Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 9/2018 zo 4. novembra 2020 vo veci vyslovenia nesúladu ustanovenia § 82b ods. 2 zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení zákona č. 140/2015 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony

Starobným dôchodkom, ktorý predstavuje dávku dôchodkového zabezpečenia, zákonodarca aktívne vytvaroval hmotné zabezpečenie občana v starobe. Starobný dôchodok takto prispieva k zachovaniu dôstojnosti jednotlivca, ktorý v ekonomicky aktívnom období svojho života napomáhal dosahovanie istej úrovne spoločenského bohatstva aj tým, že sám solidárne prispieval na starobné dôchodky iných a postupne kládol základy budúceho právneho nároku na svoj vlastný starobný dôchodok. Teda sám aktívne a pre budúcnosť chránil svoju ľudskú dôstojnosť. Po ukončení hospodársky produktívnej etapy svojho života sa stáva odkázaným na systém, do ktorého ekonomicky prispieval. Ak sa mu v tej chvíli štát otočí chrbtom, bude priamo atakovať jeho ľudskú dôstojnosť, lebo za realizáciu svojich základných ľudských práv (práv prvej generácie) nebude môcť prevziať náležitú zodpovednosť a materiálne ich sám garantovať.

83.

Evidentná súvislosť medzi postojom ekonomicky produktívnej fyzickej osoby k zodpovednosti za svoju budúcnosť v období, keď bude odkázaná, a úrovňou dôstojnosti jej bytia v tomto období je podľa názoru ústavného súdu dostatočný dôvod, pre ktorý je potrebné pod ústavný pojem „iné postavenie“ podľa čl. 12 ods. 2 ústavy zaradiť aj postavenie občana v systéme dôchodkového zabezpečenia v období jeho ekonomicky aktívneho života, a to z hľadiska toho, či sa na základe legálne aprobovanej voľby rozhodol len pre poistný pilier alebo využil aj možnosť starobného dôchodkového sporenia (pilier sporivý). Inými slovami, ak fyzická osoba v produktívnej etape života využila legálne uznanú voľbu spôsobu prispievania na svoj budúci starobný dôchodok, má ústavne zaručené právo na to, aby došlo k testovaniu legitimity a primeranosti takého zaobchádzania s ňou, ktoré je odlišné oproti zaobchádzaniu s osobou, ktorá v produktívnej etape života využila inú (tiež dovolenú) voľbu.

84.

Aj druhý krok diskriminačného testu je v posudzovanej veci naplnený. K odlišnému zaobchádzaniu so skupinou poberateľov starobného dôchodku, ktorí boli sporiteľmi v systéme starobného dôchodkového sporenia, dochádza na základe kvalifikovaného kritéria, a to kritéria „iného postavenia“ podľa čl. 12 ods. 2 ústavy.

85.

Tretia úroveň diskriminačného testu sa zakladá na skúmaní, či posudzované vyčlenenie je na príťaž jednotlivcovi alebo skupine.

86.

Právna norma obsiahnutá v § 82b ods. 2 zákona o sociálnom poistení vyčleňuje skupinu poberateľov starobných dôchodkov, ktorí boli sporiteľmi v II. pilieri, z množiny všetkých poberateľov starobných dôchodkov. Zo štyroch skupín poberateľov starobného dôchodku vymedzených v bodoch 64 až 67 odôvodnenia ide o druhú skupinu (bod 65) a štvrtú skupinu (bod 67). Poberateľom starobného dôchodku spadajúcim do týchto dvoch skupín totiž nevznikne nárok na zvýšenie starobného dôchodku do sumy ustanovenej v § 82b ods. 1 zákona o sociálnom poistení napriek tomu, že súčet starobného dôchodku z I. piliera a starobného dôchodku z II. piliera bude nižší ako suma podľa § 82b ods. 1 zákona o sociálnom poistení. Niet pochýb, že navrhovateľmi napadnuté ustanovenie je analyzovaným dvom skupinám poberateľov starobného dôchodku na príťaž. Štát totiž v ich prípade vyhodnotí ako primeranú (čl. 39 ods. 1 ústavy) nižšiu úroveň hmotného zabezpečenia v starobe, kým pri poberateľoch, ktorí prispievali len do I. piliera, štát garantuje vyššiu úroveň primeranosti hmotného zabezpečenia v starobe.

87.

Napokon, posledná etapa diskriminačného testu sa koncentruje na ospravedlniteľnosť odlišného zaobchádzania. Ide o to, či je ospravedlniteľný (legitímny) dôvod odlišnosti v zaobchádzaní, a ak áno, či je odlišné zaobchádzanie primerané.

88.

Podľa názoru ústavného súdu stanovením v podstate akéhokoľvek rozlišovacieho kritéria dochádza k vytváraniu skupín subjektov s rozdielnymi oprávneniami a povinnosťami či rozdielnym postavením. Úlohou ústavného súdu pri ich prieskume je rozlíšiť, či ide o ústavne ospravedlniteľné a základným ústavným princípom zodpovedajúce odlišnosti alebo o arbitrárnu nerovnosť a diskrimináciu určitej skupiny osôb.

89.

Zavedenie inštitútu minimálneho dôchodku je v dôvodovej správe odôvodnené cieľom „zabezpečiť poistencovi, ktorý počas väčšiny svojho pracovného života vykonával zárobkovú činnosť, dôchodkový príjem na takej úrovni, aby nebol ako jednotlivec odkázaný na pomoc v hmotnej núdzi“, pričom však modifikácia tohto inštitútu v napadnutom § 82b ods. 2 zákona o sociálnom poistení sa do zákona doplnila v snahe vylúčiť „možnosť vzniku morálneho hazardu“ spočívajúceho v tom, že sporitelia v II. pilieri by sa o svoju investičnú stratégiu nestarali kvôli istote minimálneho dôchodku a zákonodarca potom „považuje za amorálne, aby sa v prípade zlého zhodnotenia úspor sporiteľov, skladali takýmto dôchodcom ostatní daňovníci na minimálny dôchodok v nekrátenej sume“.

90.

Spojením oboch citovaných zdôvodnení možno uzavrieť, že v účinnej právnej úprave zákonodarca vyjadril odlišnú predstavu o minimálnej úrovni dôchodkového príjmu u dvoch skupín poberateľov starobného dôchodku, ktorí „počas väčšiny svojho pracovného života vykonávali zárobkovú činnosť“, ale jeden z nich bol a druhý nebol sporiteľom v II. pilieri.

91.

Zákonodarcom zamýšľaný cieľ napadnutej právnej úpravy je nelegitímny a ako základ pre odlišné zaobchádzanie analyzovaných dvoch skupín poberateľov starobných dôchodkov neospravedlniteľný. V prvom rade tu možno poukázať na právne ťažko uchopiteľné pojmy, ktorými sa navrhovateľ právnej úpravy snaží legálne aprobované rozhodovanie dôchodkovo poistených fyzických osôb hodnotiť kategóriami morálky. Tá síce (podobne ako právo) predstavuje normatívny systém, ale z hľadiska aplikácie § 82b ods. 2 zákona o sociálnom poistení je úplne iluzórna. Preskúmavaná právna úprava vôbec nepredstavuje právny základ pre uplatňovanie morálnych hľadísk v procese posudzovania nároku na starobný dôchodok. Naopak, všetkých poberateľov starobného dôchodku, ktorí si sporili v II. pilieri, kladie v spojení s dôvodovou správou do pozície morálnych hazardérov, ktorým sa nebudú ostatní daňovníci skladať na minimálny dôchodok.

92.

Jedna vec je morálka, ústavný súd však musí prísne zotrvať na pozíciách skúmania predmetu prieskumu v rovine uplatňovania princípov, ktoré pozitívna právna úprava vyjadruje a na ktorých je právna regulácia dôchodkového zabezpečenia postavená. Ide o princípy zásluhovosti a solidarity. V prelínaní a dopĺňaní sa týchto dvoch kategórií sa realizuje predstava zákonodarcu (štátu) o spravodlivosti pri garantovaní primeraného hmotného zabezpečenia v starobe (čl. 39 ods. 1 ústavy).

93.

Ústavne nesúladným spôsobom sú pri minimálnom dôchodku diferencovaní tí, ktorí boli dôchodkovo poistení v I. pilieri, a tí, ktorí využili právo priznané zákonodarcom a zvolili si okrem I. piliera aj sporivý pilier. Miera ich zásluh len vďaka uvedenej voľbe nie je odlišná. Ak občan pracoval pre spoločnosť, nemožno jeho prácu, z ktorej platil povinné poistné do I. piliera, ale aj do II. piliera, považovať za menej cennú v porovnaní s rovnakou prácou iného občana, ktorý z nej platil povinné poistné len do I. piliera. Výsledkom je potom vyčleňovanie znižujúce dôstojnosť človeka, ktoré je morálne nevyhovujúce (BOBEK, M. Komentář k čl. 3 Listiny. In: WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 101.).

V.3 Nesúlad § 82b ods. 2 zákona o sociálnom poistení s čl. 39 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 12 ods. 4 ústavy

94.

Podľa čl. 12 ods. 4 ústavy nikomu nesmie byť spôsobená ujma na právach pre to, že uplatňuje svoje základné práva a slobody.

95.

Ústavný súd judikoval (PL. ÚS 18/97), že čl. 12 ods. 4 ústavy vo všeobecnosti vylučuje možný dôsledok (dopad) využívania základných práv alebo slobôd fyzickými osobami alebo právnickými osobami na ich ďalšie práva. Ústavná norma v ňom obsiahnutá je adresovaná všetkým orgánom štátu (vrátane jeho zákonodarného orgánu) a ostatne menovanému rovnako ukladá, aby pri právnej úprave takýchto práv vylúčil vznik akejkoľvek ujmy, ktorú by ich „nositelia“ mohli utrpieť v dôsledku toho, že si predtým uplatnili (uplatňovali) niektoré zo svojich základných práv alebo slobôd. Prvá a základná požiadavka, ktorá z uvedeného ustanovenia pre zákonodarcu vyplýva, je, aby konkrétna právna úprava práva (práv) nespájala, či dokonca nepodmieňovala ich nadobudnutie alebo využívanie s predošlým uplatnením alebo neuplatnením niektorého zo základných práv alebo slobôd.

96.

Voľba, či byť dôchodkovo poistený iba v I. pilieri alebo si aj sporiť v II. pilieri, predstavuje uplatnenie základného práva podľa čl. 39 ods. 1 ústavy. Z hľadiska ústavnej podstaty uplatňovania čl. 39 ods. 1 ústavy sú obe tieto formy rovnocenné, lebo ich zákon vytvoril podľa predpisu obsiahnutého v čl. 51 ods. 1 ústavy.

97.

Napriek konštatovanej rovnocennosti sa však zákonodarca po tom, ako ekonomicky aktívna osoba vstúpi do ústavne predpokladaného obdobia staroby, na ňu pozerá prostredníctvom § 82b ods. 2 zákona o sociálnom poistení odlišne, a to len v závislosti od piliera dôchodkového zabezpečenia, ktorý si v produktívnom období života zvolila. Ak využila priebežný pilier aj sporivý pilier, dostane sa jej napriek rovnakým zásluhám nižšej garancie minimálnej úrovne dôchodkového zabezpečenia v porovnaní so subjektom, ktorý využil iba priebežný pilier. Nižšia úroveň minimálneho dôchodku u poberateľov starobného dôchodku uvedených v § 82b ods. 2 zákona o sociálnom poistení pritom nepredstavuje ani prirodzený dôsledok slobodnej voľby jedného z popísaných dvoch spôsobov dôchodkového zabezpečenia (m. m. rozhodnutie Ústavného súdu Českej republiky vo veci sp. zn. II. ÚS 1749/08). Na práve na starobný dôchodok je preto u tejto skupiny subjektov spôsobená ujma, ktorá podľa čl. 12 ods. 4 ústavy nie je dovolená.

98.

Na základe uvedených záverov ústavný súd konštatuje, že § 82b ods. 2 zákona o sociálnom poistení nie je v súlade s požiadavkou rovnosti (čl. 12 ods. 1, 2 a 4 ústavy) pri zabezpečovaní primeraného hmotného zabezpečenia v starobe podľa čl. 39 ods. 1 ústavy.

99.

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou, s ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. b) a c), aj s inými zákonmi, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. d), aj s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

100.

Podľa čl. 125 ods. 6 ústavy rozhodnutie ústavného súdu vydané podľa odsekov 1, 2 a 5 sa vyhlasuje spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov. Právoplatné rozhodnutie ústavného súdu je všeobecne záväzné.

101.

Podľa § 68 ods. 2 zákona o ústavnom súde rozhodnutia ústavného súdu v konaní o súlade právnych predpisov, v konaní o súlade medzinárodných zmlúv, v konaní o súlade predmetu referenda, v konaní o výklad ústavy a ústavných zákonov, v konaní o sťažnosti proti výsledku referenda, v konaní o sťažnosti proti výsledku ľudového hlasovania, v konaní o uvoľnení funkcie prezidenta a v konaní o neplatnosti právnych predpisov sa vyhlasujú v zbierke zákonov v rozsahu ustanovenom týmto zákonom.

102.

Podľa § 91 ods. 1 zákona o ústavnom súde právny predpis, jeho časť alebo jeho ustanovenie, ktorých nesúlad s právnym predpisom vyššej právnej sily ústavný súd vyslovil, strácajú účinnosť dňom vyhlásenia nálezu ústavného súdu v zbierke zákonov.

103.

Podľa § 91 ods. 2 zákona o ústavnom súde orgán verejnej moci, ktorý má uviesť právny predpis do súladu podľa čl. 125 ods. 3 ústavy, je viazaný právnym názorom vysloveným v náleze ústavného súdu. Ak do šiestich mesiacov od vyhlásenia nálezu v zbierke zákonov neuvedie právny predpis do súladu s právnym predpisom vyššej právnej sily alebo medzinárodnou zmluvou, stráca právny predpis, jeho časť alebo jeho ustanovenie, ktorého nesúlad s právnym predpisom vyššej právnej sily ústavný súd vyslovil, platnosť.

104.

Vychádzajúc z uvedených ustanovení ústavy a zákona o ústavnom súde, úlohou národnej rady bude do šiestich mesiacov od vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky uviesť ustanovenie § 82b ods. 2 zákona o sociálnom poistení do súladu s čl. 39 ods. 1 a čl. 12 ods. 1, 2 a 4 ústavy.

V tomto prípade je však náprava (uvedenie do súladu s ústavou) dosiahnutá samotnými účinkami vyhlásenia nálezu ústavného súdu bez potreby ďalšieho legislatívneho zásahu. Náprava totiž spočíva v redukcii znenia zákona o napadnuté ústavne nesúladné ustanovenie.

105.

Napadnuté ustanovenie zákona o sociálnom poistení, ktorého nesúlad s predmetnými referenčnými normami ústavný súd vyslovil, stráca podľa § 91 ods. 1 zákona o ústavnom súde účinnosť dňom vyhlásenia nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky a platnosť za podmienok ustanovených v § 91 ods. 2 zákona o ústavnom súde. Znamená to, že obmedzenie vyjadrené v napadnutom ustanovení zaniká (pre nasledujúce obdobie) dňom vyhlásenia nálezu ústavného súdu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.

Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 4. novembra 2020

Ivan Fiačan v. r. predseda pléna Ústavného súdu Slovenskej republiky