Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas constantes da Lei n.º 83-C/2013, de…

Foram apensos por linha uma "Nota", intitulada "Fundamentos sobre a constitucionalidade da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2014", acompanhada por sete anexos, enviada pelo Governo.

Elaborado o memorando a que alude o artigo 63.º, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional e fixada a orientação do Tribunal, cabe decidir.

II - Fundamentação

Enquadramento preambular e descrição geral das medidas de consolidação orçamental previstas na Lei n.º 83-C/2013

A Proposta de OE 2014 surge na sequência da sétima avaliação dos progressos feitos pelas autoridades portuguesas na aplicação das medidas acordadas ao abrigo do «Programa», assim como da eficácia e do impacto económico e social dessas medidas, efetuada nos termos do artigo 3.º, n.º 9, da Decisão de Execução 2011/344/UE do Conselho, e na sequência da Decisão de Execução do Conselho, de 9 de outubro de 2012, que altera a Decisão de Execução 2011/344/UE relativa à concessão de assistência financeira da União a Portugal, em que se reviu os limites quantitativos para o défice orçamental, que passaram para 5.5% em 2013 e 4% em 2014 (cfr. Jornal Oficial da União Europeia, série L, nº 118, de 12 de maio de 2010, pág. 1, e n.º 295, de 25 de outubro de 2010, pág. 14)

Segundo o Governo, "esta alteração do limite do défice decorre, essencialmente, da evolução menos favorável do mercado de trabalho e da composição do PIB, persistindo em 2013 a contribuição negativa da procura interna. Ambos os fatores resultam em receitas fiscal e contributiva inferiores ao inicialmente previsto, e no aumento das despesas com prestações sociais, em particular com o subsídio de desemprego" (Relatório do OE 2014, pág. 34).

No pressuposto de que, a "menos de um ano para a conclusão do Programa de Ajustamento Económico", não só se mantém "a conjuntura de excecionalidade que lhe está subjacente", como se colocam "desafios sem precedentes nas exigências de consolidação orçamental", a estratégia seguida na Proposta de OE 2014 visa a construção das "bases da sustentabilidade das finanças públicas" no contexto do "cumprimento das obrigações (...) resultantes dos tratados europeus e os compromissos específicos assumidos perante a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu, no quadro do Programa", enquanto "condições essenciais para o regresso do Estado português ao financiamento nos mercados internacionais" (Relatório OE 2014, págs. 30-31 e 40-41).

De acordo com o Governo, o ajustamento orçamental prosseguido na Proposta de OE 2014 parte da consideração de que "2014 será um ano de transição entre o Programa de Ajustamento Económico e o novo enquadramento orçamental a que estão sujeitos os países da União Europeia e, mais especificamente, os países da área do euro", em particular o que resulta do "Pacto de Estabilidade e Crescimento, na sua vertente corretiva", que prevê a abertura de "um procedimento por défice excessivo (...) se o défice orçamental exceder 3% do PIB e/ou o rácio da dívida exceder 60% do PIB (valor de referência) ou não apresentar uma diminuição significativa, a um ritmo satisfatório", isto é, "um vigésimo por ano, em média de 3 anos, para o valor de referência" (Relatório OE 2014, pág. 38).

Assumindo que a redução do défice orçamental de 5,8%, estimado para 2013, para 4,0% em 2014 exige, em função da conjuntura prevista, a "tomada de medidas com um impacto equivalente a 2,3% do PIB", o Governo recusou a possibilidade de tal ajustamento ocorrer "através de aumento generalizado da carga fiscal" por considerar que o mesmo teria "custos económicos e sociais excessivos difíceis de comportar", optando por focar o esforço orçamental "na redução de despesa pública" no âmbito do "processo de revisão estrutural da despesa" (Relatório OE 2014, págs. 39, 42 e 45).

Assim, tendo em vista o abaixamento do "défice orçamental nominal (...) de 5,5% para 4%" e a concomitante necessidade de execução de medidas de consolidação orçamental no valor global de 3.901 milhões de euros, a Proposta de OE 2014 contempla um conjunto de "medidas permanentes" no valor de 3.718 milhões de euros, sendo 3.184 milhões pelo lado da redução da despesa e 534 milhões pelo lado do aumento da receita (Relatório OE 2014, pág. 45).

De acordo com a prioridade orçamental concedida à diminuição da despesa pública, as medidas de redução dos encargos previstas para 2014 representam 86% do esforço de consolidação e equivalem a 1,9% do PIB, sendo complementadas pelas medidas previstas do lado da receita, que representam 14% daquele esforço, equivalendo a 0,3% do PIB (Relatório OE 2014, págs. 45-47).

As medidas relativas às despesas com o pessoal substituem as "medidas de caráter transitório que vigoram desde o exercício orçamental de 2011" e inserem-se "no seu natural desenvolvimento", tendo em vista alcançar os objetivos de consolidação" através da prioridade concedida ao "lado da despesa. Têm por objetivo prosseguir o esforço de "ajustamento das despesas com o pessoal" - as quais representaram, em 2013, 22% da despesa pública total, valor equivalente a quase 11% do PIB" - e destinam-se a promover um "princípio global de equidade entre os trabalhadores do setor público e os do setor privado". Globalmente, as medidas de redução das despesas com o pessoal representam 1.320 milhões de euros, valor correspondente a 0,8% do PIB (Relatório OE 2014, págs. 43 e 47-48).

Entre as medidas destinadas à redução das despesas com o pessoal, destacam-se, pelo seu maior impacto orçamental, as seguintes:

ii) Introdução de condição de recursos nas pensões de sobrevivência, com um impacto orçamental estimado de 100 milhões de euros, valor correspondente a 0,1 % do PIB, através da qual se procede à redução, a partir de 1 de janeiro de 2014, das "pensões de sobrevivência pagas pela Caixa Geral de Aposentações e pelo Centro Nacional de Pensões aos cônjuges sobrevivos e aos membros sobrevivos de união de facto de contribuintes do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) ou de beneficiários do RGSS", operando tal redução através de uma fórmula que parte da consideração, para efeitos de atribuição de pensões de sobrevivência, do "valor mensal global das pensões que corresponde ao somatório do valor mensal de todas as pensões de aposentação, reforma e sobrevivência que sejam pagas ao titular da pensão por quaisquer entidades públicas, independentemente da respetiva natureza, institucional, associativa ou empresarial, do seu âmbito territorial, nacional, regional ou municipal, e do grau de independência ou autonomia, incluindo entidades reguladoras, de supervisão ou controlo e caixas de previdência de ordens profissionais, diretamente ou por intermédio de terceiros, designadamente companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões". A fórmula é integrada por duas distintas taxas progressivas de formação da pensão, sendo uma "aplicável genericamente por morte de beneficiários do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) em vigor até 31 de dezembro de 2005 ou que tenha sido subscritor inscrito até 31 de agosto de 1993" e outra, mais elevada, "aplicável por morte de beneficiário do RGSS ou de contribuinte da CGA inscrito após 31 de agosto de 1993 e que não tenha sido aposentado até 31 de dezembro de 2005" (Relatório OE 2014, pág. 47).

De entre as medidas previstas pelo lado da receita, destacam-se as seguintes:

ii) Imposto de Selo, através de nova apresentação de "um pedido de autorização para legislar no sentido de criar uma nova taxa, até 0,3%, para incidir na generalidade das transações financeiras que tenham lugar em mercado secundário";

iii) Impostos especiais sobre o consumo, através da aproximação dos níveis de tributação de todas as formas de tabaco;

iv) Imposto Único de Circulação, através da "introdução de um adicional de IUC, incidente sobre as viaturas ligeiras de passageiros movidos a gasóleo, tradicionalmente sujeitos a um regime fiscal mais favorável, nomeadamente em sede de Imposto sobre Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP), de modo a reequilibrar a sua situação tributária com as viaturas equivalentes a gasolina";

ii) Alteração ao Código dos Regimes Contributivos, através da reavaliação do regime de proteção social dos trabalhadores independentes;

iii) Contribuição sobre o setor energético, através da criação de uma contribuição extraordinária com o objetivo de financiar mecanismos que contribuam para a sustentabilidade sistémica do mesmo, com um impacto orçamental estimado de 100 milhões de euros, valor correspondente a 0,1 % do PIB;

iv) Aumento da Contribuição da Entidade Patronal para a Caixa Geral de Aposentações, no sentido de "todas as entidades, independentemente da respetiva natureza jurídica e do seu grau de autonomia, passa[rem] a contribuir para a CGA, mensalmente, com 23,75% da remuneração sujeita a desconto de quota dos trabalhadores abrangidos pelo regime de proteção social convergente ao seu serviço, o que representa um acréscimo de 3,75 p.p. relativamente a 2013 (Relatório OE 2014, págs. 47, 69 e 71).

De acordo com o Relatório da Lei do Orçamento de Estado, o cenário macroeconómico para 2014 aponta para um "crescimento do PIB em 0,8%, em consequência de uma contribuição menos negativa da procura interna", bem como para "a manutenção do contributo positivo da procura externa líquida". Dada "a manutenção de um elevado crescimento das exportações, é de esperar que o ajustamento das contas externas continue", devendo "a balança corrente (...) atingir um excedente equivalente a 1,9% do PIB, reforçando assim o resultado de 2013". De acordo ainda com o referido Relatório, "a taxa de desemprego deverá situar-se nos 17,7%, acompanhada pela manutenção de uma produtividade aparente do trabalho positiva (apesar de em desaceleração) e uma queda do emprego inferior à registada em 2013". O "consumo público, por sua vez, deverá diminuir em 2,8% no próximo ano, como resultado da continuação do processo de ajustamento da despesa pública", prevendo-se "que o investimento apresente uma evolução positiva de 1,2%, resultante de uma melhoria do investimento empresarial, em conjunto com condições de financiamento mais favoráveis da economia portuguesa". O "consumo privado deverá apresentar uma recuperação de 0,1% em 2014", e "a inflação deverá atingir 1%, o que traduz uma "subida (...) de cerca de 0,4 p.p. face a 2013" (Relatório do OE 2014, págs.18-19).

A) Normas do artigo 33.º (redução remuneratória aos trabalhadores do setor público)

As normas constantes do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 têm o seguinte teor:

Artigo 33.º — Redução remuneratória

1 - Durante o ano de 2014 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.º 9, de valor superior a (euro) 675, quer estejam em exercício de funções naquela data quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:

2 - Exceto se a remuneração total ilíquida agregada mensal percebida pelo trabalhador for inferior ou igual a (euro) 2000, caso em que se aplica o disposto no número anterior, são reduzidas em 12 % as diversas remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias nos seguintes casos:

3 - As pessoas referidas no número anterior prestam, em cada mês e relativamente ao mês anterior, as informações necessárias para que os órgãos e serviços processadores das remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias possam apurar a taxa de redução aplicável.

4 - Para efeitos do disposto no presente artigo:

5 - Nos casos em que da aplicação do disposto no presente artigo resulte uma remuneração total ilíquida inferior a (euro) 675, aplica-se apenas a redução necessária a assegurar a perceção daquele valor.

6 - Nos casos em que apenas parte das remunerações a que se referem os n.os 1 e 2 é sujeita a desconto para a CGA ou para a segurança social, esse desconto incide sobre o valor que resultaria da aplicação da taxa de redução prevista no n.º 1 às prestações pecuniárias objeto daquele desconto.

7 - Quando os suplementos remuneratórios ou outras prestações pecuniárias forem fixados em percentagem da remuneração base, a redução prevista nos n.os 1 e 2 incide sobre o valor dos mesmos, calculado por referência ao valor da remuneração base antes da aplicação da redução.

8 - A redução remuneratória prevista no presente artigo tem por base a remuneração total ilíquida apurada após a aplicação das reduções previstas nos artigos 11.º e 12.º da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, alterada pelas Leis n.os 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e na Lei n.º 47/2010, de 7 de setembro, alterada pelas Leis n.os 52/2010, de 14 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, para os universos neles referidos.

9 - O disposto no presente artigo é aplicável aos titulares dos cargos e demais pessoal de seguida identificados:

10 - As entidades processadoras das remunerações dos trabalhadores em funções públicas referidas na alínea p) do número anterior, abrangidas pelo n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, pela Lei n.º 66/2012, de 31 de dezembro, e pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, bem como os órgãos ou serviços com autonomia financeira processadores das remunerações dos trabalhadores em funções públicas referidos nas alíneas q) e s) do número anterior, procedem à entrega das quantias correspondentes às reduções remuneratórias previstas no presente artigo nos cofres do Estado, ressalvados os casos em que as remunerações dos trabalhadores em causa tenham sido prévia e devidamente orçamentadas com aplicação dessas mesmas reduções.

11 - O disposto no presente artigo é ainda aplicável a todos os contratos a celebrar, por instituições de direito privado, que visem o desenvolvimento de atividades de docência, de investigação ou com ambas conexas, sempre que os mesmos sejam expressamente suportados por financiamento público, no âmbito dos apoios ao Sistema Científico e Tecnológico Nacional (SCTN), continuando a aplicar-se as reduções entretanto determinadas aos diferentes tipos de contratos em vigor, celebrados naqueles termos.

12 - O abono mensal de representação previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 40-A/98, de 27 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis n. os 153/2005, de 2 de setembro, e 10/2008, de 17 de janeiro, e pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, é reduzido em 4 %, sem prejuízo das reduções previstas nos números anteriores.

13 - O disposto no presente artigo não se aplica aos titulares de cargos e demais pessoal das empresas de capital exclusiva ou maioritariamente público e das entidades públicas empresariais que integrem o setor público empresarial se, em razão de regulamentação internacional específica, daí resultar diretamente decréscimo de receitas.

14 - Não é aplicável a redução prevista no presente artigo nos casos em que pela sua aplicação resulte uma remuneração ilíquida inferior ao montante previsto para o salário mínimo em vigor nos países onde existem serviços periféricos externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

15 - Salvo o disposto no n.º 11, o regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.

Âmbito temporal de vigência

De acordo com o regime seguido pela redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e renovada para os anos de 2012 e 2013 pelas Leis n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, respetivamente, a afetação dos rendimentos salariais era de: "a) 3,5 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 1500 e inferiores a (euro) 2000; b) 3,5 % sobre o valor de (euro) 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exced[esse] os (euro) 2000, perfazendo uma taxa global que varia[va] entre 3,5 % e 10 %, no caso das remunerações iguais ou superiores a (euro) 2000 até (euro) 4165; e c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a (euro) 4165".

Em relação às normas pretéritas suas congéneres, a norma constante do n.º 1 do artigo 33.º, n.º 1, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, procedeu a uma revisão do regime de afetação da retribuição base mensal dos trabalhadores do setor público que vigorou nos anos de 2011 a 2013, concretizando-a através da simultânea reconfiguração de dois dos elementos que, de forma inalterada, vinham integrando aquele regime: i) o valor a partir do qual as retribuições pagas por dinheiros públicos ficam sujeitas a redução; e ii) os limites mínimo e máximo do coeficiente de redução aplicável de forma progressiva a partir daquele valor.

Apesar de o elenco dos sujeitos abrangidos se manter inalterado quanto ao cargo titulado - no sentido de que o n.º 9 do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 reproduz, sem modificações, a enumeração que antes constava do n.º 9 do artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012 -, as alterações introduzidas pela Lei n.º 83-C/2013 procedem ao abaixamento do valor a partir do qual as remunerações mensais passam a ficar sujeitas a redução, produzindo por essa via uma ampliação do universo dos trabalhadores do setor público afetados pela medida, que passa a integrar os titulares de retribuições salariais superiores a (euro) 675 e iguais ou inferiores a (euro) 1.500, até agora isentas de qualquer oneração.

O abaixamento do valor mensal a partir do qual a redução salarial passa agora a operar foi acompanhado da revisão dos limites mínimo e máximo da taxa para esse efeito aplicável - que passam dos 3,5% e 10% previstos nas Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, para os 2,5% e 12% fixados no n.º 1 do artigo 33.º da Lei 83-C/2013, respetivamente -, assim como da ampliação do escalão remuneratório sujeito à aplicação do coeficiente máximo, que deixa de se cingir, conforme previsto nas Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012, aos titulares de retribuições a partir de (euro) 4.165, para passar a abranger todos titulares de remunerações iguais ou superiores a (euro) 2.000.

Por força do n.º 1 do artigo 33.º da Lei 83-C/2013, a redução remuneratória imposta aos trabalhadores do setor público desde 2011 transita, assim, para 2014 com relevantes modificações tanto subjetivas como objetivas, consistindo estas, por um lado, no alargamento do universo dos sujeitos afetados em razão do valor da remuneração auferida, e, por outro, na intensificação da medida da redução imposta aos titulares de retribuições já atingidas pelo regime constante das Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011, e 66-B/2012.

Deste ponto de vista, o alcance inovatório do n.º 1 do artigo 33.º da Lei 83-C/2013 traduzir-se-á na imposição, pela primeira vez, de uma redução remuneratória aos trabalhadores do setor público que auferem rendimentos salariais de valor compreendido entre (euro) 675 e (euro) 1.500 e no concomitante agravamento, para o quarto ano consecutivo da respetiva vigência, da afetação da remuneração base mensal a que os trabalhadores do setor público com rendimentos salariais de valor superior a (euro) 1.500 se encontram sujeitos desde 2011.

Apesar de, tal como as precedentes disposições, não conter a especificação do termo final do período em que perdurará a afetação remuneratória aí prevista, a norma constante do n.º 1 do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 estabelece que essa afetação vigorará "durante o ano de 2014", o que, em relação à formulação antes adotada, traduz uma mensuração mais concreta e explícita da temporalidade da medida, no sentido em que a sua duração é feita expressamente coincidir com a do ano civil a que se reporta.

Porém, se, do ponto de vista da aferição da temporalidade da redução remuneratória fixada, esta maior precisão da cláusula constante do n.º 1 do artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 tende a facilitar, quando em si mesma considerada, uma conclusão favorável à transitoriedade da medida, já a circunstância, expressamente invocada pelos autores do pedido que deu origem ao Processo n.º 47/2014, de se tratar agora "do quarto ano consecutivo de imposição de cortes salariais" e de este se não encontrar integralmente abrangido pelo período de vigência do PAEF, associada ao facto, alegado pelos autores do pedido que deu origem ao Processo n.º 14/2014, de existirem no discurso político associado à elaboração da Proposta que deu origem à referida Lei certos sinais indicadores "de ter sido abandonada toda e qualquer delimitação temporal do respetivo alcance", poderá conferir à (re)consideração do tema da plurianualidade das disposições orçamentais relativas aos trabalhadores do setor público uma nova dimensão problemática.

Considerando que a resposta à questão de saber se as reduções impostas pelo artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010 operavam a título definitivo ou a título meramente transitório constituía "um muito relevante fator de valoração, atuante transversalmente em todos os campos problemáticos de aplicação dos parâmetros constitucionais" então invocados, o acórdão n.º 396/2011, que se pronunciou sobre essa disposição, começou por recusar a possibilidade de extrair da ausência de uma cláusula de temporalidade uma conclusão favorável à definitividade da medida, tomando por base a natureza orçamental das normas em causa e os preceitos constitucionais relativos à vigência das leis do orçamento.

O Tribunal assumiu o entendimento de que se tratava de disposições que tinham a função de dar "suporte normativo a uma dada previsão de despesas, e sendo a sua aplicação indispensável à sua correta execução, elas repercut[iam-se] diretamente no próprio quadro contabilístico do orçamento, integrando-se substancialmente neste diploma, como sua componente essencial".

Concluiu-se, assim, que as normas constantes do artigo 19.º da Lei n.º 55-A/2010, na medida em que "não se projeta[vam], com independência, para fora da aprovação e execução do Orçamento do Estado", tinham "caráter orçamental", pelo que, "por força de regra constitucional (artigo 106.º, n.º 1, da Constituição)", não poderiam gozar senão de vigência "anual", o que tornava desnecessária até a determinação autónoma do "termo final da sua vigência", pois este encontrar-se-ia "definido constitucional e legislativamente (artigo 4.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento Orçamental - Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, na redação da Lei n.º 48/2004, de 24 de agosto)".

Apesar de assim concluir, o Tribunal considerou, todavia, não poder "ignorar-se que as reduções remuneratórias estabelecidas na lei do Orçamento do Estado de 2011 t[inham] como objetivo final a diminuição do défice orçamental para um valor precisamente quantificado, respeitador do limite estabelecido pela União Europeia, no quadro das regras da união económica e monetária", para cujo alcance "fo[ra] estabelecida uma calendarização por etapas anuais", prevendo-se para 2013 a "satisfação plena de tal objetivo".

Neste contexto, poder-se-ia dizer que "as medidas de diminuição da despesa pública inscritas no Orçamento de 2011 mais não representa[riam] do que uma parcela, uma fase, de um programa cuja realização integral se estende[ria] por um horizonte temporal mais alargado".

Porém, na medida em que o legislador não optara "por estabelecer expressamente para as reduções remuneratórias uma vigência correspondente à do PEC (2010-2013)", aquele dado "não invalida[ria] a conclusão de que elas vigorar[iam] segundo a sua natureza de medidas de caráter orçamental" -, isto é, "anualmente, caducando no termo do ano em curso" -, apenas levando "a dar como praticamente certa, porque necessária para o cumprimento das vinculações assumidas, a repetição de medidas de idêntico sentido, para vigorar nos anos correspondentes aos da execução do programa que as justifica e em que se integram, ou seja, até 2013".

De qualquer forma, segundo o Tribunal, esta prognose, a ser tida em conta, "apenas pode[ria] fundar a conclusão de que estas medidas ter[iam] uma duração plurianual, sem pôr em causa o seu caráter transitório, de acordo com a sua razão de ser e natureza, de resposta normativa a uma conjuntura excecional, que se pretende corrigir, com urgência e em prazo o mais breve possível, para padrões de normalidade".

Neste caso, decidido pelo acórdão n.º 353/2012, a questão colocada consistiu em saber se a inscrição daquela medida numa lei orçamental determinaria a sujeição do respetivo âmbito temporal de vigência aos limites para esta legal e constitucionalmente fixados, ou, pelo contrário, tal âmbito deveria ser estabelecido a partir da cláusula de temporalidade inserta na própria norma do n.º 1 do artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, hipótese em que passaria a contemplar, não apenas o ano de 2012, mas também os de 2013 e 2014 por ser esse o período de vigência do PAEF.

Tendo prevalecido este último entendimento, o Tribunal considerou então que "como os artigos 21.º e 25.º, da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, remet[iam] para o período de vigência do PAEF, a duração da suspensão de pagamentos neles decretada, tal medida não pod[eria] deixar de ter, pelo menos, a duração de 3 anos, abrangendo os anos de 2012, 2013 e 2014".

Atentando na "coincidente estrutura temporal das normas constantes dos artigos 27.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 19.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, por um lado, e dos artigos 29.º, n.º 1, e 45.º, n.º 1, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro", por outro, o Tribunal entendeu não existir razão "para divergir do juízo sobre a temporalidade das medidas impugnadas subjacente aos julgamentos" efetuados através dos referidos acórdãos.

No que particularmente diz respeito à redução das remunerações dos trabalhadores do setor público, considerou-se ainda que, apesar da respetiva plurianualidade se ter tornado, em face do disposto no artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, "senão prospetiva, pelo menos retrospetivamente mais evidente", persistiam "as razões que, no contexto normativo subjacente ao 19.º, n.º 1, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro", haviam conduzido o Tribunal "a não pôr em causa o seu caráter transitório e temporário", continuando esta conclusão a poder extrair-se com clareza, no âmbito da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, da "circunstância de se tratar de uma medida inscrita na estratégia de consolidação orçamental, através da redução da despesa, tendo em vista o cumprimento dos limites quantitativos para o défice".

Concluiu assim o Tribunal que, apesar de a redução do valor da retribuição mensal imposta pelo artigo 27.º da Lei n.º 66-B/2012, ao contrário da suspensão do pagamento do subsídio de férias então prevista no respetivo artigo 29.º, não ter "normativamente expressa uma duração correspondente à do PAEF", se justificava, perante o respetivo enquadramento orçamental, a "qualificação unitária" de ambas como "medidas com caráter transitório", sujeitas à exigência de "renovação (...) em cada orçamento" como condição de obtenção, em face da "regra da anualidade orçamental", de uma "aplicação plurianual".

Para o Tribunal, em suma, ambas as medidas previstas na Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, apresentavam "em comum uma vigência temporária, não definitiva", o que permitia reconhecer nelas "a característica tida em conta nos acórdãos n.os 396/2011 e 353/2012".

Conforme inequivocamente resulta da anterior jurisprudência do Tribunal, a transitoriedade cujo estabelecimento vem integrando o juízo de conformidade constitucional das disposições orçamentais relativas à retribuição mensal dos trabalhadores do setor público supõe mais do que a mera revisibilidade da medida.

Tal como vem sendo extraído daquelas disposições, o caráter temporário da afetação do valor das remunerações base mensais pagas por dinheiros públicos resulta diretamente da sua vocação plurianual, por se tratar de uma medida funcionalmente indexada à execução do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), e se destinar, por isso, a vigorar, através da sucessiva renovação orçamental, durante o período, certo e pré-determinado, de vigência daquele.

Assim entendida, a plurianualidade da redução das retribuições auferidas pelos trabalhadores do setor público é aquela que resulta da duração do ciclo orçamental condicionado pelas obrigações de consolidação assumidas no âmbito daquele Programa, o que se monstra compatível ainda com renovação da medida no Orçamento de Estado para 2014.

O ano de 2014 é ainda, tal como sucedeu com os três anos anteriores, um ano orçamentalmente dependente do cumprimento dos compromissos específicos a que o Estado Português se autovinculou no âmbito dos contratos de financiamento celebrados com o Fundo Monetário Internacional, a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu, o que, em termos objetivos, permite reconduzir a afetação do valor das contraprestações remuneratórias, agora renovada, à integral realização do esforço de consolidação orçamental iniciado em 2011 e, consequentemente, ao critério com base no qual vem sendo desde então estabelecida a temporalidade da medida.

Por assim ser, o desfasamento temporal que, em parte, se verifica entre o PAEF - que findará antes de completado o ano de 2014 - e a redução remuneratória prevista no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 - que perdurará até ao termo do ano em causa - não assumem uma relevância decisiva.

Considerando que o PAEF, apesar de formalmente ter findado em maio, sujeita a constrangimentos financeiros, em particular aos que resultam dos limites fixados ao défice, todo o exercício de 2014, mantém-se inalterada a possibilidade de relacionar funcionalmente a afetação remuneratória renovada na Lei n.º 83-C/2013 com as obrigações de sustentabilidade orçamental resultantes dos compromissos assumidos no âmbito daquele Programa, o que, por seu turno, permite concluir pela subsistência do circunstancialismo que conduziu a qualificar como não definitiva a afetação salarial sucessivamente imposta pelas leis orçamentais para 2011, 2012 e 2013.

Tal conclusão, para além de reforçada pela própria regra da anualidade a que se encontra constitucionalmente vinculado o Orçamento de Estado (artigo 106.º, n.º 1, da CRP) - que impõe que o planeamento da gestão financeira que naquele se encontra vertido assuma como período temporal de referência o do ano civil a que diz respeito e ao mesmo globalmente reporte a previsão e a programação das despesas e das receitas -, é, além do mais, sintónica com o facto de, nas suas anteriores pronúncias, o Tribunal ter estendido ao ano de 2014 o juízo de prognose sobre a plurianualidade das medidas orçamentais relativas às contrapartidas remuneratórias dos trabalhadores do setor público impostas no âmbito da estratégia de consolidação determinada pelas obrigações específicas assumidas pelo Estado português, na sequência do pedido de ajuda financeira externa.

Apesar da concomitante referência ao "caráter transitório" da redução remuneratória prevista (Relatório, pág. 49), tais indicadores são relativamente inequívocos.

Embora sem deixar de relacioná-la com a necessidade de adoção de medidas suscetíveis de assegurar a redução do défice orçamental para o valor de 4% fixado para 2014 pela versão atualizada do PAEF, nem, mais amplamente, com "as obrigações de consolidação orçamental" e a necessidade de assegurar as condições de acesso aos "meios de financiamento" de que "depende a solvabilidade e o cumprimento das tarefas constitucionais fundamentais do Estado", o enquadramento feito no Relatório que acompanhou a Proposta do OE 2014 insere a "redução progressiva, entre 2,5% e 12%", das remunerações mensais superiores a determinado valor limite de "todos os trabalhadores das Administrações Públicas e do Setor Empresarial do Estado (SEE), bem como dos titulares de cargos políticos e outros altos cargos públicos" no âmbito do que designa por "Medidas relativas à alteração da política de rendimentos" dos trabalhadores do setor público. Quanto aos termos em que é modelada, é-lhe apontado o objetivo de "dirimir uma inadequada política de rendimentos na Administração Pública", através da correção do "padrão de iniquidade" considerado existir entre o público e o privado" em resultado do facto de existir "no setor público (...) um prémio salarial superior para funções de menor exigência e/ou responsabilidade" e de serem aí tendencialmente inferiores "as remunerações associadas a funções de maior complexidade e exigência". Para além disso, inscreve aquela redução no âmbito do "processo de revisão estrutural da despesa", contabilizando como "medida permanente" de redução da despesa pública a diminuição, estimada em 643 milhões de euros, das "despesas com o pessoal" desse modo obtida (Relatório OE 2014, págs. 31, 46-47 e 49).

Este conjunto de referências introduz uma componente inovatória na exposição de motivos que vem acompanhando as sucessivas medidas de natureza orçamental relativas às contrapartidas remuneratórias devidas no âmbito da relação de emprego público.

Já não se trata, como até aqui, de uma argumentação construída exclusivamente em torno da invocação de "condições excecionais e extremamente adversas", em relação à "indispensável sustentabilidade" e "reequilíbrio das contas públicas" (Relatório OE 2011, pág. 45), da "urgente necessidade de corrigir os desequilíbrios orçamentais e o profundo agravamento das finanças públicas" no âmbito dos "compromissos assumidos no contexto do PAEF" (Relatório OE 2012, págs. 21 e 23), ou até mesmo da "necessidade imperiosa de continuar o processo de acumulação de credibilidade e confiança junto dos credores", honrando "os compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português" e salvaguardando "a realização das suas tarefas fundamentais perante os seus cidadãos" (Relatório OE 2013, pág. 2), mas, para além disso, do simultâneo e inédito relacionamento das medidas, quer com o programa de revisão estrutural da despesa, quer com o processo de reforma da Administração Pública.

Ao contrário dos fatores até aqui considerados, estes rompem o horizonte temporal definido a partir do período de vigência do PAEF, fazendo supor, até pela concomitante convocação do enquadramento resultante do "Pacto de Estabilidade e Crescimento, na sua vertente corretiva", que a "alteração da política de rendimentos" dos trabalhadores do setor público persistirá para além do termo de 2014, tendendo a assumir, sem prejuízo de ulteriores reformulações, caráter permanente ou definitivo (Relatório OE 2014, pág. 38).

Ainda que, do ponto de vista político-governativo, a redução das remunerações mensais devidas no âmbito da relação de emprego público se tenha convertido em parte de uma estratégia, mais ampla, de reconfiguração do "padrão" salarial vigente naquele setor e, mais extensamente ainda, de diminuição permanente dos encargos que a esse título recaem sobre o Estado-empregador, o certo é que essa eventual alteração de perspetiva não encontra, no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, a necessária tradução normativa. Pelo contrário, nele se estabelece expressamente um período de duração correspondente ao ano de 2014.

Por isso, quando considerada a partir dos objetivos que lhe são feitos corresponder no imediato, a redução remuneratória prevista na Lei n.º 83-C/2013 continua a dispor, nos termos em que se encontra orçamentalmente concretizada, de suficiente ligação à "linha de atuação programada, de caráter plurianual", orientada para "a realização de objetivos orçamentais essenciais ao reequilíbrio das contas públicas" (acórdão n.º 187/2013) com base na qual o Tribunal vem concluindo pela transitoriedade da medida.

Embora nos encontremos já no limite desse programa, o certo é que estamos em face de uma medida que, sem prejuízo da sua anunciada integração em objetivos mais amplos - cuja eventual concretização normativa futura poderá, a seu tempo, ser apreciada - se dirige ainda, em termos imediatos, e em linha com as anteriores, à viabilização do cumprimento das metas orçamentais definidas no PAEF para o ano de 2014.

Tal enquadramento, que a Lei n.º 83-C/2013 amplia mas não abandona, permite concluir, assim, pela natureza transitória ou temporária da redução remuneratória prevista, no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013, para vigorar "durante o ano de 2014", e, consequentemente, pela constância do fator de ponderação deste ponto de vista tido em conta no âmbito da formulação dos anteriores juízos de constitucionalidade.

Introdução ao problema da constitucionalidade

A perspetiva seguida pelos requerentes do Processo n.º 47/2014 é, no essencial, semelhante.

Apontando, de igual modo, para o definhamento dos pressupostos em que assentaram as anteriores decisões do Tribunal Constitucional que "concluíram pela não inconstitucionalidade dos cortes salariais impostos pelos Orçamentos de Estado anteriores", os requerentes deste processo consideram que a medida prevista no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013 se tornou, à luz da ponderação ali realizada, incompatível com o "princípio da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional", não apenas por ter adquirido caráter necessariamente permanente e definitivo, mas ainda por não ser já possível classificá-la, perante a sucessiva revisão dos limites previstos para o défice, como "um meio idóneo" e "adequado" para a consolidação das contas públicas, nem invocar mais a sua "indispensabilidade" para aquele efeito já que, através da previsão do aumento dos encargos com as parcerias público-privadas e do desagravamento fiscal a produzir pela reforma do IRC, a própria LOE 2014 contempla simultaneamente "medidas de sentido contrário a esse objetivo". Este circunstancialismo, agravado pela acumulação dos "cortes salariais" agora impostos com os cortes anteriormente determinados e com o conjunto das outras "medidas de austeridade" previstas para os trabalhadores do setor público, bem como pelo alargamento da redução remuneratória aos "trabalhadores que auferem salários mensais ilíquidos no montante de (euro) 675", deverá conduzir o Tribunal a um julgamento de sentido idêntico ao que recaiu sobre o "corte dos subsídios de férias e de Natal para o ano de 2013" por se encontrar também agora ultrapassado o "limite do sacrifício" que vem sendo imposto aos "cidadãos que auferem remunerações públicas".

Todavia, o Tribunal vem recusando a possibilidade de situar em terreno constitucionalmente neutro a problemática relativa à afetação das contrapartidas pecuniárias devidas no âmbito da relação de emprego público. Conforme se afirmou no acórdão n.º 187/13, "uma vez fixado, por critérios de direito ordinário, o conteúdo do direito ao salário (sem precisa determinação constitucional), uma mudança legislativa que afete negativamente esse conteúdo tem que encontrar justificação bastante, à luz dos princípios constitucionais pertinentes, sob pena de inconstitucionalidade".

E isto porque a Lei Fundamental permanece "sensível às variações, para menos, do nível da concretização legislativa que possa conhecer o direito à retribuição, proporcionando um controlo, não quanto à redutibilidade, em si mesma considerada, mas quanto aos termos da sua efetivação - isto é, quanto às suas razões e medida".

Esse controlo - escreveu-se ainda - "atua por intervenção mediadora dos princípios da proteção da confiança, da igualdade e da proporcionalidade, que densificam a ideia de sujeição do poder público a princípios e regras jurídicas", pressupondo "o esclarecimento das razões, necessariamente de interesse público, que conduziram o Estado a intervir unilateralmente naquele sentido no âmbito da relação de emprego público".

Será, portanto, através de parâmetros valorativos extraídos dos referidos princípios constitucionais, que condicionam a liberdade conformadora do legislador ordinário e limitam, em geral, as possibilidades de autorrevisibilidade legislativa que, à semelhança do que sucedeu no âmbito da fiscalização das reduções remuneratórias resultantes das Leis n.º 55-A/2010, 64-B/2011 e 66-B/2012, cumprirá apreciar a validade constitucional das soluções normativas agora expressas no artigo 33.º da Lei n.º 83-C/2013.

É essa análise a que se procederá de seguida, começando por centrá-la no princípio da igualdade.