Resolução do Conselho de Ministros n.º 166/2006 — Aprova o Plano Nacional de Acção para a Inclusão (PNAI) para o período de 2006-2008

No âmbito da Cimeira de Lisboa, em 2000, os Estados membros assumiram o compromisso de erradicar progressivamente a pobreza e a exclusão social. Assim, através do método aberto de coordenação, principal vector do compromisso assumido no combate à pobreza e à exclusão social, os Estados membros têm vindo a apresentar planos nacionais de acção para a inclusão, cujo objectivo é definir uma estratégia nacional com medidas de política transversais e abrangentes de modo a promover uma verdadeira inclusão social.

O PNAI 2006-2008, construído a partir de uma comissão constituída pelos diferentes ministérios e Governos Regionais, sendo pela primeira vez ouvida desde a génese a sociedade civil através do Fórum não Governamental para a Inclusão Social e tendo sido ouvida a Comissão do Trabalho e Assuntos Sociais da Assembleia da República, resultou num documento que espelha as sensibilidades da sociedade portuguesa. Este Plano respeitou integralmente os objectivos comuns europeus e o novo enquadramento global que lhe é dado no âmbito da Agenda Social Europeia revista, tendo ainda em conta as recomendações efectuadas pela Comissão Europeia na sequência da avaliação dos anteriores planos nacionais no sentido de maior objectividade e nível de compromisso nas propostas apresentadas.

O PNAI 2006-2008 apresenta uma estratégia global assente na análise do contexto sócio-económico e dos seus reflexos sobre a pobreza e a exclusão social, o que conduziu à definição de três prioridades políticas de intervenção: combater o défice histórico no domínio da pobreza persistente; elevar os níveis de qualificação como factor determinante na ruptura dos ciclos de pobreza, e promover medidas de prevenção para as novas realidades sociais que acarretam elevados níveis de risco de exclusão.

As prioridades definidas são: i) combater a pobreza das crianças e dos idosos através de medidas que assegurem os seus direitos básicos sociais de cidadania; ii) corrigir as desvantagens na educação, formação/qualificação, e iii) ultrapassar as discriminações reforçando a integração das pessoas com deficiência e imigrantes. Para estas prioridades foram definidas metas mensuráveis que permitem uma avaliação objectiva da eficácia das medidas seleccionadas.

O Plano garante ainda a articulação privilegiada com outros processos estratégicos nacionais, destacando-se o Plano Nacional para a Acção, Crescimento e Emprego (PNACE), o Plano Nacional de Emprego (PNE), o Plano Tecnológico (PT), o Plano Nacional de Saúde (PNS), o Programa Nacional de Políticas de Ordenamento do Território (PNPOT), o Plano de Acção para a Integração de Pessoas com Deficiência e Incapacidade (PAIPDI), o Plano Nacional para a Igualdade (PNI), o Plano Nacional contra a Violência Doméstica, o Plano de Acção Nacional para Combate à Propagação de Doenças Infecciosas em Meio Prisional, o Plano contra a Droga e Toxicodependência 2005-2012 e a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável.

Tendo como objectivo um salto qualitativo e eficaz na estratégia nacional de combate à pobreza e à inclusão social, o PNAI 2006-2008 pretende, conjuntamente com as diferentes estruturas, quer do Estado quer da sociedade civil, administração central, autarquias, organizações não governamentais e comunidade científica e cidadãos em geral, trabalhar em conjunto na senda de um Portugal mais solidário e mais inclusivo.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

Aprovar o Plano Nacional de Acção para a Inclusão (PNAI) para o período de 2006-2008, constante do anexo à presente resolução e que dela faz parte integrante.

Presidência do Conselho de Ministros, 9 de Novembro de 2006. - O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa.

ANEXO — PLANO NACIONAL DE ACÇÃO PARA A INCLUSÃO 2006-2008

As sociedades actuais encontram-se em constantes mutações, com traços característicos diversos, desde as alterações demográficas, familiares, sociais e económicas aos crescentes progressos tecnológicos e à intensificação da concorrência internacional. Contudo, nelas se continuam a inscrever problemas estruturais que demonstram a importância de reforçar o papel da inclusão social no programa estratégico da União Europeia e de cada um dos respectivos Estados-Membros.

A Cimeira de Lisboa (Março de 2000) constituiu um marco fundamental no qual os Chefes de Estado e de Governo dos Estados-Membros assumiram o objectivo estratégico de tornar a Europa comunitária no espaço baseado na economia do conhecimento mais competitiva do mundo, promovendo mais e melhores empregos e mais coesão social. Neste contexto, foi assumido o compromisso de produzir um impacto decisivo na erradicação da pobreza e da exclusão social.

O principal vector político deste objectivo estratégico e desta estratégia de cooperação na promoção de políticas inclusivas e de combate à pobreza e exclusão social assentou no Método Aberto de Coordenação (MAC) no domínio da protecção e inclusão social.

No início de 2005, as dificuldades reveladas pela conjuntura económica internacional e comunitária levaram à revisão das metas fixadas no âmbito da Estratégia de Lisboa, recentrando-a na importância do crescimento económico e no emprego, reforçando algumas dimensões da sua governação e propondo maior simplificação e transparência de procedimentos. Neste contexto foram também revistos a Agenda Social Europeia e o MAC.

A Agenda Social Europeia revista reforça a importância da confiança dos cidadãos para, de forma mais eficaz, enfrentar os grandes desafios que se colocam ao nível do desemprego, da persistência da pobreza e das desigualdades, através da modernização das políticas sociais.

Por seu lado a revisão do Método Aberto de Coordenação conduziu à sua racionalização e surgiu em resposta aos sucessivos apelos do Conselho Europeu no sentido de empreender uma maior simplificação, integração e coerência dos processos de coordenação existentes - inclusão social, pensões, cuidados de saúde e cuidados de longa duração ou continuados.

A sua revisão baseou-se na constatação da existência de um desfasamento entre os objectivos comuns europeus e a concretização das políticas, o que significa que o reforço do processo deve avançar para além da identificação de grandes princípios e objectivos e concentrar-se na eficácia das políticas. Por outro lado, veio reclamar a necessidade de aprofundar a dimensão social na Estratégia de Lisboa revista, garantindo a coerência e o reforço mútuo entre os objectivos de crescimento e emprego e os da coesão social.

Este processo de racionalização propôs um conjunto de novos Objectivos Comuns, adoptados no Concelho Europeu da Primavera de 2006, em matéria de protecção social e inclusão social:

(a) Promover a coesão social e a igualdade de oportunidades para todos, através de políticas de inclusão social e sistemas de protecção social adequados, acessíveis, financeiramente viáveis, adaptáveis e eficientes.

(b) Interagir de perto com os objectivos de maior crescimento económico e mais e melhores empregos fixados em Lisboa e com a estratégia de desenvolvimento sustentável da UE.

(c) Reforçar a governação, a transparência e a participação dos agentes relevantes na concepção, aplicação e acompanhamento das políticas.

Além dos três objectivos abrangentes referidos que enquadram globalmente as três vertentes do MAC - inclusão social, pensões, cuidados de saúde e cuidados de longa duração ou continuados -, foram ainda definidos três objectivos específicos para cada uma destas vertentes e que constituem a base dos Relatórios Nacionais de Estratégia para a Protecção Social e a Inclusão Social (2006-2008).

Explicitam-se, em seguida, os objectivos comuns de inclusão social, aos quais os PNAI 2006-2008 devem responder:

(a) Garantir o acesso de todos aos recursos, direitos e serviços sociais básicos, necessários à participação na sociedade, ao mesmo tempo que se encontram respostas para formas extremas de exclusão e se combatem todas as discriminações conducentes à exclusão;

(b) Garantir a inclusão social activa de todos, através da promoção da participação no mercado de trabalho e do combate à pobreza e à exclusão das pessoas e dos grupos mais marginalizados;

(c) Garantir que as políticas de inclusão social são bem coordenadas e contam com o envolvimento de todos os níveis do governo e agentes pertinentes (incluindo as pessoas que vivem na pobreza), que são eficientes e integradas em todas as políticas públicas relevantes, designadamente as políticas económicas e orçamentais, de educação e formação e os programas dos fundos estruturais (nomeadamente o FSE), e que têm em conta a perspectiva da igualdade entre homens e mulheres.

A concepção e elaboração do PNAI português teve em consideração quer este novo enquadramento global, quer as recomendações efectuadas pela Comissão Europeia na sequência da avaliação dos anteriores Planos no sentido de promover uma maior focalização estratégica e coerência; de reforçar o sistema de informação, monitorização e avaliação das políticas e medidas; de demonstrar compromisso político ao nível do mainstreaming da inclusão social em todas as políticas relevantes e assegurar e reforçar a continuidade do trabalho em parceria, com clara definição de responsabilidades, em todas as fases do processo (concepção, implementação, monitorização e avaliação). Foi ainda salientada a necessidade de reforçar o programa Rede Social, investindo nas suas potencialidades de implementação concertada de medidas de política ao nível local e de articulação entre os níveis nacional e local.

O Plano Nacional Acção para a Inclusão 2006-2008, apresenta uma estratégia nacional de inclusão social, assente numa análise do contexto sócio-económico e os seus reflexos sobre a pobreza e a exclusão social, o que conduziu à identificação de um conjunto restrito de prioridades políticas de intervenção com vista à concretização dos objectivos comuns europeus através de uma intervenção de base local, nomeadamente:

• O diagnóstico da situação portuguesa aponta para a necessidade de investimento em medidas que permitam combater o défice histórico no domínio da pobreza persistente, cuja dimensão é particularmente evidente entre as crianças e as pessoas idosas;

• No combate à persistência da pobreza (ruptura dos ciclos de pobreza), a elevação dos níveis de qualificação constitui um factor determinante, embora não exclusivo, uma vez que potenciam a limitação de processos de exclusão, designadamente os que se associam à capacidade de entrar e permanecer no mercado de trabalho;

• Entre os grupos vulneráveis a fenómenos de pobreza e exclusão, a população com deficiência constitui o grupo, cuja multiplicidade de problemas e défice histórico de respostas torna necessária uma aposta premente e reforçada;

• A dimensão dos fluxos migratórios associada a difíceis condições de inserção de parte significativa dos imigrantes coloca este grupo como um dos que necessita de uma forte intervenção no combate à pobreza e exclusão, constituindo-se também como uma medida preventiva do crescimento de fenómenos discriminatórios.

Deste modo, o Governo Português assume as seguintes prioridades políticas:

ii) Corrigir as desvantagens na educação e formação/qualificação;

iii) Ultrapassar as discriminações, reforçando a integração das pessoas com deficiência e dos imigrantes.

Em torno destas prioridades e em resposta ao conjunto de desafios identificados no âmbito da estratégia de inclusão, organizaram-se as medidas de política mais relevantes, tendo em atenção quer as questões relativas à igualdade de oportunidades, à conciliação entre a vida familiar e a vida profissional, quer a dimensão da territorialização.

Por fim, são de referir as principais dimensões a ter em consideração no âmbito de uma Boa Governação para uma implementação coordenada e eficaz da estratégia de inclusão social, nomeadamente prosseguindo os esforços de mobilização e participação de todos os actores, incluindo as pessoas e grupos sociais mais vulneráveis à pobreza e à exclusão, assim como garantindo a continuidade do processo de acompanhamento, monitorização e avaliação das medidas inscritas neste Plano.

Assim, o PNAI 2006-2008 constitui um documento de referência orientador da diversidade de intervenções requeridas no processo nacional de inclusão social para políticos, técnicos e cidadãos em geral.

Pretende-se que constitua um instrumento capaz de contribuir para que a pobreza e a exclusão social, fenómenos do passado e ainda do presente possam, com maior eficácia, reverter-se no futuro, a caminho de uma sociedade portuguesa mais justa, socialmente mais coesa e com maior desenvolvimento sustentável.

PARTE I — Principais Tendências e Desafios

Pobreza e Protecção Social

A pobreza, entendida como um fenómeno resultante da escassez de recursos para fazer face às necessidades básicas e padrão de vida da sociedade actual, manifesta-se em Portugal como um fenómeno que tem origens no desenvolvimento do país e na adaptação ao rápido processo de modernização registado nas últimas décadas.

Em 2004, cerca de 21% da população portuguesa vivia abaixo do limiar de pobreza (face a 16% na UE25). Foi visível uma ligeira melhoria ao longo do período 1995-2001, à qual não é alheia a introdução de um conjunto de novas medidas e metodologias de intervenção com um papel significativo na articulação e no reforço das dinâmicas de inclusão.

O risco de pobreza varia entre sexos. A maior incidência de baixos rendimentos nas mulheres conduz, em Portugal, à semelhança da generalidade dos países, ao fenómeno de feminização da pobreza. Em 2004, 22% das mulheres estavam em situação de pobreza, contra 20% dos homens, sendo as mulheres a apresentar sistematicamente um risco de pobreza mais elevado desde 1995.

O carácter persistente das situações de pobreza é igualmente evidente. Cerca de 15% da população vivia abaixo do limiar de pobreza em 2001 e em pelo menos dois dos três anos precedentes. Este valor diminui cerca de 4 p.p. para os indivíduos em idade activa.

O carácter persistente da situação de pobreza que o país apresenta parece não resultar de condicionalismos conjunturais, mas sim da existência de uma correlação significativa entre o processo de desenvolvimento e a desigualdade. De facto, o grau de desigualdade na distribuição dos rendimentos continua a apresentar-se como o mais elevado da UE. Em 2004, a proporção do rendimento recebida pelos 20% de maiores rendimentos da população era 7.2 vezes superior à recebida pelos 20% de menores rendimentos (face a 4.8 na UE). Existiam cerca de 10.9% de trabalhadores por conta de outrém que estão abaixo da linha de baixo salário, ou seja, 2/3 do ganho ilíquido mensal mediano. Cerca de 16% são mulheres e apenas 7.5% de homens estão nessa situação.

No entanto, é de salientar que os rendimentos das famílias portuguesas têm vindo a registar uma evolução positiva, sobretudo ao longo da segunda metade da década de 90. Esta melhoria é particularmente visível ao nível da componente monetária das condições de vida da população, contribuindo de forma relevante para um desagravamento da desigualdade. O índice de Gini traduz essa melhoria, embora com oscilações no período em análise. Importa salientar, ainda, que a distribuição do rendimento continua a apresentar níveis muito díspares entre indivíduos.

Para avaliar as condições de vida da sua população, Portugal, ao contrário de outros países da Europa, depende também da componente não monetária do rendimento. Em 2000, 13.5% do rendimento total das famílias era proveniente de rendimentos não monetários. Tal repercute-se no risco de pobreza, ou seja, 17.9% viviam em situação de pobreza em 2000 face a 19.2% caso se considere apenas o rendimento monetário.

A pobreza, enquanto fenómeno de natureza multidimensional, requer uma observação além do rendimento das famílias. Para esse efeito, uma abordagem multidimensional da pobreza (privação) é crucial para conhecer os múltiplos aspectos do bem-estar dos indivíduos e das famílias. Entendendo a privação como a dificuldade de acesso a um nível mínimo de bem-estar, cerca de 18.7% das famílias portuguesas estava em situação de privação em 2001. As condições internas do alojamento, a posse de bens de conforto, a capacidade de satisfação das necessidades básicas e as redes de sociabilidade são os aspectos que maior peso têm na explicação do grau de privação para as famílias em risco de privação. Além disso, são as famílias com crianças, as famílias numerosas e as famílias de uma única pessoa idosa, que revelam o maior risco de privação.

Numa perspectiva complementar, é possível observar a situação em que se verifica simultaneamente pobreza monetária e privação (pobreza consistente). Com efeito, existiam 9% de agregados em risco de pobreza consistente (cerca de 305 mil agregados) em 2001, verificando-se uma redução de 1.1 p.p. face a 1995.

A incidência da pobreza monetária revela que as crianças e as pessoas idosas são dois dos grupos mais vulneráveis a situações de pobreza, respectivamente 23% e 29% eram pobres, em 2004. A incidência da pobreza nas crianças conheceu um ligeiro agravamento ao longo do período 1995-2001, enquanto as pessoas idosas viram a sua situação melhorar significativamente. Também a persistência das situações de pobreza afecta sobretudo as extremidades do ciclo de vida, isto é, as crianças (22%) e as pessoas idosas (24%).

Noutra perspectiva, a incidência por tipologia familiar revelava a situação de maior vulnerabilidade das crianças: 25% das famílias constituídas por dois adultos e duas crianças, 30% das famílias monoparentais com pelo menos uma criança e 34% das famílias com dois adultos e três ou mais crianças estavam em situação de pobreza monetária em 2004.

Numa análise multidimensional da pobreza, é possível reforçar a ideia de que são as famílias com crianças, em particular as mais numerosas, que têm uma maior incidência de privação (em 2001, cerca de 16% das famílias com um ou dois adultos com crianças estão em risco de privação face a 19% das famílias em geral), sendo precisamente estas as famílias que constituem os principais beneficiários do rendimento social de inserção.

Prevalecem ainda outros riscos que colocam em causa o pleno desenvolvimento das crianças e a sua própria segurança. Por exemplo, situações de abandono e de negligência, maus-tratos, exposição a modelos de comportamento desviante, trabalho infantil, bem como outro tipo de situações ou actividades que sujeitam as crianças a comportamentos que afectam a sua segurança, saúde, educação e formação.

A protecção social às famílias tem assumido um papel essencial na melhoria do bem-estar das crianças. Contudo, as famílias, nomeadamente as mais jovens, enfrentam actualmente novos desafios resultantes, sobretudo, da dificuldade de conciliar a actividade profissional dos pais com o cuidados dos filhos, da multiplicidade de formas de vida familiar existentes e das novas exigências do novo estatuto da criança, pelo que se torna fundamental dinamizar serviços e respostas sociais que lhes assegurem o bem-estar.

A população idosa é o grupo populacional que vive em maior risco de pobreza. Em 2004, 29% viviam em risco de pobreza (30% de mulheres, 29% de homens) face a 21% da população total. A composição do agregado familiar permite verificar que as famílias com idosos constituem as situações mais vulneráveis: em 2004, as famílias constituídas por um idoso isolado (41%) e as famílias com dois adultos em que pelo menos um tem 65 ou mais anos (31%) constituíam as situações mais preocupantes.

A condição de reformado revela um risco de pobreza bastante mais elevado por relação aos indivíduos que estão a trabalhar, respectivamente 26% contra 13%, em 2004. Em 2001, a distribuição do rendimento monetário equivalente médio dos mesmos apresentava níveis inferiores aos da população portuguesa, ainda que se tenha sentido, entre 1995 e 2001, uma melhoria da situação monetária das pessoas idosas de mais baixos rendimentos e dos de classe média de rendimentos. Cerca de 66% tinham rendimentos mensais inferiores à média nacional. Apesar da melhoria sustentada assegurada pelo sistema de segurança social, em particular, do sistema de pensões, desde a segunda metade da década de 90, prevalecem situações extremamente vulneráveis de idosos que vivem de pensões com valores muito baixos.

A perda de autonomia, o isolamento social, as más condições habitacionais e o difícil acesso a serviços de saúde e/ou de apoio social, reforça as vulnerabilidades dos mais velhos.

A pobreza e a exclusão social não se distribuem uniformemente pelo território nacional. Em 2000, eram as regiões autónomas que evidenciavam uma maior incidência de pobreza monetária (cerca de 33%) enquanto no continente, a incidência é mais elevada designadamente no Algarve (25%) e no Alentejo (22%). Por outro lado, são as zonas mais rurais que estão sujeitas a um maior risco de pobreza, 33% face a 16% no meio urbano em 2000.

A dimensão espacial revela-se, pois, fundamental na abordagem dos fenómenos de exclusão social, no sentido de percepcionar o efeito das configurações dos territórios na ocultação, produção e reprodução de situações de pobreza. A distribuição dos factores de vulnerabilidade no espaço ocupado pelos diferentes grupos sociais, associa-se a desigualdades de acesso às esferas em que se geram e distribuem as oportunidades de participação social, cultural, política e económica, designadamente aos mercados de trabalho, educação, formação, níveis de rendimento e recursos disponíveis. Enquanto palco de factores de exclusão social, a unidade territorial é simultaneamente, pelo seu carácter dinâmico, espaço de referência para introdução de recursos e potencialidades de inversão de processos geradores de pobreza. Nesta lógica, importa contrariar modalidades de respostas que estando inscritas territorialmente, não têm sido orientadas por abordagens e práticas integradas, de esforço concentrado quer nos objectivos quer nos meios e que não têm acautelado a sustentabilidade das suas iniciativas e públicos.

Em Portugal, as iniciativas de desenvolvimento tenderam a acentuar clivagens entre as regiões rurais periféricas e o litoral, com reflexos numa grande concentração populacional no litoral, com especial enfoque nas Áreas Metropolitanas e uma consequente desertificação demográfica no interior rural. As iniciativas de inovação e modernização dos diversos sectores concentraram-se sobretudo nas cidades e vilas de média dimensão, fragilizando os territórios marcadamente rurais votados a um maior isolamento, rarefacção de investimentos produtivos, envelhecimento populacional e condições de precariedade.

Os meios rurais mais pobres congregam uma população mais idosa, composta por camponeses e antigos assalariados rurais com pensões reduzidas, mantendo uma linha de continuidade entre a pobreza e a envolvente subdesenvolvida. Em contrapartida, a visibilidade da pobreza nas áreas urbanas e periurbanas contrasta fortemente com o meio, pela concentração de territórios de exclusão estigmatizados e reprodutores de situações de pobreza persistente. Tratam-se geralmente de bairros clandestinos e de casas abarracadas, de bairros de habitação social ou bairros antigos e degradados das cidades que incluem uma grande multiplicidade de situações e de problemáticas - limitações de recursos económicos, baixas qualificações escolares e profissionais, precariedade de emprego, redes de marginalidade, mercados paralelos, dependências aditivas, entre outros -, conducentes a diversos mecanismos de reprodução de condições de pobreza persistente pela dificuldade em romper com as teias da exclusão.

O esforço realizado no sentido de reforço do sistema de protecção social nacional e uma maior aproximação aos níveis dos restantes membros da União Europeia (UE) reflectem uma melhoria a vários níveis. A par do crescimento gradual das despesas com a protecção social regista-se um aumento das situações e riscos cobertos, dos níveis de protecção conferidos e alterações nos critérios de elegibilidade, permitindo que um maior número de pessoas aceda às prestações, aos serviços e aos equipamentos sociais. A despesa total em protecção social traduz esse esforço de convergência para média da UE. Portugal despendia em protecção social 22.6% em 2003 (face a 19.3% em 1995).

Existem, no entanto alguns factores, como é o caso da estrutura demográfica da população (por via da idade) e do nível de desemprego, que influenciam essa despesa. A despesa com velhice é a que representa a maior fatia no conjunto das despesas em protecção social, seguindo-se a despesa com a doença e cuidados de saúde (respectivamente 8.9% e 6.5% do PIB em 2003).

Este esforço tem, inevitavelmente, efeitos positivos nas taxas de pobreza. Sem o efeito das transferências sociais (excluindo também as pensões), a percentagem da população em risco de pobreza monetária teria sido de 27% em 2004 (face a 26% na UE25). Particularizando, o risco de pobreza das crianças e dos idosos será de, respectivamente, 32% e 34%.

Para que sejam eficazes no combate à pobreza, as transferências sociais monetárias devem ser acompanhadas de serviços e equipamentos que consigam dar resposta às necessidades dos indivíduos e famílias. Apesar dos esforços que se têm vindo a realizar, as respostas existentes ainda não são satisfatórias, constituindo uma das maiores fragilidades do sistema de protecção Social e, simultaneamente, uma das áreas de grande potencialidade de modernização e crescimento com impactes múltiplos na qualidade de vida dos cidadãos e na conciliação do trabalho com a vida familiar.

O reforço das respostas sociais traduz-se no aumento de equipamentos e serviços e da capacidade instalada do número de beneficiários. O investimento total realizado neste domínio entre 1998-2004, foi no valor de 295 milhões de euros, período no qual se observam as seguintes flutuações: até 2001 registou-se um crescimento significativo da componente financeira nacional, com ligeira inflexão em 2000 e a partir de 2002, constata-se um decréscimo significativo - 61,2 milhões de euros (2001) para os 25,7 milhões de euros (2003).

Entre 1998-2004, o número de equipamentos sociais em funcionamento aumentou 31,1%, correspondendo a cerca de 300 equipamentos/ano A área de intervenção com maior crescimento foi a da população idosa (41%), seguindo-se a da reabilitação e integração das pessoas com deficiência (29,4%), família e comunidade (28,8%) e infância e juventude (26,5%). Deste modo, existiam, em 2004, 4245 equipamentos com capacidade para 196266 crianças e jovens, 474 equipamentos com oferta de lugares para 14634 pessoas com deficiência e 5420 com vagas para 187856 pessoas idosas.

Quanto às taxas de utilização dos serviços e equipamento sociais, verificava-se que nas áreas: infância e juventude, entre 1998-2004, têm rondado os 100%, apontando para uma persistente ocupação, particularmente nas Creches; reabilitação e integração de pessoas com deficiência, os valores encontram-se acima dos 100%; população idosa, a taxa de ocupação encontra-se entre os 90 e os 100%, salvo no caso dos centros de dia que fica ligeiramente abaixo destes valores.. Em 2004, as respostas sociais na área da Infância e Juventude eram ocupadas por 186259 crianças e jovens, das pessoas com deficiência por 13758 pessoas e das pessoas idosas por 162132 pessoas.

Refira-se que a concentração dos equipamentos tem acompanhado o padrão de distribuição da população no território continental, observando-se uma maior densidade nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto e em toda a faixa litoral a norte da Península de Setúbal, bem como nos concelhos sede de Distrito. As respostas direccionadas às crianças e aos jovens apresentam uma concentração na área envolvente dos grandes núcleos urbanos, com especial relevo para as capitais de Distrito, enquanto as respostas dirigidas à população idosa estão disseminadas pelo território.

Fazer sentido do perfil e características da pobreza e exclusão social no contexto do país, significa ainda olhar para a situação e tendências inscritas no ambiente económico e na relação com o mercado de trabalho. De facto, o devir no campo económico conta não só por si, mas também pelas mais ou menos restritas oportunidades de inserção social da população em geral e, com acrescida acuidade, dos colectivos mais desfavorecidos.

Contexto económico e mercado de trabalho

A situação nacional dos fenómenos de pobreza e exclusão social enquadra-se hoje num contexto algo desfavorável das condições macroeconómicas globais. Apesar do crescimento da economia portuguesa entre 1998 e 2000, desde 2002 que é visível a sua desaceleração. Entre 2004 e 2005 registou-se um abrandamento em termos do crescimento económico, com a taxa de crescimento do PIB a passar de 1,2% em 2004 para 0,4% em 2005. Apesar dos dados do crescimento económico do 1º semestre deste ano, publicados pelo INE, apontarem para a confirmação das previsões do Governo que indicam uma recuperação da actividade económica em 2006-2007 (1,1% e 1,8% respectivamente), Portugal está ainda a sentir, em termos da sua situação social, o impacto do prolongado abrandamento económico. O dinamismo das exportações no início deste ano (8,5% e 7,6% de crescimento homólogo em volume nos dois primeiros trimestre de 2006), a desaceleração do crescimento das importações (3,5% em volume no 1º trimestre e - 0,3% no 2º trimestre) e a sua tradução num elevado contributo da procura externa líquida para o crescimento do PIB (2,6 postos percentuais no 2º trimestre de 2006), são no entanto sinais positivos da melhoria da competitividade da economia portuguesa no contexto globalizado. Por outro lado, Portugal confronta-se com um conjunto de desafios, ligados à evolução recente do mercado de trabalho e da economia portuguesa, associados a aspectos de natureza estrutural (estrutura empresarial e qualificacional com sérios défices e vulnerabilidades em termos de crescimento sustentado, competitividade e emprego), que por seu turno dificultam a superação da situação vivida nos últimos anos. Este contexto tem sido desfavorável ao mercado de emprego que desde 2002 tem vindo a registar um comportamento menos positivo, ainda que com crescimentos contínuos da população activa. Isto é particularmente relevante se se pensar que a participação no mercado de trabalho constitui um dos principais mecanismos de inclusão social, embora a relação não seja directa entre níveis de emprego e desemprego, por um lado, e pobreza, por outro.

Em termos de emprego a situação revela alguma estabilidade com as taxas globais de emprego acima das metas fixadas para a EU, muito embora se tenha assistido a uma estagnação do emprego e crescimento do desemprego. Em 2005, ainda que a população activa tenha crescido 1%, o emprego estacionou (0%) e a taxa de desemprego passou de 6,7% em 2004 (5,9% homens; 7,6% mulheres) para 7,6% em 2005 (6,7% homens; 8,6% mulheres) e a dos jovens aumentou de 15,3% para 16,1%, sendo 13,6% de rapazes em 2004 e 2005 e 17,7% e 19,1% de raparigas em 2004 e 2005, respectivamente. A taxa de emprego global (67,5%) assumiu um valor inferior ao do ano de 2004 (-0,3 p.p.), situando-se, ainda assim, acima da meta estabelecida pela Cimeira de Estocolmo para 2005 (67%) e da Europa comunitária (63,8%). De salientar, que o gap existente entre a taxa de emprego e de desemprego entre homens e mulheres se mantém e, em alguns casos até se agravou.

A taxa de emprego feminina (61,7%) manteve-se estável relativamente ao ano anterior e a dos trabalhadores dos 55 a 64 anos (50,5%) aumentou ligeiramente face a 2004 (0,2 p.p.), ambas superiores às metas estabelecidas para 2010, pelas Cimeiras de Lisboa e Estocolmo, respectivamente, (60% mulheres; 50% para os trabalhadores dos 55 a 64 anos). O emprego dos jovens dos 15 a 24 anos foi o que sofreu maior redução (-1,0 p.p.) em relação a 2004, contrariamente à taxa registada na UE25 que se manteve estável (36,8%).

A dispersão das taxas regionais de emprego (15-64 anos), assume valores bastante mais baixos (3,5 em 2004) relativamente aos da UE25 (12,2), o que significa, à partida, que existe em Portugal uma maior coesão regional, em termos de taxa de emprego.

A taxa de desemprego de longa duração em 2005 (3,7%) registou um valor superior ao de 2004 (0,7 p.p.), representando o DLD 48,2% do desemprego total (44,3% em 2004). A taxa feminina (4,2%) aumentou 0,8 p.p. relativamente ao ano anterior e o DLD das mulheres representou 48,8% do desemprego total (44,9% em 2004).

De registar, ainda, que em 2005, 4,3% da população portuguesa até aos 17 anos e 5,5% entre os 18 e os 59 anos faziam parte de agregados familiares onde um dos seus membros se encontrava desempregado, com um ligeiro aumento no segundo grupo etário (0,2%) face a 2004, mantendo o 1.º grupo o mesmo valor. As estimativas relativas à UE25 apontam para valores bastante superiores (à volta dos 10%).

Importa também salientar a existência de segmentos da população com vulnerabilidades específicas, que em matéria de emprego se confrontam com as maiores dificuldades de participação no mercado de trabalho. Fazem parte deste grupo: os jovens dos 15 aos 24 anos, cuja taxa de desemprego tem vindo a aumentar progressivamente desde 2001, de 9,4% para 16,1% em 2005 e os trabalhadores mais idosos (55 aos 64 anos), com 3,2% em 2001 e 6,2% em 2005, ambos com baixas habilitações e qualificações profissionais; os desempregados de longa duração, muitos deles transversais aos dois grupos anteriores, que mostram especial dificuldade de reinserção no mercado de trabalho, com especial relevo para o grupo (25 e + meses) que representam 65,9% do total de DLD e as mulheres que, de igual modo, se vêem confrontadas com maiores dificuldades de inserção no mercado de trabalho.

As pessoas com deficiência confrontam-se, de igual modo, com dificuldades de participação no mercado de trabalho. Em 1999, o rácio entre as pessoas desempregadas sem deficiência e as pessoas com deficiência era de 51%. Apesar de Portugal apresentar uma menor assimetria em termos de acesso ao emprego por parte deste grupo por comparação com outros países europeus, o valor apresentado era mais baixo que o verificado nesses países (52%, 66% e 81%, em Espanha, França e Holanda, respectivamente)

Educação e Formação

A escolarização e as qualificações da população em geral, são elementos estruturantes fundamentais para a compreensão de fenómenos de pobreza e exclusão social e para a inclusão dos grupos sociais mais vulneráveis, nomeadamente no que se refere à sua participação no mercado de trabalho.

A educação formal constitui condição fundamental de partida para a inclusão social dos indivíduos, devendo começar desde os primeiros anos de vida. A escola constitui, assim, um espaço privilegiado, a partir do qual se podem detectar precocemente, prevenir e combater as situações de pobreza e de exclusão social. Porém, a escola tende a reproduzir as desigualdades 6económicas e sociais que a envolvem, sendo reflexo tradicional da incidência de níveis mais elevados de insucesso e abandono escolar precoce junto das crianças e jovens originárias de grupos sociais mais desfavorecidos.

Nas últimas três décadas registou-se uma progressiva expansão do sistema educativo e do alargamento da escolaridade obrigatória, tendo-se assistido a um aumento generalizado da oferta de equipamentos e serviços, embora a cobertura varie consoante os níveis de educação e formação.

É no ensino pré-escolar que se têm registado as maiores mudanças, pois em 2004, 79,9% das crianças de 4 anos frequentavam a educação pré-escolar (comparativamente a 85,8% na UE), representando um crescimento de cerca de 47% face a 1995.

Também as taxas de escolarização subiram de forma significativa, observando-se que a percentagem de jovens com 18 anos integrados no sistema educativo mais do que duplicou, passando de 30% para 62% entre 1991 e 2001. No entanto, Portugal mantém-se a uma distância considerável da média dos países da UE.

Mais progressos são observáveis especialmente nos jovens de 20-24 anos que completaram pelo menos o nível de ensino secundário (ISCED 3) que passou de 44,2%, em 2002 para 49%, em 2004, embora ainda distantes dos 76,7% da UE25 na mesma data. Observou-se, igualmente, uma redução da taxa de saída escolar precoce de 45,1%, em 2002 para 39,4%, em 2004 e para 38,6%, em 2005 Contudo, estes valores são, ainda, elevados se comparados com a média da UE25 (15,7% em 2004 e 15,2% em 2005). Registou-se, também, um aumento da taxa de frequência do ensino superior (29,9% em 2003). Esta evolução permite detectar uma fractura geracional com a população mais velha a apresentar baixos níveis de escolaridade e a mais jovem a aproximar-se progressivamente das médias da UE.

Em 2005, 38,6% de jovens de 18-24 anos abandonaram o ensino com a escolaridade obrigatória (ISCED 2) ou menos e não frequentaram qualquer acção de educação ou formação (46,7% rapazes e 30,1% raparigas). Na UE25 eram 15,2% (17,3% rapazes e 13,1% raparigas), situando Portugal numa posição ainda desfavorável face aos restantes Estados-Membros.

Analisando as taxas de conclusão/transição do Ensino Básico no ano lectivo 2002/2003 é possível constatar que nos: 1.º ciclo situava-se em 92,4%, ligeiramente superior ao ano lectivo de 1994/95; 2º ciclo era de 85,2%,; o 3.º ciclo representava 80,9%, A visibilidade do insucesso é mais expressiva no Ensino Secundário, na medida em que a taxa de transição/conclusão foi de 66,2% em 2003/2004.

Importa contudo, salientar o reforço efectuado em termos de vagas em cursos de natureza profissionalizante no sentido de inverter a situação actual de baixos níveis de escolarização. O aumento do número de vagas é visível no que se refere aos cursos de educação e formação, pois nos dois últimos anos lectivos (2004/05 e 2005/06) o número de cursos aumentou de 235 para 470 na rede de Escolas do Ministério da Educação.

A este acréscimo corresponde, por sua vez, um forte aumento do número de alunos/ formandos que têm procurado este tipo de percurso profissionalizante (14957 alunos em cursos de educação e formação no ano lectivo de 2005/06 face a 7508 alunos no ano lectivo anterior) nas escolas sob coordenação do Ministério da Educação, ao qual se juntam previsivelmente ainda 15.471 jovens abrangidos por esses cursos na rede sob a coordenação do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, correspondendo a uma variação superior a 100% no número de formandos abrangidos por esta modalidade de formação face ao ano anterior.

Outro aspecto relevante relaciona-se com as alterações verificadas ao nível dos cursos profissionalizantes. A rede de oferta, constituída quase na totalidade por escolas profissionais privadas, foi fortemente alargada às escolas secundárias públicas em 2005/06, evidenciando o esforço de colocar a rede pública de estabelecimentos de ensino ao serviço deste tipo de cursos. Têm-se mantido também o esforço de formação de jovens através do Sistema de Aprendizagem, que envolveu 26.247 formandos em 2004.

A par da educação básica, a componente de educação/formação consubstanciada na aquisição de qualificações profissionais iniciais reveste-se de um valor acrescido de possibilidades de trajectórias inclusivas e de acesso e permanência no mercado de trabalho, com todas as consequências que esse facto acarreta em termos de melhoria de condições de vida das populações.

Porém, a situação actual evidencia que parte destes jovens continuam a deixar o sistema de ensino com baixos níveis de escolaridade e/ou sem qualquer tipo de formação, partindo para o mercado de trabalho em posição de desvantagem. Potenciam o risco de reprodução de gerações pouco qualificadas, com baixos salários provenientes de empregos desqualificados e com acrescidas dificuldades de reinserção no mercado de trabalho perante situações de desemprego. Saliente-se que, em 2005, a taxa de desemprego era de 7,6% e a taxa de desemprego de longa duração (12 e mais meses) era de 3,7%.

Neste contexto, constatam-se riscos de clivagens entre quem tem e quem não tem acesso à educação / formação e aprendizagem ao longo da vida, com repercussões no acesso e/ou adaptabilidade ao emprego, nomeadamente resultantes da globalização dos mercados e da sociedade do conhecimento.

Em 2005, 73,8% da população desempregada com idades entre os 15-64 anos (77,9% de homens e 70,0% de mulheres), possuía níveis de escolaridade até ao ensino básico (3.º ciclo) e 15,4% o Ensino Secundário. Quanto aos níveis de escolaridade dos DLD, em 2005, verificava-se que: 4% não possuía qualquer nível de escolaridade; 31,7% tinha o 1.º Ciclo EB; 21,1% o 2.º Ciclo EB e 22,1% o 3.º Ciclo EB.

Os níveis de escolaridade da população empregada (15-64 anos), embora globalmente baixos, são um pouco mais elevados quando comparados com os da população desempregada. Em 2005, 72,1% possuíam um nível de escolaridade até ao 3º Ciclo EB (76,2% de homens e 67,3% de mulheres).

Por conseguinte, coloca-se a necessidade de estimular e sensibilizar os empregadores para as vantagens da formação dos trabalhadores, sob pena de comprometer quer as condições de vida associadas ao trabalho, quer a capacidade de Portugal para responder às solicitações do mercado em termos de produtividade e competitividade.

Relativamente à frequência de acções de formação ao longo da vida (ALV), a proporção de indivíduos entre os 25-64 anos, corresponde a 4,8% contra 9,9% na UE25 e 10,6% na UE15, em 2004. No entanto, 44% das pessoas entre os 25-64 anos participaram em algumas actividades de ALV durante 2003, enquanto a média da EU para a mesma data se situava nos 42%.

Os dados demonstram ainda que o investimento em educação e formação tem reflexos em termos salariais. Portugal é um dos países em que o prémio salarial resultante do investimento em educação e formação é superior, nomeadamente ao nível do ensino secundário, apresentando o maior diferencial salarial comparativamente com todos os países da OCDE.

Face ao exposto, conclui-se, por um lado, que o investimento nas qualificações, designadamente de educação e formação, são cruciais para a diminuição do risco de desemprego e, por outro, permitirá responder aos desafios da sociedade da informação e do conhecimento, os quais contribuem de forma sólida para a produtividade e competitividade do país. Tal facto implicará que a população portuguesa aumente as suas competências específicas no domínio das tecnologias de informação e comunicação.

Também nesta área, Portugal encontra-se em desvantagem comparativamente com à Europa comunitária. Em 2005, cerca de 31% de agregados familiares tinham acesso à internet em sua casa (48% na UE25) .Nesse mesmo ano, cerca de 20% do total de agregados com internet tinham ligação em banda larga, contra 23% na EU.

Os baixos níveis de escolaridade, de qualificações e a fraca participação em formação, por parte de um grupo significativo de jovens portugueses e de um elevado número de adultos activos, conduzem à dificuldade de utilização das novas tecnologias.

Por outro lado, é ainda visível um contacto reduzido com os serviços públicos por via electrónica e a fraca utilização do comércio electrónico: 3% contra 21% na UE25 em 2005.

Interessa, no entanto, salientar que a escola representa um excelente espaço facilitador do acesso a computador e internet. No ano lectivo de 2005/2006 existia um computador com ligação à internet para quinze alunos melhorando-se a situação verificada no ano lectivo 2001/2002 (um computador com ligação à internet para 39 alunos).

Por esta via, as novas gerações terão uma relação de proximidade com as novas tecnologias, a partir de níveis de ensino cada vez mais baixos e, por consequência, a um acesso generalizado, por parte dos jovens, à sociedade da informação e do conhecimento.

Tendências demográficas

O processo de transição demográfica caracteriza-se por uma queda acentuada dos níveis de natalidade por uma evolução positiva dos níveis da esperança de vida à nascença, decorrente quer do decréscimo na estrutura de mortalidade quer de melhorias significativas das condições de vida da população portuguesa (elevação dos níveis de saneamento, saúde e bem estar, etc.). À evolução das componentes do crescimento natural, há que agregar o efeito demográfico, actualmente positivo, dos movimentos migratórios externos.

Nos últimos 40 anos, a população com 65 ou mais anos mais que duplicou, representando actualmente cerca de 17% do total da população e assumindo uma proporção superior à da população jovem. As projecções conhecidas relativamente à evolução da população em Portugal nas próximas décadas apontam para uma duplicação do peso da população com idade superior, ou seja, em 2050, este grupo etário representará cerca de 32% do total da população.

Também o número das pessoas com 80 ou mais anos tem vindo a aumentar de forma acentuada como consequência da actual longevidade que a população portuguesa apresenta. Entre 1960 e 2004 a percentagem desta população mais idosa face ao total da população aumentou de 1,2% para 3,8%. Em 2004, existiam 401.008 pessoas muito idosas, prevendo-se que este grupo corresponda, em 2050, a cerca de 950 mil pessoas, ou seja, 10,2% da população portuguesa terá 80 ou mais anos de idade.

Concomitantemente, prevê-se que o índice de envelhecimento evolua de 108 idosos por cada 100 jovens, em 2005, para 243 idosos por cada 100 jovens em 2050.

Este processo de transição demográfica conduz a alterações estruturantes na sociedade, em particular nas estruturas familiares.

Em Portugal, as tendências em termos da evolução do padrão familiar confirmam, em traços gerais, as da UE. As pessoas casam menos e mais tarde, as rupturas são mais frequentes. Persiste ainda a tendência para agregados familiares mais pequenos, com mais pessoas a viver sós, independentemente da faixa etária. Verifica-se também um aumento significativo do número de crianças a viver com um só adulto e uma queda do número de casais com filhos.

De acordo com os últimos Censos, as famílias constituídas por um ou dois indivíduos têm registado um claro aumento (17,3 e 28,4%, em 2001, respectivamente, do total) ao passo que as famílias com mais de cinco pessoas evidenciam uma quebra permanente desde os anos 40. Estas representam em 2001 3,3% do total. As famílias compostas por três, quatro ou cinco indivíduos têm mantido o seu peso dominante (51%). Por outro lado, o número de divórcios em Portugal tem registado um forte aumento ao longo dos últimos 30 anos.

Saúde

A evolução positiva das condições de vida em Portugal nas últimas décadas, deve-se também aos assinaláveis progressos registados no campo da saúde, tal como os indicadores gerais o comprovam.

A taxa de mortalidade infantil decresceu de valores superiores a 20 , em 1980, para 4 em 2004.

A esperança de vida (74,2 anos para os homens e 80,5 para as mulheres em 2003) e a esperança de vida saudável (59,8 anos para os homens e 60,8 para as mulheres em 2003) tem apresentado uma evolução muito positiva, tanto no sexo masculino, como no feminino.

Verificou-se também uma evolução favorável em termos do número de médicos: em 2003, registou-se cerca de 3.1 médicos por cada 1000 habitantes. Em 2003, a despesa com doença/cuidados de saúde representava 6,5% do PIB.

Não obstante a constatação destes progressos qualitativos e quantitativos, que reflectem o esforço que tem vindo a ser realizado no sentido da universalização do sistema público de saúde, continuam a subsistir algumas fragilidades com implicações negativas sobre a população, as quais facilitam o desencadear de processos de exclusão.

De facto, persistem carências relevantes quanto à garantia do acesso aos cuidados de saúde, particularmente por parte dos grupos sociais mais desfavorecidos, que não podendo recorrer a soluções alternativas, se vêem confrontados com um sistema de prestação de serviços com algumas dificuldades em termos de acesso e qualidade.

Habitação

Portugal tem assistido nos últimos anos a uma crescente dinâmica de expansão do seu parque habitacional, traduzida no aumento do rácio dos alojamentos por habitante e no crescimento das residências secundárias, registando-se também uma considerável melhoria das condições de habitabilidade.

Tal melhoria das condições de habitabilidade deve-se essencialmente a uma generalização das infra-estruturas básicas a todas as regiões do País e a um aumento da oferta de habitação social (71.583 fogos entre 2000 e 2002), esforço assinalável no sentido de responder às necessidades habitacionais das pessoas e grupos sociais desfavorecidos e de mais baixos rendimentos.

No entanto, a análise dos dados disponíveis para Portugal em comparação com as médias europeias, permite detectar algumas fragilidades qualitativas, quer em termos de indicadores de conforto, quer em termos da expressão da satisfação dos portugueses relativamente à sua casa em comparação com os seus congéneres europeus.

Não obstante o esforço efectuado, mantêm-se indícios de exclusão habitacional por parte de alguns grupos sociais mais vulneráveis. Isto é, continuava a observar-se um défice qualitativo em termos de habitação, visível sobretudo na sobre-ocupação dos fogos (16% dos fogos registavam sobre-ocupação em 2001, uma percentagem que se situava em cerca de 23% no caso de famílias com menores rendimentos).

A sobre-ocupação atingia sobretudo os que detinham menores rendimentos observando-se que, em 2001, 22,8% dos agregados com um rendimento inferior a 60% do rendimento mediano nacional estavam nessa situação, uma proporção que diminuiu para 8,7% no caso daqueles cujo rendimento superava os 140% do rendimento mediano. Esta discrepância era mais acentuada que a verificada na UE15 (15,7% contra 4,1%, na mesma data).

Relativamente à aquisição de habitação, os dados disponíveis indicavam que Portugal era o país da zona euro com maior percentagem de endividamento do PIB em matéria de habitação (49%, em 2003) O recurso ao crédito assumia-se como a forma cada vez mais viável de acesso a uma habitação própria e representava 78% do endividamento dos particulares, em 2004, essencialmente devido à fraca atractividade do mercado de arrendamento

As condições de habitabilidade e de acesso à habitação devem ser também analisadas na óptica da sua adequabilidade e adaptabilidade a diversos públicos, nomeadamente às pessoas em situação de maior dependência. Por exemplo, em Portugal, 37% das pessoas com deficiência viviam ainda em habitações sem rampas.

Em síntese, pode dizer-se que três dos principais riscos relativos ao acesso à habitação se colocam aos seguintes níveis: exclusão habitacional por parte de alguns grupos sociais mais vulneráveis; endividamento das famílias para aquisição de casa própria e dificuldades em termos de acessibilidade/ adaptabilidade do edificado.

Outros Grupos Vulneráveis

A extensão e a intensidade de situações particularmente graves de pobreza persistente evidencia contornos diversificados, coexistindo situações tradicionais de pobreza raramente colocadas à margem das estruturas e instituições da vida social, a par de novas configurações, resultantes de processos de modernização desiguais, particularmente mais problemáticas pela sua desinserção e exclusão social.

Existem regularidades e semelhanças que permitem a identificação e a classificação de situações típicas de conjugação de factores que impedem a participação social e que confluem na formação de grupos sociais vulneráveis, nomeadamente, as pessoas com deficiência, as crianças e os jovens em risco, as vítimas de violência doméstica, os imigrantes, as minorias étnicas, as vítimas de tráfico de seres humanos, os toxicodependentes, os reclusos, os ex-reclusos e as pessoas sem-abrigo, entre outros.

Em Portugal, desconhece-se o número global de pessoas sem-abrigo. Sabe-se, contudo, que são sobretudo homens em idade activa (30 aos 49 anos), solteiros e divorciados, de nacionalidade portuguesa, com escolaridade básica, distribuídos essencialmente pelas grandes áreas metropolitanas (Lisboa e Porto), seguindo-se as cidades médias de Setúbal, Faro e Braga. Já não são somente os marginalizados clássicos, sendo visível a emergência de uma nova geração de pessoas com peso crescente de doentes mentais, toxicodependentes, alcoólicos, ex-reclusos e outras de pessoas que se encontram em situação de ruptura com as normas e Instituições vigentes - quebra de laços sócio-familiares, instabilidade profissional, inacessibilidade à habitação, dificuldades de acesso ao emprego, baixos rendimentos, ausência de regras e rotinas, auto-marginalização, diluição de hábitos de trabalho, regressão nas capacidades cognitivas - e sem qualquer tipo de suporte social, psicológico e económico. Mencione-se, ainda, o aparecimento de "novos sem-abrigo", caracterizados por possuírem níveis de qualificação mais elevados (ensino secundário e curso médio/superior), que por motivos de rupturas profissionais são excluídos de participarem socialmente

A violência doméstica é um problema que afecta hoje transversalmente todos os grupos sociais, expondo as respectivas vítimas a uma grande diversidade de problemas específicos. Nas situações que são na sua grande maioria de reduzida autonomia, auto-estima desvalorizada, escassez de recursos na família, qualificações escolares baixas, falta de aptidões e recursos pessoais e relacionais, fica particularmente condicionado o acesso a direitos básicos e a condições de vida aceitáveis. Em 2002, as diversas fontes de informação estatística, apontavam que as vítimas de violência familiar eram sobretudo mulheres (85%), sendo os suspeitos na sua maioria do sexo masculino (82%), particularmente cônjuge ou companheiro (89%).

O fenómeno da droga constitui uma das principais preocupações dos cidadãos europeus e nacionais e uma ameaça grave em termos de segurança e saúde para a sociedade. A toxicodependência é um dos factores de exclusão social dos indivíduos e, cada vez mais, encontra-se associado à incidência de casos de contracção do vírus do HIV/SIDA. Em Portugal, as taxas de prevalência do consumo problemático, em 2002, variavam entre os 6,1 e os 8,6 consumidores por mil habitantes, o que representa entre 41720 e 58980 indivíduos com idades entre os 15-64 anos. São os indivíduos com idades inferiores aos 35 anos os principais consumidores. Neste grupo constatam-se as seguintes regularidades conducentes à situação de pobreza e exclusão social: baixos níveis de escolaridade, taxas de desemprego muito elevadas (47,4%) quando comparadas com a da população em geral (8,2%), precariedade no mercado de trabalho e instabilidade profissional, rupturas sócio-familiares, ausência de regras e rotinas, auto-marginalização, problemas de saúde.

No sistema prisional português integram-se perfis muito distintos de reclusos. A presença expressiva de consumidores de droga no universo prisional caracteriza-se por serem jovens pouco escolarizados, com empregos desqualificados, trajectórias de delinquência e de reincidência prisional. A esmagadora maioria dos reclusos cometeram crimes directos e indirectamente relacionados com drogas. Muitos dos crimes contra o património (32%) e contra as pessoas (27,1%) têm origem na necessidade de obtenção de meios para a aquisição de estupefacientes. Em 2005, existiam no território nacional 12889 reclusos, particularmente do sexo masculino (92,9%), com idade média de 34 anos, expostos a processos de exclusão social, designadamente precoce: elevados níveis de analfabetismo (10,87%); baixos níveis de escolaridade, (60,4% não tinham o 2º Ciclo do Ensino Básico); fraca formação e experiência profissional; marginalização sócio-familiar. Apresentavam também vários problemas de saúde causados pelo consumo de drogas e pelas patologias a ele associados (doenças infecciosas e mentais). Face a estes problemas em meio prisional, o Governo Português, preocupado com suas consequências, teceu em 2006 um Plano de actuação, particularmente direccionado para a propagação de doenças infecciosas, sustentado em princípios preventivos e reparadores das situações.

As pessoas com deficiência, sujeitas a discriminações e preconceitos vários, que as impedem de acederem aos direitos, nomeadamente de participarem social e profissional, contam-se entre as categorias mais vulneráveis à exclusão social em Portugal.

Em 2001, residiam em Portugal 6,14% de pessoas com deficiência (636059), particularmente em idades adultas avançadas, já que parte das incapacidades e deficiências são adquiridas ao longo da vida e os progressos ao nível da detecção e intervenção precoce tendem a condicionar a diminuição dos nascimentos de crianças com deficiências congénitas. A incidência da deficiência é superior entre os homens, apesar de a partir dos 65 anos a maior percentagem incidir no sexo feminino.

As situações de desigualdade e vulnerabilidade vivenciadas pelas pessoas com deficiência ou incapacidade decorrem de ideias erradas e de preconceitos muito negativos relativos às suas capacidades, bem como da existência de barreiras de vária ordem, condicionantes do percurso educativo e formativo, do acesso ao mercado de trabalho, da mobilidade, e da participação na sociedade de informação e de comunicação.

À semelhança da generalidade da população portuguesa, as pessoas com deficiências ou incapacidades apresentam, em média, baixos níveis de escolaridade. A grande maioria distribui-se pelos níveis '1º ciclo do ensino básico', grau de ensino completo prevalecente e 'não sabe ler nem escrever', categoria na qual se destacam claramente as mulheres. Em 2001, a taxa de analfabetismo entre a população com deficiência é mais acentuada que no total da população (respectivamente 23% e 8,9%).

São, em maioria, pessoas economicamente inactivas (71%) e apenas 29% possuem uma actividade económica. O principal meio de vida das pessoas com deficiência ou incapacidade com mais de 15 anos é a pensão/reforma (55,2%), reflectindo uma situação inversa à da população total, cujo principal meio de subsistência provém do trabalho (52,6%). De realçar o elevado número de pessoas com deficiências ou incapacidades "a cargo da família". Estes factores constituem-se como uma das maiores vulnerabilidades deste grupo face à generalidade da população, apesar de nos últimos anos se ter vindo a realizar, nomeadamente através de Fundos Estruturais, um forte investimento em medidas activas de formação e emprego dirigidas à população com deficiências ou incapacidade.

Nas situações de deficiência com maior gravidade ou complexidade, para as quais as respostas e serviços sociais são ainda muito insuficientes ou pouco ajustadas às reais necessidades sentidas, as famílias com pessoas a cargo, são particularmente afectadas pelas dificuldades de conciliação entre a actividade profissional e a vida pessoal e familiar. Ao nível das famílias mono parentais, a situação agrava-se, na medida em que ao único elemento do agregado familiar cabe a responsabilidade de prestar o apoio que a falta de autonomia exige.

Diversas circunstâncias fazem dos imigrantes outro grupo particularmente vulnerável à exclusão social. Entre outras causas, destacam-se as baixas qualificações, ou, quando possuem qualificações mais elevadas não fazem delas uso no mercado de trabalho.

Portugal registou, nas últimas décadas, um elevado crescimento da população estrangeira. Em 1995 os estrangeiros com residência ou permanência legal em Portugal eram 168.316, quatro anos depois existiam 190.896 estrangeiros e, em 2004, chegam a 449.194.

Em 2001, uma percentagem elevada de imigrantes principalmente oriundos da América do Sul e África apresentavam baixos níveis de escolaridade (Ensino Básico), comparativamente aos imigrantes originários da Europa, que em termos percentuais possuíam maiores níveis de qualificação - Ensino Secundário/ Médio e o Ensino Superior.

O abandono escolar dos alunos nacionais e estrangeiros são diferenciados, em desfavor dos últimos. A proporção de alunos nacionais que desistia no decurso do ensino básico e secundário no ano lectivo (2000/2001) era de 3,1% e 10% no caso dos alunos estrangeiros. Esta é uma diferença que aumenta com a transição do ensino básico para o ensino secundário, onde no ano lectivo (2000/2001) 42,6% dos alunos estrangeiros estão em situação de saída precoce contra 13,2% dos alunos nacionais.

Em matéria de integração no mercado de trabalho, Portugal tem feito progressos na participação dos imigrantes, comparativamente a alguns países da UE. Em 2001, 77,3% da população estrangeira era activa, particularmente os estrangeiros originários dos países do Centro e Leste da Europa (92%) e do Brasil (84%). Entre 2003-2004, a população estrangeira contribuía mais de 20% para a criação do trabalho líquido nacional.

O rácio de participação dos imigrantes no mercado de trabalho era, entre 2003-2004, em termos globais superior à dos nacionais, 78,72% e 72,88% respectivamente.

Note-se, contudo, que a desigualdade entre nacionais e estrangeiros é visível no que se refere aos níveis de qualificação e ao tipo de actividade profissional exercida. Os imigrantes com qualificações médias e superiores apresentam taxas de emprego superiores aos congéneres com baixos níveis de escolaridade, contudo quando comparados com os nacionais, constata-se que participam na fatia do mercado de trabalho desqualificado, o que revela desigualdade no acesso aos empregos mais qualificados.

O desemprego afecta também de modo desigual nacionais e não nacionais. A disparidade da taxa de desemprego entre nacionais e exteriores à UE é de 5.4 pontos percentuais em 2005 (face a 8.1 pontos percentuais na UE).

As dificuldades de resposta de apoio, a ausência das redes familiares, as dificuldades no acesso à habitação, as dificuldades na língua, são outros factores que, em Portugal, tendem a colocar os imigrantes em situação de vulnerabilidade e de exclusão social.

A imigração ocorre, por vezes, no quadro de processos controlados por redes clandestinas que encaminham os trabalhadores para sectores informais e desprotegidos da economia. À falta de qualidade geral do trabalho associa-se uma dificuldade acrescida no acesso a serviços e direitos diversos, para além das inibições culturais e dos processos de segregação de que são frequentemente vítimas. No quadro do tráfico de seres humanos, Portugal, vê-se confrontado com a necessidade de encontrar respostas integradas com vista a promover a prevenção, o combate e o apoio às vítimas de tráfico para fins de exploração.

A pertença a um grupo étnico e cultural minoritário não constitui por si um indicador de exclusão social. Todavia, os indivíduos pertencentes a minorias são também alvo de discriminação no acesso aos direitos, bens e serviços, o que gera situações de desigualdade e de exclusão social. Regularmente estão expostos a uma inserção profissional precária, à imposição da cultura dominante, sem o respeito pela diferença, a processos de segregação e isolamento face a redes de apoio familiar e social, bem como são muitas vezes apontados como os principais autores de delitos na comunidade. No país, o peso crescente destes grupos, prende-se com a entrada de novos contingentes de imigração provenientes do leste europeu, a par de minorias mais tradicionais como os ciganos, os africanos e brasileiros.

Face ao exposto, Portugal prosseguirá o desenvolvimento de diversas medidas no sentido de reforçar a inclusão social dos diversos grupos referidos. São, porém, prioridade no âmbito deste Plano a focalização de medidas para as pessoas com deficiência e os imigrantes.

A população com deficiência porque constitui o grupo que, tendo em conta a multiplicidade de problemas e o défice histórico de resposta, evidencia uma necessidade de aposta premente e reforçada. Por outro lado, a dimensão dos fluxos migratórios para Portugal, associada a difíceis condições na sua inserção e integração e à sua concentração territorial, exige uma intervenção forte no sentido de combater e prevenir o crescimento das desigualdades e discriminações.

PARTE II — Estratégia de Inclusão Social

A realidade anteriormente descrita indica não só os extensos e diversificados campos de investimento que a estratégia de inclusão social terá de abranger, mas também a pluralidade de agentes e recursos a mobilizar. Trata-se de uma realidade cujos desafios justificam intervenções persistentes de médio e longo prazo, com propósitos que se reconfiguram à medida das dinâmicas de mudança que os fenómenos de pobreza e exclusão social vêm comportando. Constata-se, hoje, que com base numa nova geração de políticas sociais a inclusão tem sido concebida como um processo duplo de transformação das estruturas e das instituições sociais, económicas, políticas e culturais, no sentido de as tornar capazes de acolher todas as pessoas, em função das suas necessidades específicas e de permitir a realização dos seus direitos.

O equilíbrio entre intervenções de pendor mais imediato e intervenções de mais longo alcance é um dos maiores desafios neste campo, designadamente pela exigência que faz de articulação entre estratégias de tipo diferenciado, embora de esperada convergência. Nesta perspectiva, importa adoptar uma estratégia mais adequada i) quanto ao arco temporal em que o Plano se dispõe, ii) estabelecendo-se num espaço que prioriza medidas chave, que tenham uma maior impacto na melhoria da qualidade de vida dos públicos a que se destinam, sem se pretender que sejam as únicas intervenções neste campo.

Subscreve-se uma lógica de intervenção integrada com resultados esperados durante o arco temporal deste Plano, pese embora o facto de que, intervir no campo da pobreza e da exclusão social justifica a continuação de compromissos a mais longo prazo e de natureza transversal aos vários domínios que interferem na promoção da coesão social.

No âmbito dos novos Objectivos Comuns adoptados no Conselho Europeu da Primavera de 2006 e com base na análise da situação e das principais tendências e desafios nacionais, o Plano Nacional de Acção para a Inclusão 2006-2008 apresenta uma estratégia global de inclusão social, identificando as principais prioridades de intervenção e as medidas políticas em curso e a implementar.

A estratégia adoptada privilegia a opção por um número restrito de prioridades associando-as aos riscos identificados no diagnóstico e, simultaneamente, garantindo a articulação com outras estratégias nacionais. É com esse sentido que neste Plano são escolhidas prioridades que se orientam para três campos de comprovada vulnerabilidade e exclusão no contexto português.

Em primeiro lugar, visando combater a persistência do fenómeno que com particular determinação tem atingido crianças e idosos, grupos historicamente desfavorecidos. Deste modo, espera-se poder impedir o efeito reprodutor que a pobreza, em fase precoces da vida, tem manifestado, viabilizando ainda mecanismos compensatórios que contrariem o envelhecimento e velhice desprotegidos.

Num segundo plano, pretende-se intervir no sentido de interromper os ciclos de pobreza que, persistentemente, os baixos níveis de escolaridade e as baixas qualificações da população portuguesa têm impedido de ultrapassar. Promover mais e melhores competências e qualificações em fases precoces da vida e ao longo da mesma, permitirá obter o desenvolvimento sócio-económico e a coesão social do país.

A terceira área de prioridade baseia-se no reconhecimento de que os processos e situações de maior precariedade não se encontram igualmente distribuídos pelos vários colectivos societais, havendo grupos que tradicionalmente têm sido mais atingidos. Esta constatação levou a distinguir o grupo das pessoas com deficiência e dos imigrantes como destinatários preferenciais (apesar de não únicos) no período de vigência do presente Plano.

Associadas às prioridades definiram-se metas de cariz instrumental, assegurando que se encontram alicerçadas em medidas de política e com financiamentos definidos, garantindo assim a identificação de resultados mensuráveis no período temporal do PNAI. Esta maior focalização estratégica pretende responder, conforme já se referiu, às fragilidades e críticas apontadas nas avaliações dos anteriores Planos de Acção para a Inclusão.

O PNAI 2006-2008, enquanto instrumento estratégico de planeamento transversal e integrador dos vários actores e sectores, constitui um instrumento que visa actuar sobre as causas dos problemas e não apenas sobre as suas manifestações, intervindo, pois, nas estruturas formais envolvendo o conjunto dos actores pertinentes dos diversos sectores da administração central e local e da sociedade civil. Este Plano elege e circunscreve os seus campos de intervenção, colocando a sua principal ambição na capacidade de assegurar a concretização dos compromissos políticos que tais prioridades, as suas medidas e metas materializam.

Trata-se, de uma estratégia que se impõe como multidimensional e sistémica, pautando-se por princípios orientadores e desenvolvendo-se segundo prioridades estratégicas, operacionalizáveis através das respectivas medidas de política que, por sua vez, se organizam em torno dos três Objectivos Comuns da União Europeia.

Princípios orientadores

A estratégia global definida no PNAI 2006-2008 assume como grande finalidade a inclusão de todos os cidadãos, garantindo o acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços, bem como promover a igualdade de oportunidades de participação social numa sociedade com melhor qualidade e coesão social, e assenta num conjunto de princípios, de que se destacam:

• A consagração de direitos básicos de cidadania, que postula o direito ao trabalho e a apoios básicos com vista à inserção, mas também ao exercício dos direitos cívicos, à cultura, à educação, à habitação condigna e à participação na vida social e cultural;

• A responsabilização e a mobilização do conjunto da sociedade e de cada pessoa no esforço de erradicação das situações de pobreza e exclusão, com particular enfoque na contratualização das respostas de protecção social.