ustanovil práve vo výške 60 % podielu na hrubom domácom produkte.

76.

Všetky uvedené kritériá vychádzajú z veľkosti HDP Slovenskej republiky, ktorý v roku 2016 dosiahol sumu vyše 81 miliárd eur (zdroj webové sídlo Štatistického úradu Slovenskej republiky, HDP v bežných cenách). Z uvedenej sumy HDP potom predstavovala ušetrená suma 3,5 milióna eur len 0,004 %, pričom v roku 2017 došlo podľa dostupných informácií k dosiahnutiu HDP v sume vyššej ako 84 miliárd eur (ide o údaje čerpané z webového sídla Štatistického úradu Slovenskej republiky, pozri sekciu Makroekonomické údaje, Národné účty, Štvrťročné údaje HDP v bežných cenách). Preto možno konštatovať, že aj z pohľadu Paktu stability a rastu, resp. z pohľadu rozpočtovej zodpovednosti má opatrenie zavedené spornou právnou úpravou skoro nezmerateľný dopad, pričom, ako už bolo zdôraznené, ide o nesystémové opatrenie.

77.

K šetreniu ako k dočasnému, a teda mimoriadnemu opatreniu navyše zákonodarca siahol v období, ktoré možno na základe podstatných kritérií hodnotiť ako ekonomicky priaznivé. V roku 2016 totiž došlo oproti roku 2015 k zlepšeniu stavu verejných financií. V hodnotení Rady pre rozpočtovú zodpovednosť (ďalej len „RRZ“), ktorá bola zriadená ústavným zákonom č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti, sa uvádza:

„Deficit verejnej správy dosiahol v roku 2016 úroveň 1,68 % HDP, čím sa na rozdiel od rokov 2014 a 2015 podarilo splniť rozpočtovaný cieľ, ktorý bol na úrovni 1,93 % HDP. Po očistení o vplyv hospodárskeho cyklu a dočasných vplyvov štrukturálny deficit dosiahol úroveň 1,9 % HDP a medziročne sa zlepšil o 0,8 % HDP. Hrubý dlh dosiahol aj vďaka jednorazovým príjmom úroveň 51,9 % HDP, čo je oproti predpokladom rozpočtu menej o 0,2 % HDP a zostal v prvom sankčnom pásme dlhového pravidla. Rozpočet v čase schvaľovania obsahoval riziká s pozitívnym aj negatívnym vplyvom. Zníženie deficitu oproti rozpočtovanej úrovni umožnili pozitívne vplyvy vo výške 2,4 % HDP, najmä vyššie daňové príjmy, úspora výdavkov na spolufinancovanie a odvode do rozpočtu EÚ, ako aj lepšie hospodárenie obcí. Na druhej strane, celková suma negatívnych vplyvov na rozpočet verejnej správy dosiahla úroveň 2,1 % HDP. Veľká časť identifikovaných negatívnych rizík, na ktoré rada upozorňovala, sa naplnila a prevýšila odhadovanú úroveň. Najvýznamnejšie negatívne vplyvy sú najmä výpadky príjmov z predaja emisných kvót, korekcie k eurofondom, či vyššie výdavky zdravotníctva. Okrem toho boli v štátnom rozpočte realizované dodatočné výdavky, ktoré boli z časti financované z rozpočtovaných rezerv. Nenaplnili sa riziká z kapitálových výdavkov obcí. RRZ i naďalej eviduje riziko súvisiace s mimoriadnymi dividendami a vyčíslila ho vo výške 156 mil. eur. V prípade jeho potvrdenia pri jesennej notifikácii by to mohlo viesť k zvýšeniu deficitu o 0,2 % HDP.“ (zdroj webové sídlo RRZ).“.

78.

Z tohto trochu dlhšieho citátu je zrejmé, že v roku 2016 došlo k zlepšeniu podstatných referenčných ukazovateľov, ktorými sú štátny deficit a štátny dlh. Tento trend pokračoval aj v roku 2017, minimálne z pohľadu štátneho dlhu, ktorý k 23. októbru 2017 predstavoval 51,8 % HDP a ku 31. decembru 2017 bola jeho výška odhadovaná na 51,1 % HDP (zdroj opätovne webové sídlo RRZ). Okrem toho sa medzi významnými pozitívnymi vplyvmi na stav verejných financií nespomína šetrenie na platoch štátnych zamestnancov, ku ktorému pritom došlo aj v roku 2016 (vlastne k nemu dochádza od roku 2011). Rovnako výdavky na platy štátnych zamestnancov nie sú spomínané medzi zásadnými negatívnymi vplyvmi na štátny rozpočet.

79.

Tiež treba pripomenúť, že priemerná mesačná mzda v hospodárstve Slovenskej republiky sa pravidelne zvyšuje, keď v roku 2014 predstavovala sumu 858 eur, v roku 2015 sumu 883 eur, v roku 2016 sumu 912 eur a v roku 2017 sumu 954 eur. V uvedených rokoch dochádzalo tiež k rastu HDP v bežných cenách, keď v roku 2014 dosiahol HDP úroveň vyše 76 miliárd eur, v roku 2015 takmer 79 miliárd eur a, ako už bolo uvedené, v roku 2016 vyše 81 miliárd eur, resp. v roku 2017 vyše 84 miliárd eur (zdroj webové sídlo Štatistického úradu Slovenskej republiky). Ústavný súd v tejto súvislosti nemôže nechať bez povšimnutia ani zvýšenie minimálnej mzdy na rok 2018 na sumu 480 eur mesačne (nariadenie vlády č. 278/2017 Z. z., ktorým sa ustanovuje suma minimálnej mzdy na rok 2018).

80.

Zo všetkých uvedených skutočností vyplýva, že skutočný dopad dočasného zníženia platu verejných funkcionárov na ekonomicky významné ukazovatele je zanedbateľný. Možno preto súhlasiť s navrhovateľom, že vo výsledku ide viac o symbolické politické opatrenie ako o konsolidáciu verejných financií. Pozitíva tohto zásahu, ktoré spočívajú v úspore sumy 3,5 milióna eur, preto nemôžu vyvážiť zásah do ústavou garantovaného základného práva na majetok a ústavný súd z týchto dôvodov tento zásah nemôže tolerovať u tých adresátov, ktorí nemajú možnosť priamo toto rozhodnutie ovplyvniť. Uvedené platí aj napriek tomu, že samotný zásah sa netýkal hranice dôstojnosti relevantnej skupiny adresátov, treba však povedať, že zníženie platu podľa napadnutej právnej úpravy predstavovalo pomerne významnú časť platu dotknutých osôb (pozri časť V odôvodnenia tohto nálezu). V porovnaní s výsledkami dosiahnutými zásahom do práva na majetok sa tak bremeno zaťažujúce dotknuté osoby javí ako neprimerané. Z týchto dôvodov ústavný súd konštatoval, že napadnutá právna úprava je v rozpore s čl. 20 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 13 ods. 4 ústavy (pozri bod I výroku tohto nálezu).

81.

Ústavný súd taktiež dodáva, že zákonodarca s výnimkou členov rady podľa zákona č. 55/2017 Z. z (u nich pozri bod 44 odôvodnenia tohto nálezu) porušil pri relevantných adresátoch aj ich legitímne očakávania. Pri tomto konštatovaní možno poukázať aj na judikatúru ESĽP, a to vo veci Valkov a ďalší proti Bulharsku, sťažnosti č. 2033/04, 19125/04, 19475/04, 19490/04, 19495/04, 19497/04, 24729/04, 171/05 a č. 2041/05. Predmetom prieskumu v uvedenom prípade bola legislatíva upravujúca limit na výšku starobných dôchodkov. Tento limit bol spočiatku stanovený ako dočasné opatrenie na obdobie troch rokov, po uplynutí tohto obdobia však bol daný limit zavedený ako opatrenie trvalé. ESĽP vychádzal z predpokladu, že príslušnú legislatívu v oboch prípadoch možno považovať za zásah do práva na majetok podľa čl. 1 ods. 1 dohovoru. ESĽP taktiež uviedol, že adresáti napadnutej právnej úpravy mali legitímne očakávania, že po uplynutí troch rokov trvajúceho dočasného opatrenia nebudú ich penzie podliehať obmedzeniam, a k porušeniu týchto legitímnych očakávaní došlo práve prijatím zákona, ktorý toto obmedzenie stanovil ako trvalé. V tomto zmysle možno hovoriť o existencii legitímnych očakávaní a o ich porušení aj v danom ústavným súdom preskúmavanom prípade.

82.

Je potrebné pripomenúť, že zákonodarca totožne, ako to je upravené napadnutým zákonom, zasiahol do platu dotknutých osôb už v roku 2016, pričom aj tu išlo o zásah časovo obmedzený na obdobie jedného roka. Po uplynutí tohto roka preto mohli adresáti právnej úpravy legitímne očakávať, že sa ich plat v roku 2017 nebude ďalej rovnakým spôsobom znižovať. Zákonodarca preto ich legitímne očakávania porušil, a to spôsobom, ktorý zásah do práva na majetok a do legitímnych očakávaní neospravedlňuje, ako to už bolo konštatované. Treba však tiež vziať do úvahy, že k porušovaniu legitímnych očakávaní obdobným spôsobom dochádza už od roku 2012 (s výnimkou týkajúcou sa komisárov pre deti a pre osoby so zdravotným postihnutím). Ústavný súd v tejto súvislosti nemôže akceptovať teoreticky možnú líniu argumentácie, že práve trvalým porušovaním legitímnych očakávaní (opakovanými zásahmi do platových pomerov v podobe „jednorazového a dočasného“ zmrazovania platov) vlastne dochádza k ich strate, pretože by sa tým úplne poprela právna istota, ktorá je ich základom. Ústavný súd v kontexte uvedenej argumentácie uzatvára, že podporným argumentom pre konštatovanie nesúladu napadnutej právnej úpravy s čl. 20 ods. 1 ústavy pri niektorých verejných činiteľoch (ktorí na rozdiel od poslancov národnej rady, členov vlády a prezidenta Slovenskej republiky nemali priamu možnosť rozhodnutie o znížení svojho platu ovplyvniť), je aj porušenie legitímnych očakávaní.

XI. K súladu napadnutej judikatúry s čl. 1 ods. 1 ústavy

83.

Z uvedených zistení týkajúcich sa napadnutej právnej úpravy vyplýva, že touto úpravou sa narušuje zákonom všeobecne nastavený systém určovania platov, a to dočasným opatrením na obdobie jedného roka. Podstata zákonnej úpravy sa tak formálne nemení, fakticky sa však neaplikuje. Výnimočným opatrením preto dochádza k narušeniu právnej istoty, ktoré by bolo možné akceptovať, ak by si to vyžadovali mimoriadne okolnosti prípadu. Ako však už bolo konštatované, v prípade napadnutej právnej úpravy nebol zásah do práv jej adresátov dostatočne odôvodnený a primeraný. Tento záver sa týka verejných funkcionárov, ktorých ústavný súd v časti XI.3 odôvodnenia tohto rozhodnutia označil za „ostatných adresátov“. Osobitne to platí u tých z nich, u ktorých dochádzalo k narúšaniu právnej istoty podobnými opatreniami už v minulosti. V tejto súvislosti ústavný súd poukazuje na argumentáciu v skoršej a už spomínanej veci sp. zn. PL. ÚS 27/2015:

„O dočasný reštrikčný zásah do platov sudcov by išlo v takom prípade, ak by bola jednoznačným spôsobom obmedzená dĺžka jeho trvania. O dočasný reštrikčný zásah do platov sudcov však nepochybne nepôjde vtedy, ak sa jeho trvanie pre ďalšie obdobie viackrát prostredníctvom následných opatrení zákonodarcu (bez primeraných dôvodov) predlžuje. Predseda národnej rady vo svojom vyjadrení argumentuje v prospech ústavnej akceptovateľnosti posudzovaného reštrikčného zásahu skutočnosťou, že napadnutá právna úprava bola prijatá len na obdobie jedného roka, pritom ale zjavne účelovo opomína, že ide o opakované zákonné opatrenie, ktoré národná rada uplatnila už pri určovaní platov sudcov v rokoch 2013 a 2014 (§ 29i ods. 3 a 4 a § 29j ods. 3 a 4 zákona o platových pomeroch a § 151x a § 151y zákona o sudcoch). Ide teda o takú právnu úpravu, ktorá bola prijatá už tretíkrát za sebou, pričom v dôsledku nej sú platy sudcov aj v roku 2015 zmrazené na úrovni platov z roku 2012. Ak by ústavný súd navrhovateľkou napadnutý postup zákonodarcu akceptoval, tak by mu vo svojej podstate umožnil opakovane (permanentne) predlžovať trvanie v minulosti uskutočneného reštrikčného zásahu do platov sudcov na vopred neurčené časové obdobie. V dôsledku toho by sa zároveň vo všeobecnosti akceptovaný mechanizmus určovania platov sudcov vo väzbe na priemernú nominálnu mesačnú mzdu zamestnanca v hospodárstve Slovenskej republiky za predchádzajúci kalendárny rok stal len fiktívny (deklaratórny). Na tomto základe ústavný súd konštatuje, že napadnutý reštrikčný zásah do platov sudcov nerešpektuje ani podmienku dočasnosti, čo je ďalší dôvod na záver o jeho nesúlade s čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 144 ods. 1 ústavy.“.

84.

Na základe uvedených záverov ústavný súd nemôže tolerovať porušovanie právnej istoty, ktoré vyplýva z nedostatku vôle prijať systémové alebo aspoň dlhodobejšie, či riadne odôvodnené riešenie. Uvedené, samozrejme, neplatí vo vzťahu k poslancom národnej rady, členom vlády a prezidentovi Slovenskej republiky, keďže boli autormi napadnutého zákona, resp. nevyužili dostupné prostriedky proti jeho prijatiu, preto ani nemohli očakávať, že nedôjde k zásahu do ich platov. Ústavný súd preto rozhodol, že napadnutá právna úprava nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 ústavy v časti týkajúcej sa predsedu a podpredsedov NKÚ, verejného ochrancu práv, riaditeľa NBÚ, štátnych zamestnancov vo verejnej funkcii v služobnom úrade, ktorým je ministerstvo, a vedúcim ostatných ústredných orgánov štátnej správy a tiež obom komisárom (bod I výroku tohto nálezu). Vo vzťahu k poslancom národnej rady, prezidentovi a členom vlády Slovenskej republiky však návrhu ani v tejto časti nevyhovel (bod III výroku tohto nálezu).

85.

Ústavný súd rovnako ako vo veci sp. zn. PL. ÚS 27/2015 nevyužil možnosť vyplývajúcu z ustanovenia § 40 zákona o ústavnom súde a ako súvisiace predpisy nepreskúmaval tie zákony, ktorými boli platy dotknutých osôb upravené podobným spôsobom v predchádzajúcich rokoch a v roku 2018. Takýto postup nie je formálne vylúčený, avšak zdržanlivosť ústavného súdu je v tejto otázke daná rešpektovaním samotného návrhu, miery voľnej úvahy zákonodarcu, resp. rešpektovaním jeho autonómie v tvorbe ekonomickej politiky, a napokon aj skutočnosťou, že účinnosť predchádzajúcich zákonov bola časovo ohraničená a tieto už v súčasnosti a do budúcna nemajú žiadne účinky. V prípade právnej úpravy, ktorá zaviedla zmrazenie platov v roku 2018, ponechal ústavný súd zákonodarcovi priestor reagovať na právny názor vyjadrený v tomto náleze v súlade s autonómiou, ktorá mu v tejto otázke patrí v medziach vyplývajúcich z ústavy. Ústavný súd tiež prihliadol na skutočnosť, že sporné legislatívne zásahy nedosiahli takú intenzitu, ktorá by znamenala porušenie ľudskej dôstojnosti v súvislosti so životnou úrovňou dotknutých osôb.

XII. K súladu napadnutej právnej úpravy s čl. 2 ods. 2 ústavy

86.

Pokiaľ ide o súlad napadnutej právnej úpravy s čl. 2 ods. 2 ústavy, nie je dôvod meniť argumentáciu, ktorá bola, pokiaľ ide o tento článok ústavy, uvedená v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 27/2015 (s. 36):

«Ústavný súd... konštatuje, že považuje za prekonané judikatórne prístupy, ktoré uplatňoval predovšetkým v prvých rokoch svojho fungovania, keď samotný záver o nesúlade napadnutého zákona s niektorými ustanoveniami ústavou „mechanicky“ vnímal aj ako jeho nesúlad s čl. 2 ods. 2 ústavy (pozri napr. PL. ÚS 37/95, PL. ÚS 38/95, PL. ÚS 25/00). Takýto prístup možno označiť za tautologický. Vyslovenie nesúladu napadnutej právnej úpravy s čl. 2 ods. 2 ústavy totiž prichádza do úvahy len v prípade, ak by došlo k extrémnemu vybočeniu z právomoci zákonodarcu (m. m. PL. ÚS 99/2011, bod 92). V danom prípade podľa názoru ústavného súdu k extrémnemu vybočeniu z ústavných limitov zákonodarnej právomoci národnej rady nedošlo.»

87.

Navrhovateľ má síce pravdu v tom, že porušením čl. 2 ods. 2 ústavy nie je samotná skutočnosť, že zákon obsahuje arbitrárny komponent, ale to, že bol prijatý svojvoľne. Svojvôľou sa však v zmysle judikatúry ústavného súdu rozumie až extrémne prekročenie zákonodarnej právomoci národnej rady, t. j. prijatie takého zákona, ktorého obsah ústava nepredpokladá. O taký príklad išlo v minulosti vo veci sp. zn. PL. ÚS 29/95, keď národná rada prijatím zákona rozšírila svoje právomoci nad rámec stanovený ústavou. Navrhovateľom vytýkané a ústavným súdom zistené nedostatky však nemajú povahu takéhoto extrémneho vybočenia, keďže sporná právna úprava upravuje matériu, ktorá je v celom rozsahu v právomoci národnej rady, navyše ide o otázky tvorby politiky štátu, kde má práve názor národnej rady vyjadrený prijatím zákona osobitný význam. Protiústavnosť napadnutej právnej úpravy spočíva v nerovnováhe medzi sledovaným cieľom právnej úpravy a zásahom do základných práv, pričom táto nerovnováha je „len“ arbitrárnym komponentom napadnutej právnej úpravy, neznamená však, že zákon bol prijatý svojvoľne (pozri tiež podrobnejšie PL. ÚS 99/2011, bod 92 odôvodnenia). Vzhľadom na uvedené ústavný súd nevyhovel návrhu v časti týkajúcej sa navrhovateľom tvrdeného nesúladu spornej právnej úpravy s čl. 2 ods. 2 ústavy (bod III výroku tohto nálezu).

88.

V závere sa ústavný súd musí venovať dôsledkom výroku tohto nálezu, ktorý je koncipovaný s ohľadom na jeho praktický dopad a vychádza z formulácie napadnutej právnej úpravy. Ako už v súvislosti s prezidentom bolo konštatované, napadnutá právna úprava sa formálne zmieňuje aj o jeho paušálnych náhradách, v skutočnosti ich však nijako nemení. Vzhľadom na formuláciu § 29o zákona č. 120/1993 Z. z. ústavný súd nevyhovel návrhu aj v časti týkajúcej sa paušálnych náhrad prezidenta, hoci kvôli nadbytočnosti tejto úpravy by pri striktnejšom prístupe mohol vysloviť aj jej nesúlad s čl. 1 ods. 1 ústavy. To by si však vyžadovalo preformulovanie napadnutej právnej úpravy, čo nie je v právomoci ústavného súdu. Keďže samotná právna úprava nemá praktický význam, pre zjednodušenie výroku ústavného súdu bola ponechaná v platnosti.

89.

Odlišná a zložitejšia je situácia týkajúca sa predsedu a podpredsedov NKÚ, u ktorých je napadnutá právna úprava v nesúlade s ústavou, pokiaľ ide o ich plat, nie však, pokiaľ ide o ich paušálne náhrady. Dôvodom je osobitná úprava stanovenia výšky paušálnych náhrad, kde je zákonodarcovi ponechaná ešte širšia miera voľnosti ako pri samotnom plate. Vzhľadom na formuláciu § 29o zákona č. 120/1993 Z. z. však ústavný súd vo výroku rozhodol, že nesúlad s ústavou sa týka tohto ustanovenia v rozsahu slovného spojenia „predsedovi kontrolného úradu a podpredsedovi kontrolného úradu“, čo však bude mať taký praktický dopad, že toto ustanovenie stratí vo vzťahu k uvedeným funkcionárom účinnosť, prípadne aj platnosť, aj pokiaľ ide o ich paušálne náhrady (čl. 125 ods. 3 ústavy). Aj tu treba povedať, že ak by sa mal ústavný súd vyhnúť tomuto problému, musel by napadnutú legislatívu preformulovať, čo však nie je v jeho právomoci. Riešenie situácie je tak na strane zákonodarcu, ktorý však aj na rok 2017 môže stanoviť paušálne náhrady dotknutých verejných funkcionárov rovnako, ako to bolo v roku 2011.

90.

V stručnosti je potrebné poukázať aj na účinky tohto nálezu vo vzťahu k verejným funkcionárom, ktorých platové pomery sú v súčasnosti upravené zákonom č. 55/2017 Z. z. Za ústavne nesúladné mohli byť vo výroku označené len ustanovenia § 186 ods. 3 zákona č. 55/2017 Z. z., hoci je zrejmé, že dôvody nesúladu sa rovnako vzťahovali aj na predchádzajúce ustanovenia § 140f zákona č. 400/2009 Z. z., ktoré do 31. mája 2017 upravovali platové pomery štátnych zamestnancov vo verejnej funkcii v služobnom úrade, ktorým je ministerstvo, a vedúcich ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Týmto konštatovaním ústavný súd nechce prekračovať formálne hranice svojej právomoci preskúmať súlad právnych predpisov, ktoré sú vo vzťahu k § 140f zákona č. 400/2009 Z. z. nepriechodné z dôvodu straty účinnosti tohto zákona. V odôvodnení svojho rozhodnutia však považuje za potrebné túto skutočnosť zdôrazniť, a to s prihliadnutím na jednoznačnú kontinuitu právnej úpravy v tejto časti a s ohľadom na praktické dopady tohto rozhodnutia na platové pomery dotknutých osôb počas celého roka 2017, t. j. nielen v období od účinnosti zákona č. 55/2017 Z. z. Praktické riešenie uvedenej situácie je však aj v tomto prípade v rukách zákonodarcu, resp. príslušných orgánov rozhodujúcich o platoch dotknutých osôb.

91.

Svojou záverečnou poznámkou ústavný súd len zdôrazňuje, že celý tento nález je založený na veľkej miere zdržanlivosti ústavného súdu vo vzťahu k zákonodarcovi. Zákonodarca má totiž veľmi širokú mieru úvahy pri rozhodovaní o použití limitovaných verejných prostriedkov, a to aj pokiaľ ide o platové pomery verejných funkcionárov. Aj táto miera má však svoje ústavné hranice. Ide predovšetkým o princíp deľby mocí a ich vzájomnej rovnováhy. Zákonodarca svojimi rozhodnutiami nesmie zasahovať do deľby mocí tým, že by napríklad ohrozil materiálnu nezávislosť súdnej moci. Týmto otázkam sa ústavný súd už v minulosti venoval napríklad aj v už citovanom rozhodnutí vo veci sp. zn. PL. ÚS 27/2015 a v ďalších rozhodnutiach týkajúcich sa platov sudcov. V tomto konkrétnom prípade však do popredia vystupuje iný aspekt ústavného obmedzenia voľnej úvahy zákonodarcu, ktorým je ochrana základných práv a slobôd, konkrétne ochrana majetku a tiež právnej istoty a legitímnych očakávaní. Možno konštatovať, že na rozdiel od princípu deľby mocí a ochrany materiálnej nezávislosti súdnej moci je toto obmedzenie podstatne voľnejšie, pretože, ako už bolo uvedené, je na výlučnej úvahe štátu, aký plat budú jeho zamestnanci poberať zo štátneho rozpočtu. Na druhej strane však treba povedať, že ak už zákonodarca určitý spôsob nastavenia platov zavedie, potom nesystémový, neproporcionálny, resp. nedostatočne odôvodnený zásah do tohto nastavenia môže predstavovať porušenie práva na majetok. Práve o takýto výnimočný zásah v tomto prípade išlo, pretože v podstate bez akéhokoľvek dôvodu, arbitrárne a neproporcionálnym spôsobom bola prijatou legislatívou na obdobie jedného roka pozastavená účinnosť všeobecne nastaveného mechanizmu platov. Tento zásah je z podrobne vysvetlených dôvodov tolerovateľný vo vzťahu k aktérom tohto zásahu, nie však k jeho ostatným adresátom. Napriek širokej miere úvahy zákonodarcu tak ústavný súd musel konštatovať, že napadnutá právna úprava je v časti v rozpore s ústavou. Veľkým problémom tejto úpravy bola tiež skutočnosť, že okrem nesystémovosti a neprimeranosti sa vyznačovala komplikovanosťou a nejednoznačnosťou, čo vyplývalo aj zo skutočnosti, že zákonodarca sa nevenoval jednotlivým adresátom právnej úpravy osobitne. V dôsledku toho prehliadol podstatné rozdiely v ich postavení a právnej úprave ich platových pomerov. Ide pritom o problém, ktorý je potrebné vziať do úvahy aj pri prípadnej ďalšej úprave platových pomerov dotknutých verejných činiteľov, najmä pokiaľ ide o odlíšenie postavenia ústavných činiteľov (poslancov národnej rady, prezidenta, členov vlády, sudcov ústavného súdu, ostatných sudcov Slovenskej republiky, predsedu Súdnej rady Slovenskej republiky, predsedu a podpredsedov NKÚ, generálneho prokurátora Slovenskej republiky a verejného ochrancu práv) od ostatných verejných funkcionárov.

92.

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi, ktoré boli predmetom ústavného prieskumu, a kvalifikovanými referenčnými predpismi podľa čl. 125 ods. 1 ústavy je nesúlad, strácajú príslušné preskúmavané predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom. Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

Podľa § 32 ods. 1 zákona o ústavnom súde k rozhodnutiu pripájajú odlišné stanovisko sudcovia Peter Brňák, Milan Ľalík a Lajos Mészáros.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

Jana Baricová v. r. sudkyňa Ústavného súdu Slovenskej republiky vykonávajúca úlohy predsedu Ústavného súdu Slovenskej republiky