LegalizeReal Decreto 1542/2011, de 31 de octubre, por el que se aprueba la Estrategia Española de Empleo 2012-2014
Norma derogada por la disposición derogatoria única del Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre. Ref. BOE-A-2014-9623.
El Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo y, posteriormente, el Real Decreto-ley 14/2011, de 16 de septiembre, de medidas complementarias en materia de políticas de empleo y de regulación del régimen de actividad de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, con el objetivo de favorecer la eficiencia de nuestras políticas de empleo ante la grave situación de la economía española, y a fin de contribuir a la mejora del mercado de trabajo y a la mayor empleabilidad de quienes buscan un empleo, han llevado a cabo importantes modificaciones en el principal marco regulador de estas políticas constituido por la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.
La reforma llevada a cabo se fundamenta en la necesidad de lograr un mejor encaje entre la competencia normativa de las políticas activas de empleo, que corresponde al Estado, con la de su ejecución, que corresponde a las Comunidades Autónomas, preservando, al mismo tiempo, la unidad en la atención de las personas en situación de desempleo.
Para la consecución de esta reforma resulta esencial la Estrategia Española de Empleo, que la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, regula, en su artículo 4 bis, y que, en su artículo 7 bis. a), establece como un instrumento de coordinación del Sistema Nacional de Empleo.
Este nuevo instrumento se configura como el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo en el conjunto del Estado, que ha de contribuir a fomentar el empleo de la población activa, a aumentar la participación de hombres y mujeres en un mercado de trabajo sostenible, en el que se mejore la productividad y la calidad del empleo, y que se base en la igualdad de oportunidades, la cohesión social y territorial. Se erige, en definitiva, en un marco de referencia compartido, a partir del cual los Servicios Públicos de Empleo deben diseñar y gestionar sus propias políticas activas de empleo.
Sin perjuicio de que el desarrollo reglamentario de esta reforma legal se aborda a través de la modificación del Real Decreto 1722/2007, de 21 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, en materia de órganos, instrumentos de coordinación y evaluación del Sistema Nacional de Empleo, para adaptar su contenido a la nueva regulación, ahora resulta inaplazable la aprobación de la primera Estrategia Española de Empleo 2012-2014, que corresponde al Gobierno, en el ejercicio de las competencias definidas en el artículo 3.1 de la citada Ley 56/2003, de 16 de diciembre, y que se lleva a cabo mediante este real decreto.
Su elaboración se ha realizado en colaboración con las comunidades autónomas y con la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas.
En virtud de lo anterior, en este real decreto, se aprueba la Estrategia Española de Empleo 2012-2014, que ha de regir el nuevo enfoque estratégico de las políticas de empleo en el territorio español durante este período, teniendo en cuenta los objetivos que se recogen en la Estrategia Europa 2020.
En definitiva, la Estrategia Española de Empleo 2012-2014, que recoge el anexo de este real decreto, atañe al conjunto de acciones y medidas de orientación, empleo y formación dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social. Afecta, asimismo, a las medidas para el fortalecimiento y la modernización de los instrumentos administrativos y de servicio a las personas y empresas que permiten la aplicación de las políticas señaladas, y a las actuaciones para reforzar la coordinación de todos los actores públicos y privados que realizan actuaciones encaminadas a lograr los mismos objetivos. La Estrategia, en consecuencia, ha de ser un referente común a las iniciativas de empleabilidad de los distintos agentes que aplican medidas de políticas activas de empleo, y habrá de contribuir a una mayor cooperación entre los distintos niveles administrativos y territoriales, incluyendo la relación público-privada.
También cabe señalar que la Estrategia Española de Empleo, de carácter plurianual y de ámbito estatal, es el marco que permite fijar los objetivos económicos y de ejecución, y las acciones y medidas de políticas activas de empleo que desde el Sistema Nacional de Empleo se propongan llevar a cabo y que se concretarán, anualmente, en el Plan Anual de Política de Empleo.
Este real decreto ha sido sometido a informe de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, así como de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, del Consejo de Fomento de la Economía Social y de las organizaciones más representativas de trabajadores autónomos.
En su virtud, a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigración y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 28 de octubre de 2011,
DISPONGO:
Artículo único. Aprobación de la Estrategia Española de Empleo 2012-2014.
Se aprueba la Estrategia Española de Empleo 2012-2014, cuyo texto se inserta como anexo a este real decreto, la cual, se configura como el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo en el conjunto del Estado.
Disposición final primera. Título competencial.
Este real decreto se dicta al amparo del título competencial previsto en el artículo 149.1.7.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral.
Disposición final segunda. Habilitación para el desarrollo reglamentario.
Se autoriza a la persona titular del Ministerio de Trabajo e Inmigración, para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de este real decreto.
Asimismo, se faculta a la persona titular de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas resoluciones sean precisas para la aplicación de este real decreto.
Disposición final tercera. Entrada en vigor.
El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
Dado en Madrid, el 31 de octubre de 2011.
JUAN CARLOS R.
El Ministro de Trabajo e Inmigración,
VALERIANO GÓMEZ SÁNCHEZ
ANEXO. ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE EMPLEO 2012-2014
28 de octubre de 2011
1. MARCO DE LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE EMPLEO 2012-2014
1.1 MARCO NORMATIVO
El Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo, introduce cambios en la Ley de Empleo mediante un nuevo enfoque de planificación estratégica y gestión por objetivos de la política de empleo en España, que resulta directamente aplicable al funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo. Además, el Real Decreto-ley 14/2011, de 16 de septiembre, introduce nuevos cambios en la citada ley para reforzar la garantía de igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad en el acceso y mantenimiento del empleo y favorecer las fórmulas de autoempleo, trabajo autónomo y economía social.
Este nuevo enfoque se plasma, inicialmente, en un Documento de Bases para la reforma de las políticas activas de empleo y en el Acuerdo Social y Económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones, que el 2 de febrero de 2011, suscribieron el Gobierno y los Interlocutores Sociales, que aborda, entre otras medidas, dicha reforma de las políticas activas de empleo, para que contribuya a la mejora del mercado de trabajo y a la mayor empleabilidad de quienes buscan su empleo.
Las líneas acordadas sobre esta reforma, y que son tenidas en cuenta en el citado Real Decreto-ley 3/2011, tienen como principal objetivo mejorar la eficiencia de nuestras políticas de empleo, un objetivo que se manifiesta con mayor necesidad y urgencia de alcanzarlo en la coyuntura actual de la economía y el empleo dadas sus repercusiones en el funcionamiento y la situación del mercado de trabajo.
Asimismo, este Real Decreto-ley se inspira en las líneas para el cambio de modelo productivo establecidas en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible y la Ley Orgánica 4/2011, complementaria de la Ley de Economía Sostenible, por la que se modifican las Leyes Orgánicas 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional, 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y 6/1995, de 1 de julio, del Poder Judicial.
Esta nueva visión de la política de empleo y del Sistema Nacional de Empleo:
• responde a las necesidades actuales del mercado de trabajo y se propone contribuir a una nueva etapa de creación de empleo en un nuevo modelo de crecimiento económico;
• propone situar a la población activa y a las empresas, verdaderos actores del mercado de trabajo, en el centro de las actuaciones del conjunto del sistema nacional de empleo;
• se corresponde con el marco institucional español para la política de empleo, una vez completado el proceso de transferencia de la gestión de las políticas activas de empleo a todas las Comunidades Autónomas. Ello requiere el establecimiento de objetivos comunes y reglas coherentes entre el nivel legislativo y el nivel de ejecución de la política de empleo;
• establece un nuevo marco de relación entre los Servicios Públicos de Empleo constitutivos del Sistema Nacional de Empleo (Servicio Público de Empleo Estatal y Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas), reconociendo, además, las diferencias territoriales que caracterizan al mercado de trabajo español. Este nuevo marco de relación está basado en un criterio de corresponsabilidad entre los distintos Servicios Públicos de Empleo en la consecución de los grandes objetivos de la política de empleo del Estado y de la Unión Europea, y en la garantía de la unidad de mercado y de derechos de acceso de la ciudadanía a los servicios para la empleabilidad. Al mismo tiempo, se asienta en la flexibilidad en cuanto al modo de alcanzar estos objetivos, de acuerdo con las características de los mercados de trabajo de cada Comunidad Autónoma;
• articula al Sistema Nacional de Empleo como un sistema integrado, basado en la determinación de objetivos comunes compartidos y exigibles, y en indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan su evaluación, de acuerdo con las mejores prácticas de planificación estratégica y evaluación dinámica de políticas públicas. A la consecución de estos objetivos es a lo que se orienta, en consecuencia, el presupuesto del Sistema Nacional de Empleo;
• incorpora al Sistema Nacional de Empleo todos los medios de los que puedan disponer sus integrantes, y los aplica a objetivos comunes derivados de una misma estrategia, vinculando también las capacidades presupuestarias, los recursos materiales y humanos de todos los servicios públicos de empleo;
• establece un referente aprovechable por todos los actores de la política de empleo, ya sean éstos públicos o privados, orientando sus capacidades hacia la consecución de objetivos nacionales de empleo y servicios dedicados a la empleabilidad;
• es coherente con la filosofía del marco estratégico europeo (Estrategia Europea de Empleo y, actualmente, Estrategia Europa 2020 y Directrices estratégicas en materia de empleo), basado en la consecución de objetivos de empleo compartidos por el conjunto de Estados miembros de la Unión Europea.
En definitiva, tal y como indica la Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 3/2011, este nuevo enfoque estratégico de la política de empleo se precisa porque «ha de procurarse un mejor encaje entre la competencia normativa de las políticas activas de empleo, que corresponde al Estado, con la de su ejecución, que corresponde a las Comunidades Autónomas, preservando, al mismo tiempo, la unidad en la atención de las personas en situación de desempleo».
La mejora de la vertebración y la eficiencia de la política de empleo y de funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo requiere dos instrumentos concretos previstos en el nuevo marco legal: un Catálogo de servicios comunes y una estrategia compartida «que marque los objetivos a conseguir». Dicha estrategia queda denominada en la nueva legislación como Estrategia Española de Empleo (nuevo artículo 4 bis de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, según la modificación resultante del artículo 3, del Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero).
Debe señalarse que este nuevo enfoque estratégico de las políticas activas de empleo se enmarca en la consecución de los siguientes acuerdos y reformas normativas recientes, que establecen la Estrategia Española de Empleo y su posterior desarrollo y concreción:
Acuerdo Social y Económico de 2 de febrero de 2011.
Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero.
Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero.
Real Decreto-ley 14/2011, de 16 de septiembre.
Ley 56/2003: Artículo 4 bis. Estrategia Española de Empleo (plurianual).
Ley 56/2003: Artículo 4 ter. Plan Anual de Política de Empleo (anual).
Ley 56/2003: Disposición adicional séptima: Consulta a los Consejos del Trabajo Autónomo y para el Fomento de la Economía Social.
Por otro lado, la Estrategia Española de Empleo 2012-2014 queda enmarcada en las siguientes políticas generales, de ámbito español y europeo:
Estrategia Europa 2020.
Programa Nacional de Reformas.
Concretamente, la Estrategia Europa 2020 dedica al empleo cuatro de sus diez directrices:
Directriz nº 7: Aumentar la participación de mujeres y hombres en el mercado laboral, reducir el desempleo estructural y fomentar el empleo de calidad.
Directriz nº 8: Conseguir una población activa cualificada que responda a las necesidades del mercado laboral y promover el aprendizaje permanente.
Directriz nº 9: Mejorar la calidad y los resultados de los sistemas educativos y de formación en todos los niveles e incrementar la participación en la enseñanza superior o equivalente.
Directriz nº 10: Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza.
El Programa Nacional de Reformas para el año 2011 contiene los compromisos asumidos por el Estado en relación con la Estrategia Europa 2020, acordados en negociación bilateral con la Unión Europea. En este sentido, los objetivos que contiene el Programa Nacional de Reformas constituyen, también, un marco de referencia de primer orden para la Estrategia Española de Empleo.
1.2 MARCO PARA LA ACTUACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO
La Estrategia Española de Empleo se configura como el marco normativo para la coordinación y ejecución de las políticas activas de empleo en el conjunto del Estado, según lo dispuesto en los artículos 3.1 y 4 bis de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, y de conformidad con lo establecido en el artículo 149.1.7ª de la Constitución Española, que regula la competencia exclusiva del Estado sobre la Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.
Conceptualmente, la Estrategia Española de Empleo constituye el marco para la determinación de objetivos comunes y la consecución de un conjunto de medios orientados hacia la eficacia y la eficiencia de las políticas a favor del empleo.
Por ello, la Estrategia debe ser suficientemente coherente como para garantizar el principio de unidad en el acceso y la atención a las personas usuarias en todo el territorio y suficientemente flexible como para permitir su adecuación a las características de los mercados de cada Comunidad Autónoma, de tal manera que, como señala la Exposición de motivos del Real Decreto-ley 3/ 2011, la Estrategia Española de Empleo garantice la «igualdad de acceso, la cohesión social y la complementariedad entre la unidad de mercado y la diversidad territorial».
De acuerdo con ello, la Estrategia Española de Empleo, en el contexto de la reforma de las políticas activas de empleo, queda configurada como el primer instrumento de coordinación del Sistema Nacional de Empleo, según el artículo 7 bis.a añadido a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo.
El nuevo artículo 25 de la Ley 56/2003, de empleo establece diez ámbitos de actuación, que constituyen la estructura funcional de la Estrategia Española de Empleo:
• Orientación profesional.
• Formación y recualificación.
• Oportunidades de empleo y fomento de la contratación.
• Oportunidades de empleo y formación.
• Fomento de la igualdad de oportunidades en el empleo.
• Oportunidades para colectivos con especiales dificultades.
• Autoempleo y creación de empresas.
• Promoción del desarrollo y la actividad económica territorial.
• Fomento de la movilidad (geográfica y/o sectorial).
• Proyectos integrados.
La Estrategia Española de Empleo contiene así la estrategia del conjunto de los Servicios Públicos de Empleo para diseñar y gestionar las políticas activas de empleo, es decir, «el conjunto de acciones y medidas de orientación, empleo y formación dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo, por cuenta ajena o propia, de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo y a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social».
Igualmente contiene los servicios orientados a las empresas para mejorar la cualificación de los Recursos Humanos, así como la generación de actividad económica y creación de empleo. La mejora y modernización de todos los instrumentos administrativos y de servicio a las personas y empresas, deben permitir la aplicación de las políticas señaladas con anterioridad, así como la coordinación con todos los actores públicos y privados que realizan actuaciones dirigidas a los mismos objetivos. Así se deduce del nuevo artículo 6.1.h) de la Ley de Empleo, que establece entre los fines del Sistema Nacional de Empleo el de «fortalecer los Servicios Públicos de Empleo». Por esta razón, resulta coherente contemplar un eje de actuación instrumental en la línea de modernización de los Servicios Públicos de Empleo, que contribuya a la mejora relativa de su eficiencia y calidad (tanto desde la perspectiva del fortalecimiento de los Servicios Públicos de Empleo como de las estructuras e instrumentos de gobernanza del Sistema Nacional de Empleo en su conjunto).
Complementariamente, el apartado 3 del nuevo artículo 4 bis de la Ley de Empleo establece la pretensión de que la Estrategia Española de Empleo refleje «de forma más completa todas las políticas activas de empleo que se desarrollan en el conjunto del Estado». Pero además, su impacto no deberá limitarse al ámbito orgánico de los Servicios Públicos de Empleo (aunque sean éstos los principales responsables de su impulso y aplicación) sino que deberá alcanzar también al resto de actores de la política activa de empleo, públicos y privados, procurando la complementariedad de sus capacidades.
Este enfoque se corresponde de una manera muy evidente con el concepto de «estrategia», y permite diferenciar una «estrategia de empleo» de un «plan de empleo» o del propio Plan Anual de Política de Empleo, previsto en el nuevo artículo 4 ter de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo. Diferencia también la nueva Estrategia de un mero conjunto de medidas o programas, que es la fórmula que se había utilizado hasta este momento para articular la política de empleo española.
Una visión de la Estrategia Española de Empleo como máximo referente del conjunto de la política activa de empleo que se desarrolle en España en el período de referencia establecido es, asimismo, coherente con el principio constitucional recogido en el artículo 40 de la Constitución Española. Éste establece que «los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo». Cabe pensar que todos los poderes públicos, y no sólo los miembros del Sistema Nacional de Empleo, están comprometidos en la adopción de una «política orientada al pleno empleo», lo que requiere un enfoque global al que, sin duda contribuirá la existencia de una estrategia estatal.
La Estrategia Española de Empleo como referente común a las iniciativas de empleabilidad, debe contribuir a una mayor cooperación entre los distintos niveles administrativos y territoriales, incluyendo la relación público-privada y considerando el papel de las administraciones locales, además del que pueden desempeñar entidades de distinta naturaleza jurídica con experiencia en la definición y aplicación de medidas y programas de formación y empleo.
Desde otro punto de vista, cabe señalar algunas cuestiones adicionales relativas al alcance de la Estrategia Española de Empleo:
• En cuanto a los destinatarios de las políticas activas de empleo, éstas se dirigen preferentemente a personas desempleadas y personas ocupadas (tal y como indican los artículos 23.1 y 24.1.a de la Ley de Empleo). Ahora bien, en línea con las directrices de empleo de la Estrategia Europa 2020, son también necesarias actuaciones de «activación» o que supongan potenciar los esfuerzos tendentes a aumentar el porcentaje de población activa.
• Del mismo modo, el artículo 19 bis establece la prestación de servicios a las empresas por parte de los Servicios Públicos de Empleo, y las identifica como usuarias de estos Servicios.
• En tercer lugar, el Catálogo de servicios a la ciudadanía que se detalla en el artículo 19 ter del nuevo cuerpo legal, forma parte de la política activa de empleo, formulada en términos de derecho subjetivo y prestado en forma de servicio para así garantizar, en todo el Estado, el acceso al mismo. El Catálogo incluye también un apartado específico de servicios a las empresas.
• Por último, debe tenerse presente la relación entre la Estrategia Española de Empleo, de carácter plurianual, y la concreción de Planes Anuales, así como la necesidad de que la Estrategia sirva de «marco de lo que se quiere conseguir» tanto a nivel estatal como en cada Comunidad Autónoma. En este sentido, el nuevo artículo 4 ter de la Ley de Empleo indica que, con periodicidad anual, se concretarán los objetivos de la Estrategia Española de Empleo a alcanzar en el conjunto del Estado y en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, con sus correspondientes indicadores. Para ello deberá elaborarse un Plan Anual de Política de Empleo, que contendrá, además, las acciones y medidas de políticas activas que desde el Sistema Nacional de Empleo se proponga llevar a cabo.
1.3 MARCO TEMPORAL
El marco temporal de la Estrategia Española de Empleo es plurianual, de acuerdo con lo que estipula el punto 4, del artículo 4 bis, de la Ley de Empleo. En consonancia, la presente Estrategia se establece con un marco temporal de referencia para las anualidades 2012 a 2014, configurándose esta primera Estrategia Española de Empleo como Estrategia Española de Empleo 2012-2014.
El mismo artículo 4 bis, punto 4, indica que, dentro de este marco plurianual, la Estrategia Española de Empleo procurará una mejora permanente a través de su revisión o actualización anual.
No obstante, en atención a la previsión contenida en el artículo 4 bis, ya citado, con el fin de su mejora permanente y, en su caso, su revisión y actualización, la Estrategia se someterá a una evaluación anual. Durante 2012 se deberá prestar especial atención a los indicadores que sirvan de referencia para la evaluación del grado de cumplimiento de los objetivos.
1.4 MARCO PROCEDIMENTAL
Desde una perspectiva procedimental, la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, determina los elementos que debe incluir la Estrategia Española de Empleo (apartado 2), así como el procedimiento para su aprobación. De acuerdo con el artículo 4 bis añadido a la Ley, la aprobación de la Estrategia corresponde al Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo e Inmigración, que la elaborará en colaboración con las Comunidades Autónomas y con la participación de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas. El procedimiento metodológico seguido para la elaboración y aprobación de la Estrategia Española de Empleo se ha desarrollado, en consecuencia, en las siguientes fases:
• Elaboración del proyecto de Estrategia Española de Empleo por el Servicio Público de Empleo Estatal, en colaboración con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas.
• Participación de organizaciones empresariales y sindicales más representativas.
• Consulta e informe por el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo.
• Consulta al Consejo de Fomento de la Economía Social, y a las organizaciones más representativas del trabajo autónomo.
• Informe del proyecto por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales.
• Aprobación por el Consejo de Ministros.
2. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN Y LAS TENDENCIAS DEL MERCADO DE TRABAJO
Tras años de crecimiento económico sostenido, el mercado de trabajo español acusa una grave crisis, con orígenes diversos y alcance mundial, que ha tenido un fuerte impacto en términos de destrucción de empleo y que ha situado los niveles de paro registrado en España por encima de los cuatro millones de personas.
El año 2007 marca un punto de inflexión en la tendencia de crecimiento económico y, en general, de evolución positiva de las magnitudes macroeconómicas y de mercado de trabajo (ver las tablas a continuación). Así, podemos distinguir un período de crecimiento entre los años 2003 y 2007, en los que se produjo una entrada de 2.695 mil efectivos en la población activa. Esta notable incorporación de población activa fue absorbida con creces por un mercado laboral muy dinámico, según se observa en la variación de la ocupación y el desempleo: la población ocupada en este periodo aumentó en 3.126 miles de personas, y el volumen de población desocupada descendió en 431.000 efectivos, situándose en 2007 en 1.760 mil personas.
A partir de mediados de 2007, sin embargo, el fuerte impacto de la crisis se ha reflejado en un fuerte descenso de la población ocupada (con una pérdida de más de dos millones de efectivos en 4 años) y un incremento igualmente intenso de la población desocupada (que ha crecido en más de 3 millones de efectivos, como consecuencia de una tendencia de crecimiento sostenido –aunque leve- de la población activa).
Datos de mercado laboral español 2003 - 2011
(variaciones absolutas en miles de personas, y variaciones relativas)
| 2003 - 2007 | 2003 - 2007 | 2007 - 2011 | 2007 - 2011 | |
|---|---|---|---|---|
| var. abs. | var. % | var. abs. | var. % | |
| Población activa | 2.695 | 13,9 | 1.009 | 4,6 |
| Población ocupada | 3.126 | 18,1 | –2.064 | –10,1 |
| Población desocupada | –431 | –19,7 | 3.074 | 174,6 |
Datos referidos al segundo trimestre de cada año
Datos de mercado laboral español 2004 - 2007 y 2008 - 2011
(miles de personas)
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Población activa | 20.093 | 20.840 | 21.530 | 22.127 | 22.807 | 23.082 | 23.122 | 23.137 |
| Población ocupada | 17.866 | 18.895 | 19.693 | 20.367 | 20.425 | 18.945 | 18.477 | 18.303 |
| Población desocupada | 2.227 | 1.945 | 1.837 | 1.760 | 2.382 | 4.138 | 4.646 | 4.834 |
Fuente: Encuesta de Población Activa (INE), datos referentes al segundo trimestre de cada año
Al mismo tiempo, las prestaciones por desempleo han experimentado un crecimiento intenso entre los años 2007 y 2011, pasando de 1,4 millones a 2,8 millones en este periodo como respuesta a la necesaria protección dirigida a quienes perdían su empleo. El crecimiento de las prestaciones se ha producido en todos los niveles (contributivo, asistencial y renta activa de inserción), tal y como se observa en el siguiente gráfico.
Fuente: Boletín de Estadísticas Laborales (Ministerio de Trabajo e Inmigración), datos referidos al último día del mes de julio de cada año.
En España, la evolución de las citadas magnitudes de mercado de trabajo ha estado estrechamente vinculada al comportamiento del sector de la construcción, que experimentó un crecimiento extraordinariamente intenso en los años previos al estallido de la «burbuja inmobiliaria». Igualmente importante ha sido la destrucción de empleos temporales y los de baja cualificación (buena parte de ellos vinculados al sector de la construcción, aunque no de forma exclusiva).
De hecho, tanto en los datos de actividad como de ocupación y desempleo se aprecia un importante sesgo formativo: la actividad entre la población sin cualificación se ha contraído, en un contexto de crecimiento de la población activa con niveles formativos medios y elevados. En paralelo, la caída de la ocupación y el crecimiento del desempleo han sido más drásticos en los segmentos de población con menor formación, a pesar de extenderse por todos los niveles educativos.
En el marco de este análisis la edad juega un papel igualmente relevante. Es cierto que la crisis ha provocado una caída generalizada de la ocupación entre la población sin competencias básicas, independientemente de la edad.
Como consecuencia de todas estas dinámicas, en los últimos 4 años se ha producido un incremento del desempleo que ha afectado muy especialmente al segmento de personas en situación de desempleo de larga duración, tal y como se aprecia en la tabla a continuación.
Evolución del desempleo de larga y muy larga duración (en miles de personas)
| 2T 2007 | 2T 2008 | 2T 2009 | 2T 2010 | |
|---|---|---|---|---|
| Personas en paro entre 1 y 2 años | 207,2 | 250,4 | 663,3 | 1.229,6 |
| Porcentaje sobre total de personas en paro | 11,77 | 10,1 | 16,03 | 26,47 |
| Personas en paro 2 ó más años | 226,5 | 251,4 | 426,4 | 738,7 |
| Porcentaje sobre total de personas en paro | 12,87 | 10,56 | 10,3 | 15,90 |
Fuente: Encuesta de Población Activa (INE)
A las dinámicas reseñadas cabe añadir cómo el deterioro de de la economía y el mercado de trabajo han repercutido en un empeoramiento de las condiciones que propician la actividad emprendedora en nuestro país. Por motivos de diversa índole, la población activa española ha mostrado tradicionalmente escasa propensión a la puesta en marcha de iniciativas empresariales, en comparación con otros países industrializados. En el actual contexto de crisis, las personas emprendedoras sufren de manera especialmente intensa las dificultades de acceso al crédito. En gran medida este hecho explica el descenso de la actividad emprendedora total de la población en edad activa (Informe GEM, Global Entrepreneurship Monitor), que se produce en paralelo a un ligero incremento de la actividad emprendedora vinculada a la falta de alternativas de empleo.
Ante este escenario, no existe un elevado consenso sobre los tiempos que va a tomar el proceso de recuperación. El mayor consenso gira en torno a un objetivo ambicioso y genérico: la necesidad de reorientar el sistema productivo hacia mayores cotas de competitividad e innovación.
En cualquier caso, sí parece clara la consolidación de un escenario de recuperación lenta de las tasas de crecimiento. De confirmarse esta tendencia, difícilmente se producirá una reabsorción rápida de los niveles de paro, puesto que sólo en un nuevo contexto de recuperación económica se generará nuevamente empleo. Las previsiones en este sentido apuntan a una primera fase de escasa creación neta de empleo y a una segunda fase de mayor crecimiento, que no obstante no llegará a compensar la destrucción de empleo causada por la crisis en el corto y medio plazo.
Escenario macroeconómico 2011-2014
| 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Crecimiento PIB real | -0,1 | 1,3 | 2,3 | 2,4 | 2,6 |
| Tasa de Paro | 20,1 | 19,8 | 18,5 | 17,3 | 16,0 |
| Variación empleo equivalente a tiempo completo | -2,4 | 0,2 | 1,4 | 1,5 | 1,7 |
Fuente: Programa Estabilidad España 2011-2014
En este escenario, totalmente verosímil, de niveles de paro elevados y escaso incremento de los volúmenes de ocupación, queda poner el énfasis en la dinámica de los flujos de empleo para aprovechar al máximo las oportunidades de la población activa para acceder a la contratación o al autoempleo.
Por la información disponible, el contexto macro económico restrictivo coincidirá con otros fenómenos y tendencias, algunas estructurales y otras provocadas por la misma situación de crisis, que influirán en gran medida en la dinámica del mercado de trabajo en los próximos años. Entre estas tendencias cabe destacar como las principales, y ya observables en estos momentos, las siguientes:
• Una tendencia al envejecimiento de la población que provocará una salida progresiva de personas del mercado de trabajo. Ello producirá una demanda de sustitución, aún a pesar del retraso de la edad de jubilación, compensando sólo parcialmente el volumen de salidas.
• Una importante dinámica de cambio sectorial y ocupacional por los impactos diferenciales de la crisis en sectores y ocupaciones y su diferente posición en el proceso de recuperación económica. Esta tendencia requerirá importantes procesos de recualificación y recolocación de la población en el mercado de trabajo. La dirección de estos cambios seguirá reforzando los flujos desde los sectores de la construcción e industriales hacia los sectores de servicios, especialmente los de mercado.
• Una tendencia a mayores requerimientos de cualificación, tanto para cubrir los empleos de nueva creación como para los de sustitución, y ya sea en niveles elevados de cualificación como en niveles medios o bajos. Ello se deberá a la incorporación de nuevas tecnologías y la mayor complejidad de una economía más competitiva.
• Unas desiguales oportunidades en el mercado de trabajo en función del nivel de formación de la población, constatándose mayores oportunidades de acceso y mantenimiento del empleo en la medida en la que se disponga de mayores niveles educativos.
• El incremento de la demanda de formación profesional inicial, vistas las dificultades de acceso al mercado de trabajo y evidenciadas las mejores oportunidades de inserción laboral de los graduados en ciclos formativos, entre otros factores.
• La coexistencia de elevadas tasas de paro con escasez de oferta de mano de obra cualificada en algunos sectores u ocupaciones emergentes, con elevados niveles de innovación, para las cuales el mercado no habrá generado aún las competencias profesionales necesarias.
• El aumento del volumen de personas con dificultades de inserción laboral por su baja empleabilidad, dadas las nuevas condiciones del mercado de trabajo. Esta tendencia es especialmente evidente en el colectivo de personas en situación de desempleo de larga duración.
• La persistencia de desequilibrios internos significativos en el mercado de trabajo español en términos territoriales, que se ven agravados por una baja propensión a la movilidad laboral interna y por la segmentación del mercado de trabajo, así como por la escasa información acerca de la distribución espacial de las oportunidades de empleo. Ello se traduce en un impacto diferencial de la crisis y del desempleo según comunidades autónomas. A modo de ejemplo, las tasas de empleo autonómicas oscilan entre un 39,42% (la más baja) y un 54,42% (la más elevada), mientras que las tasas de paro oscilan entre el 11,63% y el 29,76%.
• La persistencia, asimismo, de desequilibrios por razón de género u otra circunstancia personal y/o social, tanto en lo que atañe al acceso al mercado de trabajo como al mantenimiento del empleo y a las condiciones de desempeño y de progresión profesional de hombres y mujeres.
En concreto, en relación a las diferencias entre hombres y mujeres, cabe señalar que, a pesar de los avances logrados en la incorporación de las mujeres al mercado laboral, es todavía largo el camino que queda por recorrer. La tasa de actividad de las mujeres es del 53%, frente al 67% en el caso de los hombres, y la tasa de empleo de las mujeres es del 41%, frente al 53% en el colectivo masculino (lo que en parte cabe atribuir a cómo se aborda la maternidad, y al desigual reparto de las tareas domésticas y de cuidado). También en este ámbito se registran desequilibrios territoriales significativos, los cuales se ven reflejados en la tasa de empleo y la tasa de desempleo desagregada por sexo y Comunidad Autónoma. Así, mientras que la tasa de empleo de los hombres difiere entre un 59% y un 48%, la de las mujeres oscila entre el 49% y el 27%. Lo mismo sucede con la tasa de desempleo, que se sitúa en una horquilla entre el 30% y el 11% en el caso de los hombres, y entre un 37% y un 12% en el de las mujeres.
Datos de la Encuesta de Población Activa.
Primer trimestre de los años 2008, 2009, 2010 y 2011
| 2008-I | 2009-I | 2010-I | 2011-I | ||
|---|---|---|---|---|---|
| Activos/as | Total | 22.576.500 | 23.101.500 | 23.006.900 | 23.061.800 |
| Activos/as | Hombres | 12.942.500 | 13.026.700 | 12.793.600 | 12.694.000 |
| Activos/as | Mujeres | 9.633.900 | 10.074.800 | 10.213.300 | 10.367.900 |
| Tasa de actividad | Total | 59,35 | 60,15 | 59,83 | 59,88 |
| Tasa de actividad | Hombres | 69,32 | 69,11 | 67,95 | 67,43 |
| Tasa de actividad | Mujeres | 49,73 | 51,51 | 52,05 | 52,67 |
| Ocupados/as | Total | 20.402.300 | 19.090.800 | 18.394.200 | 18.151.700 |
| Ocupados/as | Hombres | 11.923.900 | 10.830.900 | 10.239.900 | 10.059.000 |
| Ocupados/as | Mujeres | 8.478.400 | 8.259.900 | 8.154.200 | 8.092.700 |
| Tasa de empleo | Total | 53,63 | 49,7 | 47,84 | 47,1 |
| Tasa de empleo | Hombres | 63,87 | 57,46 | 54,39 | 53,4 |
| Tasa de empleo | Mujeres | 43,77 | 42,23 | 41,55 | 41,1 |
| Parados/as | Total | 2.174.200 | 4.010.700 | 4.612.700 | 4.910.200 |
| Parados/as | Hombres | 1.018.600 | 2.195.800 | 2.553.700 | 2.635.000 |
| Parados/as | Mujeres | 1.155.600 | 1.814.900 | 2.059.000 | 2.275.200 |
| Tasa de desempleo | Total | 9,63 | 17,36 | 20,05 | 21,29 |
| Tasa de desempleo | Hombres | 7,87 | 16,86 | 19,96 | 20,76 |
| Tasa de desempleo | Mujeres | 11,99 | 18,01 | 20,16 | 21,94 |
Fuente: EPA. INE.
Activos/as: Personas de 16 años y más, que se encuentran en disposición de trabajar.
Tasa de actividad Porcentaje que representa la población activa respecto de toda la población de 16 años y más.
Ocupados/as: Personas con de 16 años y más, que trabajan por cuenta ajena o propia.
Tasa de empleo: Porcentaje de ocupados (de 16 años y más) con respecto a la población de 16 años y más.
Parados/as: Personas de 16 años y más que están sin trabajo y lo buscan activamente.
Tasa de desempleo: Porcentaje que representan las personas paradas de 16 años y más con respecto a la población.
Las mujeres tienen bajas tasas de actividad, y concentran el 76% de los contratos a tiempo parcial. También son mayoría en los trabajos y sectores menos valorados y peor remunerados, al tiempo que ocupan un número muy limitado de puestos de responsabilidad en empresas y organizaciones. Estas desigualdades imponen una pesada carga a la economía y ponen en riesgo los objetivos de la Estrategia Europa 2020 de lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.
• Una persistencia similar de las barreras de acceso y participación en el mercado de trabajo para los colectivos con especiales dificultades, entre los que destaca la situación de las personas con discapacidad y las personas en riesgo de exclusión social. A pesar de los avances logrados en la esfera normativa y laboral, y de los incentivos diseñados para promover el acceso de estos colectivos al mercado de trabajo, y su estabilidad en el empleo (ya sea en el mercado protegido u ordinario), son muchos todavía los obstáculos que hay que salvar en este sentido.
El conjunto de estas tendencias, configura una década de fuertes cambios y transformaciones, que sin embargo ofrecerá amplias oportunidades de empleo, especialmente para quienes dispongan de niveles medios y elevados de formación y una correcta especialización de cualificaciones acorde con la evolución de la demanda de competencias del sistema productivo.
Puede decirse que ya existen tendencias que apuntan hacia este proceso de cambio, especialmente observando la emergencia de nuevos sectores generadores de empleo neto en nuestra economía, que podrían ser los cimientos de un cambio de paradigma productivo hacia una economía sostenible y un modelo de «crecimiento inteligente». Por ello, dependerá del grado de profundidad del cambio y de su ritmo el que las demandas de nuevas competencias profesionales se orienten en un sentido u otro.
Ante este escenario, la mejor apuesta consiste en abordar la adaptación de los instrumentos existentes y, si es necesario, generar nuevos instrumentos de intervención para aprovechar las oportunidades y acelerar el proceso de recuperación.
En un contexto de crecimiento del desempleo y destrucción de la ocupación, puede parecer aventurado augurar que las mejoras en la cualificación y especialización de las personas, en concordancia con las nuevas demandas de competencias del tejido productivo, van a contribuir a la creación de empleo. Sin embargo, es necesario estar atentos y empezar a dar respuesta a las necesidades previsibles de cualificación en estas actividades económicas emergentes. Igualmente, es importante prever la recualificación de personas ocupadas o desempleadas procedentes de sectores en crisis, de cara a facilitar su adaptación en un contexto de cambios productivos y de mercado de trabajo.
En relación con lo expuesto, cabe señalar que la media europea en cuanto a cualificación de la población ocupada es claramente superior a la española. Si se toma como referente el estudio realizado por la Comisión Europea y por el CEDEFOP sobre la previsión de la cualificación en Europa para el 2020 (1), y se compara con la situación actual española, aparece claramente que el déficit más importante se encuentra en los niveles de la enseñanza secundaria post-obligatoria en los que la distancia entre la situación actual y la esperada a nivel europeo es de más del doble.
(1) CEDEFOP.New skills for new jobs.
Por el contrario, en los niveles bajos, el exceso español es de 25 puntos, destacándose una correcta proporción en los niveles superiores deseables. La proyección europea de la estructura de cualificación de la población ocupada apunta a un 35% de cualificación superior, un 50% de media y solo un 15% de baja.
Este dato marca uno de los caminos a seguir, teniendo en cuenta que el modelo productivo español debe evolucionar hacia un modelo más competitivo. Consolidar este cambio de orientación supone afrontar el reto de mejorar la cualificación de sus recursos humanos, en línea con la Estrategia Europa 2020.
El escenario de recuperación económica para España pasa por este cambio de modelo productivo hacia la competitividad, y los recursos humanos deben jugar un papel de impulsores de este cambio, contribuyendo a su aceleración mediante la mejora de su actual estructura de cualificación.
3. LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE EMPLEO 2012-2014 Y LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
En el artículo 4 bis punto 2 de la Ley de Empleo se establecen los elementos que deberá contener la Estrategia Española de Empleo, entre ellos una serie de «orientaciones y objetivos» para el conjunto del Estado y las Comunidades Autónomas. En este punto, la norma se refiere a las «orientaciones y objetivos de política de empleo» y «objetivos de políticas activas de empleo», lo cual sugiere la existencia de dos marcos de planificación superpuestos que deben confluir en la Estrategia.
Ello no contradice en modo alguno la noción de la Estrategia Española de Empleo como una estrategia acotada a la política de empleabilidad. Tal y como se ha expuesto, la Estrategia Española de Empleo 2012-2014 se enmarca en dos políticas generales de ámbito español y europeo, como son la Estrategia Europa 2020 y el Programa Nacional de Reformas, cuyo alcance no se limita a las políticas activas de empleo, sino que comprende la totalidad de la política de empleo.
Desde esta perspectiva, la planificación de una estrategia que establezca objetivos en materia de políticas activas no es únicamente un mecanismo para vertebrar y mejorar la eficiencia de estas políticas y del propio funcionamiento del Sistema Nacional de Empleo. La Estrategia Española de Empleo 2012-2014 debe igualmente contribuir a alcanzar las directrices y compromisos asumidos por España en materia de política de empleo, alineándose con el Programa Nacional de Reformas y la Estrategia Europa 2020.
La Estrategia Española de Empleo 2012-2014, por tanto, debe orientarse en última instancia hacia la consecución de una serie de objetivos de política de empleo que se refieren a la mejora efectiva del mercado de trabajo y al cumplimiento del marco estratégico europeo en materia de índices de actividad, empleo, desempleo, empleo de determinados colectivos, cualificación global de la población activa y estabilidad laboral.
La Estrategia Española de Empleo 2012-2014 debe contribuir a alcanzar los siguientes Objetivos de Política de Empleo, vinculados tanto a la Estrategia Europa 2020 como al Programa Nacional de Reformas para el año 2011:
Objetivo de Política de Empleo 1
El objetivo central de la política económica es crear empleo. Teniendo en cuenta los objetivos acordados por el Consejo Europeo de junio de 2010, España se fija los siguientes objetivos:
Elevar la participación en el mercado de trabajo y reducir el desempleo, con la consecución de una tasa de empleo del 74% para la población de entre 20 a 64 años en el horizonte 2020, con un sub-objetivo de tasa de empleo femenino para el mismo grupo de edad del 68,5% en 2020.
En este periodo no sólo aumentará el volumen total de empleo, sino también el grado de cualificación de la fuerza de trabajo, debido a que las nuevas cohortes que se incorporarán al mercado de trabajo estarán más cualificadas que las que lo abandonan.
El objetivo intermedio (a 2015) es alcanzar una tasa de empleo del 66% (en 2010, la tasa de empleo era del 62,5%).
Objetivo de Política de Empleo 2
Actualmente, una cuarta parte del empleo se encuentra sujeto a un régimen de contratos inestables, con excesiva rotación, que limita las mejoras de productividad de las empresas. Para combatir esta tendencia, se establece como objetivo:
Reducir la temporalidad y la segmentación del mercado de trabajo.
Objetivo de Política de Empleo 3
La falta de una aplicación adecuada de flexibilidad interna en las empresas ha tenido como consecuencia que los ajustes se hayan concentrado en el empleo, por lo que un objetivo debe ser el de:
Reforzar el trabajo a tiempo parcial y la flexibilidad interna en las empresas.
Con ello se pretende que los ajustes en el mercado de trabajo no recaigan necesariamente sobre el empleo, mediante el uso de otros mecanismos como la reducción de jornada.
Objetivo de Política de Empleo 4
La falta de adecuación de las competencias profesionales a los perfiles demandados es uno de los principales obstáculos que dificultan el funcionamiento eficiente del mercado de trabajo. Es por ello por lo que se determina el objetivo de:
Mejorar y adecuar las competencias profesionales a las necesidades del mercado.
Este objetivo persigue fomentar la mejora de la educación y el aprendizaje, adecuándolo a un mercado de trabajo cambiante, y abarca desde la reducción del abandono escolar hasta el aumento del porcentaje de población adulta que recibe formación para el empleo.
Objetivo de Política de Empleo 5
Las políticas activas de empleo deben facilitar el acceso a un trabajo apropiado en el tiempo más rápido posible, en especial en el caso de los colectivos que merecen atención preferente en esta Estrategia. En consecuencia, se establece el objetivo de:
Promover una rápida y adecuada reinserción de las personas en el mercado de trabajo.
El seguimiento de este objetivo se llevará a cabo observando principalmente las tasas de paro de larga duración en cada uno de esos colectivos, y evaluando el efecto que pueda tener en esas tasas la inversión en políticas activas de empleo.
Objetivo de Política de Empleo 6
Las dificultades en el acceso y promoción de las mujeres al empleo en condiciones de igualdad se ponen de manifiesto en la menor tasa de empleo femenino, por lo que resulta necesario:
Promover la igualdad de género en el mercado laboral.
Este objetivo se propone reducir progresivamente las brechas que existen en la actualidad entre las tasa de empleo femenino y masculino (y entre los salarios brutos medios por hora de hombres y mujeres).
El seguimiento de estos seis Objetivos de Política de Empleo debe realizarse a través de un conjunto de indicadores adecuados. Es preciso señalar que los valores de estos indicadores reflejarán el resultado de un conjunto mucho más amplio de políticas económicas y sociales, diseñadas en función del Programa Nacional de Reformas.
En el cuadro siguiente se presenta ese conjunto de indicadores, cuya evolución proporcionará información sobre el grado de consecución de cada uno de los seis objetivos de Política de Empleo.
Indicadores de seguimiento y evaluación del grado de cumplimiento de los Objetivos de Política de Empleo
| Objetivos de Política de Empleo | Indicadores |
|---|---|
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | Indicador principal |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | – Tasa de empleo 20-64 |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | Indicadores complementarios |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | – Tasa de empleo mujeres |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | – Tasa de empleo personas jóvenes |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | – Tasa de empleo personas mayores de 45 |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | – Tasa de empleo personas mayores de 64 |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | – Tasa de paro 16-67 |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | – Tasa de paro personas jóvenes |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | – Tasa de paro de personas no cualificadas |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | – PLD 16-67 |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | – PLD personas jóvenes |
| 1. Elevar la participaciónen el mercado de trabajo y reducir el desempleo. | – Personas Jóvenes NEET ( personas jóvenes sin empleo y sin participar en educación o formación). |
| 2. Reducir la temporalidady la segmentación del mercado de trabajo. | Indicador principal |
| 2. Reducir la temporalidady la segmentación del mercado de trabajo. | – Tasa de temporalidad |
| 2. Reducir la temporalidady la segmentación del mercado de trabajo. | Indicadores complementarios |
| 2. Reducir la temporalidady la segmentación del mercado de trabajo. | – Nº de contratos fomento |
| 2. Reducir la temporalidady la segmentación del mercado de trabajo. | – Nº de transformaciones |
| 2. Reducir la temporalidady la segmentación del mercado de trabajo. | – Nº de contratos programa personas jóvenes |
| 3. Reforzar el trabajo a tiempo parcial y la flexibilidad interna de las empresas. | Indicador principal |
| 3. Reforzar el trabajo a tiempo parcial y la flexibilidad interna de las empresas. | – Porcentaje de personas trabajadoras a tiempo parcial |
| 3. Reforzar el trabajo a tiempo parcial y la flexibilidad interna de las empresas. | Indicadores complementarios |
| 3. Reforzar el trabajo a tiempo parcial y la flexibilidad interna de las empresas. | – Nº de trabajadores con reducción de jornada |
| 3. Reforzar el trabajo a tiempo parcial y la flexibilidad interna de las empresas. | – Tasas de parcialidad y de reducción de jornada desagregadas por sexo y edad. |
| 3. Reforzar el trabajo a tiempo parcial y la flexibilidad interna de las empresas. | – Evolución de la tasa de movilidad. |
| 4. Mejorar y adecuar las competencias profesionales a las necesidades del mercado. | Indicadores principales |
| 4. Mejorar y adecuar las competencias profesionales a las necesidades del mercado. | – Tasa de abandono escolar |
| 4. Mejorar y adecuar las competencias profesionales a las necesidades del mercado. | – Gasto público en educación (en % PIB) |
| 4. Mejorar y adecuar las competencias profesionales a las necesidades del mercado. | Indicadores complementarios |
| 4. Mejorar y adecuar las competencias profesionales a las necesidades del mercado. | – Población 30-34 con estudios superiores |
| 4. Mejorar y adecuar las competencias profesionales a las necesidades del mercado. | – Población adulta en formación para el empleo |
| 5. Promover una rápida y adecuada reinserción de las personas en el mercado de trabajo. | Indicadores principales |
| 5. Promover una rápida y adecuada reinserción de las personas en el mercado de trabajo. | – Tasa de paro de larga duración |
| 5. Promover una rápida y adecuada reinserción de las personas en el mercado de trabajo. | – Inversión en Políticas Activas de Empleo |
| 5. Promover una rápida y adecuada reinserción de las personas en el mercado de trabajo. | Indicadores complementarios |
| 5. Promover una rápida y adecuada reinserción de las personas en el mercado de trabajo. | – Tasas de paro de larga duración desagregadas por sexo y edad. |
| 6. Promover la igualdad de género en el mercado laboral. | Indicadores principales |
| 6. Promover la igualdad de género en el mercado laboral. | – Diferencia entre las tasas de empleo de hombres y mujeres. |
| 6. Promover la igualdad de género en el mercado laboral. | – Diferencia entre el salario bruto medio por hora entre hombres y mujeres. |
| 6. Promover la igualdad de género en el mercado laboral. | Indicadores complementarios |
| 6. Promover la igualdad de género en el mercado laboral. | – Diferencia entre las tasas de empleo de hombres y mujeres desagregadas por sexo y edad. |
3.1 OBJETIVO CENTRAL DE LA ESTRATEGIA ESPAÑOLA DE EMPLEO 2012-2014
Una vez presentado el contexto marcado por la Estrategia Europa 2020, los compromisos asumidos por España en su Programa Nacional de Reformas, y los Objetivos de Política de Empleo en que se concretan esos compromisos, es el momento de establecer el objetivo central de la Estrategia Española de Empleo.
Objetivo central de la Estrategia Española de Empleo 2012-2014:
Fomentar el empleo de la población activa y aumentar la participación de hombres y mujeres en el mercado de trabajo, mejorando la productividad y la calidad en el empleo en un mercado de trabajo sostenible, basado en la igualdad de oportunidades, la cohesión social y territorial.
Este objetivo general responde a los siguientes criterios particularizados:
Fomentar el empleo de la población activa
El fomento del empleo como objetivo central de la Estrategia Española de Empleo es coherente con el «derecho al trabajo» de toda la población activa. Además, es un objetivo compartido por las personas desempleadas, en cuanto a su inserción laboral, y por las ocupadas, en cuanto a al mantenimiento y mejora de su empleo. Por otra parte, permite integrar toda la política activa de empleo y, por tanto, todos los ámbitos de actuación del nuevo artículo 25 de la Ley de Empleo. Asimismo, se alinea con el objetivo de incremento de la tasa de empleo española asumido en el marco del objetivo de empleo de la nueva Estrategia de Empleo 2020.
Aumentar la participación de hombres y mujeres en el mercado de trabajo
El aumento de la actividad de la población representa un objetivo complementario del incremento de la tasa de empleo, que se corresponde con la orientación de las directrices de empleo 2010-2014 y con la 7ª de las Directrices de la Estrategia Europa 2020 («aumentar la participación de mujeres y hombres en el mercado laboral»). Es también coherente con el criterio de contemplar actuaciones de activación de la población, que tendrán como último objetivo elevar la tasa de actividad y, por tanto, el volumen de potenciales ocupados.
Mejorar la productividad
La mejora de la productividad hace referencia a la sostenibilidad del empleo, pero también a la instauración de modelo productivo que sustente un «crecimiento inteligente», como el que se requiere en un nuevo ciclo de generación de empleo. Esta formulación del Objetivo central de la Estrategia Española de Empleo se corresponde también con uno de los principios de las políticas activas de empleo, concretamente el expresado en la letra c), del apartado 1, del artículo 24 de la Ley 56/2003 («especialmente en el marco de la economía sostenible y de los nuevos yacimientos de empleo»).
En este sentido, la inclusión de este elemento en el objetivo central posibilita primar, en el ámbito del empleo y el desarrollo del capital humano, las actuaciones dirigidas al binomio «conocimiento e innovación» así como priorizar las actividades económicas emergentes. Ello es además plenamente consistente con las conclusiones expuestas en el segundo capítulo de esta Estrategia.
Mejorar la calidad en el empleo
En cuanto a la referencia a la «calidad en el empleo», ésta pretende ser consecuente con la idea de que los objetivos de la Estrategia Española de Empleo no sean solamente de tipo cuantitativo, en el sentido de alcanzar mayores tasas de empleo, sino que incorporen otros elementos cualitativos (entre ellos la estabilidad, la conciliación o la generación de oportunidades).
Mercado de trabajo sostenible
El concepto de mercado de trabajo «sostenible» vuelve a hacer referencia a la evolución del modelo productivo hacia fórmulas que primen los conceptos de innovación y conocimiento frente al modelo basado en el consumo y explotación de recursos naturales, por lo que resulta coherente con el modelo de «crecimiento sostenible» de las Directrices europeas 2020 y con los principios de las políticas activas de empleo, en su nueva formulación legal prevista en los artículos 23 y 24 de la Ley de Empleo, así como con el análisis de las tendencias del mercado de trabajo español expuesto en el capítulo 2 de este documento.
Igualdad de oportunidades y cohesión social
Este elemento hace referencia al modelo de «crecimiento integrador» de la Estrategia 2020. Desde el punto de vista de la aplicación de la Estrategia Española de Empleo, esta expresión pretende condicionar la aplicación de políticas específicas para colectivos con especiales dificultades. La referencia a la cohesión presupone que no es posible la consecución de mejoras en el mercado de trabajo si no se corrigen desequilibrios estructurales que afectan a ciertos grupos sociales.
Cohesión territorial
Al igual que para la cohesión social, la referencia expresa a la cohesión territorial aporta la visión de equilibrio en cuanto a la mejora de los parámetros de empleo sin exclusión territorial. Ello es coherente con el crecimiento sostenible e integrador previsto en la Directrices 2020, y con las nociones de garantía de la unidad de mercado y de derechos de acceso de la ciudadanía a los servicios para la empleabilidad, recogidos en la reformada Ley de Empleo.
4. MARCO DE ACTUACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE EMPLEO EN LA LEY 56/2003, DE 16 DE DICIEMBRE, DE EMPLEO
Los principios u orientaciones que se desarrollan en el presente capítulo constituyen parte del núcleo central de la Estrategia Española de Empleo, puesto que definen las características fundamentales de los planes y acciones que deberán desarrollar todos los Servicios Públicos de Empleo en materia de políticas activas.
Dichos principios guiarán la estrategia de los Servicios Públicos de Empleo para alcanzar los objetivos de política activa de empleo establecidos por la Estrategia Española de Empleo 2012-2014 (y de manera indirecta, también los objetivos de política de empleo expuestos en el apartado anterior).
La necesidad de adaptar la actuación de los Servicios Públicos de Empleo viene determinada por el nuevo marco establecido para las políticas activas de empleo, puesto que éstas, junto con la intermediación entre demanda y oferta de empleo, constituyen su ámbito de gestión de acuerdo con el marco de competencias del Sistema Nacional de Empleo.
Por lo tanto, para establecer los principios de actuación de los Servicios Públicos de Empleo es preciso tener presente tanto los motivos que originan la reforma de las políticas activas de empleo como los aspectos centrales del nuevo modelo de actuación que se ha incorporado a la Ley de Empleo, por el Real Decreto-ley 3/2011, que pueden sintetizarse en los siguientes:
• Evolución del actual modelo de gestión basado en subvenciones, que debe redefinirse como un modelo de servicios a la ciudadanía.
• Preservación de un sistema eficaz de protección ante las situaciones de desempleo (que comprende las políticas activas de empleo y las prestaciones por desempleo).
• Enfoque preventivo frente al desempleo, especialmente para el de larga duración.
• Provisión de servicios individualizados a la población activa, dirigidos a facilitar su incorporación, permanencia y progreso en el mercado laboral, así como a las empresas, para contribuir a la mejora de su competitividad.
• Fomento de la cultura emprendedora y el espíritu empresarial.
• Respeto y garantía de la efectiva igualdad de oportunidades y la no discriminación en el mercado de trabajo, priorizando la atención a los colectivos que más la precisen.
• Actualización del marco de programas vigentes en materia de políticas activas de empleo, para adecuarlo a sus destinatarios y a los distintos territorios en los que se aplican.
• Apertura a la colaboración público-privada, preservando la centralidad de los Servicios Públicos de Empleo.
• Refuerzo de la coordinación entre Comunidades Autónomas y Administración General del Estado.
• Disminución del peso de las bonificaciones empresariales a la contratación en la composición del gasto público en políticas activas de empleo (en línea con la reciente modificación normativa plasmada en la Ley 35/2010, de 17 de septiembre en lo referido a los colectivos bonificables).
• Fortalecimiento de los Servicios Públicos de Empleo, lo que incluye, como mínimo, reordenar las actuales partidas del gasto en políticas de empleo y mejorar su organización y funcionamiento.
• Incorporación de la evaluación, y en consecuencia, la innovación y la adopción de medidas correctoras.
Todos estos elementos deben aplicarse al conjunto del Sistema Nacional de Empleo, por lo que deben considerarse fundamentos de referencia para su actuación. De ellos se desprenden una serie de principios rectores en materia de políticas activas de empleo, cuyo contenido básico se expone a continuación.
Marco de actuación del Sistema Nacional de Empleo
| Modelo de servicios y tratamiento individualizado | Itinerario individual y personalizado de empleo |
|---|---|
| Servicios a las empresas | Colaboración público-privada |
| Fortalecimiento y modernización de los Servicios Públicos de Empleo y uso de la administración electrónica | Integralidad y compatibilidad de la información común del Sistema Nacional de Empleo |
| Colectivos prioritarios | Garantía de calidad en los servicios |
| Transversalidad en las medidas de políticas activas de empleo | Mayor relación entre las políticas activas de empleo y de protección frente al desempleo |
| Plan estratégico de los Servicios Públicos de Empleo |
4.1 MODELO DE SERVICIOS Y TRATAMIENTO INDIVIDUALIZADO
Este concepto contiene dos ideas centrales: el tratamiento individualizado y especializado (criterio de personalización) y la aplicación de un modelo de servicios, articulado a través del Catálogo de servicios de empleo. Naturalmente, debe entenderse que este enfoque es el necesario para atender a todos los usuarios de los Servicios Públicos de Empleo: personas desempleadas u ocupadas, y empresas.
En términos prácticos, supone que todos los Servicios Públicos de Empleo deben aplicar un modelo de gestión que tenga en cuenta las características de cada destinatario y que, en función del mismo, le presten un servicio que comprenda los siguientes elementos:
• Diagnóstico.
• Clasificación.
• Información y asesoramiento, y, en su caso, ofrecimiento de un servicio de asistencia más amplio.
• Acuerdo.
• Propuesta de acciones.
• Compromisos.
Cada Servicio Público de Empleo deberá concretar este modelo de gestión en una carta de servicios específica, de la que deberá hacer difusión entre la población potencialmente usuaria.
De acuerdo con el Real Decreto-ley 3/2011, este procedimiento a modo de compromiso entre demandante y Servicio Público de Empleo se aplicará en tres fases:
• 2011: personas en desempleo sin protección, personas jóvenes con déficit de formación, mayores de 45 años en desempleo de larga duración, especial atención a mujeres.
• 2012: aquéllos considerados prioritarios en el ámbito de cada Comunidad Autónoma.
• 2013: resto de colectivos en desempleo.
Estos procesos personalizados de servicio requerirán un procedimiento administrativo homogéneo que permita establecer la trazabilidad de las actuaciones que se han realizado con cada usuario (persona o empresa), y el grado de personalización en la atención procurada. Además, la prestación de estos servicios personalizados tiene que cumplir con otros requisitos formales establecidos en el nuevo marco legal, como son la igualdad de oportunidades y no discriminación, y la adecuación a las peculiaridades sectoriales y territoriales de los distintos mercados de trabajo.
Asimismo, los Servicios Públicos de Empleo deben asegurar que estos mismos principios se apliquen no solamente a los servicios personalizados que realicen de manera directa, sino también a todas las actuaciones de sus entidades colaboradoras.
4.2 ITINERARIO INDIVIDUAL Y PERSONALIZADO DE EMPLEO
La prestación del servicio personalizado debe completarse con la determinación de un Itinerario Individual y Personalizado de Empleo, plasmado en un Acuerdo Personal de Empleo.
De acuerdo con el nuevo marco legal, el itinerario consta de tres elementos centrales, como son:
• Diagnóstico individualizado sobre el perfil, las necesidades y expectativas de la persona desempleada mediante entrevistas personalizadas, para poder encontrar un empleo.
• Información y gestión de ofertas de empleo adecuadas.
• Información y asesoramiento sobre el mercado de trabajo, medidas de fomento de empleo, acceso y tramitación de las mismas, modalidades y normas de contratación, diseño de planes formativos y ayudas para la formación de las personas trabajadoras.
En función de las necesidades y expectativas de la persona usuaria, así como de su corresponsabilidad, concretada en el Acuerdo Personal de Empleo, se construye un itinerario individual que supone el acceso a una carta de servicios más amplia, conformada por las siguientes actuaciones posibles:
• Servicios de orientación e información para el empleo y el autoempleo, de mejora de la cualificación profesional y de la empleabilidad, así como contactos con las empresas, entidades y organismos públicos para facilitar la inserción laboral.
• Oferta de acciones de formación profesional para el empleo, con posibilidad de acreditación oficial a través del Repertorio de Certificados de Profesionalidad cuando estén vinculadas al Catálogo Nacional de Cualificaciones.
• Evaluación y, en su caso, reconocimiento de las competencias adquiridas por la experiencia laboral mediante la acreditación oficial de su cualificación.
• Información, asesoramiento y tutorización para la creación, gestión y funcionamiento de empresas.
• Acompañamiento a las personas emprendedoras en la puesta en marcha de su iniciativa empresarial.
Cuando la persona participante en el itinerario solicite, además, protección frente al desempleo, el Servicio Público de Empleo Estatal le proporcionará los servicios de información, y en su caso reconocimiento y pago de las prestaciones y subsidios por desempleo a que tuviese derecho, impulsando y desarrollando su gestión por medios electrónicos.
La aplicación práctica de los procesos expuestos implica un acuerdo metodológico básico para la realización y seguimiento de los itinerarios, que prevea la contingencia de que una persona comience su itinerario en una Comunidad Autónoma y lo quiera continuar en otra, y que asegure la trazabilidad de las acciones desarrolladas.
En consecuencia, el nuevo modelo de políticas activas de empleo implica seguir avanzando en la mejora de la integración de los sistemas de información, con la finalidad de poder trazar las acciones realizadas por las personas usuarias en relación a los servicios recibidos y su adecuación a su itinerario profesional, y a su vez poder mejorar los sistemas de análisis y evaluación de los itinerarios finalizados.
Asimismo, supone la adopción de un modelo de orientación por competencias de las personas usuarias. Bajo este modelo, el diagnóstico y la clasificación se vinculan al catálogo de competencias profesionales derivado del Sistema Nacional de Cualificaciones y de su catálogo Modular Integrado.
4.3 SERVICIOS A LAS EMPRESAS
La atención a las empresas debe marcar una línea de actuación decidida de los Servicios Públicos de Empleo, que han de considerarlas también como usuarias centrales junto con los trabajadores y las trabajadoras, para lo que desarrollarán un conjunto de servicios e iniciativas en relación a las empresas, tales como:
• Respuesta a las necesidades empresariales en materia de capital humano, empleo y formación, incluidos especialmente el asesoramiento en estas materias, y la puesta a su disposición de información sobre las tendencias del mercado laboral.
• Tratamiento de las ofertas de empleo de las empresas, incluyendo su difusión en el marco del Sistema Nacional de Empleo y a través de portales de empleo, preselección y envío de candidaturas.
• Colaboración con empresas en las entrevistas y/o procesos selectivos de difícil cobertura, o en otros aspectos.
• Comunicación telemática de la contratación laboral y de las altas, períodos de actividad y certificados de empresa a través del portal del Sistema Nacional de Empleo.
4.4 PERSPECTIVA TERRITORIAL
Las Políticas Activas de Empleo deben adaptarse a las características y necesidades específicas que se derivan de los diferentes niveles de organización territorial del Estado, impulsando y promoviendo el desarrollo en todos los tipos de territorio en los que este se configura.
El enfoque local es un marco idóneo para la detección y el aprovechamiento de nuevas posibilidades productivas no explotadas todavía, por lo que resulta imprescindible impulsar y gestionar en él actuaciones que tengan por objeto la creación de empleo y la actividad empresarial.
A lo largo de los últimos años, la colaboración entre los Servicios Públicos de Empleo y las Entidades Locales ha dotado al Sistema Nacional de Empleo de un conjunto amplio de experiencias y buenas prácticas, que han puesto de manifiesto la necesidad de continuar y profundizar en este trabajo conjunto.
La cooperación institucional entre administraciones públicas es un elemento indispensable para la puesta en marcha de medidas eficaces en materia de Políticas Activas de Empleo, como también lo es la dinamización de estas políticas en el ámbito local.
La presente Estrategia dota de mayor flexibilidad a los marcos de colaboración que pueden establecerse entre los Servicios Públicos de Empleo y las Entidades Locales, con el fin de que estas colaboraciones impulsen la dinamización y gestión corresponsable de las Políticas Activas de Empleo en el ámbito local.
4.5 COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA
La colaboración público-privada en materia de políticas activas de empleo implica contar con las sinergias que pueden aportar distintos interlocutores que actúan desde distintas perspectivas. Implica, también, contar con la corresponsabilización de todos ellos, y supone una oportunidad para reforzar la presencia de los Servicios Públicos de Empleo y ampliar su capacidad de actuación.
La aplicación práctica de este principio de actuación está relacionada con tareas de consolidación institucional del Sistema Nacional de Empleo, de modernización y fortalecimiento de los Servicios Públicos de Empleo en sus funciones propias y, al tiempo, de apertura de los servicios de empleo prestados por el Sistema Nacional de Empleo, para su provisión por parte de empresas y entidades colaboradoras. Entre otras cuestiones, la aplicación efectiva de un modelo de colaboración público-privada en materia de políticas activas de empleo tiene implicaciones en ámbitos como la incorporación de las entidades colaboradoras al Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo, la articulación de las Agencias de Colocación o la mejora de la evaluación conjunta del Sistema Nacional de Empleo.
En el marco de este modelo, cada Servicio Público de Empleo podrá establecer acuerdos de colaboración con entidades privadas, con el fin de derivar hacia ellas algunas de las actuaciones detalladas en los puntos 4.2 y 4.3 si lo estima oportuno, o bien llevar a cabo estas actuaciones por sí mismo y con sus propios medios.
4.6 FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE EMPLEO Y USO DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
La modernización de los Servicios Públicos de Empleo debe contribuir a mejorar la eficiencia y calidad de los instrumentos administrativos y de servicio, en dos esferas complementarias: la del fortalecimiento de los servicios públicos de empleo (mediante la optimización de espacios y equipamientos, la cualificación de las personas que prestan los servicios de empleo, o la orientación del propio servicio a los objetivos de las políticas activas de empleo), y la del sistema y estructura de gobernanza del Sistema Nacional de Empleo en su conjunto.
Por otro lado, la extensión del uso de la administración electrónica en el seno del Sistema Nacional de Empleo implica proporcionar accesibilidad digital a las personas y empresas usuarias de los servicios de empleo para que puedan acceder tanto a la tramitación como, incluso, a la prestación de los servicios (como elemento vertebrador de la igualdad de oportunidades con independencia del lugar de residencia, como elemento de calidad de la información relativa a la empleabilidad de cada persona y como elemento básico del servicio personalizado).
Ello requiere la disposición de un espacio web compartido por todos los miembros del Sistema Nacional de Empleo para procurar telemáticamente información y orientación profesional, información sobre demanda de empleo, recursos para la búsqueda de empleo o de servicios y oferta de formación, así como ofertas de empleo. En este sentido, los Servicios Públicos de Empleo han de apostar por el desarrollo de estos servicios y su universalización.
4.7 INTEGRALIDAD Y COMPATIBILIDAD DE LA INFORMACIÓN COMÚN DEL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO
La Ley de Empleo, en su redacción dada por el art. 4 del Real Decreto-ley 3/2011, designa al Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo como uno de los instrumentos de coordinación del Sistema Nacional de Empleo, y se refiere a él como un sistema de información común que integrará la información relativa a la intermediación laboral, a la gestión de las políticas activas de empleo y de la protección por desempleo.
La configuración de un sistema de información «con una estructura informática integrada y compatible» es, de hecho, el interfaz sobre el que descansan gran parte de los elementos que conforman el nuevo modelo de actuación en materia de políticas activas, en múltiples vertientes.
Desde el punto de vista de la atención personalizada, es imprescindible contar con un espacio común en el que las personas usuarias puedan encontrar el conjunto de ofertas de empleo comunicadas por las empresas o captadas por el los Servicios Públicos de Empleo (incluidas las presentadas en el marco de los distintos procedimientos de regulación de flujos migratorios laborales, y del espacio EURES), y donde puedan consultar las distintas ofertas formativas y de servicios, dando lugar a una información universal, con la debidas garantías de integridad, accesibilidad e igualdad.
Además, desde el punto de vista de la integralidad y la trazabilidad de la información, pero también de la calidad de la orientación proporcionada, este espacio tendrá que contener datos de las personas usuarias, relativos a prestaciones por desempleo, itinerario formativo y académico, participación en políticas activas de empleo, prestaciones sociales y bonificaciones obtenidas para la contratación.
Finalmente, en tanto que instrumento de coordinación del Sistema Nacional de Empleo, esta herramienta deberá también proporcionar información estadística basada en datos comunes de la intermediación realizada por los Servicios Públicos de Empleo, la intermediación realizada por las agencias de colocación y las estadísticas de despidos y su tipología. Para ello, deberá seguirse avanzando en la implantación de mecanismos de coordinación efectiva entre el Servicio Público de Empleo Estatal y los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas, y en la definición y mejora de los procesos de información compartida entre el Sistema Nacional de Empleo y otras administraciones y organismos, en especial con la Tesorería General de la Seguridad Social.
4.8 COLECTIVOS PRIORITARIOS
La existencia de una cartera de servicios general para el conjunto de la población usuaria del Sistema Nacional de Empleo debe ser compatible con la priorización de los colectivos más vulnerables y con mayores dificultades de acceso al empleo. Y ello, en un doble sentido: de un lado, estableciendo una precedencia en la atención, tal y como se deduce de las fases de aplicación de la propia cartera de servicios, que adelanta a 2011 la atención a estos colectivos; de otro, estableciendo medidas de política activa de empleo especialmente diseñadas para colectivos prioritarios, de acuerdo con el nuevo marco de flexibilidad en el diseño y aplicación de las políticas activas de empleo.
A los efectos de lo dispuesto en esta Estrategia, y en sintonía con el artículo 19 octies de la reformada Ley de Empleo, se entenderán como colectivos prioritarios los siguientes: «personas con especiales dificultades de integración en el mercado de trabajo, especialmente jóvenes, con particular atención a aquellos con déficit de formación, mujeres, parados de larga duración, mayores de 45 años, personas con discapacidad o en situación de exclusión social, e inmigrantes, con respeto a la legislación de extranjería».
La atención a las personas jóvenes tendrá como objetivos prioritarios su cualificación y su inserción laboral. Para las personas menores de 20 años sin titulación académica, se diseñarán líneas de atención que fomenten y posibiliten su reincorporación al sistema educativo, con el fin de que la obtengan. Para las personas con edades comprendidas entre 20 y 25 años, esta atención incluirá medidas específicas de Políticas Activas centradas en su cualificación profesional. En este sentido, debe tenerse en cuenta que el Contrato para la Formación y el Aprendizaje es una vía para la inserción laboral, acompañada de formación que conduce a la adquisición de esa cualificación profesional.
La atención a las personas con discapacidad se enmarcará también en lo dispuesto en Estrategia Española sobre Discapacidad 2012-2020, y tendrá en cuenta lo establecido en sus desarrollos.
Del mismo modo, en la Estrategia Global para el Empleo de las Personas Trabajadoras de más edad, se contienen líneas de actuación que deberán ser tenidas en cuenta en el diseño y aplicación de las medidas dirigidas a atender a estas personas.
4.9 GARANTÍA DE CALIDAD EN LOS SERVICIOS
El establecimiento de una cartera de servicios, así como de los criterios de personalización, no son, por sí mismos, suficientes para asegurar la calidad. Por esta razón, con carácter general para el conjunto del Sistema Nacional de Empleo deberán establecerse criterios homogéneos mínimos de calidad en los servicios que provean los Servicios Públicos de Empleo.
Estos criterios de calidad deberán fijar los plazos máximos para la prestación de cada servicio y las condiciones mínimas de dicha prestación: objetivo y servicio ofrecido, resultado, utilidad, satisfacción, carácter personalizado y perfil de la persona que lo realiza.
Además, este criterio debe implicar progresivamente la adopción de un modelo de calidad en recursos, procesos y resultados, basado en una evaluación del propio Sistema Nacional de Empleo y los Servicios Públicos de Empleo en términos homologables a otras organizaciones del sector público orientadas a la prestación de servicios.
Desarrollar un marco continuado de evaluación de las políticas activas de empleo y del Sistema Nacional de Empleo debe ayudar a determinar con mayor precisión los objetivos y metas a conseguir, y a dar al servicio una mayor orientación a los resultados (y no tanto a los procesos y actividades).
Puede contribuir, asimismo, a establecer parámetros de calidad basados en las mejores prácticas, en ámbitos tales como la relación entre los recursos dedicados a políticas activas y a políticas pasivas en comparación con otros países del entorno; la coherencia entre las políticas activas de empleo y el marco macro-económico y las políticas industriales; o la coordinación entre los actores que integran el sistema de empleo, entre muchos otros.
4.10 TRANSVERSALIDAD EN LAS MEDIDAS DE POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
La reforma de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo a través del Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, incorpora un elemento novedoso en el ámbito del diseño y la gestión de las políticas activas de empleo, como es el de la transversalidad (o flexibilidad en la gestión) de las medidas de políticas activas. La introducción de este principio posibilita de manera efectiva la adecuación de las políticas activas de empleo a las características y peculiaridades locales de los mercados de trabajo de cada Comunidad Autónoma, tal y como prevé la normativa, en un marco de unidad de atención a las personas usuarias en el conjunto del territorio.
En este orden de consideraciones, el artículo 25 de la Ley incorpora una referencia explícita a los «proyectos integrados», como un ámbito específico de políticas activas de empleo. Éste es un ámbito transversal por definición, puesto que se concreta en «acciones y medidas que combinen o conjuguen varios de los ámbitos definidos con anterioridad».
La delimitación de un ámbito transversal con entidad propia en el nuevo marco normativo abre la puerta a la coexistencia entre medidas específicamente encaminadas a la orientación, la formación, el autoempleo, entre otras, y medidas o programas que combinen varias de las anteriores; pero también a la posibilidad de articular las cartas de servicios de los servicios públicos de empleo en base a actuaciones eminentemente transversales, dando paso así a programas e intervenciones con un carácter más marcadamente integral.
4.11 RELACIÓN ENTRE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO Y DE PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO
Mejorar la relación entre políticas activas y de protección frente al desempleo, es uno de los fines que persigue la reforma de las políticas activas de empleo. Esta mayor relación entre políticas activas y políticas pasivas precisa una relación ágil y fluida entre los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas, y el Servicio Público de Empleo Estatal.
Entre los objetivos que impulsan la mejora en la relación de políticas activas y pasivas, se encuentran el garantizar la aplicación de políticas activas y la participación en ofertas de trabajo a las personas beneficiarias de políticas pasivas, y velar por el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la inscripción como demandantes de empleo. En este sentido, en aplicación de lo previsto en el artículo 28, de la Ley de Empleo, los Servicios Públicos de las Comunidades Autónomas y el Servicio Público de Empleo Estatal acordarán las actuaciones para la consecución de ambos objetivos, y los mecanismos de colaboración para la acción conjunta sobre los colectivos de atención prioritaria. Estos acuerdos podrán dar lugar a convenios de colaboración que establezcan los efectos financieros de los resultados de esta acción conjunta.
Como se ha indicado, la mejora en relación entre políticas activas y pasivas debe comportar una colaboración estrecha entre los Servicios Públicos de Empleo. El Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo, será el instrumento preferente de coordinación que facilitará esta colaboración.
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