Beleidsregels cameratoezicht, College bescherming persoonsgegevens

Beleidsregels voor de toepassing van bepalingen uit de Wet bescherming persoonsgegevens en de Wet politiegegevens

Samenvatting

Deze beleidsregels Cameratoezicht vervangen de publicatie ‘Camera’s in het publieke domein. Privacynormen voor het cameratoezicht op de openbare orde’ (2004) van het College bescherming persoonsgegevens (CBP), tegenwoordig de Autoriteit Persoonsgegevens. Diverse ontwikkelingen, zowel op het gebied van wetgeving als op het gebied van de technologie, waren aanleiding voor deze nieuwe publicatie.

De beleidsregels vormen een uitwerking van bepalingen uit de Wet bescherming persoonsgegevens en de Wet politiegegevens die relevant zijn voor cameratoezicht door private of publieke organisaties ter beveiliging van personen en goederen en door gemeenten ter handhaving van de openbare orde. Ook wordt ingegaan op de inzet van nieuwe technologieën bij cameratoezicht, zoals drones, dashcams en andere slimme camera’s.

Aangezien de bepalingen van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) algemeen van aard zijn, kan de uitwerking van die bepalingen in deze beleidsregels ook van toepassing zijn op verwerkingen van ander beeldmateriaal, zoals foto’s, en voor andere doeleinden, zoals cameraobservatie, die ook onder het wettelijke regime van de Wbp vallen.

De beleidsregels dienen in eerste instantie als leidraad voor organisaties die gebruik (willen) maken van cameratoezicht en als uitgangspunt voor de Autoriteit Persoonsgegevens bij haar toezichthoudende taak. Daarnaast kunnen ze ook voor ontwikkelaars en leveranciers van (slimme) digitale camerasystemen als leidraad dienen bij de ontwikkeling van (nieuwe) technologie waarbij sprake is van de verwerking van beeldmateriaal.

Inleiding

Organisaties zetten steeds vaker cameratoezicht in. Hierbij verwerken zij vaak persoonsgegevens. Bovendien worden de technische mogelijkheden van camera’s steeds geavanceerder. Zo worden camera’s bijvoorbeeld gekoppeld aan drones1Een drone is een onbemand luchtvaartuig. Zie over het onderwerp drones Hoofdstuk 5. en worden ze steeds ‘slimmer’ gemaakt, waardoor ze steeds meer informatie kunnen genereren.

De toename in het gebruik van cameratoezicht en de voortschrijdende technologie maakt dat er bij bedrijven en overheden een groeiende behoefte bestaat aan inzicht in de wettelijke mogelijkheden om cameratoezicht toe te passen. De Autoriteit Persoonsgegevens brengt daarom deze beleidsregels cameratoezicht uit.

De beleidsregels zijn ten eerste toegespitst op cameratoezicht door (private of publieke) organisaties ter beveiliging van personen en goederen, waarop de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) van toepassing is. Ten tweede gaan zij in op cameratoezicht door gemeenten ter handhaving van de openbare orde, waarop artikel 151c Gemeentewet van toepassing is. Met ‘cameratoezicht’ wordt in deze beleidsregels de bewaking met camera’s bedoeld. Dat neemt niet weg dat de bepalingen van de Wbp algemeen van aard zijn, zodat de uitwerking van die bepalingen in deze beleidsregels ook van toepassing kan zijn op verwerkingen van ander beeldmateriaal, zoals foto’s, en voor andere doeleinden, zoals cameraobservatie, die ook onder het wettelijke regime van de Wbp vallen. Met ‘cameraobservatie’ wordt bedoeld het waarnemen met camera’s, anders dan bewaking.

Bij de uitwerking van artikel 151c Gemeentewet in deze beleidsregels komen de rol en verantwoordelijkheden van de politie met betrekking tot cameratoezicht in het kader van de handhaving van de openbare orde aan bod. De beleidsregels gaan echter niet specifiek in op cameratoezicht in het kader van de algemene politietaak in de zin van artikel 3 Politiewet 2012, noch op de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Daarentegen bevat hoofdstuk 1 van de beleidsregels wel algemene uitgangspunten die gelden wanneer persoonsgegevens worden verwerkt door middel van een camera. Deze uitgangspunten gelden in het algemeen, dus in principe ook wanneer cameratoezicht plaatsvindt in het kader van de algemene politietaak of in het kader van opsporing en vervolging van strafbare feiten.

De beleidsregels dienen als leidraad bij zowel de afweging die organisaties dienen te maken alvorens zij tot cameratoezicht overgaan, als bij de maatregelen die zij vervolgens moeten treffen ter bescherming van de persoonsgegevens van de betrokkenen. Hoewel ontwikkelaars en leveranciers van camerasystemen meestal niet verantwoordelijk zijn voor de verwerking van persoonsgegevens door middel van camera’s, kunnen de beleidsregels ook voor hen als leidraad dienen om al in de ontwikkelings- en leveringsfase van deze systemen rekening te houden met de bescherming van persoonsgegevens. Voor de Autoriteit Persoonsgegevens ten slotte dienen deze beleidsregels bovendien als uitgangspunt bij het onderzoeken en beoordelen van de inzet van cameratoezicht en bij het toepassen van handhavende maatregelen.

De beleidsregels beginnen met meer algemene uitgangspunten en worden daarna steeds specifieker. Zo bevat hoofdstuk 1 de algemene uitgangspunten die meestal gelden wanneer persoonsgegevens worden verwerkt door middel van een camera. Hoofdstuk 2 en 3 bevatten een uitwerking van belangrijke bepalingen uit de Wbp respectievelijk artikel 151c Gemeentewet j° de Wet politiegegevens (Wpg) ten aanzien van cameratoezicht. Hoofdstuk 4 gaat in op situaties waarin private organisaties delen van openbare plaatsen filmen en waarin private organisaties en gemeenten gezamenlijk zowel private goederen als openbare plaatsen filmen. In hoofdstuk 5 komt cameratoezicht door middel van drones, dashcams en (andere) slimme camera’s aan bod. De beleidsregels worden met hoofdstuk 6 afgesloten, waarin de rechten van betrokkenen en de rol van de Autoriteit Persoonsgegevens kort worden beschreven. In de bijlagen zijn de belangrijkste wettelijke bepalingen opgenomen.

De beleidsregels vervangen de publicatie ‘Camera’s in het publieke domein. Privacynormen voor het cameratoezicht op de openbare orde’ van het College bescherming persoonsgegevens2Het College bescherming persoonsgegevens wordt sinds 1 januari 2016 in het maatschappelijk verkeer aangeduid als de Autoriteit Persoonsgegevens. uit november 2004. Deze eerdere publicatie gaat over cameratoezicht op de openbare orde (waarop thans artikel 151c Gemeentewet van toepassing is), terwijl deze beleidsregels ook betrekking hebben op cameratoezicht waarop de Wbp van toepassing is. De belangrijkste wijzigingen in de regelgeving die sindsdien hebben plaatsgevonden zijn de invoering van artikel 151c Gemeentewet en de invoering van de Wpg. Thans ligt de aanpassing van artikel 151c Gemeentewet in verband met de Wet flexibel cameratoezicht3Wijziging van de Gemeentewet in verband met de verruiming van de bevoegdheid van de burgemeester tot de inzet van cameratoezicht, Kamerstukken 33 582. bij de Eerste Kamer. Ten tijde van de publicatie van deze beleidsregels is deze wet nog niet in werking is getreden. Het is vanzelfsprekend aan de Eerste Kamer om te oordelen over het voornoemde wetsvoorstel; in deze beleidsregels is evenwel uitgegaan van de eventuele inwerkingtreding van de Wet flexibel cameratoezicht. De beleidsregels dienen immers over een langere tijdsperiode geldingskracht te hebben waarbij het streven is deze actueel te laten zijn.

In de beleidsregels worden relevante wettelijke bepalingen en jurisprudentie beschreven die van toepassing kunnen zijn op de verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht. De genoemde wettelijke bepalingen en jurisprudentie zijn echter niet uitputtend. De voorbeelden in de beleidsregels dienen enkel ter illustratie en zijn ontdaan van andere relevante (juridische) omstandigheden. Een definitieve beoordeling over de rechtmatigheid van de verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht kan alleen worden gemaakt met inachtneming van alle omstandigheden van het afzonderlijke geval. De beoordeling kan daarom per geval anders uitpakken. Technologische ontwikkelingen staan niet stil. Deze beleidsregels zijn derhalve geen statisch document: ze zullen door de Autoriteit Persoonsgegevens zoveel mogelijk actueel gehouden worden.

1. Algemene uitgangspunten verwerking persoonsgegevens door middel van camera’s

Op de verwerking van persoonsgegevens door middel van een camera kunnen diverse wettelijke regelingen van toepassing zijn, zoals onder meer de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), artikel 151c Gemeentewet en de Wet politiegegevens (Wpg). Welke wettelijke regelingen in een concreet geval gelden, is afhankelijk van de vragen wie als verantwoordelijke kan worden aangemerkt en voor welke doeleinden een camera wordt ingezet. Vanuit deze wettelijke regelingen is een aantal uitgangspunten te noemen dat algemeen geldt wanneer persoonsgegevens worden verwerkt door middel van een camera.

1.1. Algemene uitgangspunten cameratoezicht

Onderstaande uitgangspunten moeten in elk geval in acht worden genomen voordat een camera wordt ingezet.

1.2. Aandachtspunten

Hieronder volgen nog een tweetal punten waar een verantwoordelijke aan zou moeten denken bij de inzet van cameratoezicht.

Het (laten) uitvoeren van een PIA kan de verantwoordelijke helpen om te voldoen aan voornoemde uitgangspunten en de toepasselijke wettelijke normen. Een PIA is een hulpmiddel voor een verantwoordelijke om door middel van een vragenlijst de privacyrisico’s van een (voorgenomen) verwerking in kaart te brengen. Verschillende brancheorganisaties hebben handreikingen voor het uitvoeren van een PIA opgesteld.

Aan de hand van een PIA kan de verantwoordelijke de risico’s beoordelen die de verwerking van persoonsgegevens door middel van een camera met zich meebrengt voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen. Ook kan hij aan de hand van een PIA maatregelen treffen om deze risico’s te beperken. Hierdoor kan de verantwoordelijke de negatieve gevolgen die deze verwerking met zich mee kunnen brengen voor de betrokkenen, maar ook voor hemzelf, zo veel mogelijk beperken. Een PIA is het meest doeltreffend als deze wordt uitgevoerd voordat een camera wordt ingezet. Ook als de omstandigheden met betrekking tot de inzet van een camera wijzigen (bijvoorbeeld een wijziging van de doeleinden of de omvang van het toezicht of hetgeen er met de camerabeelden zal worden gedaan), is het raadzaam om opnieuw een PIA uit te voeren.16Zie voor meer informatie over het uitvoeren van een PIA de website van de Autoriteit Persoonsgegevens: autoriteitpersoonsgegevens.nl.

De Wbp, waarin de eerder genoemde uitgangspunten zijn opgenomen, is niet van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens door middel van een camera ten behoeve van activiteiten met uitsluitend persoonlijke of huishoudelijke doeleinden (artikel 2, lid 2, sub a, Wbp). Het huiselijk gebruik ziet op de situatie dat in een gezinssituatie persoonsgegevens worden verwerkt. Ook wanneer meerdere personen die gezamenlijk een huishouden voeren, gebruik maken van deze gegevens, is de Wbp niet van toepassing. Om een beroep te doen op deze uitzondering moet het wel gaan om een duidelijk bepaalbare groep van personen.17Kamerstukken II 1997/98, 25 892. nr. 3, p. 70. Het persoonlijk gebruik ziet zowel op de situatie buiten het werk als daarbinnen. Veel beroepsbeoefenaars houden eigen lijstjes bij, bijvoorbeeld adressenbestanden van personen met wie zij regelmatig contact onderhouden. Zij hebben het karakter van een geheugensteun en deze vallen daarmee onder de uitzondering van het persoonlijk gebruik. Ook camerabeelden gemaakt ter beveiliging in een woning vallen onder deze uitzondering.18HvJ EU 11 december 2014, C-212/13 (Ryneš/ Úřad pro ochranu osobních údajů). Zodra deze verwerking beoogd is voor gebruik door een onbepaald aantal personen, is de Wbp van toepassing.19Kamerstukken II 1997/98, 25 892. nr. 3, p. 70. Hiervan is bijvoorbeeld sprake indien de camerabeelden op het internet worden geplaatst.20HvJ EG 6 november 2003, C-101/01 (Lindqvist), overweging 47. Voor betrokkenen is het van belang dat indien de Wbp van toepassing is (en dus geen sprake is van een gebruik voor uitsluitend persoonlijke of huishoudelijke doeleinden) dat zij hun rechten (in de zin van de Wbp) kunnen uitoefenen. Te denken valt aan het recht op inzage, om te corrigeren of te verwijderen. Bij het ongewenst plaatsen van camerabeelden op internet, waarbij de betrokkene in beeld komt, kan de betrokkene bij diegene die deze beelden op internet heeft geplaatst (de verantwoordelijke) verzoeken om verwijdering.

In december 2014 heeft het Hof van Justitie een uitspraak gedaan over de uitzondering persoonlijk en huishoudelijk gebruik. Deze uitspraak stelt voorwaarden aan – of de uitzondering wel/niet van toepassing is – het doorlopend vastleggen van (gedeelten) van openbare ruimte met een vaste/statische cameravoor het doeleinde: beveiliging van personen, gebouwen, terreinen, zaken en productieprocessen.21HvJ EU 11 december 2014, C-212/13 (Ryneš/ Úřad pro ochranu osobních údajů), overweging 36. Voor het deel openbare ruimte dat gefilmd wordt voor beveiligingsdoeleinden, heeft het Hof van Justitie bepaald dat geen sprake is van activiteiten met uitsluitend persoonlijke of huishoudelijke doeleinden, en daarmee is de Wbp dus onverkort van toepassing.22HvJ EU, 11 december 2014, C-212/13 (Ryneš/ Úřad pro ochranu osobních údajů), overweging 33 en 35. De camera is immers geplaatst met als doel de beveiliging van de woning en dat kan in beginsel niet samenvallen met het doeleinde persoonlijk en huishoudelijk gebruik. De bewoner (verantwoordelijke) dient een grondslag in de zin van artikel 8 Wbp voor zijn verwerking te hebben. Dit zou het gerechtvaardigde belang (artikel 8 aanhef en onder f Wbp) kunnen zijn: de bewoner kan een gerechtvaardigd belang hebben om een deel van de openbare ruimte te filmen ter beveiliging van personen, gebouwen, terreinen, zaken en productieprocessen.

Uiteraard zijn er gevallen waarbij een persoon de intentie had om een beeldopname te maken voor huishoudelijk gebruik, maar dat deze intentie door bepaalde omstandigheden verandert. Op het moment dat de intentie verandert kan vervolgens de Wbp van toepassing zijn. Deze is dan van toepassing op de verdere verwerking van de beeldopnames.

In hoofdstuk 2 worden bovengenoemde uitgangspunten (en andere wettelijke bepalingen) uitgewerkt met betrekking tot cameratoezicht ter beveiliging van personen en goederen (Wbp). In hoofdstuk 3 gebeurt dat met betrekking tot cameratoezicht ter handhaving van de openbare orde door gemeenten (artikel 151c Gemeentewet j° Wpg).

2. Uitwerking Wbp

Dit hoofdstuk bevat een uitwerking van bepalingen van de Wbp die een belangrijke rol spelen bij de verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht. Paragraaf 2.1 tot en met 2.4 hebben betrekking op een aantal algemene begrippen. Paragraaf 2.5 tot en met 2.13 lichten een aantal inhoudelijke normen toe die de verantwoordelijke moet naleven.

2.1. Persoonsgegevens23Zie voor meer informatie over dit onderwerp WP29, Advies 4/2007 over het begrip persoonsgegeven, WP136, 20 juni 2007.

De Wbp kan alleen van toepassing zijn als er sprake is van ofwel een geheel of gedeeltelijke geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens ofwel een niet geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens in een bestand. In deze paragraaf wordt nader uitgewerkt wat onder het begrip ‘persoonsgegevens’ wordt verstaan.

Een persoonsgegeven is elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (artikel 1, sub a, Wbp).

Een persoon is identificeerbaar indien zijn identiteit redelijkerwijs, zonder onevenredige inspanning, kan worden vastgesteld.24Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 47. Er kan een onderscheid worden gemaakt in direct en indirect identificeerbare gegevens. Direct identificerende gegevens zijn gegevens die betrekking hebben op een persoon waarvan de identiteit zonder veel omwegen eenduidig is vast te stellen, zoals een naam, eventueel in combinatie met het adres en de geboortedatum. Van indirect identificeerbare gegevens is sprake wanneer zij via nadere stappen in verband kunnen worden gebracht met een bepaalde persoon.25Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 48.

Een gegeven is geen persoonsgegeven, indien doeltreffende technische en organisatorische maatregelen zijn getroffen waardoor een daadwerkelijke identificatie van individuele natuurlijke personen redelijkerwijs wordt uitgesloten.26Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 49.

Ingeval van cameratoezicht zal meestal sprake zijn van persoonsgegevens, aangezien personen vaak herkenbaar in beeld worden gebracht. Maar ook als personen niet of niet herkenbaar in beeld worden gebracht, kan er sprake zijn van persoonsgegevens, zolang de beelden betrekking hebben op een natuurlijke persoon en die persoon identificeerbaar is. In onze huidige samenleving met de alle technologische mogelijkheden zal er over het algemeen snel sprake zijn van identificeerbaarheid.

2.2. Verwerking

De Wbp is van toepassing op de geheel of gedeeltelijke geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, alsmede de niet geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen (artikel 2 lid 1 Wbp). In deze paragraaf wordt nader uitgewerkt wat onder het begrip ‘verwerking’ wordt verstaan.

Een verwerking van persoonsgegevens betreft elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens. Hieronder valt in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens (artikel 1, sub b, Wbp).

Bij digitale camera’s worden intern geheugen en een digitale processor gebruikt om de beeldgegevens op te slaan en door te zetten tussen verschillende componenten van het systeem. Dus wordt dat dit proces – hoe tijdelijk ook van karakter – altijd wordt beschouwd als een verwerking in de zin van de Wbp. Het actief gebruik van opnamefunctionaliteiten is niet relevant om te bepalen of er sprake zal zijn van een verwerking in de zin van de Wbp. Dit betekent dat er bij het gebruik van een digitale camera altijd een verwerking van persoonsgegevens plaatsvindt, ook als beelden niet actief worden vastgelegd. Daarmee is het live uitkijken middels een digitale camera een verwerking van persoonsgegevens en is de Wbp van toepassing.27Mits uiteraard aan de overige eisen voor de verwerking van persoonsgegevens is voldaan, zoals dat het beelden van identificeerbare of geïdentificeerde personen betreft.28Voorheen was door het gebruik van analoge camera’s geen sprake van een verwerking van persoonsgegevens, doordat de analoge camera’s niet voorzien waren van digitale processoren. Tegenwoordig zijn bij de digitale camera’s die in de omloop zijn deze standaard voorzien van digitale processoren, waardoor reeds daarom sprake is van verwerking van persoonsgegevens.

2.3. Verantwoordelijke29Zie voor meer informatie over dit onderwerp WP29, Advies 1/2010 over de begrippen ‘voor de verwerking verantwoordelijke’ en ‘verwerker’, WP169, 16 februari 2010.

De verantwoordelijke is degene die, alleen of tezamen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt (artikel 1, sub d, Wbp).

De vraag die hierbij mede van belang is, is wie uiteindelijk bepaalt welke verwerking er plaatsvindt van welke persoonsgegevens en voor welk doel. Tevens is van belang wie beslist over de middelen voor die verwerking: de vraag op welke wijze de gegevensverwerking zal plaatsvinden. Deze bevoegdheden kunnen soms in verschillende handen liggen. In dat geval er sprake van gezamenlijke verantwoordelijkheid.30Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 55.

Ten aanzien van cameratoezicht geldt veelal dat degene die beslist over de inzet van cameratoezicht kan worden aangemerkt als de verantwoordelijke in de zin van de Wbp.

2.4. Bewerker31Zie voor meer informatie over dit onderwerp WP29, Advies 1/2010 over de begrippen ‘voor de verwerking verantwoordelijke’ en ‘verwerker’, WP169, 16 februari 2010.

De bewerker is degene die ten behoeve van de verantwoordelijke persoonsgegevens verwerkt, zonder aan zijn rechtstreeks gezag te zijn onderworpen (artikel 1, sub e, Wbp).

De bewerker is een buiten de organisatie van de verantwoordelijke staande persoon of instelling. Het zal veelal gaan om een persoon of instelling die niet in een hiërarchische relatie tot de verantwoordelijke staat. Daar waar een hiërarchische relatie bestaat met de verantwoordelijke moet worden gesproken van (intern) beheer. Tevens geldt dat de bewerker gegevens verwerkt ten behoeve van de verantwoordelijke, dat wil zeggen overeenkomstig diens instructies en onder diens (uitdrukkelijke) verantwoordelijkheid. Voorts beperkt de bewerker zich tot het verwerken van persoonsgegevens zonder zeggenschap te hebben over het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens. Hij neemt dus geen beslissingen over het gebruik van de gegevens, de verstrekking aan derden, de duur van de opslag van de gegevens etcetera.32Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 61.

De verantwoordelijke die persoonsgegevens wil laten verwerken door een bewerker moet een overeenkomst met de bewerker sluiten waarin de uitvoering van de verwerkingen wordt geregeld (artikel 14, lid 2, Wbp).

2.5. Doeleinden33Zie voor meer informatie over dit onderwerp WP29, Opinion 03/2013 on purpose limitation, WP203, 2 april 2013.

Persoonsgegevens mogen slechts worden verzameld voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden (artikel 7 Wbp). Dit betekent dat de verantwoordelijke één of meer duidelijk omlijnde doelen moet vaststellen voordat hij met de verwerking aanvangt. De doelomschrijving mag niet zo vaag of ruim zijn dat zij tijdens het verwerkingsproces geen kader kan bieden waaraan getoetst kan worden of de betreffende persoonsgegevens nodig zijn voor de omschreven doeleinden of niet.34Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 79. De doeleinden mogen ook niet in de loop van het verwerkingsproces worden geformuleerd. Bovendien moeten de doeleinden gerechtvaardigd zijn. Dit houdt in dat het belang van de verantwoordelijke redelijkerwijs aanleiding dient te geven om de betreffende persoonsgegevens voor de omschreven doeleinden te mogen verwerken. Tevens mag de verwerking van de persoonsgegevens niet in strijd zijn met enige wet, de openbare orde of de goede zeden.35Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 78.

2.6. Grondslagen

Artikel 8 Wbp noemt zes grondslagen voor het mogen verwerken van persoonsgegevens. Deze zijn, kort weergegeven:

De gegevensverwerking moet op (minimaal) één van deze grondslagen berusten. Artikel 8 Wbp behelst bovendien dat bij elke verwerking moet zijn voldaan aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.38Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 80. Hieronder, in paragraaf 2.7, wordt nader ingegaan op deze beginselen.

De grondslag ‘vrijwaring van een vitaal belang’ (sub d) zal voor cameratoezicht ter beveiliging van personen en goederen meestal niet gelden. Deze grondslag moet namelijk eng worden geïnterpreteerd: er moet een dringende medische noodzaak aanwezig zijn om de gegevens van de betrokkene te verwerken. Het moet gaan om een zaak van leven of dood.39Als voorbeeld kan de situatie gelden dat terstond medische hulp nodig is naar aanleiding van een ongeval van de betrokkene waarbij deze buiten bewustzijn is geraakt. Kamerstukken II1997/98, 25 892, nr. 3, p. 84.

Aan bestuursorganen zijn bij of krachtens de wet publiekrechtelijke taken toegekend. Voor een goede vervulling van een publiekrechtelijke taak kan het noodzakelijk zijn dat het betreffende bestuursorgaan cameratoezicht instelt (sub e).

Voor cameratoezicht ter beveiliging van personen en goederen zou de grondslag ‘gerechtvaardigd belang’ (sub f) kunnen gelden. Het belang van de verantwoordelijke om cameratoezicht in te stellen moet dan zwaarder wegen dan de belangen van de betrokkenen. Tevens moet zijn voldaan aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.

2.7. Noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiairiteit

Een belangrijk vereiste van een rechtmatige verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht betreft de noodzakelijkheid van de verwerking. Hierbij spelen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit een belangrijke rol.

Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat de inbreuken op de belangen van de betrokkenen niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het met de verwerking te dienen doel.40Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 8. Ingevolge het subsidiariteitsbeginsel moet het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt niet op een andere, voor de betrokkenen minder nadelige, wijze kunnen worden verwerkelijkt.41Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 8–9.

Concreet betekent het vorenstaande dat cameratoezicht ter beveiliging van personen en goederen slechts mag worden ingezet indien er ook andere beveiligingsmaatregelen zijn getroffen. Minder vergaande maatregelen dienen onvoldoende effectief te zijn en deze maatregelen kunnen redelijkerwijs niet worden uitgebreid. Tevens mogen er niet meer en langer camera’s worden ingezet en niet meer personen en/of plaatsen in beeld worden gebracht dan strikt noodzakelijk is voor de gestelde doeleinden (dataminimalisatie). Dit betekent dat de verantwoordelijke alleen continu cameratoezicht mag instellen wanneer niet kan worden volstaan met opnames gedurende bepaalde periodes.

Cameratoezicht in bijvoorbeeld een toilet, pashokje, kleedkamer of behandelruimte maakt een te grote inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. In deze ruimten mag een betrokkene redelijkerwijs verwachten onbespied te zijn. Cameratoezicht in deze ruimtes voldoet daarmee niet aan het vereiste van proportionaliteit en is dus niet toegestaan.

Voorts geldt dat het plaatsen van camerabeelden op internet vaak niet noodzakelijk is. De belangen van de betrokkenen kunnen hierdoor immers onevenredig worden geschaad, doordat de beelden voor een ieder toegankelijk zijn (disproportioneel).

De noodzaak van de gegevensverwerking moet aanwezig zijn gedurende het gehele verwerkingsproces en dus niet slechts op het moment dat de verwerking aanvangt. Dit betekent dat de verantwoordelijke zich er regelmatig van moet vergewissen of het cameratoezicht nog steeds noodzakelijk is. Wat ‘regelmatig’ is, is afhankelijk van de omstandigheden van het concrete geval. Factoren die hierbij een rol kunnen spelen zijn onder andere het doel en de ernst van de situatie waarvoor het cameratoezicht wordt ingesteld, de branche en omgeving waarbinnen de verantwoordelijke zich bevindt en eventuele veranderingen van de omstandigheden.

Heimelijk cameratoezicht is in de regel niet toegestaan, aangezien het een grote inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer. Slechts in bijzondere omstandigheden zal voldaan zijn aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Hiervan kan sprake zijn ingeval van (een redelijk vermoeden van) diefstal of fraude en andere genomen maatregelen hieraan geen einde hebben kunnen maken. Daarbij geldt dat verborgen cameratoezicht slechts tijdelijk mag worden ingezet.42Zie over het informeren van betrokkenen ingeval van heimelijk cameratoezicht paragraaf 2.13 ‘Informeren betrokkenen’. Cameratoezicht dat niet op een duidelijke wijze kenbaar is gemaakt, is onder omstandigheden strafbaar op grond van artikel 139f, lid 1, en 441b Wetboek van Strafrecht.

Is er geen sprake van bijzondere omstandigheden dan is er sprake van een strafbaar feit en kan diegene die gefilmd is door een verborgen camera aangifte bij de politie doen van dit feit ingevolge de artikelen 139f, lid 1, en 441b Wetboek van Strafrecht.

2.8. Verdere verwerking43Zie voor meer informatie over dit onderwerp WP29, Opinion 03/2013 on purpose limitation, WP203, 2 april 2013.

Persoonsgegevens mogen alleen verder worden verwerkt op een wijze die niet onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen (artikel 9, lid 1, Wbp). De vraag of er sprake is van verenigbaarheid wordt in ieder geval beoordeeld aan de hand van de volgende factoren (artikel 9, lid 2, Wbp):

De opsomming is niet limitatief. Bovendien is geen van deze factoren op zichzelf van doorslaggevende betekenis. Elk van de genoemde factoren moet – mogelijk in samenhang met andere factoren die in het concrete geval als relevant moeten worden beschouwd – in onderling verband worden beoordeeld en gewogen ter beantwoording van de vraag of sprake is van verenigbaar gebruik.44Kamerstukken II, 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 90.

De eis van verenigbaar gebruik geldt zowel voor de situatie dat persoonsgegevens verder worden verwerkt binnen de organisatie van de verantwoordelijke als buiten de organisatie van de verantwoordelijke, dus als de gegevens worden verstrekt aan derden. Het doet er bij verdere verwerking binnen de organisatie van de verantwoordelijke eveneens niet toe of deze organisatie bestaat uit één of meerdere ondernemingen dan wel om één of meerdere rechtspersonen.45Kamerstukken II, 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 89-90.

2.9. Bewaartermijn

In het algemeen geldt dat persoonsgegevens niet langer mogen worden bewaard dan noodzakelijk is voor de verwerkelijking van de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt (artikel 10, lid 1 Wbp).

De Wbp noemt geen specifieke bewaartermijnen. Het Vrijstellingsbesluit Wbp geeft wel een indicatie van een bewaartermijn voor specifieke gegevens. Ten aanzien van duidelijk zichtbaar cameratoezicht ter beveiliging van personen of goederen die zijn toevertrouwd aan de zorg van de verantwoordelijke, noemt het Vrijstellingsbesluit Wbp een bewaartermijn van maximaal vier weken dan wel tot een geconstateerd incident is afgehandeld (artikel 38, lid 6, Vrijstellingsbesluit Wbp). Hoewel deze bewaartermijn niet dwingend is, geeft het wel een duidelijke indicatie van de termijn waarbinnen het bewaren van de betreffende persoonsgegevens nog noodzakelijk kan worden geacht. Uiteraard zullen er gevallen zijn waarbij persoonsgegevens minder lang bewaard hoeven te worden dan de maximale termijn van vier weken. Indien de noodzaak tot het bewaren van de persoonsgegevens afwezig is moeten de persoonsgegevens eerder dan de maximale termijn van vier weken verwijderd worden.

2.10. Beveiliging46Zie voor meer informatie over dit onderwerp de CBP Richtsnoeren Beveiliging van persoonsgegevens, februari 2013 (autoriteitpersoonsgegevens.nl)

De verantwoordelijke moet de camerabeelden adequaat beveiligen. Artikel 13 Wbp vereist dat de verantwoordelijke passende technische en organisatorische maatregelen ten uitvoer legt om persoonsgegevens te beveiligen tegen verlies of tegen enige vorm van onrechtmatige verwerking. Deze maatregelen garanderen, rekening houdend met de stand van de techniek en de kosten van de tenuitvoerlegging, een passend beveiligingsniveau gelet op de risico's die de verwerking en de aard van te beschermen gegevens met zich meebrengen. De maatregelen zijn er mede op gericht onnodige verzameling en verdere verwerking van persoonsgegevens te voorkomen.

Voor een blijvend passend beveiligingsniveau is inbedding van de zogeheten plan-do-check-act cyclus in de dagelijkse praktijk van de organisatie noodzakelijk.47CBP Richtsnoeren Beveiliging van persoonsgegevens, februari 2013, p. 14 e.v.

Een onderdeel van de benodigde beveiliging is het voorkomen dat onbevoegden toegang kunnen krijgen (geautoriseerd zijn) tot de camerabeelden. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan het deugdelijk versleutelen van camerabestanden middels encryptie. Welke personen toegang mogen krijgen is afhankelijk van de functie die zij bekleden alsmede de aard van de gegevens en de doeleinden van het cameratoezicht. Hieronder kunnen ook de mensen vallen die onderhoudswerkzaamheden aan de camera-installatie verrichten. De activiteiten die deze personen met de camerabeelden uitvoeren moeten worden gelogd, evenals pogingen van anderen om ongeautoriseerd toegang te krijgen.48CBP Richtsnoeren Beveiliging van persoonsgegevens, februari 2013, p. 22.

Het uitvoeren van een Privacy Impact Assessment (PIA)49Zie over het onderwerp PIA ook Hoofdstuk ‘1. Algemene uitgangspunten verwerking persoonsgegevens door middel van camera’s’. kan de verantwoordelijke helpen om te bepalen welke beveiligingsmaatregelen noodzakelijk zijn.

2.11. Bijzondere persoonsgegevens

De Wbp noemt in artikel 16 persoonsgegevens die als bijzonder worden aangemerkt gelet op hun gevoelige karakter. Het betreft de persoonsgegevens over iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven en lidmaatschap van een vakvereniging alsmede strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag.50Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 122.

Als hoofdregel geldt dat de verwerking van voornoemde bijzondere persoonsgegevens niet is toegestaan. De artikelen 17 tot en met 23 Wbp bevatten een ontheffing van dit algemene verwerkingsverbod. Eerst worden de bijzondere ontheffingen genoemd (artikel 17 tot en met 22 Wbp) en daarna een algemene slotbepaling (artikel 23 Wbp). Deze artikelen legitimeren niet een gegevensverwerking van bijzondere persoonsgegevens, maar zij doorbreken slechts een verbod. Vervolgens zal dus aan de hand van de overige bepalingen van de Wbp moeten worden vastgesteld of de gegevensverwerking in het concrete geval rechtmatig is.51Kamerstukken II1997/98, 25 892, nr. 3, p. 101.

Op camerabeelden van personen zijn de fysieke kenmerken van die personen zichtbaar. Zo is bijvoorbeeld zichtbaar of iemand een bril draagt (wat iets zegt over zijn visuele gezondheid) of een hoofddoek (wat iets kan zeggen over godsdienstige overtuiging). Tevens kan iemands ras van de camerabeelden worden afgeleid.52Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 105 en HR 23 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK6331, r.o. 2.6. Dit zou in de praktijk – strikt genomen – betekenen dat álle camerabeelden van personen bijzondere persoonsgegevens zijn. Daarvoor zal in veel gevallen geen uitzondering te vinden zijn in artikel 17 tot en met 23 Wbp, terwijl het betreffende cameratoezicht an sich niet als onaanvaardbaar hoeft te worden aangemerkt, hetgeen ook in latere rechtspraak duidelijk wordt.53Zie onder andere: de Hoge Raad in HR 21 december 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL7688. Ook in de Algemene verordening gegevensbescherming wordt dit genuanceerd: ‘The processing of photographs will not systematically be a sensitive processing (...).’54Zie: overweging 41 van de Algemene verordening gegevensbescherming.

Gelet hierop beschouwt de Autoriteit Persoonsgegevens camerabeelden van een persoon thans, ook om opportuniteitsredenen, niet als bijzondere persoonsgegevens als:

Indien de verwerking van camerabeelden echter identificatie tot doel heeft, worden deze beelden wel als een rasgegeven aangemerkt.

Overigens zal het cameratoezicht ter beveiliging van personen of goederen op basis van de bovenstaande criteria meestal wel worden aangemerkt als strafrechtelijke gegevens in de zin van artikel 16 en 22 Wbp, aangezien het doeleinde van de verwerking (mede) gericht zal zijn op het verwerken van strafrechtelijke gegevens. Bovendien zal het voor de verantwoordelijke redelijkerwijs voorzienbaar zijn dat het cameratoezicht ertoe zal leiden dat er onderscheid wordt gemaakt ten aanzien van een betrokkene die een strafbaar feit begaat. Het verbod om strafrechtelijke gegevens te verwerken is echter niet van toepassing op de verantwoordelijke die deze gegevens verwerkt ter bescherming van zijn belangen voor zover het gaat om strafbare feiten die zijn of op grond van feiten en omstandigheden naar verwachting zullen worden gepleegd jegens hem of jegens personen die in zijn dienst zijn55Kamerstukken II, 1997/98, 25 892, p. 120. (artikel 22, lid 2, sub b, Wbp56Artikel 22, lid 2, sub b, Wbp luidt:Het verbod is niet van toepassing op de verantwoordelijke die deze gegevens ten eigen behoeve verwerkt ter:(...)b.bescherming van zijn belangen voor zover het gaat om strafbare feiten die zijn of op grond van feiten en omstandigheden naar verwachting zullen worden gepleegd jegens hem of jegens personen die in zijn dienst zijn.).

Op basis van de bovenstaande criteria zal cameratoezicht ter beveiliging van personen of goederen meestal niet worden aangemerkt als een verwerking van persoonsgegevens over iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven en lidmaatschap van een vakvereniging als bedoeld in artikel 16 Wbp.

2.12. Melden57Zie voor meer informatie over het melden van verwerkingen de website van de Autoriteit Persoonsgegevens: autoriteitpersoonsgegevens.nl.

De Wbp bepaalt in het algemeen dat een voorgenomen verwerking van persoonsgegevens moet worden gemeld bij de Autoriteit Persoonsgegevens of een functionaris voor de gegevensbescherming (artikel 27 Wbp). De melding moet worden gedaan alvorens met de verwerking wordt begonnen.

De verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht ten behoeve van beveiliging van personen, gebouwen, terreinen, zaken en productieprocessen hoeft niet te worden gemeld als is voldaan aan de vereisten van artikel 38 Vrijstellingsbesluit Wbp. De belangrijkste vereisten die dit artikel noemt zijn: het cameratoezicht is ingesteld ter beveiliging van personen en goederen die zijn toevertrouwd aan de zorg van de verantwoordelijke, het cameratoezicht is duidelijk zichtbaar en de persoonsgegevens worden verwijderd uiterlijk vier weken nadat de video‑opnames zijn gemaakt, dan wel na afhandeling van geconstateerde incidenten.

Het Vrijstellingsbesluit Wbp is niet van toepassing ingeval sprake is van meer dan één verantwoordelijke (artikel 2 Vrijstellingsbesluit Wbp). Dan geldt voornoemde vrijstelling van de meldplicht dus niet en moet de verwerking worden gemeld.

Een voorgenomen verwerking van persoonsgegevens door middel van heimelijk cameratoezicht moet altijd worden gemeld bij de Autoriteit Persoonsgegevens. Daarbij moet bovendien een voorafgaand onderzoek worden aangevraagd. Het voorafgaand onderzoek houdt in dat de Autoriteit Persoonsgegevens de rechtmatigheid van de voorgenomen verwerking onderzoekt. Met de verwerking mag niet worden begonnen totdat de Autoriteit Persoonsgegevens dit onderzoek heeft afgerond dan wel heeft besloten om geen onderzoek in te stellen.58Zie voor meer informatie over het voorafgaand onderzoek autoriteitpersoonsgegevens.nl

2.13. Informeren van betrokkenen

In de regel geldt dat betrokkenen moeten worden geïnformeerd dat er cameratoezicht plaatsvindt alvorens zij daadwerkelijk worden gefilmd (artikel 34 j° 33 Wbp).

Deze informatieplicht houdt in dat voor de betrokkenen in ieder geval duidelijk moet zijn dat er cameratoezicht plaatsvindt, voor welke doeleinden dit gebeurt en wie daarvoor verantwoordelijk is. Daarnaast moet de verantwoordelijke nadere informatie verstrekken voor zover dat gelet op de aard van de gegevens, de omstandigheden waaronder zij worden verkregen of het gebruik dat ervan wordt gemaakt, nodig is om tegenover de betrokkenen een behoorlijke en zorgvuldige verwerking te waarborgen (artikel 33, lid 3, en 34, lid 3, Wbp).

Het is niet nodig dat precies wordt aangeven waar de camera’s zijn geïnstalleerd, maar wel in welk gebied het cameratoezicht plaatsvindt. Tevens is niet nodig dat de betrokkenen kunnen zien of de camera’s in werking zijn.

Indien uit de context duidelijk kan worden afgeleid wat het doel van het cameratoezicht is en wie de verantwoordelijke is, kan een bord met een symbool van een camera voldoende zijn. De verantwoordelijke moet dan desgevraagd wel nadere informatie verstrekken. Het is bovendien aan te bevelen dat informatieverstrekking ook op andere wijzen plaatsvindt, bijvoorbeeld op de website van de verantwoordelijke of door middel van folders.

Deze informatieplicht is niet absoluut. Uitgezonderd is de situatie dat de informatieverstrekking aan de betrokkenen onmogelijk blijkt of een onevenredige inspanning kost. In dat geval moet de verantwoordelijke in ieder geval de herkomst van de gegevens vastleggen (artikel 34, lid 4, Wbp). Dit stelt de betrokkenen in staat achteraf bij de verantwoordelijke na te gaan welke keten van verstrekkingen heeft plaatsgevonden.59Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 156. Zo kunnen camerabeelden afkomstig zijn van de beveiligingscamera’s van de verantwoordelijke zelf. Maar het is ook mogelijk dat derden de camerabeelden aan de betreffende verantwoordelijke heeft verstrekt.

Eveneens kan de informatieverstrekking buiten toepassing worden gelaten voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten (artikel 43, sub b, Wbp). Deze uitzonderingsgrond kan van toepassing zijn op een werkgever die heimelijk cameratoezicht instelt wegens (een redelijk vermoeden van) diefstal of fraude.60Zie voor de vraag of heimelijk cameratoezicht is toegestaan paragraaf 2.7 ‘Noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit’. In die situatie gelden wel de volgende voorwaarden:

3. Uitwerking artikel 151c Gemeentewet jo Wpg

Dit hoofdstuk bevat een uitwerking van artikel 151c Gemeentewet en bepalingen van de Wet politiegegevens (Wpg) die een belangrijke rol spelen bij de verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht op openbare plaatsen63Onder ‘openbare plaats’ wordt verstaan een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek (artikel 151c, lid 1, Gemeentewet j° artikel 1, lid 1, Wet openbare manifestaties). Dat de plaats openstaat voor het publiek wil zeggen dat in beginsel een ieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan. Dit betekent dat er geen beletselen in de vorm van een meldingsplicht, de eisen van voorafgaand verlof of de heffing van een toegangsbewijs gelden voor het betreden van de plaats. Kamerstukken II, 2003/04, 29 440, nr. 3, p. 8. door gemeenten in het belang van de handhaving van de openbare orde. De terminologie en systematiek hiervan sluiten nauw aan bij de Wbp. De opbouw van dit hoofdstuk is daarom hetzelfde als van het vorige hoofdstuk. Paragraaf 3.1 tot en met 3.4 hebben betrekking op een aantal algemene begrippen. Paragraaf 3.5 tot en met 3.13 lichten een aantal inhoudelijke normen toe dat de verantwoordelijke moet naleven.

3.1. Politiegegevens

De persoonsgegevens die worden verwerkt door middel van het cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde zijn politiegegevens in de zin van de Wpg (artikel 151c, lid 9, Gemeentewet). In deze paragraaf wordt nader uitgewerkt wat onder het begrip ‘politiegegevens’ wordt verstaan.

Onder ‘politiegegeven’ wordt verstaan elk persoonsgegeven dat in het kader van de uitoefening van de politietaak wordt verwerkt (artikel 1, sub a, Wpg). Het begrip ‘persoonsgegeven’ maakt dus onderdeel uit van het begrip ‘politiegegeven’.

Een persoonsgegeven is elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (artikel 1, sub a, Wbp).64Zie voor meer informatie over dit onderwerp WP29, Advies 4/2007 over het begrip persoonsgegeven, WP136, 20 juni 2007.

Een persoon is identificeerbaar indien zijn identiteit redelijkerwijs, zonder onevenredige inspanning, kan worden vastgesteld.65Kamerstukken II1997/98, 25 892, nr. 3, p. 47. Er kan een onderscheid worden gemaakt in direct en indirect identificeerbare gegevens. Direct identificerende gegevens zijn gegevens die betrekking hebben op een persoon waarvan de identiteit zonder veel omwegen eenduidig is vast te stellen, zoals een naam, eventueel in combinatie met het adres en de geboortedatum. Van indirect identificeerbare gegevens is sprake wanneer zij via nadere stappen in verband kunnen worden gebracht met een bepaalde persoon.66Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 48.

Een gegeven is geen persoonsgegeven, indien doeltreffende technische en organisatorische maatregelen zijn getroffen waardoor een daadwerkelijke identificatie van individuele natuurlijke personen redelijkerwijs wordt uitgesloten.67Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 49.

Ingeval van cameratoezicht zal meestal sprake zijn van persoonsgegevens, aangezien personen vaak herkenbaar in beeld worden gebracht. Maar ook ingeval personen niet of niet herkenbaar in beeld worden gebracht, kan sprake zijn van persoonsgegevens, zolang de beelden betrekking hebben op een natuurlijke persoon en die persoon identificeerbaar is.

3.2. Verwerking

De persoonsgegevens die in het kader van artikel 151c Gemeentewet worden verwerkt zijn politiegegevens. Op de verwerking van politiegegevens is de Wpg van toepassing. Artikel 151c Gemeentewet en de Wpg kunnen dus alleen van toepassing zijn als sprake is van een geheel of gedeeltelijke geautomatiseerde verwerking van politiegegevens alsmede de niet geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin te worden opgenomen. In deze paragraaf wordt nader uitgewerkt wat onder het begrip ‘verwerking’ wordt verstaan.

De definitie van het begrip ‘verwerking’ in de Wpg is nagenoeg gelijkluidend aan de definitie in de Wbp. De Wpg bepaalt dat een verwerking van politiegegevens elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot politiegegevens betreft. Hieronder valt in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, vergelijken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens (artikel 1, sub c, Wpg).

Bij digitale camera’s worden intern geheugen en een digitale processor gebruikt om de beeldgegevens op te slaan en door te zetten tussen verschillende componenten van het systeem. Dit betekent dat dit proces – hoe tijdelijk ook van karakter – altijd wordt beschouwd als een verwerking in de zin van de Wpg. Het actief gebruik van opnamefunctionaliteiten is niet relevant om te bepalen of er sprake zal zijn van een verwerking in de zin van de Wpg. Dit betekent dat er bij het gebruik van een digitale camera altijd een verwerking van persoonsgegevens plaatsvindt, ook als beelden niet actief worden vastgelegd. Daarmee is het live uitkijken middels een digitale camera een verwerking van persoonsgegevens en is de Wpg van toepassing.68Voorheen was door het gebruik van analoge camera’s geen sprake van een verwerking van persoonsgegevens, doordat de analoge camera’s niet voorzien waren van digitale processoren. Tegenwoordig zijn bij de digitale camera’s die in de omloop zijn deze standaard voorzien van digitale processoren, waardoor reeds daarom sprake is van verwerking van persoonsgegevens.

3.3. Verantwoordelijke

De verantwoordelijke voor de inzet van het cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde, is de burgemeester. De burgemeester bedient zich bij de uitvoering van het cameratoezicht evenwel van de onder zijn gezag staande politie (artikel 151c, lid 4, Gemeentewet). De politie voert de operationele regie en is daarvoor verantwoordelijk.69Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr. 6, p. 20 en Kamerstukken II 2004/05, 29 440, nr. 6, p.20 en 21. Meer specifiek geldt dat de korpschef de verantwoordelijke bij de politie is (artikel 1, sub f, onder 1, Wpg).

3.4. Bewerker70Zie voor meer informatie over dit onderwerp WP29, Advies 1/2010 over de begrippen ‘voor de verwerking verantwoordelijke’ en ‘verwerker’, WP169, 16 februari 2010.

Zoals in de vorige paragraaf 3.3 ‘Verantwoordelijke’ reeds is vermeld, voert de politie de operationele regie ten aanzien van cameratoezicht dat is ingezet op grond van artikel 151c Gemeentewet. De politie kan bij het uitkijken van deze camerabeelden gebruik maken van een bewerker. Het besluit om op te treden naar aanleiding van waargenomen camerabeelden kan echter alleen worden genomen door de politie zelf en dus niet door de bewerker.

De definitie van het begrip ‘bewerker’ in de Wpg (artikel 1, sub i) is gelijkluidend aan de definitie in de Wbp.

De Wbp bepaalt dat de bewerker degene is die ten behoeve van de verantwoordelijke persoonsgegevens verwerkt, zonder aan zijn rechtstreeks gezag te zijn onderworpen (artikel 1, sub e, Wbp).

De bewerker is een buiten de organisatie van de verantwoordelijke staande persoon of instelling. Het zal veelal gaan om een persoon of instelling die niet in een hiërarchische relatie tot de verantwoordelijke staat. Daar waar een hiërarchische relatie bestaat met de verantwoordelijke moet worden gesproken van (intern) beheer. Tevens geldt dat de bewerker gegevens verwerkt ten behoeve van de verantwoordelijke, dat wil zeggen overeenkomstig diens instructies en onder diens (uitdrukkelijke) verantwoordelijkheid. Voorts beperkt de bewerker zich tot het verwerken van persoonsgegevens zonder zeggenschap te hebben over het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens. Hij neemt dus geen beslissingen over het gebruik van de gegevens, de verstrekking aan derden, de duur van de opslag van de gegevens enzovoorts.71Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 61.

De verantwoordelijke die persoonsgegevens wil laten verwerken door een bewerker moet een overeenkomst met de bewerker sluiten waarin de uitvoering van de verwerkingen wordt geregeld (artikel 14, lid 2, Wbp). Dit vereiste van een bewerkersovereenkomst is in de Wpg van overeenkomstige toepassing verklaard (artikel 4, lid 6, Wpg).

3.5. Doeleinden

Ten aanzien van cameratoezicht in het kader van artikel 151c Gemeentewet geldt een expliciete en begrensde doelbinding: de beelden mogen in het belang van de handhaving van de openbare orde in het kader van het toezicht op een openbare plaats worden verwerkt (artikel 151c, lid 8 j° lid 1, Gemeentewet). Hieronder valt zowel de daadwerkelijke voorkoming en beëindiging van zich concreet voordoende of dreigende verstoringen van de openbare orde, alsook de algemene bestuurlijke voorkoming van strafbare feiten die invloed hebben op de orde en rust in de gemeentelijke samenleving.72Kamerstukken II 1989/90, 19 403, nr. 16, p. 38, Kamerstukken II2003/04, 29 440, nr. 3, p. 6 en 9 en Kamerstukken II2012/13, 33 582, nr. 3, p. 4–5.

3.6. Grondslag

De grondslag voor het verwerken van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde, zijn artikel 151c Gemeentewet, de betreffende verordening van de gemeenteraad en het betreffende besluit van de burgemeester. De burgemeester kan pas besluiten tot inzet van dit cameratoezicht indien de gemeenteraad hem bij verordening daartoe de bevoegdheid heeft verleend. Daarbij kan de gemeenteraad bepalen tot welke openbare plaatsen de bevoegdheid van de burgemeester zich uitstrekt en voor welke duur de plaatsing van camera’s ten hoogste mag geschieden. De burgemeester besluit binnen welk gebied het cameratoezicht plaatsvindt en voor welke duur de gebiedsaanwijzing geldt binnen de marges van de verordening (artikel 151c, lid 1 en 2, Gemeentewet).

Deze wettelijke grondslag betreft een discretionaire bevoegdheid. Het schept dus geen verplichting voor gemeenten om cameratoezicht toe te passen.

3.7. Noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit

Een belangrijk vereiste van een gerechtvaardigde verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht op basis van artikel 151c Gemeentewet betreft de noodzakelijkheid van de verwerking. Cameratoezicht mag namelijk pas worden ingezet indien dat in het belang van de handhaving van de openbare orde noodzakelijk is (artikel 151c, lid 1, Gemeentewet). Hierbij spelen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit een belangrijke rol.

Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat de inbreuken op de belangen van de betrokkenen niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het met de verwerking te dienen doel.73Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 8. Ingevolge het subsidiariteitsbeginsel moet het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt niet op een andere, voor de betrokkenen minder nadelige, wijze kunnen worden verwerkelijkt.74Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 8–9.

Concreet betekent dit dat telkens nauwkeurig zal moeten worden afgewogen welke openbare plaatsen wel, en welke niet, worden aangewezen voor cameratoezicht. Een enkele en ongemotiveerde verwijzing naar de gehele binnenstad geeft geen blijk van een dergelijke zorgvuldige afweging.75Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr. 3, p. 14 en nr. 6, p. 15. Cameratoezicht kan immers alleen worden ingezet in gebieden waar er een bovengemiddeld risico bestaat op verstoringen van de openbare orde.76Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr. 6, p. 1. Daarbij baseert de burgemeester zich op informatie van de politie. Deze informatie geeft de burgemeester een beeld van de veiligheidssituatie van een gebied. Ook kan de burgemeester zich baseren op de zogenoemde Integrale Veiligheidsmonitor.77De Integrale Veiligheidsmonitor is een bevolkingsonderzoek naar veiligheid, leefbaarheid en slachtofferschap dat gemeenten een beeld geeft van de veiligheidsbeleving van hun inwoners en hun wensen en behoeften op het gebied van veiligheid. Kamerstukken II2012/13, 33 582, nr. 6, p. 13–14 en 18 en Kamerstukken I 2014/15, 33 582, B, p. 8.

Ook brengt dit met zich mee dat cameratoezicht ter handhaving van de openbare orde slechts mag worden ingezet indien ook andere maatregelen zijn getroffen.78Zie ook Kamerstukken II 2003/04, 29 440, nr. 3, p. 11, Kamerstukken II 2004/05, 29 440, nr. 66, p. 4227 en 4228 en Kamerstukken II 2004/05, 29 440, nr. 30, p. 1434. Minder vergaande maatregelen moeten onvoldoende effectief zijn en deze maatregelen kunnen redelijkerwijs niet worden uitgebreid. Tevens mogen niet meer en langer camera’s worden ingezet en niet meer personen en/of plaatsen in beeld worden gebracht dan strikt noodzakelijk is voor de gestelde doeleinden (dataminimalisatie). Dit betekent dat de gemeente alleen continu cameratoezicht mag instellen wanneer niet kan worden volstaan met opnames gedurende bepaalde periodes. Bovendien mag door de camera’s niet meer van de openbare ruimte worden bestreken dan het gebied dat door de gemeenteraad en de burgemeester expliciet is aangewezen. Het is niet toegestaan dat camera’s video-opnames maken van privévertrekken, zoals van tuinen en het interieur van woonhuizen, of op andere wijze een ongerechtvaardigde inbreuk maken op de privésfeer van burgers.79Zie ook Kamerstukken II2012/13, 33 582, nr. 3, p. 14 en 15 en Kamerstukken II 2003/04, 29 440, nr. 3,p. 11–12.

Cameratoezicht in een openbaar toilet maakt een te grote inbreuk op de persoonlijke levenssferen van de betrokkenen. Cameratoezicht in deze ruimte voldoet daarmee niet aan het vereiste van proportionaliteit en is dus niet toegestaan.

Voorts geldt dat het plaatsen van camerabeelden op internet vaak niet noodzakelijk is. De belangen van de betrokkenen kunnen hierdoor immers onevenredig worden geschaad doordat de beelden voor een ieder toegankelijk zijn (disproportioneel).

De noodzaak van de gegevensverwerking moet aanwezig zijn gedurende het gehele verwerkingsproces en dus niet slechts op het moment dat de verwerking begint. Artikel 151c Gemeentewet bepaalt expliciet dat de burgemeester het besluit tot cameratoezicht intrekt zodra de inzet van camera’s niet langer noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de openbare orde (lid 5). Dit betekent dat de burgemeester zich regelmatig ervan moet vergewissen of het cameratoezicht nog steeds noodzakelijk is.80Zie ook Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr. 3, p. 5–6 en nr. 6, p. 23. Wat ‘regelmatig’ is, is afhankelijk van de omstandigheden van het concrete geval. Factoren die hierbij een rol kunnen spelen zijn onder meer de ernst van de situatie waarvoor en de omgeving waarbinnen het cameratoezicht wordt ingesteld en eventuele veranderingen van de omstandigheden.

Heimelijk cameratoezicht op grond van artikel 151c Gemeentewet is niet toegestaan. De aanwezigheid van camera’s moet op duidelijke wijze kenbaar zijn voor een ieder die het betreffende gebied betreedt (artikel 151c, lid 6, Gemeentewet). De camera’s zelf hoeven echter niet zichtbaar te zijn.81Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr. 3, p. 15.

3.8. Verdere verwerking

In het algemeen geldt dat persoonsgegevens alleen verder mogen worden verwerkt op een wijze die niet onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen. Artikel 151c, lid 9, Gemeentewet bevat hierop een uitzondering: de camerabeelden die in het belang van de handhaving van de openbare orde zijn verzameld, mogen worden verwerkt ten behoeve van de opsporing van een concreet strafbaar feit.

Deze gegevensverstrekking zal uitsluitend mogen plaatsvinden indien een concrete aanleiding bestaat voor de veronderstelling dat op de beelden gegevens staan die noodzakelijk82Zie over het begrip noodzakelijkheid en de invulling daarvan paragraaf 3.7 ‘Noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit’. zijn voor de opsporing van een gepleegd strafbaar feit. Dit betekent dat sprake moet zijn van aanwijzingen dat de opnames die zijn verkregen door middel van cameratoezicht relevant materiaal bevatten. Deze uitzonderingsgrond beperkt zich niet tot persoonsgegevens waaruit een gegeven van een strafbaar feit blijkt. Het beperkt zich evenmin tot verdachten maar kan ook betrekking hebben op het opsporen van getuigen.83Kamerstukken II 2003/04, 29 440, nr. 3, p. 13 en 18.

3.9. Bewaartermijn

Ten aanzien van het verwerken van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde, geldt een wettelijke bewaartermijn van maximaal vier weken (artikel 151c, lid 9, Gemeentewet).

Indien deze persoonsgegevens verder worden verwerkt ten behoeve van de opsporing van een concreet strafbaar feit, dan wordt de duur van de opslag bepaald door dit nieuwe doel.84De beelden mogen dan worden verwerkt totdat ze niet meer nodig zijn voor opheldering, vervolging en berechting van het strafbare feit. In de Wpg worden deze termijnen nader gespecificeerd.

3.10. Beveiliging85Zie voor meer informatie over dit onderwerp de CBP Richtsnoeren Beveiliging van persoonsgegevens, februari 2013.

De persoonsgegevens die in het kader van artikel 151c Gemeentewet worden verwerkt zijn politiegegevens. Op de verwerking van politiegegevens is de Wpg van toepassing. Op grond van de Wpg moet de politie de camerabeelden van de openbare plaatsen adequaat beveiligen. Artikel 4, lid 3, Wpg vereist dat de politie passende technische en organisatorische maatregelen treft om politiegegevens te beveiligen tegen onbedoelde of onrechtmatige vernietiging, tegen wijziging, ongeoorloofde mededeling of toegang, met name indien de verwerking verzending van gegevens via een netwerk of beschikbaarstelling via directe geautomatiseerde toegang omvat, en tegen alle andere vormen van onrechtmatige verwerking, waarbij met name rekening wordt gehouden met de risico’s van de verwerking en de aard van de te beschermen gegevens. Deze maatregelen garanderen, rekening houdend met de stand van de techniek en de kosten van de tenuitvoerlegging, een passend beveiligingsniveau, gelet op de risico’s van de verwerking en de aard van de politiegegevens.

Voor een blijvend passend beveiligingsniveau is inbedding van de zogeheten plan-do-check-act cyclus in de dagelijkse praktijk van de organisatie noodzakelijk.86CBP Richtsnoeren Beveiliging van persoonsgegevens, februari 2013, p. 14 e.v.

Een onderdeel van de benodigde beveiliging is het voorkomen dat onbevoegden toegang kunnen krijgen tot de camerabeelden. Welke personen er toegang mogen krijgen (geautoriseerd zijn) is afhankelijk van de functie die zij bekleden alsmede van de aard van de gegevens en de doeleinden van het cameratoezicht. Hieronder kunnen ook de mensen vallen die onderhoudswerkzaamheden aan de camera-installatie verrichten. De activiteiten die deze personen met de camerabeelden uitvoeren alsmede pogingen van anderen om ongeautoriseerd toegang te krijgen, moeten worden gelogd.87CBP Richtsnoeren Beveiliging van persoonsgegevens, februari 2013, p. 22.

Het uitvoeren van een PIA88Zie over het onderwerp PIA ook Hoofdstuk ‘1. Algemene uitgangspunten verwerking persoonsgegevens door middel van camera’s’. kan de verantwoordelijke helpen om te bepalen welke beveiligingsmaatregelen noodzakelijk zijn.

3.11. Gevoelige politiegegevens

De Wpg noemt in artikel 5 politiegegevens die als gevoelig worden aangemerkt. Het betreft de politiegegevens over iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven en lidmaatschap van een vakvereniging. De verwerking van deze gevoelige politiegegevens mag alleen plaatsvinden in aanvulling op de verwerking van andere politiegegevens en voor zover dit voor het doel van de verwerking onvermijdelijk is.

3.12. Melden

Er geldt geen plicht om de voorgenomen verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht op grond van artikel 151c Gemeentewet te melden bij de Autoriteit Persoonsgegevens.89Ingevolge artikel 38 lid 2 van het Vrijstellingsbesluit van de Wbp.

3.13. Informeren betrokkenen

De aanwezigheid van cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde moet op een duidelijke wijze kenbaar zijn voor een ieder die de desbetreffende openbare plaats betreedt (artikel 151c, lid 6, Gemeentewet).90Overigens moet ook de gebiedsaanwijzing van de burgemeester op behoorlijke wijze kenbaar worden gemaakt. Dit besluit moet worden bekendgemaakt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze (artikel 3:42 Algemene wet bestuursrecht). Als een gebiedsaanwijzing wordt ingetrokken, moet ook dat besluit bekend worden gemaakt (artikel 3:42, lid 2, Algemene wet bestuursrecht). Zie Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr. 6, p. 12. Dit betekent dat niet kan worden volstaan met het plaatsen van één bord op een centrale plek binnen het cameragebied. Aan de betrokkenen moet in ieder geval aan de randen van het cameragebied kenbaar worden gemaakt dat zij een cameragebied betreden.91Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr. 6, p. 12. De camera’s zelf hoeven echter niet zichtbaar te zijn. Ook hoeft niet zichtbaar te zijn of de camera’s in werking zijn.92Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr. 3, p. 15.

Voorts geldt dat aan het vereiste van kenbaarheid niet alleen moet worden voldaan als er beelden worden vastgelegd, maar ook als sprake is van monitoring en er dus geen opnames worden gemaakt.93Kamerstukken II 2003/04, 29 440, nr. 3, p. 17 en zie ook paragraaf 3.2 van deze beleidsregels.

4. Cameratoezicht op combinatie van private goederen en openbare plaatsen

In de hoofdstukken 2 en 3 zijn bepalingen ten aanzien van – kort weergegeven – privaat cameratoezicht (Wbp) en gemeentelijk cameratoezicht (artikel 151c Gemeentewet j° Wpg) gescheiden van elkaar weergegeven. In het algemeen geldt hierbij dat de video-opnames door private organisaties niet verder mogen reiken dan tot hetgeen onder hun eigen verantwoordelijkheid valt94Zoals bij de beveiliging van personen, gebouwen, terreinen, zaken en productieprocessen (artikel 38 Vrijstellingsbesluit). en de video‑opnames door gemeenten niet verder mogen reiken dan openbare plaatsen. Er kunnen zich echter situaties voordoen waarin private organisaties eveneens delen van openbare plaatsen filmen of waarin private organisaties en gemeenten gezamenlijk zowel private goederen als openbare plaatsen filmen. Dit hoofdstuk gaat nader in op deze situaties.

4.1. Video-opnames van openbare plaatsen door private organisaties

Cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde is uitsluitend voorbehouden aan gemeenten op grond van artikel 151c Gemeentewet. Dit neemt evenwel niet weg dat private organisaties soms ook delen van openbare plaatsen filmen. Private organisaties zijn hiertoe slechts gerechtigd voor zover het in beeld brengen van deze delen van de openbare ruimte onvermijdelijk is ter beveiliging van personen en goederen die aan hun zorg zijn toevertrouwd.95Toelichting op het Vrijstellingsbesluit Wbp, Stb. 2001, 250, p. 72.

Op dit cameratoezicht door private organisaties is de Wbp van toepassing. Zie voor een uitwerking van bepalingen van de Wbp hoofdstuk 2 ‘Uitwerking Wbp’ in aanvulling daarop geldt dat het doeleinde van dit cameratoezicht door private organisaties, waarbij delen van openbare plaatsen in beeld worden gebracht, er niet op mag zijn gericht om toezicht te houden op die openbare plaatsen. Voor dit doeleinde zijn immers de gemeenten verantwoordelijk. Als gerechtvaardigd doeleinde kan wel worden aangemerkt de beveiliging van de personen en goederen die aan de zorg van de betreffende private organisaties zijn toevertrouwd. De private organisaties zijn verantwoordelijk voor de verwerking van persoonsgegevens die voor dit doeleinde worden verwerkt. Voorts geldt dat geen grotere delen van de openbare plaatsen in beeld mogen worden gebracht voor zover dat noodzakelijk is om dit doeleinde te bereiken.

De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde (artikel 172, lid 1, Gemeentewet). Ook indien private organisaties cameratoezicht hebben ingesteld op delen van openbare plaatsen, blijft de burgemeester verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde op deze plaatsen.

Op welke wijze de burgemeester invulling kan geven aan zijn verantwoordelijkheid, is afhankelijk van de situatie. Zo is het mogelijk dat de burgemeester (camera)toezicht instelt op de openbare plaatsen die mede door de private organisaties worden gefilmd. Een ander voorbeeld is dat de burgemeester eisen stelt aan de reikwijdte van het cameratoezicht op de openbare plaatsen door private organisaties of aan de wijze waarop betrokkenen over dit cameratoezicht moeten worden geïnformeerd.

Voorts geldt dat de burgemeester bevoegd is om overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen (artikel 172, lid 2, Gemeentewet). Zo kan de burgemeester optreden ingeval de bepalingen van een Algemene Plaatselijke Verordening worden overtreden door de inzet van het cameratoezicht door private organisaties.

4.2. Video-opnames van private goederen en openbare plaatsen door private organisaties en gemeenten

Tegenwoordig komt het steeds vaker voor dat private organisaties en gemeenten en/of politie samenwerken bij de inzet van cameratoezicht. Zo kunnen partijen afspreken en faciliteren wanneer en op welke wijze (live) camerabeelden worden verstrekt aan de politie.96De politie voert de operationele regie bij cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde. Tevens kunnen private partijen en gemeenten gebruik maken van dezelfde camera’s. De camera’s filmen dan zowel private goederen als openbare plaatsen ten behoeve van twee verschillende doeleinden: de beveiliging van de private goederen alsmede de handhaving van de openbare orde.

Ten aanzien van deze samenwerkingsvormen gelden twee verschillende wettelijke kaders. Enerzijds gelden de vereisten van de Wbp

ten aanzien van de beveiliging van private goederen door private organisaties. Anderzijds gelden de vereisten van artikel 151c Gemeentewet ten aanzien van de handhaving van de openbare orde door gemeenten. Beide partijen moeten voldoen aan de voor hen geldende vereisten. Om dit te waarborgen, is het van belang dat partijen, voorafgaand aan het inzetten van gezamenlijk cameratoezicht, schriftelijk heldere en werkbare afspraken maken.97Zie ook Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr. 6, p. 11.

Zie voor een uitwerking van vereisten van de wettelijke kaders de vorige hoofdstukken 2 ‘Uitwerking Wbp’ en 3 ‘Uitwerking artikel 151c Gemeentewet j° Wpg’. In aanvulling op deze uitwerkingen wordt nog het volgende benadrukt.

Er kan slechts gebruik worden gemaakt van dezelfde camera’s voor zover de private partijen gerechtigd zijn om de betreffende delen van de openbare plaatsen te filmen en de gemeenten gerechtigd zijn om de betreffende private goederen in beeld te brengen. Dit betekent bovendien dat, zodra bij één van de partijen geen sprake meer is van een noodzaak tot cameratoezicht, deze partij de betreffende camerabeelden niet meer mag verwerken. De andere partij mag de camerabeelden dan nog wel blijven verwerken, mits de noodzaak van het cameratoezicht voor die andere partij nog wel aanwezig is.

Tevens is het van belang dat de opslag van de camerabeelden ten behoeve van de beveiliging van private goederen en ten behoeve van de handhaving van de openbare orde, gescheiden geschiedt. Alleen op deze wijze kunnen de verschillende partijen voldoen aan de op hen betrekking hebbende wettelijke vereisten. Immers, de vereisten met betrekking tot bijvoorbeeld verdere verwerking, bewaartermijnen en toegangsbeveiliging kunnen voor de diverse partijen verschillen.

Voorts moeten de private organisaties en de gemeenten erop bedacht zijn dat de inzet van gezamenlijke camera’s implicaties kan hebben voor de wijze waarop betrokkenen moeten worden geïnformeerd over het cameratoezicht. Voor betrokkenen moet immers duidelijk zijn dat het toezicht plaatsvindt voor verschillende doeleinden en door verschillende verantwoordelijken. Eveneens moet duidelijk zijn in welk gebied het cameratoezicht plaatsvindt. De informatieverstrekking moet bovendien worden aangepast zodra één van de partijen stopt met de verwerking de camerabeelden.

5. Drones98Zie voor meer informatie over dit onderwerp WP29, Opinion 01/2015 on Privacy and Data Protection Issues relating to the Utilisation of Drones, WP231, 16 juni 2015. Hiermee wordt bedoeld dat de camera nagelvast is bevestigd, bijvoorbeeld door montage aan gevels, dakranden of palen., dashcams en andere slimme camera’s

In de voorafgaande hoofstukken is gesproken over camera’s in het algemeen. Er zijn echter verschillende soorten camera’s en ook verschillende softwaretechnieken. Zo kunnen camera’s statisch99Hiermee wordt bedoeld dat de camera nagelvast is bevestigd, bijvoorbeeld door montage aan gevels, dakranden of palen. of gemakkelijk verplaatsbaar zijn of mobiel, bijvoorbeeld doordat een camera is bevestigd aan een lichaam100Ook wel bodycams genoemd., auto101Ook wel dashcams genoemd. of drone. Camera’s kunnen roteren, inzoomen of geluid opnemen. Door middel van infraroodcamera’s kunnen opnames worden gemaakt in de duisternis of warmtebronnen zichtbaar worden gemaakt. En camera’s kunnen ‘slim’ of ‘intelligent’ zijn, waardoor de camera’s niet slechts ‘waarnemen’, maar ook informatie genereren.

Zoals ook in hoofdstuk 1 ‘Algemene uitgangspunten verwerking persoonsgegevens door middel van camera’s’ is aangegeven, zijn de toepasselijke wettelijke regelingen voor de verwerking van persoonsgegevens door middel van cameratoezicht afhankelijk van de vragen wie de verantwoordelijke is en voor welke doeleinden het cameratoezicht wordt ingesteld. Het soort camera of softwaresysteem dat hiervoor wordt gebruikt, heeft hierop geen invloed. Er bestaat geen aparte wetgeving voor bepaalde soorten camera’s of softwaresystemen. Indien in een concrete situatie van toepassing, gelden de bepalingen uit de Wbp of artikel 151c Gemeentewet j° de Wpg dus onverkort. Relevante bepalingen van deze wettelijke regelingen zijn uitgewerkt in de hoofdstukken 2, 3 en 4 van deze beleidsregels.

Wel kan het soort camera of softwaresysteem invloed hebben op de vraag of de gegevensverwerking gerechtvaardigd is. De ene camera of softwaretechniek kan immers een grotere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maken dan de andere. Het is daarom van belang dat de verantwoordelijke zorgvuldig afweegt welk soort camera met welke softwaretechnieken hij ingeval van cameratoezicht inzet. Indien een camera of softwaretechniek een onevenredige inbeuk maakt op de belangen van de betrokkenen in verhouding tot het te dienen doel (proportionaliteit) of het doel ook op een andere, voor de betrokkenen minder nadelige, wijze kan worden verwezenlijkt (subsidiariteit), dan is de inzet van deze camera of softwaretechniek niet geoorloofd.

Drones en dashcams zijn voorbeelden van zich technisch snel ontwikkelende ‘slimme’ camera’s, die steeds meer toepassing vinden.

Dit hoofdstuk gaat in paragraaf 5.1 nader in op cameratoezicht door middel van drones, in paragraaf 5.2 zal het gaan om dashcams en in paragraaf 5.3 gaat het over andere slimme camera’s.

5.1. Drones102Voor de praktische toepassing van drones, zie: ‘Handleiding Drones en Privacy’ (Kamerstukken II 2015/16, 30 806, nr. 34).

Met het begrip ‘drone’ wordt bedoeld een onbemand luchtvaartuig. Andere begrippen die in dit kader ook vaak worden gebruikt zijn:

In deze beleidsregels wordt evenwel als overkoepelende term de term ‘drone’ gehanteerd.103Strikt genomen is een drone echter een militair vliegtuig die autonoom een vooraf geprogrammeerde vliegbaan aflegt. Een RPAS is dus eigenlijk geen drone (http://www.darpas.nl/faq/).

Voor recreatief gebruik van drones (model) is geen vergunning nodig. Wel moet worden voldaan aan de bepalingen uit de Regeling modelvliegtuigen.104Regeling modelvliegen van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 2 december 2005, nr. HDJZ/LUV/2005-2297, Hoofddirectie Juridische Zaken, houdende nadere regels voor vluchten met een modelvliegtuig (Regeling modelvliegen). Deze Regeling modelvliegtuigen stelt regels omtrent het gebruik van het luchtruim. Hieronder vallen bijvoorbeeld regels omtrent de vlieghoogte en waar wel en niet mag worden gevlogen. Zo verbiedt de luchtvaartregelgeving105Zie: artikel 2 van de Regeling Modelvliegen juncto artikelen 14 en 15 van de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen. onder andere om boven gebieden met aaneengesloten bebouwing of boven mensenmenigten te vliegen. Behoudens een ontheffing mogen drones dus niet in de buurt komen van een woonwijk of van (andere) plaatsen waar zich mensenmenigten of doorgaans mensen bevinden. Bovendien kunnen lagere overheden extra regels stellen in verordeningen, bijvoorbeeld in het kader van milieu, openbare orde en veiligheid. Dit kan verschil maken ten aanzien van de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer.

Voor drones die vanuit beroepsmatige of bedrijfsmatige overwegingen worden bediend, is respectievelijk een bewijs van bevoegdheid, een bewijs van luchtwaardigheid en een zogenoemde Remotely piloted aircraft system operator certificate (ROC) vereist.106Deze regelgeving is uitgewerkt in het Besluit van 23 april 2015 tot wijziging van het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart, het Besluit luchtvaartuigen 2008, het Besluit vluchtuitvoering en het Besluit burgerluchthavens (regels voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen), Stb. 2015, 163 alsmede in de Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 23 april 2015, IENM/BSK-2015/11533, houdende de vaststelling van regels voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen, Stcrt. 2015, nr. 12034.

Drones kunnen worden uitgerust met (hoge resolutie) camera’s. Hierdoor wordt het mogelijk om (gedetailleerde en ingezoomde) video-opnames te maken vanuit de lucht. Tevens wordt het mogelijk om video-opnames te maken van plaatsen die moeilijk of niet op andere wijzen kunnen worden gemaakt. Drones kunnen bovendien naar behoefte worden gestuurd en zijn in staat om in korte tijd grote afstanden af te leggen. Juist deze eigenschappen kunnen leiden tot een grote inbreuk op de persoonlijke levenssfeer.

Door middel van drones met camera’s kunnen immers opnames worden gemaakt van personen op plaatsen waar zij verwachten onbespied te zijn. Te denken valt aan private terreinen of plaatsen waar geen mogelijkheden zijn om camera’s te bevestigen. Drones kunnen personen ook gemakkelijk volgen. Bovendien zijn drones vaak niet of moeilijk zichtbaar, laat staan dat zichtbaar is dat daaraan een camera is bevestigd. Ook wordt de verantwoordelijke voor een extra uitdaging geplaatst om alle betrokkenen adequaat vooraf te informeren over het cameratoezicht.

Zoals eerder al is aangegeven, heeft de inzet van drones geen invloed op de wettelijke regelingen die in een concrete situatie van toepassing zijn. Relevante bepalingen van de Wbp en artikel 151c Gemeentewet j° de Wpg zijn uitgewerkt in de hoofdstukken 2, 3 en 4 van deze beleidsregels. Gelet op de eigenschappen en mogelijkheden van drones en de potentiële impact die drones kunnen maken op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen, zijn wel een aantal aandachtspunten te noemen.

Allereerst is het van groot belang dat de verantwoordelijke zorgvuldig afweegt om al dan niet tot cameratoezicht door middel van drones over te gaan. De inzet van drones zal minder snel voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit dan de inzet van statische camera’s,107Zie over de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit paragraaf 2.7 en 3.7 ‘Noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit’. vanwege de mogelijkheid om drones (letterlijk en figuurlijk) flexibel in te zetten kan er ook meer inbreuk worden gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. Het belang van het treffen van waarborgen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer wordt hierdoor bovendien onderstreept. Indien het doel van het cameratoezicht ook kan worden bereikt op een voor de burger minder ingrijpende wijze, bijvoorbeeld door middel van statische camera’s, dan is de inzet van drones niet geoorloofd.108Zie ook Kamerstukken II 2012/13, 33 582, nr. 3, p. 12.