Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 25/2020 z 29. septembra 2021 vo veci súladu zákona č. 241/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1 a 2, čl. 31, čl. 36 a čl. 149 až 151 Ústavy Slovenskej republiky

Navrhovatelia vzhliadajú v napadnutej právnej úprave nesúlad s označenými článkami ústavy aj z dôvodu niektorých ďalších vecných (obsahových) nedostatkov napadnutej právnej úpravy ako nedostatku posúdeného v bode III.2. tohto nálezu. Za hlavný dôvod nesúladu napadnutej právnej úpravy s označenými článkami ústavy označili skutočnosť, že pripúšťa, aby za generálneho prokurátora bol vymenovaný a za špeciálneho prokurátora zvolený občan Slovenskej republiky, ktorý nie je prokurátorom. V spôsobe výberu a vymenovania za generálneho prokurátora a v spôsobe výberu a voľby špeciálneho prokurátora podľa napadnutej právnej úpravy generálny prokurátor vidí zásah do nezávislosti a nestrannosti prokuratúry vyplývajúcej z postavenia prokuratúry v systéme deľby moci a z jej koncepčného ústavného zakotvenia ako orgánu „sui generis“, a to vzhľadom na rozsah právomocí generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora a hierarchický model prokuratúry.

71.

Zo Správy o európskych štandardoch týkajúcich sa nezávislosti súdneho systému: „Prokuratúra“ prijatej Benátskou komisiou na jej 85. plenárnom zasadnutí 17. – 18. decembra 2010 vyplýva, že jednotlivé systémy trestného súdnictva v Európe i vo svete sa od seba navzájom odlišujú, čo má svoj pôvod v rôznych právnych kultúrach jednotlivých štátov (bod 7 správy Benátskej komisie). Rozmanitosť systémov trestného súdnictva odzrkadľuje aj rozmanitosť systémov prokuratúry (bod 10 správy Benátskej komisie). Podstatnou požiadavkou systémov prokuratúry však má byť ich nezávislosť na exekutíve a existencia záruk týkajúcich sa individuálnych prípadov, že každý vydaný pokyn bude transparentný (bod 23 správy Benátskej komisie). Právne postavenie prokuratúry v právnom systéme jednotlivých štátov môže byť relatívne rôzne. Od modelov, kde je prokuratúra súčasťou výkonnej moci a je výkonnej moci podriadená, resp. výrazný vplyv na jej činnosť má minister spravodlivosti, až po modely, kde má prokuratúra samostatné postavenie.

72.

Ústavný súd už judikoval (PL. ÚS 17/08, PL. ÚS 105/2011), že prokuratúra je orgánom ochrany práv a zákonom chránených záujmov fyzických osôb, právnických osôb a štátu (čl. 149 ústavy). Ústava však neupravuje organizáciu, štruktúru a činnosť prokuratúry ani podrobnosti o vymenúvaní a odvolávaní či právach a povinnostiach prokurátorov. Na úpravu týchto otázok zmocňuje zákonodarcu (čl. 151 ústavy). Princípy determinujúce organizačnú štruktúru prokuratúry a funkčné vzťahy pri výkone jej pôsobnosti sú princípmi zákonnými, nie princípmi ústavnými. Z tejto skutočnosti vyplýva oveľa širšia miera regulatívnej voľnosti zákonodarcu pri úprave postavenia, činnosti a organizácie prokuratúry, ako aj vymenúvania a odvolávania či práv a povinností prokurátorov, než je to v prípadoch týkajúcich sa postavenia, činnosti a organizácie súdov, ako aj vymenúvania a odvolávania či práv a povinností sudcov. Zákonodarca, ktorý princípy organizácie a funkčných vzťahov pri výkone pôsobnosti prokuratúry, ako aj úpravu vymenúvania a odvolávania či práv a povinností prokurátorov konštituuje, môže taktiež tieto princípy a túto úpravu modifikovať a meniť, prirodzene s ohľadom na rešpektovanie iných ustanovení ústavy vrátane jej čl. 149 a čl. 150.

73.

Prokuratúra ako orgán presadzujúci ochranu práv a zákonom chránených záujmov má svoje miesto v systéme štátnych orgánov a svoju nezastupiteľnú funkciu. Túto funkciu s kompetenciami, ktoré jej dáva zákon, môže plniť bez toho, aby sa jej pridával prívlastok nezávislosť. Je v záujme právneho štátu, aby štátne orgány riadne a dôsledne plnili úlohy, ktoré sú im dané. Tam, kde by štátne orgány svojou činnosťou neoprávnene zasiahli do práv a právom chránených záujmov právnických osôb a fyzických osôb, štát má povinnosť vytvoriť systém kontrolných mechanizmov na ich ochranu. Jedným z nich je prokuratúra. Jej miesto v kontrolnom systéme je nezastupiteľné a má svoje opodstatnenie (PL. ÚS 17/96, PL. ÚS 105/2011).

74.

Ústava priznáva prokuratúre postavenie osobitného ústavného orgánu právnej ochrany obdobne ako verejnému ochrancovi práv (ôsma hlava ústavy). Neupravuje prokuratúru ako súčasť výkonnej moci (v rámci šiestej hlavy). Pôsobnosť prokuratúry sa podľa čl. 149 ústavy neobmedzuje výlučne na ochranu záujmov štátu v trestnom konaní, ale zahŕňa aj ochranu práv a právom chránených záujmov fyzických a právnických osôb. Prokuratúra je orgánom štátnej moci nesúcim znaky ako orgánov výkonnej moci (napríklad pri dozore nad zachovávaním zákonnosti orgánmi verejnej správy), tak aj orgánov súdnej moci (najmä vo vzťahu k oprávneniam v trestnom konaní). Z uvedených skutočností vyplýva relatívne samostatné postavenie prokuratúry v ústavnom systéme Slovenskej republiky, v kontraste s koncepciou, ktorá chápe prokuratúru ako súčasť orgánov výkonnej moci podriadených vláde. Zodpovedá tomu aj spôsob kreácie konkrétneho nositeľa funkcie generálneho prokurátora, ktorého podľa čl. 150 ústavy vymenúva a odvoláva prezident na návrh národnej rady.

75.

Podľa uvedeného ustanovenia je generálny prokurátor na čele prokuratúry, z čoho vyplýva ústavná právomoc generálneho prokurátora prokuratúru efektívne riadiť. Tomu musí zodpovedať súhrn riadiacich oprávnení priznaných mu pre účely výkonu tejto právomoci. Jej korelátom je, naopak, ústavná zodpovednosť generálneho prokurátora za činnosť a fungovanie prokuratúry, ktorá sa v zákonnej úprave odzrkadľuje zakotvením povinnosti generálneho prokurátora podávať národnej rade raz za rok správu o činnosti prokuratúry (§ 11 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z.).

76.

Prokuratúru nemožno chápať ako uzavretý a izolovaný systém orgánov, ktorý s inými orgánmi verejnej moci nespájajú žiadne väzby a do ktorého činnosti nemožno žiadnym (a teda ani právne regulovaným) spôsobom zasiahnuť. Z princípov demokratického štátu, deľby moci a vzájomných bŕzd a protiváh vyplýva legitímna požiadavka takej právnej regulácie, ktorá umožní výkon verejnej kontroly nad činnosťou prokuratúry a adekvátnu mieru vplyvu jednotlivých zložiek štátnej moci vo vzťahu k prokuratúre (najmä tých zložiek štátnej moci, ktorých legitimita je obnovovaná na základe priamych volieb občanmi, od ktorých štátna moc v zmysle čl. 2 ods. 1 ústavy pochádza), ktorého účelom je zaistenie náležitého výkonu jej poslania spočívajúceho v iniciatívnom, spravodlivom a nestrannom postupe pri ochrane verejného záujmu, ochrane základných práv a slobôd, ako aj ďalších práv a právom chránených záujmov. Preto je z uvedeného dôvodu legitímne priznať ústavným orgánom reprezentujúcim jednotlivé zložky štátnej moci určitú mieru ingerencie v procese kreácie, resp. obsadzovania orgánov prokuratúry. Tak je to napokon aj v ústavnej úprave týkajúcej sa kreácie funkcie samotného generálneho prokurátora (PL. ÚS 105/2011).

77.

Cieľom napadnutej právnej úpravy je zaviesť transparentný a širšiemu okruhu kandidátov otvorený model navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora. Na dosiahnutie tohto cieľa otvára prístup k funkcii generálneho prokurátora a k funkcii špeciálneho prokurátora aj osobám, ktoré nie sú prokurátormi, mení predpoklady na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a pre voľbu kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora po vzore kandidátov na funkciu sudcu ústavného súdu a zavádza povinné verejné vypočutie všetkých kandidátov na funkciu generálneho prokurátora a funkciu špeciálneho prokurátora pred ústavnoprávnym výborom národnej rady.

78.

Ústavnému súdu vzhľadom na rámcový charakter ústavnej úpravy prokuratúry (čl. 149 – 151 ústavy) a uvádzané východiská neprináleží vymedziť a presadzovať hypoteticky ideálny model navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora ani založiť svoj súdny prieskum ústavnosti napadnutej právnej úpravy na hľadanie spoločného menovateľa rôznych spôsobov navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora. Ústavný súd rešpektuje, že zákonná úprava podrobností týkajúcich sa vymenúvania a odvolávania prokurátorov vrátane navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora (rešpektujúc čl. 150 ústavy) a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora spadá do oblasti, v rámci ktorej zákonodarca požíva pomerne širokú mieru voľnosti a možnosti uváženia pri voľbe vhodného regulatívneho riešenia, za ktorú nesie politickú zodpovednosť. Ústavnoprávnym limitom jeho miery voľnosti uváženia pri voľbe vhodného regulatívneho riešenia sú princípy demokratického a právneho štátu a ochrany základných práv a slobôd.

79.

Z obsahu návrhov možno vyvodiť obavy navrhovateľov, že napadnutá právna úprava vytvára priestor na ovplyvňovanie nezávislosti prokuratúry na parlamentnej väčšine a zníženie záruk riadneho plnenia jej ústavného poslania chrániť práva a zákonom chránené záujmy fyzických a právnických osôb a štátu.

80.

V uvedených súvislostiach možno poukázať na Správu o európskych štandardoch týkajúcich sa nezávislosti súdneho systému: „Prokuratúra“ prijatú Benátskou komisiou na jej 85. plenárnom zasadnutí 17. – 18. decembra 2010, ktorá v bode 21 okrem iného uvádza: „Existujú dva rozličné, ale spojené druhy zneužitia, ktoré môžu súvisieť s politickými zásahmi alebo s chybnými rozhodnutiami prokuratúry. Prvý druh prináša stíhanie, ktoré by sa ani nemalo začať, či už preto, že chýbajú dôkazy, alebo preto, že je postavené na falošných dôkazoch. Druhý, zradnejší a pravdepodobne bežnejší typ sa týka situácie, keď prokurátor nezačne trestné stíhanie, hoci by mal. Tento problém je často spájaný s korupciou, ale môže sa objaviť aj tam, kde sa vlády chovali korupčne alebo kriminálne alebo kde mocenské záujmy prinášajú politický tlak. V zásade je možné ťažšie čeliť negatívnemu pokynu nezačať trestné stíhanie, pretože tak ľahko nepodlieha súdnej kontrole.“

81.

Ochrana práv a právom chránených záujmov účastníkov trestného konania je zabezpečovaná predovšetkým súhrnom procesných práv priznaných im osobitným právnym predpisom (Trestným poriadkom) vrátane systému opravných prostriedkov poskytujúcich im možnosť obrátiť sa v súvislosti s ochranou svojich práv v konečnom dôsledku na nezávislý súdny orgán, či už na sudcu pre prípravné konanie (v zákonom vymedzených prípadoch), alebo na súd konajúci o podanej obžalobe (prípadne o podanom opravnom prostriedku v štádiu súdneho konania), ktorý je oprávnený (a povinný zároveň) prihliadať aj na prípadnú nezákonnosť postupu prípravného konania z hľadiska rešpektovania práva na obhajobu. Obdobne aj v prípade iných druhov konaní, ktorých účastníkom môže byť prokurátor, je ochrana práv a právom chránených záujmov účastníkov v konečnom dôsledku zaisťovaná systémom opravných prostriedkov alebo procesných prostriedkov súdnej ochrany, o ktorých rozhoduje in fine súdny orgán spĺňajúci podmienky nezávislosti a nestrannosti (PL. ÚS 105/2011).

82.

Podľa ústavného súdu národnou radou zvolené legislatívne riešenie navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora sa nedostáva do rozporu s princípmi právneho štátu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy, ústavným imperatívom konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon podľa čl. 2 ods. 2 ústavy, ústavne definovaným poslaním prokuratúry ako orgánu ochrany práv a zákonom chránených záujmov fyzických a právnických osôb a štátu podľa čl. 149 ústavy a ústavne definovaným postavením generálneho prokurátora a spôsobom jeho kreovania podľa čl. 150 ústavy. Zvoleným legislatívnym riešením modelu navrhovania a voľby kandidátov na funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora sa zákonodarca nedopustil konania v rozpore s ústavnými limitmi vyplývajúcimi z čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 149 až čl. 151 ústavy.

83.

Navrhovatelia namietajú nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 ústavy aj z dôvodu jej účelovosti, nejasnosti a nepresnosti, nejednoznačnosti, zmätočnosti, nepredvídateľnosti, nedostatočnej zrozumiteľnosti pre adresáta a jej rozpornosti s právnym poriadkom, resp. jej nekorešpondovaním s inými ustanoveniami zákona č. 153/2001 Z. z. a zákona č. 154/2001 Z. z., či jej vnútornej rozpornosti (napr. tým, že obsahuje rozpory medzi predpokladmi na vymenovanie za generálneho prokurátora a náležitosťami návrhu na voľbu kandidáta na generálneho prokurátora). V dôsledku týchto nedostatkov napadnutá právna úprava podľa navrhovateľov môže vyvolať viaceré aplikačné problémy. Tie môžu byť dané napr. tým, že nestanovuje možnosť po skončení výkonu funkcie generálneho prokurátora zložiť sľub prokurátora v prípade, ak za generálneho prokurátora bola vymenovaná osoba, ktorá v čase vymenovania nebola prokurátorom, keďže sľub, ktorý zložila ako generálny prokurátor, jej zanikol so zánikom funkcie generálneho prokurátora, alebo sa môžu týkať inkompatibility výkonu funkcie prokurátora s funkciou sudcu, (ne)možnosti disciplinárnej komisie zbaviť funkcie prokurátora generálnej prokuratúry (ktorým sa generálny prokurátor podľa napadnutej právnej úpravy stane po skončení výkonu funkcie generálneho prokurátora v prípade, ak v čase vymenovania do funkcie generálneho prokurátora nebol prokurátorom) preložením na prokuratúru nižšieho stupňa alebo pozbavením funkcie prokurátora či skutočnosti, že zákonný dôvod na obligatórne odvolanie z funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora nie je zákonnou prekážkou na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a voľbu špeciálneho prokurátora, a to vzhľadom na obsahové vymedzenie bezúhonnosti ako predpokladu na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a zvolenie do funkcie špeciálneho prokurátora, či nestanovením ako predpokladov na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a zvolenie do funkcie špeciálneho prokurátora spôsobilosti na právne úkony v plnom rozsahu a zdravotnej spôsobilosti. Uvedenými vecnými nedostatkami napadnutej právnej úpravy navrhovatelia primárne namietajú porušenie princípu právnej istoty a požiadavky predvídateľnosti právnej normy, tvoriacimi súčasť obsahu princípu materiálneho právneho štátu.

84.

Podľa ústavného súdu jednou z nevyhnutných súčastí obsahu princípu právneho štátu je požiadavka dodržania princípu právnej istoty. S uplatňovaním princípu právnej istoty sa spája nielen požiadavka po všeobecnej platnosti, trvácnosti, stabilite, racionalite a spravodlivom obsahu právnych noriem (PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 1/04, PL. ÚS 8/04) a ich dostupnosti občanom (publikovateľnosť), no rovnako aj požiadavka predvídateľnosti konania orgánov verejnej moci (právna istota), ktorej základom je jednoznačný jazyk a zrozumiteľnosť právnych noriem, t. j. požiadavka, aby priemerný občan dokázal porozumieť obsahu právnej normy. Požiadavka po jednoznačnom jazyku a zrozumiteľnosti právnych noriem významne znižuje nebezpečenstvo ich svojvoľného a diskriminačného uplatňovania výkonnou mocou (PL. ÚS 15/98).

85.

Ak zákonodarca prijme právnu normu, ktorej formulácia nie je jednoznačná, nastoľuje stav právnej neistoty. Miera právnej neistoty môže byť rozdielna. Niekedy ju možno odstrániť výkladom práva podľa všeobecného princípu výkladu a uplatňovania práva ustanoveného čl. 152 ods. 4 ústavy. Inokedy právnu neistotu týkajúcu sa správania ustanoveného právnou normou nemožno odstrániť ani výkladom podľa čl. 152 ods. 4 ústavy (PL. ÚS 15/98).

86.

Podľa ústavného súdu ustanovenia napadnutej právnej úpravy, ktoré podľa navrhovateľov zakladajú jej nejednoznačnosť, zmätočnosť, nepredvídateľnosť a nedostatočnú zrozumiteľnosť pre adresáta či jej vnútornú rozpornosť a rozpor s inými ustanoveniami platného právneho poriadku, v dôsledku čoho môžu vyvolávať aplikačné problémy, pripúšťajú v jednej z viacerých možných alternatív ich výkladu a aplikácie aj alternatívu ústavne konformnú. Z ustálenej judikatúry ústavného súdu vyplýva, že v prípade, keď právnu normu možno vysvetľovať viacerými spôsobmi, pričom niektorý z nich je v súlade s ústavou a medzinárodnými dohovormi a iný s nimi v súlade nie je, neexistuje ústavný dôvod na zrušenie takejto právnej normy. Na základe uplatnenia výkladového pravidla vyplývajúceho z čl. 152 ods. 4 ústavy majú totiž všetky štátne orgány povinnosť vykladať právnu normu v súlade s ústavou (PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 22/06).

87.

Ústavný súd aj na tomto mieste opätovne akcentuje, že volí zdržanlivý prístup k posudzovaniu ústavnosti výsledkov legislatívneho procesu v oblastiach, v ktorých národná rada disponuje širokou mierou voľnosti a možnosti uváženia pri voľbe legislatívneho riešenia a v ktorých sa prieskum ústavného súdu obmedzuje na kontrolu tzv. obhájiteľnosti. Ak ústavný súd nemá nadmerne obmedzovať túto širokú mieru uváženia zákonodarcu, nemôže príliš prehnane reagovať na jeho prípadné pochybenia. Zásah ústavného súdu by mal prichádzať až vtedy, ak legislatívne riešenie národnej rady vykazuje znaky svojvôle do tej miery, že je z pohľadu ústavných kritérií uplatňovania jej politického uváženia zjavne neobhájiteľné, t. j. ak neexistuje žiaden racionálny súvis medzi prijatým legislatívnym riešením národnej rady a dôvodmi, o ktoré toto svoje legislatívne riešenie opiera. V takýchto prípadoch možno vychádzať z toho, že národná rada svoje legislatívne riešenie len zdanlivo založila na ňou tvrdených dôvodoch a skutočné dôvody sú však iné a národná rada ich z akéhokoľvek dôvodu nechcela či nedokázala vyjadriť (PL. ÚS 11/2012). Pochybenia národnej rady, ktoré nezakladajú neobhájiteľnosť jej voľby legislatívneho riešenia a ktoré môžu prípadne viesť k navrhovateľmi namietaným aplikačným problémom napadnutej právnej úpravy, sú pochybeniami, ktoré sa však primárne majú a musia odstrániť alebo napraviť samotným postupom národnej rady (PL. ÚS 48/03).

88.

Vychádzajúc z uvedeného, ústavný súd dospel k záveru, že napadnutá právna úprava nie je aj vzhľadom na v predchádzajúcich bodoch tohto nálezu posúdené vecné (obsahové) nedostatky v nesúlade s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 149 až 151 ústavy, a preto nevyhovel návrhom navrhovateľov na vyslovenie nesúladu napadnutej právnej úpravy s označenými článkami ústavy ani v tejto časti ich návrhov.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 29. septembra 2021

Ivan Fiačan v. r. predseda Ústavného súdu Slovenskej republiky