Decreto-Lei n.º 112/2002 — Aprova o Plano Nacional da Água

Por outro lado, o PNA estabelece os princípios orientadores da disciplina a definir por novos planos especiais (por exemplo, planos de ordenamento da orla costeira e planos de ordenamento de albufeiras classificadas), o que significa na aprovação de novos planos especiais se devem ter em conta os princípios orientadores constantes do PNA. Todavia, tal não impossibilita que os planos especiais que entretanto venham a ser aprovados não possam contrariar normas do PNA. Tal é expressamente permitido pelo disposto no n.º 2 do artigo 25.º, desde que o plano que altera expressamente indique a norma do plano sectorial (neste caso do PNA) que vai ser alterada e, obviamente, desde que respeite a hierarquia das fontes de direito (isto é, desde que a sua aprovação siga a forma de decreto-lei).

Em relação à articulação dos demais planos sectoriais com o PNA há que distinguir duas situações, se estes planos já existem e o PNA não contraria as suas disposições mantêm-se ambos, se o PNA contraria as suas disposições indica expressamente as normas do plano preexistente que revoga sob pena de invalidade (artigo 23.º, n.º 6).

Por último, em relação aos planos municipais de ordenamento do território, o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, estabelece as seguintes regras: estes instrumentos de planeamento de âmbito municipal devem «acautelar a programação e concretização das políticas [...] de ambiente, com incidência espacial, promovidas pela administração central, através dos planos sectoriais.» (artigo 24.º, n.º 3). Esta obrigação é reforçada pelo facto de no Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro, se prever expressamente que «as acções e as medidas definidas nos planos de recursos hídricos devem ser previstas em todos os instrumentos de planeamento que definam ou determinem a ocupação física do solo, designadamente [...] nos planos municipais de ordenamento do território» (artigo 13.º).

Em relação às demais disposições legais o PNA tem a força jurídica que lhe é conferida pela forma do diploma que as aprova - decreto-lei.

1.3 - Obrigações criadas pelo PNA

O PNA como plano sectorial aplica-se à Administração Pública, não vinculando directamente os particulares. Todavia, podem-se extrair comandos vinculantes da actuação daquela Administração. Na verdade, apesar de se tratarem de normas tarefa, não deixam de conter obrigações que devem ser cumpridas e nos prazos estabelecidos, quando for caso disso.

Prevê-se um acompanhamento fortemente empenhado e calendarizado, com um programa pré-definido, a executar pelas entidades definidas como responsáveis pelo acompanhamento e avaliação. É também calendarizada a avaliação e fixada a obrigação de auto-avaliação, quer para os municípios, quer para a administração central.

A relevância das normas do PNA sobre as instituições é a que decorre da própria natureza jurídica do PNA.

1.4 - Instrumentos económicos e financeiros

Os instrumentos económicos e financeiros disponíveis para aplicação do PNA são o Orçamento do Estado para os organismos sem autonomia financeira e os fundos comunitários pertinentes em função da natureza do investimento.

A figura de contrato-programa contém em si mesma as mais amplas potencialidades para funcionar como o instrumento económico e financeiro por excelência para a aplicação e desenvolvimento das medidas previstas no PNA e a executar por entidades exteriores ao Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território.

O desenvolvimento do regime económico e financeiro proposto pelo PNA assume um papel destacado como instrumento de financiamento das medidas prioritárias com a vantagens de ao mesmo tempo poder servir como mecanismo moderador dos excessos nas utilizações dos recursos hídricos e incentivado das correcções às ineficiências identificadas.

O autofinanciamento das entidades de natureza privada que progressivamente vêm sendo motivadas a participar na área económica do ambiente em geral e dos recursos hídricos em especial constitui outro dos instrumentos económicos e financeiros em que o PNA assenta a sua viabilidade.

2 - Eficácia e avaliação do Plano

2.1 - Introdução

Considerando o facto de o PNA ser um plano sectorial e a necessidade imperativa de garantir a qualidade e preservação dos meios hídricos, a eficácia do Plano coloca-se a dois níveis distintos:

Nível interno - será tão mais eficaz quanto melhor forem assumidas as suas apostas, concretizadas as suas medidas e concebido um modelo organizativo ajustado;

Nível externo - a sua eficácia depende da capacidade de influenciar os planos de ordenamento que comprometem os particulares (planos especiais e planos municipais de ordenamento do território) e de participar nas decisões dos restantes sectores da Administração.

A forma principal de garantir a eficácia interna do Plano passa, naturalmente, pelo cumprimento das medidas que este preconiza. No entanto, há mecanismos de controlo da eficácia que transcendem o pragmatismo das acções que este encerra e que serão da maior importância para ser consequente com os valores prosseguidos neste exercício de planeamento e que foram indicados no início do capítulo 2.

De entre as acções que suportam a eficácia do Plano e a sua avaliação, destacam-se:

Nível interno

(coerência interna do Plano)

Modelo organizativo.

Plano de comunicação.

Avaliação permanente e interna.

Avaliação externa, intercalar e final.

2.2 - Modelo organizativo

Como já foi abundantemente referido, a administração dos recursos hídricos, composta pelas actividades de planeamento, gestão e licenciamento de usos, deverá ter como base territorial a unidade «bacia hidrográfica».

Esta opção decorre de uma lógica natural que consagra o facto de só assim ser possível garantir uma perspectiva integrada de gestão equilibrada do recurso água e também dos próprios imperativos resultantes da DQA.

A existência de 17 PBH no País com dimensões territoriais muito distintas recomenda naturalmente a sua agregação para a gestão, sob pena de se multiplicar exageradamente a Administração, sem que daí decorram ganhos óbvios de eficácia.

As bacias deverão agrupar-se em regiões hidrográficas, sendo também recomendável que estas se reúnam em número compatível com a real capacidade técnica e financeira do Estado.

Do ponto de vista do modelo organizativo, uma política de gestão da água deve:

Considerar a criação de uma autoridade nacional da água tutelada pelo Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território;

Conceber um nível de administração à escala da bacia ou região hidrográfica, articulada com a autoridade nacional, directamente responsável pelos licenciamentos, e co-responsável pela gestão e planeamento dos recursos hídricos.

Para a eficácia da concretização do PNA, em cada um dos níveis de gestão deverão ser correctamente interpretados os:

Princípios e orientações gerais para a gestão;

Objectivos e desafios para a gestão;

Domínios de inovação a privilegiar.

As funções de cada organismo pressupõem o estabelecimento de requisitos que incluem:

Referenciais de actuação;

Domínios de flexibilidade;

Funções e competência centrais;

Condições gerais de eficácia da gestão.

Por último, o modelo organizativo e institucional deverá incluir:

Figura organizativa e suas implicações;

Responsabilidades, funções e competências dos órgãos de gestão;

Dependências e relações funcionais;

Grau de externalização de funções;

Funções e tipologia de actividades;

Atribuições e perfil de recursos necessários;

Relacionamento com outros sectores da Administração;

Relacionamento com representantes da sociedade civil.

2.3 - Plano de comunicação

Deverá ser definido, em complemento ao PNA, um plano de comunicação do mesmo que lhe confira visibilidade e possa exercer uma função dúplice:

Um elemento de divulgação da concretização das acções do plano;

Um elemento de controlo externo por parte da sociedade.

Este plano de comunicação deverá estabelecer três públicos alvo:

Público interno - os próprios agentes do plano, incluindo os funcionários e colaboradores do Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território;

Público institucional - os demais agentes da Administração Pública, empresas, associações, autarquias e ONGA;

Público indiferenciado - cidadãos com diferentes formações e diversos graus de interesse e conhecimento.

As formas, produtos, materiais e conteúdos do plano de comunicação deverão ser adaptados aos diversos públicos.

2.4 - Avaliação

A avaliação é uma componente do processo de planeamento e um importante instrumento de apoio à tomada de decisão. Destina-se a julgar os méritos do Plano, a fornecer informação sobre os seus fins, a sua gestão e funcionamento e permite introduzir correcções nos vários momentos do seu desenvolvimento.

2.4.1 - Avaliação interna - a avaliação interna (sistema de acompanhamento) do Plano será assegurada pelo INAG, garantindo a articulação técnica com as entidades da Administração Pública (central e local), às quais compete em concreto (para além do próprio INAG) a execução das normas do Plano, recolhendo e tratando a informação de carácter estatístico, técnico e científico relevante, elaborando relatórios de avaliação e recomendando, quando for caso disso, as alterações que se afigurem necessárias.

O sistema de acompanhamento a criar deverá incluir as seguintes componentes:

Orgânicas e funcionais:

Reuniões de reconhecimento de actividades anuais dos organismos cuja acção tem impactes nos recursos hídricos, bem como com as entidades responsáveis pelo ordenamento do território (PDM, PROT, REN: áreas protegidas);

Reunião anual específica do PNA no Conselho Nacional da Água;

Reunião anual específica do PNA na Comissão para Aplicação e Desenvolvimento da Convenção Luso-Espanhola;

Criação de uma jornada anual do PNA - representantes nas intersectoriais internas, ONG e organizações de classes e dos sectores de actividade económica;

Instrumentais:

Produção do relatório bianual de progresso;

Transmissão de informação (suportes de dados e informação de acompanhamento, planos de actividades, relatórios de progresso, relatórios específicos de situação); comunicação dos suportes de acompanhamento (site do INAG na Internet com sínteses dos suportes de dados e informação, CD-ROM dos suportes de dados e informação);

Medição e aferição (indicadores de estado, pressão e resposta e indicadores de progresso).

Como exemplos de indicadores a avaliar periodicamente e que deverão constituir o suporte numérico de avaliação do Plano indicam-se os seguintes:

(ver tabela no documento original)

2.4.2 - Avaliação externa - para além do sistema de acompanhamento referido, é fundamental instituir dois momentos específicos de avaliação do Plano por entidades externas à sua aplicação que, nomeadamente, possibilite avaliar a execução do Plano a um nível diferenciado do que decorre das acções de acompanhamento sistemático.

Para além da avaliação das medidas propriamente ditas, estes processos de avaliação deverão incidir sobre o cumprimento dos objectivos, a «aproximação» aos paradigmas fixados e a consecução prática das apostas definidas.

Estes processos de avaliação deverão incidir em dois momentos do Plano:

Avaliação intercalar no ano de 2006, ano final do QCA III, com dois principais objectivos: avaliar a execução do Plano, corrigir objectivos e medidas e antecipar intervenções futuras e respectivas formas de financiamento;

Avaliação final, que deverá anteceder a revisão do próprio Plano e que tem como principais objectivos identificar factores de sucesso e de fracasso do Plano, factores de sustentabilidade dos seus resultados e impactos e fornecer conclusões aplicáveis a futuros planos e programas.

O facto de a aplicação das medidas aprovadas com o PNA não ser da exclusiva responsabilidade dos organismos da administração dos recursos hídricos reforça a importância destas avaliações, como momentos de interface de conhecimento e de reconhecimento múltiplo do seu calendário de acções e práticas ambientais.

Nível externo

(complementaridades e sinergias do Plano)

Planos directores municipais e outros instrumentos de gestão territorial.

Planos sectoriais.

Comprometimento de outros sectores da Administração - dever de informação.

Planos directores municipais e outros instrumentos de gestão territorial

Sendo o PNA um instrumento de gestão territorial que não é vinculativo para os particulares, mas contendo aquele um conjunto de medidas e acções cuja concretização é indispensável ao seu sucesso e que têm uma expressão territorial, é fundamental que os PMOT e PEOT considerem a existência do PNA em fases posteriores de execução ou revisão.

A necessidade de protecção de ecossistemas ribeirinhos e de aquíferos, a defesa de pessoas e bens em relação à ocorrência de cheias, a protecção de captações de água para consumo humano sendo objectivos do Plano não se esgotam neste. É fundamental que os instrumentos de gestão territorial que definem com exactidão as regras de uso do solo integrem estes - entre outros - objectivos, dando-lhe a expressão territorial necessária.

Planos sectoriais

A administração central promove a elaboração de diversos planos sectoriais, muitos deles com incidência territorial e consequentemente com impactes nos recursos hídricos. São exemplo o Plano Energético Nacional, o Plano Hospitalar e mesmo outros dentro do próprio Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, como sejam os planos que regulam as soluções de destino final de resíduos sólidos.

A protecção dos recursos hídricos faz-se através do conjunto de medidas internas que integram este Plano, mas também da regulação dos efeitos externos consequentes dos referidos planos sectoriais.

A tomada de decisão em relação à localização ou intensidade de uso dos equipamentos que fazem parte do referidos planos sectoriais considerará obrigatoriamente a necessidade de protecção de recursos hídricos.

As propostas de novos regadios, sendo positivas no sentido em que contribuem para a gestão da água no sector mais consumidor deste recursos (agricultura), deverão também considerar como instrumento decisório as imposições e sugestões decorrentes deste Plano.

Comprometimento de outros sectores da Administração

Nos dois pontos anteriores pretendeu-se influenciar externamente a actuação dos agentes públicos na sua actividade de planeamento.

É no entanto imprescindível que essa influência se estenda às tarefas quotidianas de todos os serviços da administração central e local: a gestão e o licenciamento.

Não só as atitudes destes serviços devem privilegiar o uso racional da água, como exemplo vivo do comportamento sustentável, como sobretudo na concessão de licenças de localização e desenvolvimento de actividades económicas ou assentamentos humanos, o «factor água» deverá estar presente como factor limitante a essas operações de transformação do uso do solo.

Neste contexto, os processos de avaliação do Plano deverão incidir também sobre este tipo de acções.

Referenciada como um dos pontos fracos de todo o sistema de gestão da água, a ausência de práticas de partilha de informação entre os diversos sectores da Administração deverá ser alterada no futuro imediato, contribuindo para aumentar o conhecimento sobre o sector.

É necessário alcançar um compromisso objectivo nesse sentido, devendo para o efeito estabelecer mecanismos concretos que promovam essa obrigatoriedade de troca de informação.