Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 862/2013 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das alíneas a), b), c) e d) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto da Assembleia da…

Embora na sua génese, a idade da reforma e consequente proteção na reforma ou aposentação, tivesse sido associada a uma «invalidez presumida», acabou por ser considerado: (i) um "direito ao repouso", que pretende garantir ao trabalhador que chegou à idade da reforma, "a alternativa de repouso com garantia de um «sucedâneo» da retribuição, antes percebida pela prestação de trabalho" (cf. Acórdão n.º 581/95); (ii) um direito à segurança económica das pessoas idosas, previsto no artigo 72.º, n.º 1, da CRP (cf. Acórdão n.º 435/98); (iii) ou uma manifestação do direito à segurança social radicado no princípio da dignidade da pessoa humana, ínsito nos artigos 1.º e 2.º da CRP, "visando assegurar, designadamente, àqueles que terminaram a sua vida laboral ativa, uma existência humanamente condigna" (cf. Acórdão n.º 72/2002). No mesmo sentido, o direito à segurança económica está igualmente expresso no artigo 25.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, na parte em que se prevê o direito das pessoas idosas a uma existência condigna e independente.

E o mesmo se verifica com a pensão de invalidez, que se justifica nos mesmos princípios, destinando-se a garantir um rendimento de substituição aos que não têm capacidade para o trabalho; e com a pensão de sobrevivência, que visa a proteção dos familiares sobrevivos face a uma diminuição dos rendimentos do agregado familiar, garantindo, assim, a segurança económica dessas pessoas através da atribuição de rendimentos de substituição dos quais o agregado ficou privado.

22 - A Constituição não fixa, com caráter de regra suscetível de aplicação direta e imediata, o sistema de pensões e demais prestações do sistema de segurança social, assim como os critérios da sua concessão e valor pecuniário. Caberá assim ao legislador ordinário, em função das disponibilidades financeiras e das margens de avaliação e opções políticas decorrentes do princípio democrático, modelar especificamente esses elementos de conteúdo das pensões. É-lhe deixada uma grande margem de manobra no que toca "às modalidades e técnicas de proteção a instituir" (Luísa Andias Gonçalves, "Reflexões em torno da Reforma das Prestações Sociais", in AA.VV. org. Fernando Ribeiro Mendes; Nazaré Costa Cabral, Por Onde vai o Estado Social em Portugal?, no prelo).

Também aqui a liberdade de decisão do legislador é variável, consoante a maior ou menor determinabilidade das regras constitucionais.

Em certas situações, a margem de conformação do legislador será necessariamente menor. É o que se verifica com a norma do n.º 4 do artigo 63.º, que garante o princípio - conhecido na doutrina italiana como "princípio da totalização" - que impõe a contagem de todo tempo de trabalho realizado para o cálculo do montante das prestações: "todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do setor de atividade em que tiver sido prestado". O Tribunal Constitucional considerou que esse direito possuía natureza análoga a direitos, liberdades e garantias (cf. Acórdãos n.º 411/99 e n.º 432/2007).

Todavia, tem sido afirmado que desse princípio não decorre que o legislador ordinário esteja constitucionalmente vinculado a garantir ao pensionista uma pensão rigorosamente correspondente ao das remunerações registadas durante o período contributivo, não se podendo falar num "princípio da equivalência entre contribuições e montantes da prestação", já que o sistema previdencial assenta em mecanismos de repartição e não de capitalização (cf. Acórdão n.º 99/99). No mesmo sentido, afirmou-se num outro acórdão que "a Constituição da República Portuguesa não consagra em qualquer das suas normas ou princípios a exigência de que se tenha em consideração, como critério para o cálculo do montante das pensões de reforma, o montante da retribuição efetivamente auferida pelo trabalhador no ativo. Pode - e, numa certa perspetiva, haverá mesmo que - distinguir-se entre a necessária consideração de todo o tempo de trabalho e uma (inexistente) imposição de utilização, como critério de cálculo do valor da pensão, do montante dos rendimentos realmente auferidos" (cf. Acórdão n.º 675/2005).

Com efeito, não sendo o sistema caracterizado pelo princípio da correspetividade, em que há uma correlação direta entre a contribuição paga e o valor da pensão a atribuir, como acontece no sistema de capitalização, tem vindo a entender-se que "o princípio do Estado social ou da socialidade justifica que o princípio da equivalência seja corrigido pelo princípio de solidariedade, não apenas à relação entre contribuição e prestação, mas também na articulação entre risco e prestação" (cf. João Carlos Loureiro, "Adeus ao Estado Social? O Insustentável Peso do Não-Ter", in Boletim da Faculdade de Direito, vol. LXXXIII, Coimbra, 2007, pág. 169, e ainda, Ilídio Neves, ob. cit., pág., 304).

23 - O legislador possui margem de manobra para delinear o conteúdo concreto ou final do direito à pensão, respeitados os limites constitucionais pertinentes. Assim, afirmar o reconhecimento, autónoma e imediatamente decorrente do texto constitucional, do direito à pensão, não significa que se possa afirmar o direito a uma determinada pensão. O direito a uma determinada pensão só adquire conteúdo preciso através da legislação ordinária. Pelo que a sua "vinculatividade jurídica" é "uma criação infraconstitucional". Apenas a partir do momento em que o legislador ordinário fixa, com elevado grau de precisão e de certeza, o conteúdo do direito exigível do Estado, o direito à pensão adquire na ordem jurídica um "grau pleno de definitividade e densidade" (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais..., cit., pág. 148).

Alguns autores defendem que, a partir do momento que seja levada a cabo a concretização legislativa do direito, ela passará a "integrar a norma de direito fundamental", correspondendo a faculdades, pretensões ou direitos particulares integráveis no direito fundamental como um todo (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais..., ob. cit., pág. 154, e, de certa forma, Jorge Miranda e Rui Medeiros quando afirmam que "os direitos legais a prestações resultantes da concretização do direito à segurança social, uma vez consolidados na lei [...] possam beneficiar do regime do artigo 17.º" (ob. cit., pág. 635). Não obstante, isso não significa uma absoluta intangibilidade do direito à pensão, mas sim que o referido direito passa a beneficiar da proteção específica correspondente, nomeadamente dos princípios estruturantes do Estado de Direito, como a proteção da confiança ou da proporcionalidade, apenas podendo ser suprimidos ou diminuídos com observância desses mesmos princípios.

24 - Assim, o legislador não está proibido de alterar a forma como materializa o direito à pensão, podendo alterar ou até mesmo reduzir o seu montante, tendo em consideração a evolução das circunstâncias económicas ou sociais, estando embora proibido de eliminar o instituto "pensão de reforma, aposentação, invalidez e sobrevivência" ou, ainda, o seu conteúdo essencial.

O direito à pensão está, aliás, particularmente dependente das disponibilidades financeiras do Estado, sendo, nesse sentido, mais permeável "à pressão da conjuntura", sobretudo, nos períodos mais críticos de dificuldades económicas (cf. Jorge Reis Novais, "O Tribunal Constitucional..., cit., págs. 3 e ss.). Essa especial vulnerabilidade justifica-se não apenas com o facto de o direito à pensão alocar recursos financeiros imediatos, mas também devido à própria estrutura do direito. O direito à pensão tem na sua formação uma estrutura temporal de média e longa duração, pelo que durante a vida da prestação, os contextos económicos do Estado podem alterar-se radicalmente.

Por outro lado, para além da sua duração prolongada, as pensões são ainda particularmente dependentes dessa "reserva do possível", pelo simples facto da sua inserção no sistema solidário de prestação do contrato geracional. Ora, num sistema previdencial de repartição, os beneficiários não podem ignorar os riscos envolvidos, com a possibilidade de alteração dos direitos em formação, não se podendo defender que se reconhece, sem exceções, um "princípio da intangibilidade no que toca ao quantum das pensões" (cf. João Carlos Loureiro, "Adeus ao Estado Social?...", cit., págs. 166, 170 e 379). E quanto aos direitos já consolidados, no Acórdão n.º 187/2013 sentenciou-se o seguinte: «o reconhecimento do direito à pensão e a tutela específica de que ele goza não afastam, à partida, a possibilidade de redução do montante concreto da pensão. O que está constitucionalmente garantido é o direito à pensão, não o direito a um certo montante, a título de pensão».

No entanto, o legislador, na conformação que faz, em cada momento histórico, do direito à pensão está juridicamente vinculado pelas normas e princípios constitucionais. Assim, apesar de um inequívoco reconhecimento de que o legislador possui liberdade para alterar as condições e requisitos de fruição e cálculo das pensões, mesmo em sentido mais exigente, ele tem de respeitar vários limites constitucionalmente impostos, nomeadamente os que derivam do princípio do Estado de Direito. Deste modo, as alterações que o legislador pretenda levar a cabo têm de se fundar em motivos justificados - designadamente a sustentabilidade financeira do sistema -, não podem afetar o mínimo social, os princípios da igualdade e da dignidade da pessoa humana, e da proteção da confiança.

É pela análise deste último parâmetro constitucional que o Decreto n.º 187/XII vai ser confrontado.

G - Norma parâmetro: princípio da proteção da confiança

25 - O requerente considera que a redução e o recálculo das pensões de aposentação, reforma, invalidez e sobrevivência, apesar de vigorarem para o futuro, afetam desfavoravelmente relações jurídicas, direitos e factos consolidados que foram constituídos no passado, ao abrigo de legislação vigente em que os beneficiários da CGA realizaram toda a sua carreira contributiva. Ao assumirem a natureza de normas portadoras de "retroatividade inautêntica" devem ser confrontadas com o princípio da proteção da confiança, deduzido do artigo 2.º da CRP, tendo por referência os "testes" ou requisitos que dão a possibilidade constitucional de o invocar.

E segundo a "mecânica aplicativa" desse parâmetro, no seu entender, estão reunidos cumulativamente todos os pressupostos do princípio da proteção da confiança: (i) «é inequívoco que o Estado criou, junto dos referidos pensionistas, expectativas de continuidade da fruição desses direitos, com conteúdo preciso e legalmente definido»; (ii) «as expectativas de continuidade dos direitos constituídos ao abrigo da lei e da relação sinalagmática firmada com o sistema de segurança social devem ser reconhecidas como legítimas»; (iii) «os cidadãos que realizaram os seus descontos confiaram na lei vigente para o planeamento da sua vida futura em termos de criação de condições de subsistência na velhice ou invalidez, não lhes sendo objetivamente exigível que tivessem feito outros planos providenciais, com base na antevisão da possibilidade de o Estado vir a alterar, retrospetivamente, as regras pré-estabelecidas e reduzir para o futuro, os valores das prestações»; (iv) a transição de regimes não foi «"realizada de forma suave", ou seja, através de uma "redução progressiva" que confira aos cidadãos tempo e fatores de circunstâncias que lhe permitam ajustar o seu plano de vida às novas imposições sacrificiais que impõem uma diminuição expressiva de rendimento».

Perante tal constatação, o requerente devolve ao Tribunal a apreciação do caráter "intolerável", "arbitrário" ou "demasiado oneroso" das normas questionadas, que ferem retrospetivamente legitimas expectativas de continuidade do desfrute de um direito constituído e definido, requerendo ainda que analise se, nos termos constitucionais, não será necessária uma "norma de transição" que seja adequada e necessária à tutela da segurança jurídica dos pensionistas.

26 - Embora o Decreto n.º 187/XII pretenda vigorar para o futuro - os efeitos jurídicos da redução de pensões só se aplicam a partir de 1 de janeiro de 2014 - as normas impugnadas incidem sobre as relações jurídicas de aposentação constituídas ao abrigo de um regime anterior. Estamos, pois, perante um dos casos em que a lei se aplica para o futuro a situações de facto e relações jurídicas presentes não terminadas, modalidade de retroatividade que a doutrina chama de «retroatividade inautêntica» ou «retrospetiva».

Como refere Gomes Canotilho, dando como exemplo as normas reguladoras dos regimes de pensões na segurança social, «nestes casos, a nova regulação jurídica não pretende substituir ex tunc a disciplina normativa existente, mas acaba por atingir situações, posições jurídicas e garantias geradas no passado e relativamente às quais os cidadãos têm legítimas expectativas de não serem perturbados pelos novos preceitos jurídicos» (cf. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed. pág. 262). De igual modo, para Jorge Reis Novais verifica-se uma situação dessas "quando a lei nova só reclama uma vigência ex nunc, ainda que com a virtualidade de afetar direitos que, embora constituídos no passado por força da lei anterior, prolongam os seus efeitos no presente" (cf. As Restrições aos Direitos Fundamentais..., pág. 818).

Como se referiu (n.º 24) não há regras constitucionais impeditivas de leis retrospetivas que imponham a redução do «quantum» de pensões já reconhecidas. Isso não significa, porém, que a eventual inconstitucionalidade dessas leis não deva ser apreciada com base em princípios constitucionais, como o da proteção da confiança. É precisamente nas situações de sucessão de leis no tempo que o princípio da confiança pode ser invocado como parâmetro autónomo da constitucionalidade de um ato legislativo.

O princípio da proteção da confiança pode pois ser mobilizado nas situações da chamada retrospetividade, ainda que o valor jurídico da confiança possa ter aí um menor peso do que nas situações de verdadeira retroatividade. Nestes casos, refere Reis Novais, «a resistência à retroatividade apresenta uma menor intensidade normativa: o juízo de inconstitucionalidade dependerá essencialmente de uma ponderação de bens ou interesses em confronto» (cf. Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, pág. 266). Daí que não haja, com efeito, "um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados. Ao legislador não está vedado alterar o regime de casamento, de arrendamento, do funcionalismo público ou das pensões, por exemplo, ou a lei por que se regem processos pendentes" (Acórdão n.º 287/90).

A proteção da confiança é uma norma com natureza principiológica que deflui de um dos elementos materiais justificadores e imanentes do Estado de Direito: a segurança jurídica dedutível do artigo 2.º da CRP. Enquanto associado e mediatizado pela segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança prende-se com a dimensão subjetiva da segurança - o da proteção da confiança dos particulares na estabilidade, continuidade, permanência e regularidade das situações e relações jurídicas vigentes.

Sustentado no princípio do "Estado de direito democrático", o seu conteúdo tem sido construído pela jurisprudência, em avaliações e ponderações que têm em conta as circunstâncias do caso concreto. Quando aplicado ao poder legislativo, o Tribunal Constitucional densificou o princípio através de uma fórmula que, desde o já referido Acórdão n.º 287/90, tem vindo ser aplicada em sucessiva jurisprudência.

Entre inúmera jurisprudência, explicita-se a referida fórmula no Acórdão n.º 128/2009, nos seguintes termos:

"De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:

Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou "testes". Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.

Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui proteção".

27 - A metodologia a seguir na aplicação deste critério implica sempre uma ponderação de interesses contrapostos: de um lado, as expectativas dos particulares na continuidade do quadro legislativo vigente; do outro, as razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções legislativas. Os particulares têm interesse na estabilidade da ordem jurídica e das situações jurídicas constituídas, a fim de organizarem os seus planos de vida e de evitar o mais possível a frustração das suas expectativas fundadas; mas a esse interesse contrapõe-se o interesse público na transformação da ordem jurídica e na sua adaptação às novas ideias de ordenação social. Caso os dois grupos de interesses e valores são reconhecidos na Constituição em condições de igualdade, impõe-se em relação a eles o necessário exercício de confronto e ponderação para concluir, com base no peso variável de cada um, qual o que deve prevalecer.

O método do juízo de avaliação e ponderação dos interesses relacionados com a proteção da confiança é igual ao que se segue quando se julga sobre a proporcionalidade ou adequação substancial de uma medida restritiva de direitos. Mesmo que se conclua pela premência do interesse público na mudança e adaptação do quadro legislativo vigente, ainda assim é necessário aferir, à luz de parâmetros materiais e axiológicos, se a medida do sacrifício é «inadmissível, arbitrária e demasiado onerosa» (cf. Acórdão n.º 287/90).

28 - Como acima se referiu, o respeito pelo direito à pensão não significa necessariamente que o valor da pensão seja intangível, pois mesmo verificando-se os pressupostos exigíveis para a tutela da confiança, a relevância do interesse público pode justificar alterações legislativas.

Com efeito, a ponderação envolvida no princípio da proteção da confiança não pode atuar sem primeiramente se conhecer os interesses de política legislativa que possibilitam e justificam a redução e recálculo de pensões.

O proponente das normas questionadas, na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII, indica como principal justificação para a redução de pensões a sustentabilidade do sistema público de pensões, a que acresce a igualdade proporcional e a solidariedade entre gerações. Depois de expor os fatores que conduziram ao "desequilíbrio financeiro estrutural" e os elementos e razões de facto tendentes a demonstrar a existência de uma disparidade entre o regime da Caixa e o regime geral da segurança social, sempre superior a 10 % do valor mensal das pensões, concluiu que a correção daquele desequilíbrio não pode ser «apenas para as pensões a calcular no futuro - o que só por si adiaria o início dos efeitos em cerca de dois anos, dado o volume de pedidos, a que é ainda aplicável a legislação de 2012, pendentes de instrução na Caixa - porque, como a experiência demonstra, a despesa total continuaria a aumentar de forma acelerada só por efeito do aumento do número de pensões».

A justificação da prevalência do imperativo da sustentabilidade financeira sobre as expectativas dos atuais pensionistas vem referida nos seguintes termos:

«A presente proposta de lei aprofunda a convergência, para os novos pensionistas, como sempre sucedeu no passado e como impõem princípios de justiça material e de equidade há muito defendidos pelo legislador, mas igualmente para os atuais pensionistas, pelas mesmas razões mas também, essencialmente, por imperativos de sustentabilidade financeira cuja gravidade e premência não podem deixar de prevalecer, ao menos provisoriamente, sobre as expectativas dos afetados, preservando, porém, os efeitos já produzidos das situações a alterar, que apenas são modificadas para o futuro.

No atual contexto de emergência económica e financeira do Estado, não há condições materiais para, por mais tempo, continuar a circunscrever o ónus da insustentabilidade financeira do sistema aos futuros beneficiários. Os beneficiários atuais e futuros deste sistema - que são os principais interessados na sua sustentabilidade financeira - devem, todos, sem exceção, na medida das suas possibilidades, participar nesse esforço, na certeza de que o que lhe vier a acontecer no futuro não deixará de a todos por igual afetar, inevitavelmente em maior medida do que os sacrifícios que agora são pedidos.

Assim, o esforço pedido aos atuais pensionistas é essencial à salvaguarda das suas próprias expectativas, que apenas podem ser adequadamente protegidas num contexto de sustentabilidade do sistema de pensões a que pertencem. Tal esforço, seguramente bem compreendido no quadro da solidariedade entre gerações, é a melhor garantia de que também as gerações vizinhas das atualmente aposentadas poderão dispor, ainda assim, de um grau mínimo de autonomia na definição do futuro».

E a relevância dada ao valor da justiça intergeracional acentua-se na seguinte passagem:

«A solidariedade entre gerações não pode deixar de ser bidirecional, dos trabalhadores ativos para com os pensionistas, mas igualmente destes para com aqueles, não podendo razoavelmente exigir-se aos primeiros um esforço desproporcionado para aquilo que são as suas capacidades e para aquilo que serão previsivelmente os benefícios que colherão no futuro do sistema, isto mesmo admitindo que as novas regras não serão também elas alvo de alteração em sentido desfavorável no futuro»

29 - Certa doutrina tem reconhecido que a sustentabilidade é um critério que pode levar a uma redução global de pensões na hipótese de, apenas desse modo, se assegurar a capacidade funcional do sistema de previdência (cf. João Carlos Loureiro, "Adeus ao Estado Social? ...", cit. pág. 174). Os interesses públicos da sustentabilidade financeira e da justiça intergeracional - os invocados como fundamento das normas impugnadas - têm também sido invocados pelo Tribunal Constitucional para credenciar medidas restritivas de direitos sociais, quer num contexto de crise económico-financeira (cf. Acórdão n.º 187/2013), quer a propósito da convergência do sistema de pensões (cf. Acórdãos n.º 188/2009 e n.º 3/2010).

De forma bem expressiva, refere-se no Acórdão n.º 188/2009 que «não pode deixar de reconhecer-se que a limitação do montante da pensão, entendida no quadro mais geral da reforma do sistema de segurança social, se encontra justificada pela necessidade de salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos que devem considerar-se prevalecentes, como o princípio da justiça intergeracional e o princípio da sustentabilidade». O princípio da sustentabilidade recebe acolhimento constitucional nos artigos 81.º, alínea a), e 66.º, n.os 1 e 2, da CRP, mas também do artigo 101.º, quando refere a exigência do "desenvolvimento social" ou do artigo 9.º, alínea d), que tem subjacente a ideia de justiça intergeracional, o que pressupõe a sustentabilidade do sistema.

O princípio da sustentabilidade, que tem dimensão jurídico-constitucional, assume particular relevo num sistema previdencial baseado no princípio contributivo ou do autofinanciamento. Segundo este princípio, que é deduzido da regra constitucional da autonomia orçamental da segurança social, consagrada no artigo 105.º, n.º 1, alínea b), da CRP, «o sistema previdencial deve ser fundamentalmente autofinanciado, tendo por base uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações» (cf. artigo 54.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro). E a partir da autonomia orçamental e financeira da segurança social, a doutrina extrai o princípio da autossustentabilidade do sistema previdencial (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit. págs. 1105-1106).

30 - Quer pelos dados exarados na exposição de motivos, quer pelos estudos juntos aos autos pelo Governo, nomeadamente, o "Desenvolvimento técnico da exposição de motivos", a "Análise comparada da evolução dos regimes da CGA e da Segurança Social ao longo do tempo" e o "Relatório de Avaliação atuarial do regime de pensões da Caixa Geral de Aposentações", verifica-se que o proponente da norma põe em relevo a situação financeira da Caixa como o motivo justificador da redução de pensões.

Com efeito, invoca que o desequilíbrio financeiro estrutural da CGA, com um défice anual que ascende a 2,6 % do PIB, e que é coberto por transferências do Orçamento, em cerca de 60 % das prestações pagas anualmente, associado à situação de emergência económica e financeira em que o país se encontra, torna a situação insustentável, exigindo medidas como as constantes das normas questionadas.

É certo que o equilíbrio e a consolidação orçamental, que são perspetivados a curto e médio prazo, mas sobretudo na avaliação da sustentabilidade financeira do sistema público de pensões, são interesses públicos orientadores de qualquer reforma estrutural do sistema público de pensões. Perspetivando-se a continuação desse desequilíbrio, pela projeção negativa da evolução de certos fatores de longo prazo (v. g. envelhecimento da população, aumento da esperança média de vida), a sustentabilidade é apontada como um elemento estrutural do sistema de pensões da Caixa.

Ora, refere a exposição de motivos que o princípio da autossustentabilidade será posto em causa quando 60 % das prestações atribuídas são cobertas por transferências anuais do Orçamento do Estado, ou seja, através de impostos ou por recurso ao endividamento. Numa situação de crise económica-financeira, que gere diminuição de contribuições para a segurança social, por via do desemprego e diminuição de remunerações, com a consequente diminuição da base de incidência, as medidas legislativas que visem garantir a solvabilidade e sustentabilidade do sistema satisfazem e realizam interesses públicos individualizados.

31 - Por seu turno, também o princípio da "justiça intergeracional" recebe acolhimento constitucional, falando a CRP em "solidariedade entre gerações" (artigo 66.º, n.º 2, alínea d). O Tribunal Constitucional já deu acolhimento ao valor da "solidariedade intergeracional" (v. Acórdão n.º 437/06, de 12 de julho). Este princípio reveste especial relevo num regime de repartição de segurança social, como o nosso, em que as quotizações/contribuições que dão entrada no sistema servem de fonte de financiamento das prestações entregues àqueles que dele estão a usufruir. Este princípio poderá justificar um corte nas pensões que se insiram já no campo dos designados "direitos adquiridos", uma vez que a proteção rígida desses direitos poderia traduzir-se numa ameaça a toda uma geração que, pelo simples facto de reunir os pressupostos para adquirir o direito à pensão num momento posterior, teria de sustentar a manutenção do nível de reformas dos já detentores dos "direitos adquiridos", mesmo que isso pusesse em causa a sustentabilidade do sistema e se traduzisse numa profunda injustiça intergeracional" (cf. João Carlos Loureiro, "Adeus ao Estado Social? ...", cit. pág. 159 e Susana Tavares da Silva, "O problema da Justiça intergeracional em jeito de comentário ao acórdão do Tribunal Constitucional n.º 187/2003, in Cadernos de Justiça Tributária, Ano 00, págs. 11 e ss.).

32 - Por último, ressalta da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII que as normas impugnadas também visam atingir fins de justiça social, equidade contributiva e solidariedade intergeracional, designadamente através do aprofundamento da «convergência» do regime da Caixa (atualmente designado de regime de proteção social convergente) com o sistema previdencial do regime geral.

Também o interesse público da convergência encontra apoio em diversas normas constitucionais e legais: (i) o artigo 63.º, que caracteriza o sistema de segurança social como um sistema de segurança social unificado; (ii) a lei de bases - Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro - que no seu artigo 104.º impôs que fosse dada continuidade à «convergência dos regimes da função pública com os regimes do sistema de segurança público»; (iii) o n.º 2 do artigo 29.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro, que determina o âmbito e termos da convergência, ao estabelecer que a regulamentação dever incluir «a definição do objeto, objetivo, natureza, condições gerais e especiais, regras de cálculo de montantes e outras condições de atribuição das prestações que efetivam o direito à proteção em todas as eventualidades, referidas no artigo 13.º (entre elas, a velhice), de forma idêntica à respetiva legislação aplicável no regime geral, sem prejuízo das especificidades decorrentes da organização e sistema de financiamento próprio do regime de proteção social convergente».

Na ótica do proponente das normas impugnadas, a prossecução do interesse público da convergência justifica que a medida de redução de pensões seja aplicada apenas aos pensionistas da CGA, uma vez que as suas pensões representam, na perspetiva dos fins a atingir, uma sobrecarga ou um peso excessivo, em comparação com os pensionistas do regime geral, cujas pensões são, em regra, menores em 10 %.

A percentagem de 10 % prescrita nas normas questionadas vem explicada na exposição de motivos como sendo a diferença existente até 31 de dezembro de 2005 entre as pensões calculadas segundo o regime da Caixa e as pensões calculadas segundo o regime geral. Aí se refere que inúmeras simulações realizadas com "situações tipo" no universo dos pensionistas na Caixa confirmam a diferença de pelo menos 10 % a seu favor: as pensões atribuídas pela Caixa «se calculadas de acordo com cada um dos regimes sucessivamente em vigor no regime de proteção social convergente aplicado pela Caixa em 2000, 2005 e 2010, apresentam, relativamente ao resultado da fórmula historicamente mais favorável do regime geral de segurança social, que vigorou entre 1993 e 2001, uma diferença, para mais, de pelo menos 10 % (a diferença, nalguns casos, é mesmo substancialmente superior a essa, chegando mesmo a ultrapassar os 30 %)».

Ainda de acordo com o referido na exposição de motivos, esta disparidade sempre existiu porque, na legislação sucessivamente em vigor, a remuneração atendível para efeitos de cálculo correspondia à última remuneração do cargo pelo qual o subscritor era aposentado, o equivalente a 100 % até 2004, 90 % até 2010 e 89 % até à atualidade, enquanto no regime geral sempre existiu uma taxa de formação da pensão correspondente a 2 % ao ano, que em 40 anos de serviço equivale a 80 %.

Deste modo, um dos objetivos declarado do Decreto n.º 187/XII é o de fazer convergir a fórmula de cálculo da pensão dos subscritores e beneficiários da CGA com os do regime geral, de modo a que a taxa de substituição seja idêntica para todos. É por isso que, nas alíneas b) e d) do artigo 7.º, se procede a um recálculo da primeira parcela da pensão (P1) calculada segundo a fórmula introduzida pela Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro. Só nestas pensões é que a remuneração atendível para o tempo de serviço prestado até 31 de dezembro de 2005 corresponde sucessivamente a 100 %, 90 % e 89 % da última remuneração. Como relativamente ao tempo de serviço prestado após aquela data, a pensão já é calculada segunda as regras do regime geral - sujeita a uma taxa anual de formação da pensão de 2 % a 2,3 % - a incidência dos 10 % sobre esse parcela (P2) não faria a convergência dos sistemas, uma vez que faria incidir sobre a mesma remuneração de referência duas deduções: os 2 % por cada ano de serviço e 10 % sobre a totalidade.

33 - Os interesses públicos conexos com a sustentabilidade do sistema público de pensões, a justiça intergeracional e a convergência do regime de pensões da CGA com o regime geral da segurança social anteriormente analisados são consonantes com os princípios retores de uma eventual reforma estrutural do mesmo sistema concebida de harmonia com o programa constitucional plasmado no artigo 63.º da CRP.

Contudo, as reformas previstas no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII reportam-se exclusivamente ao sistema de pensões da CGA - que é apenas uma parte do sistema público de pensões, uma vez que este engloba também o sistema previdencial do sistema da segurança social (artigos 23.º e 50.º e seguintes da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) - e são apresentadas na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 171/XII como exigências de aprofundamento do nível de convergência e de um reequilíbrio relativo entre o esforço exigido e os benefícios atribuídos aos trabalhadores passados e atuais abrangidos pelo regime da Caixa. Do mesmo modo, os imperativos de sustentabilidade financeira invocados especialmente para justificar a diminuição do valor das pensões em pagamento dos beneficiários da CGA fundamentam-se numa ideia de autossustentabilidade do mesmo sistema de pensões. A explicação em ambos os casos é a de que «Os beneficiários atuais e futuros deste sistema - que são os principais interessados na sua sustentabilidade financeira - devem, todos, sem exceção, na medida das suas possibilidades, participar nesse esforço, na certeza de que o que lhe vier a acontecer no futuro não deixará de a todos por igual afetar, inevitavelmente em maior medida do que os sacrifícios que agora são pedidos».

Ou seja, o regime previdencial da CGA é (ainda hoje) concebido pelo legislador como um sistema público autónomo e paralelo ao sistema de pensões do regime geral da segurança social, vocacionado para alcançar, a prazo, uma situação financeira equilibrada. E, num tal quadro, a racionalidade da solução preconizada no citado artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII, analisa-se nas duas seguintes proposições:

• Primeira: na impossibilidade de aumentar mais o nível de transferências do Orçamento do Estado para o sistema de pensões da Caixa, o agravamento do respetivo défice financeiro estrutural tem de ser financiado pelos seus beneficiários, atuais e futuros;

• Segunda: uma vez que os beneficiários futuros do regime da Caixa já realizam hoje contribuições muito superiores ao valor dos benefícios que poderão vir a auferir e estes passam a ser ajustados à medida dos benefícios percebidos no âmbito do Regime Geral de Segurança Social (a convergência prevista no artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, é atualizada e consumada nos termos do artigo 2.º do Decreto n.º 187/XII), justifica-se reduzir os benefícios atuais atribuídos pela Caixa para um nível equivalente ou próximo do dos benefícios a conceder no futuro no âmbito do mesmo regime, que, mormente no plano da «taxa de substituição», deve corresponder ao nível de benefícios atribuídos no âmbito do RGSS.

A redução e o recálculo de pensões surgem, deste modo, como uma solução alternativa ao aumento das transferências do Orçamento do Estado e, portanto, como medidas de consolidação orçamental pelo lado da despesa.

34 - Identificados os interesses públicos em presença que fundamentam a alteração legislativa em causa, importa agora caracterizar as expectativas dos destinatários por ela afetados.

Através da fixação da pensão, constante da resolução final do procedimento tendente a apurar se estão reunidas as condições necessárias e a determinar o montante da pensão, regulando definitivamente a situação do pensionista, ocorre a concessão de um novo «status» que atribui um complexo de direitos, entre eles o direito a uma «pensão mensal vitalícia» (cf. artigos 46.º e 97.º do Estatuto de Aposentação - Decreto-Lei n.º 498/72).

Com o reconhecimento, ou desde que se encontrem reunidos todos os requisitos necessários ao seu reconhecimento, o direito à pensão entra na esfera jurídica do aposentado com a natureza de verdadeiro direito subjetivo, um «direito adquirido» que pode ser exigido nos termos exatos em que for reconhecido. O artigo 66.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, define os direitos adquiridos como sendo «os que já se encontram reconhecidos ou possam sê-lo por se encontrarem reunidos todos os requisitos legais relativos ao seu conhecimento». Estes direitos ganharam já vestes de direitos com um conteúdo preciso e definido: são «direitos perfeitos, fechados»; por estarem preenchidos todos os requisitos de que a lei faz depender o seu reconhecimento, «o beneficiário viu entrar na sua esfera jurídica um direito subjetivo com contornos exatos, estando em situação de exigir do Estado a prestação que lhe é devida» (cf. Luísa Andias Gonçalves, ob. cit.).

Deles distinguem-se os chamados "direitos em formação", cujo período contributivo se iniciou, mas ainda não se completou. Todavia, em abstrato, pode afirmar-se que, quer nestes direitos quer nos já adquiridos, verifica-se uma situação de formação de expectativas merecedoras de proteção, ou seja, existe sempre a confiança de que o montante da pensão perspetivado ou já fixado não sofrerá alterações posteriores, que não sejam as decorrentes da sua atualização legal.

Apesar disso, os titulares dos chamados "direitos adquiridos" encontram-se, à partida, numa situação que carece de uma tutela mais reforçada que a de um trabalhador que está ainda a formar a sua carreira contributiva. Nas pensões em formação, apesar de também poderem existir expectativas legítimas dignas de proteção - garantidas, em regra, por normas transitórias - os subscritores, futuros beneficiários, podem contar com a possibilidade de mudança, já que o legislador, através do artigo 43.º do Estatuto da Aposentação, os adverte que o regime de aposentação se fixa com base na lei em vigor e na situação existente à data em que se verificam os pressupostos que dão origem à aposentação (cf. Acórdãos deste Tribunal n.º 99/99, n.º 302/2006 e 351/2008).

O direito à pensão, enquanto direito adquirido, fundado na lei, com existência real, material, individualizado e incorporado no património do aposentado, a vencer mensalmente, em princípio, está mais protegido em relação a quaisquer modificações legislativas posteriores. Aí, o princípio da tutela dos direitos adquiridos, positivado nos artigos 20.º e 66.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, representa o acolhimento no plano infraconstitucional da ideia tuteladora do princípio constitucional da proteção da confiança. Neste contexto, referem Jorge Miranda e Rui Medeiros que, "quanto mais consistente for o direito do particular, mais exigente é o controlo da proteção da confiança" (ob. cit., pág. 643).

Nesse sentido, refere-se no Acórdão n.º 187/2013:

«Chegado o momento em que cessou a vida ativa e se tornou exigível o direito às prestações, o pensionista já não dispõe de mecanismos de autotutela e de adaptação da sua própria conduta às novas circunstâncias, o que gera uma situação de confiança reforçada na estabilidade da ordem jurídica e na manutenção das regras que, a seu tempo, serviram para definir o conteúdo do direito à pensão.

Por outro lado, é legítima a confiança gerada na manutenção do exato montante da pensão, tal como fixado por ocasião da passagem à reforma. Sobretudo porque o nosso sistema é um sistema de benefício definido, em que se garante a cada pensionista uma taxa fixa de substituição sobre os vencimentos de referência.

E isso reflete-se também na tutela do investimento na confiança, que, sem dúvida, é de presumir ter existido por parte do titular do direito, e que decorre, não propriamente do facto de o pensionista ter efetuado contribuições enquanto trabalhador ativo - já que o nosso sistema é financiado por repartição e não por capitalização - mas da circunstância de, contando com o caráter definido do benefício, poder não ter sentido, justificadamente, a necessidade de se precaver por outras formas quanto a uma possível perda de rendimentos».

As expectativas merecedoras de tutela são, assim, obviamente mais fortes no caso dos pensionistas que já são beneficiários de uma pensão atribuída com base nas regras definidas no momento relevante do cálculo da mesma, ou seja, na altura da passagem à situação de aposentação.

35 - É inequívoco que os destinatários das normas questionadas são titulares de um direito à pensão já constituído e consolidado na sua esfera jurídica e que dispõem de expectativas legítimas de receberam mensalmente o montante da pensão a que têm direito.

E o Estado, no exercício da função legislativa, ao longo do tempo foi impulsionando e enraizando a ideia de segurança e confiança na manutenção, e até atualização, do quantum de pensão que foi fixado na «resolução final» que lhe reconheceu o direito à pensão (cf. artigo 97.º do Estatuto da Aposentação).

Pela evolução do regime de pensões, verifica-se que o legislador, sempre que interveio nesse regime, em sentido mais desfavorável aos subscritores e pensionistas, quer quanto às condições de aposentação quer quanto à fórmula de cálculo, teve o cuidado de salvaguardar as situações jurídicas, seja em formação seja já constituídas.

As quatro leis de bases gerais do sistema de segurança social publicadas ao abrigo do artigo 63.º da CRP estabeleceram sempre um princípio da salvaguarda dos direitos adquiridos e em formação: «o desenvolvimento e a regulamentação da presente lei não prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo de legislação anterior, nem os quantitativos de pensões que resultem de remunerações registadas na vigência daquela legislação» (cf. artigos 73.º da Lei n.º 24/84, de 14 de agosto; 104.º da Lei n.º 17/2000, de 8 de agosto; 121.º da Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro; 100.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro).

E esse princípio sempre foi respeitado na sucessiva legislação que gradualmente foi impondo condições mais gravosas para os subscritores e beneficiários do sistema providencial da CGA.

O primeiro diploma que na prática fez diminuir a taxa de substituição das pensões desse sistema foi a Lei n.º 1/2004, de 15 de janeiro, que deduziu à remuneração relevante para o cálculo da pensão a percentagem de quota para efeitos de aposentação e de sobrevivência, o que originou uma redução de 10 %, com reflexos inevitáveis no valor da pensão em igual medida. A taxa de substituição, que traduz a relação existente entre o valor da primeira pensão e o valor da última remuneração, viu-se assim reduzida de 100 % para 90 %. Mas, a fim de se proteger as expectativas jurídicas dos pensionistas e subscritores que à data reuniam as condições legalmente exigidas para a concessão de aposentação, essa redução de 10 % não lhes foi aplicada.

De igual modo se verificou com a introdução da nova fórmula de cálculo das pensões, constante do artigo 5.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, que foi composta por duas parcelas, uma para o tempo de serviço prestado até 31 de dezembro de 2005 (P1) e outra para o tempo posterior a essa data (P2), precisamente para assegurar os direitos e expectativas das carreira contributivas já consolidadas. Acresce que o artigo 7.º dessa Lei não deixou de ressalvar a aplicação do regime anterior a quem à data reunia a condições de aposentação.

E o mesmo ocorreu com a aplicação de fator de sustentabilidade no cálculo da pensão, com a fixação do limite máximo de pensão, correspondente a 12 vezes o indexante dos apoios sociais (Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto) e com o reporte a 31 de dezembro de 2005 da remuneração de referência da P1, em substituição da última remuneração (Lei n.º 66-B/2012, de 20 de dezembro). Em todas estas situações de agravamento do montante da pensão, o legislador criou direito transitório, que inseriu nos respetivos diplomas, estatuindo que as pensões que estivessem a ser abonadas à data da sua entrada em vigor não sofreriam qualquer redução de valor.

E no que se refere propriamente ao «regime de proteção social convergente», onde se incluem os destinatários das normas questionadas, o n.º 4 do artigo 29.º da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro, relativo à regulamentação da convergência, vincula o legislador a manter o "nível de proteção" existente antes da convergência: «a regulamentação referida no n.º 2, prevê se, em casos concretos, e em qualquer das eventualidades, dela resultar nível de proteção inferior ao assegurado pelo regime de proteção social da função pública anteriormente em vigor, é mantido esse nível de proteção através da atribuição de benefícios sociais pela entidade empregadora». Esta norma estabelece um limite material ao poder do legislador de modificar em sentido regressivo a regulamentação protetora existente na função pública, um verdadeiro mecanismo de «standstill» que se opõe à modificação dos direitos sociais em forma de regressão.

Mas também os chamados "direitos em formação" foram sempre tidos em conta, através da previsão de regimes transitórios ou de entrada em vigor gradual. Assim, por exemplo, quando a lei estabeleceu condições mais gravosas para o acesso à aposentação ordinária e antecipada, convergindo com o regime geral quanto à idade (que passou de 60 para 65 anos) e ao tempo de serviço (que passou de 36 para 40 anos), fê-lo de forma progressiva ao longo de 10 anos, aumentando 6 meses em cada ano, de modo a atenuar a frustração das expectativas de quem estava próximo de reunir as condições legais para aposentação a coberto do anterior regime. O regime de transição originariamente estabelecido na Lei n.º 60/2005 de 29 de dezembro criou expectativas no sentido de que seria essa a forma de transição para a convergência a realizar no futuro.

Assim, a convergência dos sistemas de proteção tem vindo a ser efetuada de forma gradual, com salvaguarda das posições jurídicas já constituídas e em formação, prevendo-se inclusive períodos de transição entre regimes sucessivos com alguma dilação temporal e mantendo sempre intocadas as pensões já atribuídas. Ora, com este modo de alteração do regime de aposentação, o Estado, nomeadamente o legislador, encetou comportamentos capazes de gerar nos pensionistas «expectativas» fortes, fundadas em boas razões de que o quantum de pensão não seria diminuído.

36 - Os visados pelo artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII são os pensionistas que foram inscritos na CGA (o que sucedeu até 1993), e entretanto aposentados. Trata-se, assim, de um grupo de destinatários muito específico - os atuais pensionistas beneficiários de pensões da CGA já em pagamento. As pessoas que compõem o universo dos afetados com a medida estão em situação de especial vulnerabilidade, já que, devido à sua saída da vida ativa, não possuem a mesma facilidade de readaptação a condições económicas mais exigentes. De facto, face a um decréscimo do rendimento que até então auferiam, os destinatários destas medidas estão, nomeadamente pela idade avançada ou pela incapacidade, impedidos de refazer as condições de vida, ou de obter fontes de rendimento complementares. Isso mesmo foi reconhecido no Acórdão n.º 369/97 e reafirmado no Acórdão n.º 187/2013: "a passagem à situação de reforma e a dependência dos sistemas de pensões constituem frequentemente um importante fator de vulnerabilização e de precarização da vida das pessoas idosas".

O mesmo se pode dizer, de resto, no que toca às pensões de invalidez e de sobrevivência. Também as pessoas abrangidas por essas pensões não estão em condições de se adaptar a uma mudança do montante das mesmas, e do qual dependem.

Ora, os destinatários da medida em causa têm vindo, desde o momento da reforma, a gerir o seu dia a dia com base num determinado rendimento, que tinham para si como um rendimento fixo, já que o nosso sistema atual é baseado no sistema de benefício definido, em que se garante a cada pensionista uma taxa fixa de substituição sobre os vencimentos de referência (cf. Acórdãos n.os 353/12 e 187/2013). Tendo em conta esse rendimento fixo, e acreditando na estabilidade do mesmo, os pensionistas poderão mesmo ter assumido diversos compromissos que se podem tornar inviabilizados com tal medida, deixando-os assim na impossibilidade de cumprir os mesmos.

E perante a sucessiva legislação que aumentou a idade de reforma, o período contributivo e as regras de cálculo de pensão, com salvaguarda de direitos, enquanto subscritores e futuros beneficiários, os atuais pensionistas também puderam fazer planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade de um determinado regime que julgavam mais favorável. É razoável aceitar que a confiança na manutenção de um determinado regime legal pode ter sido determinante na opção irreversível que fizeram pela aposentação numa determinada data. Quem, por exemplo, fez a opção pela antecipação da aposentação, sujeitando-se a uma taxa de redução de 4,5 % e 6 % sobre cada um dos anos em falta para a idade legalmente prevista, certamente confiou que a pensão mensal vitalícia que iria receber não sofreria mais reduções; e quem, reunindo as condições para tal, optou pela aposentação para beneficiar da taxa de substituição relativamente à remuneração relativa ao tempo de serviço prestado até 2005 (P1), por certo que também se sentirá injustiçado por ver que lhe alteraram as regras de cálculo da almejada pensão. De igual modo, não custa admitir que as expectativas fundadas em comportamentos positivados do Estado, no sentido da continuidade da forma de cálculo da pensão vigente à data da aposentação, tenha sido determinante na não opção de investimento em sistemas de proteção complementar, precisamente porque julgaram legitimamente que os rendimentos que aufeririam seriam suficientes para sustentar o nível de vida pretendido e as obrigações económicas e financeiras entretanto assumidas.

37 - Neste contexto, a redução das pensões operada através do artigo 7.º do Decreto n.º 187/XII é uma medida regressiva que mina a confiança legítima que os pensionistas têm na manutenção do montante de pensão que foi fixado com base na legislação vigente à data em que se aposentaram. A garantia da manutenção do montante de pensão foi logo afirmada no momento em que a pensão foi fixada pela resolução final da CGA, a qual regulou «definitivamente» o direito à pensão e o seu montante e, como referimos, continuou assegurada nas sucessivas modificações e limitações do regime de cálculo das pensões, nas quais foram dados sinais claros e expressos em letra de lei de que o montante da pensão se manteria intangível.

Nas reformas destinadas à convergência do regime geral da segurança social com o regime de proteção social da função pública, o direito à pensão em pagamento foi sempre salvaguardado, criando o Estado expectativas de que os chamados "direitos adquiridos" não seriam afetados. Daí que os pensionistas, embora possam contar com nova atividade legislativa na matéria, não possam legitimamente esperar medidas avulsas que abruptamente interfiram nas posições jurídicas já consolidadas e que, na terminologia dos Acórdãos n.os 187/2013 e 396/2011, contrariam a "normalidade anteriormente estabelecida".

Acresce que a confiança que os pensionistas depositam no sentido de inalterabilidade das regras que serviram de base ao cálculo da pensão e do valor da pensão que foi fixado no momento da aposentação resulta também da natureza contributiva do sistema previdencial. Mesmo que não exista uma correlação direta entre a contribuição paga e o valor da pensão a atribuir, como acima se referiu, o direito à pensão não só pressupõe o cumprimento da obrigação contributiva, como também constitui uma prestação de substituição do rendimento de trabalho (cf. artigos 50.º e 54.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, e 12.º e 22.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2009, de 28 de janeiro).

Nessa medida, o subscritor efetua descontos sobre o vencimento tendo em vista uma pensão cujo valor reflete proporcionalmente as remunerações que constituíram a base de incidência contributiva. E daí que se entenda que o direito a um certo montante de pensão, que foi formado em função de determinada remuneração mensal, tenha que ter uma proteção de especial densidade. Se também é uma contrapartida do valor pago ao longo da carreira contributiva, sem o qual não se teria formado, mais se acentuam os valores da estabilidade, confiança, continuidade e segurança jurídica que devem garantir a pensão validamente adquirida e consolidada. De facto, e como referiu o Acórdão n.º 474/2013 em relação à "preservação do emprego", também no contexto da perspetivação do direito à pensão se pode afirmar que "dificilmente se encontra grau de investimento pessoal superior àquele que incide sobre a preservação do trabalho, valor essencial para a [...] obtenção de condições de existência ao sustento próprio e do agregado familiar" - na vida ativa e também depois dela, acrescenta-se agora.

38 - Cumpre agora avaliar se a diminuição do valor das pensões dos beneficiários da CGA estatuída no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII é justificada, à luz do princípio da proteção da confiança, pelo interesse público prosseguido por tal medida.

Não é esta a primeira vez que o Tribunal procede à ponderação entre os direitos e expetativas de pensionistas e as necessidades de imposição de sacrifícios financeiros. Com efeito, no seu Acórdão n.º 187/2013, o Tribunal teve de analisar uma medida de redução do valor de pensões já atribuídas à luz do princípio da proteção da confiança, considerando o seguinte:

«As razões de interesse público a que aí [- no Relatório do Orçamento do Estado para 2013 -] se pretendia aludir radicam, por outro lado, nas conhecidas dificuldades de conjuntura económico-financeira e na necessidade de adoção de medidas de consolidação orçamental, de que - segundo se afirma - depende a própria manutenção e sustentabilidade do Estado Social.

No plano de análise em que nos colocamos, tudo ponderado, face à excecionalidade do interesse público em causa e o caráter transitório da medida, pode ainda entender-se, no limite, que a supressão de 90 % do subsídio de férias aos pensionistas não constitui uma ofensa desproporcionada à tutela da confiança, justificando-se uma pronúncia no sentido de não desconformidade constitucional por referência a esse parâmetro de aferição.» (pág. 39)

Estas razões, todavia, não procedem no caso vertente.

Desde logo, porque, como mencionado, a consolidação orçamental plasmada no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII vem reportada exclusivamente a uma parte do sistema público de pensões - ao regime previdencial da CGA -, e não ao sistema público de pensões ou ao Estado social globalmente considerado. Consequentemente, é a proteção da confiança de certos pensionistas - aqueles que são afetados - que tem de ser considerada e confrontada com a posição dos demais pensionistas. Por outro lado, a medida ora em análise não é temporária, mas antes de duração indefinida, uma vez que a respetiva reversibilidade, embora admitida, se encontra dependente da evolução favorável de variáveis macroeconómicas diretamente relacionadas com o aumento da capacidade de financiamento do défice estrutural do sistema de pensões da CGA por via de transferências do Orçamento do Estado (cf. o artigo 7.º, n.º 6 e 7, do Decreto n.º 187/XII).

39 - A questão que o quarto "teste" ou "requisito" da metódica aplicativa do princípio da proteção da confiança suscita no caso sub iudicio é a de saber se o interesse público na diminuição das transferências do Orçamento do Estado em vista do financiamento do défice estrutural da CGA - pois é nisto que se cifra a consolidação orçamental operada pelo artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII - justifica a redução das pensões dos beneficiários da mesma CGA.

E a resposta não pode deixar de ser negativa, fundamentalmente por duas ordens de razões.

Em primeiro lugar, porque, em virtude de opção político-legislativa - aliás não contrariada no Decreto n.º 187/XII -, o sistema de pensões da Caixa foi fechado a novas inscrições a partir de 1 de janeiro de 2006 (cf. o artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro). Consequentemente, a partir dessa data, o «ónus da insustentabilidade financeira» de tal sistema a que se refere a exposição de motivos deixou de poder ser imputado apenas aos seus beneficiários, atuais ou futuros; tal ónus foi assumido, desde a referida data, coletivamente, como um dos custos associados à convergência dos regimes previdenciais no âmbito do sistema público de segurança social. É por isso que, em derrogação do princípio estabelecido no artigo 90.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2007, 16 de janeiro (a lei de Bases da Segurança Social) - concretizado no Decreto-Lei n.º 367/2007, de 2 de novembro -, se prevê, relativamente ao regime da Caixa, o cofinanciamento de prestações como as pensões de aposentação e de sobrevivência mediante "transferências do Orçamento do Estado" (cf. o artigo 22.º, n.º 3, da Lei n.º 4/2009, de 29 de janeiro).

Com efeito, um sistema previdencial fechado à inscrição de novos subscritores, a médio e longo prazo deixa de ser um sistema autofinanciado e autossustentado. É que a relação entre o número de subscritores e o número de beneficiários vai decrescendo à medida que aqueles se aposentam, até se chegar à situação limite de inexistência de subscritores. O decréscimo contínuo desta taxa de dependência acaba por se traduzir no financiamento da Caixa por transferências do Orçamento de Estado, com a consequente transformação do regime contributivo num regime não contributivo. O horizonte para um sistema destes nunca poderá ser a autossustentabilidade, precisamente porque há certeza de que o sistema tem que ser financiado externamente. Neste sistema, fechado a novos subscritores, a redução de pensões não é uma medida que por si só tenha capacidade para salvaguardar a sustentabilidade do sistema. Com efeito, o autofinanciamento da CGA já está comprometido com a insuficiência das quotizações para pagar as pensões existentes no momento do seu pagamento e não é a redução de pensões que o vai salvar. A redução de pensões não é uma medida com virtualidade para garantir a sustentabilidade de um sistema que, por ser fechado, é em si mesmo insustentável a médio e longo prazo. Com tal característica, o sistema tem que recorrer necessariamente aos impostos ou a formas de financiamento por capitalização, pois o recurso a técnicas de repartição, em que as receitas atuais financiam as despesas com os atuais pensionistas, já não pode garantir a sua sustentabilidade.

Em segundo lugar, e decisivamente, não podem sacrificar-se exclusivamente os direitos dos pensionistas da CGA em função das invocadas razões de consolidação orçamental, já que é legítimo que os pensionistas de qualquer um desses dois regimes se considerem titulares de um direito à pensão com igual consistência jurídica: do ponto de vista constitucional, os pensionistas de um ou outro dos dois sistemas são tão-somente pensionistas do Estado, competindo a este garantir o sistema para cujo financiamento aqueles contribuíram nos termos legalmente exigidos; tanto mais que o sistema de segurança social garantido pelo Estado deve ser um sistema unificado (cf. o artigo 63.º, n.º 2, da CRP). Isso mesmo foi assumido na exposição de motivos quando se refere que os dois regimes previdenciais são «na sua essência, públicos, pois foram instituídos, são geridos e garantidos financeiramente pelo Estado, enquadram-se no 1.º pilar de proteção social, isto é, asseguram o grau de proteção com prestações substitutivas de rendimentos do trabalho, e têm natureza legal, dado que a sua configuração é moldada unilateral e imperativamente pelo legislador, diversamente do que sucede nos regimes complementares e na poupança individual, que têm fonte convencional ou contratual»

Deste modo, eventuais desigualdades ao nível da disciplina legal dos dois regimes públicos vindas do passado e com reflexos financeiros no presente não podem ser corrigidas apenas em função das dificuldades de um desses regimes e com sacrifício exclusivo dos direitos constituídos dos respetivos beneficiários.

Sendo necessário - e o Tribunal não discute essa necessidade - alargar o «ónus da insustentabilidade financeira do sistema» - sistema entendido, neste contexto, como qualquer uma ou ambas as componentes do sistema público de pensões que ao Estado cabe organizar e garantir de harmonia com a Constituição e a lei de Bases da Segurança Social - aos atuais beneficiários, procedendo a reduções e recálculos de pensões já atribuídas, as soluções a equacionar não podem deixar de ser perspetivadas em termos do sistema público globalmente considerado, exigindo respostas que salvaguardem a justiça do mesmo sistema, tanto no plano intrageracional como no plano intergeracional.

Soluções sacrificiais motivadas por razões de insustentabilidade financeira dirigidas apenas aos beneficiários de uma das componentes do sistema, designadamente aquelas que são preconizadas no artigo 7.º, n.º 1, do Decreto n.º 187/XII, são, por isso, necessariamente assistémicas ou avulsas e enfermam de um desvio funcional: visam fins - evitar, com o sacrifício exclusivo dos pensionistas da CGA, o aumento das transferências do Orçamento do Estado - que não se enquadram no desenho constitucional de um sistema público de pensões unificado. O critério enformador de tais soluções - a «convergência», entendida como reposição de alguma igualdade, nomeadamente ao nível da «taxa de substituição» - é objetivamente contraditório com a legitimidade e as boas razões da confiança anteriormente criada a tais beneficiários no tocante à continuidade do valor das pensões que lhes foram atribuídas.

40 - Tanto mais que não se afigura que as normas questionadas conduzam a uma efectiva e real convergência: a redução em 10 % das pensões atribuídas de acordo com o regime de cálculo do Estatuto da Aposentação e o recálculo da primeira parcela da pensão correspondente ao tempo de serviço prestado até 31 de agosto de 2005 através da substituição da remuneração inicialmente considerada pela percentagem de 80 %, em relação às pensões fixadas com base na fórmula definida pela Lei n.º 60/2005, não configura uma estrita medida de convergência de pensões.

Até ao momento, a convergência de pensões em vista ao estabelecimento de um regime unitário de segurança social foi essencialmente instituída pelo Decreto-Lei n.º 286/93, de 20 de agosto, que determinou que a pensão de aposentação dos subscritores da CGA inscritos a partir de 1 de setembro de 1993 passasse a ser calculada nos termos das normas legais aplicáveis ao cálculo das pensões dos beneficiários do regime geral da segurança social e pela falada Lei n.º 60/2005, que, para além de ter determinado a inscrição obrigatória no regime geral da segurança social do pessoal com vínculo de relação de emprego público que tenha iniciado funções a partir de 1 de janeiro de 2006 (artigo 1.º), pretendeu efetuar uma aproximação gradual das condições de aposentação dos subscritores da CGA ao estabelecido no regime geral (artigo 3.º) e passou a efetuar o cálculo da pensão de aposentação para os subscritores inscritos até 31 de agosto de 1993 (que ainda se regiam pelo Estatuto da Aposentação) com base na conjugação de duas parcelas em que se considerava, de um lado, o regime do Estatuto da Aposentação em relação ao tempo de serviço prestado até 31 de dezembro de 2005, e, de outro, o regime aplicável no âmbito do subsistema previdencial da segurança social relativamente ao tempo de serviço posterior (artigo 5.º). Ainda nesse plano releva a introdução, no cálculo da pensão de aposentação, do fator de sustentabilidade correspondente ao ano de aposentação, através da nova redação dada ao artigo 5.º da Lei n.º 60/2005 pela Lei n.º 52/2007, de 31 de agosto.

E não pode deixar de reconhecer-se que qualquer desses diplomas tem o efeito prático de aproximar o regime de proteção social da função pública ao regime geral da segurança social, no que respeita às condições de aposentação e ao cálculo das pensões, mesmo em relação àqueles trabalhadores da Administração Pública que, tendo-se inscrito na CGA antes de 31 de agosto de 1993, ainda beneficiavam da aplicação do regime específico previsto no Estatuto da Aposentação.

Ao contrário, a medida implementada pelo Decreto agora em apreciação, seja através da redução da pensão, seja por efeito do recálculo de uma parcela da pensão, apenas pretende efetuar uma equiparação nominal entre a parte da remuneração mensal relevante para o cálculo da pensão de aposentação (nos casos que ainda se regem pelo Estatuto da Aposentação e ou pelo disposto no artigo 5.º da Lei n.º 60/2005) e a taxa global de formação da pensão dos beneficiários da segurança social, que é igual ao produto da taxa anual de formação da pensão (que varia entre 2 % e 2,3 %) pelo número de anos civis relevantes, no máximo de 40 anos (artigos 30.º e 31.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio).

Nada permite concluir, no entanto, que a equiparação da percentagem da remuneração relevante para o cálculo da pensão contribua para promover a igualação de pensões a atribuir a subscritores do regime de proteção social da função pública e do subsistema previdencial da segurança social e eliminar as disparidades entre os dois diferentes regimes de segurança social.

Desde logo, as pensões efetivamente atribuídas em cada um dos casos não são objeto possível de comparação, porque historicamente sempre foram aplicados aos dois regimes critérios diferenciados de cálculo das pensões que ainda hoje persistem nos seus efeitos práticos.

No regime geral de segurança social, a primeira reforma de grande amplitude que pretendeu reformular o método de cálculo das pensões foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de setembro (ainda na vigência da lei de Bases do Sistema de Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 24/84, de 28 de agosto), que preconizou, entre outras medidas, que fosse tomado em consideração «um maior período de carreira contributiva (10 melhores anos dos últimos 15), com vista a que a remuneração de referência exprimisse de forma mais ajustada o último período de atividade profissional» (n.º 7 do preâmbulo e artigo 33.º, n.º 1).