Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 141/2015 — Declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante da alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º da…

Através da norma sub judicio, este último havia alterado as regras relativas aos requisitos de acesso ao Rendimento Social de Inserção, de modo a passar a exigir, tanto para cidadãos portugueses quanto para cidadãos da União Europeia (ou outros a estes últimos equiparados), o mínimo de um ano de residência legal em Portugal. O requerente impugnara a constitucionalidade (e também a legalidade) desta nova exigência apenas no que dizia respeito aos cidadãos portugueses, invocando que ela contrariava princípios constitucionais como o da universalidade, da igualdade, e da proporcionalidade em relação a «medidas restritivas» de acesso a prestações de segurança social; e o autor da norma defendera-se, argumentando que tais «medidas restritivas» eram necessárias, não apenas por razões de sustentabilidade do sistema de segurança social, mas ainda pelo imperativo de fazer distribuir prestações da natureza do RSI, expressão exclusiva da solidariedade da comunidade política nacional, apenas por aqueles que tivessem elos de ligação efetiva com tal comunidade, assim se evitando o indevido desperdício de recursos escassos por quem fosse atraído a Portugal com o simples fito de deles [desses recursos] beneficiar.

Sendo esta a questão colocada ao Tribunal, dele se exigia uma tarefa difícil de ponderação, que sopesasse o valor constitucional dos propósitos de interesse público invocados pelo autor da norma e o grau de afetação dos direitos dos portugueses, atingidos pela nova exigência de um mínimo de um ano de residência no país.

Parece-me evidente que, tendo o legislador estabelecido que esta nova exigência seria igual tanto para portugueses quanto para cidadãos europeus, o juízo de ponderação que o Tribunal teria que fazer, para resolver o problema de constitucionalidade que lhe fora colocado, dependeria, nos seus próprios termos, da questão prévia de saber se o tratamento igual dado pela norma impugnada tanto a portugueses quanto a demais «europeus» era, ou não era, imposto ele próprio pelo Direito da União. E isto por três razões fundamentais.

Em primeiro lugar, por ser necessário determinar ao certo qual o universo dos destinatários da prestação social em causa. Para resolver problemas de justiça distributiva é muitas vezes necessário que se saiba de antemão quão vasto é o universo de pessoas face ao qual se está obrigado a distribuir. Provavelmente sempre assim será. Mas seguramente que tal ocorrerá com maior premência naquelas circunstâncias em que, sendo escassos os recursos a distribuir, mais exigente se mostra a afinação dos critérios a observar na justiça da distribuição. Saber se as regras de acesso ao RSI português tinham, ou não tinham, que ser definidas pelo legislador nacional de modo a abranger indiferenciadamente tanto cidadãos portugueses quanto cidadãos europeus não era portanto questão marginal face ao problema colocado pelo requerente. Muito pelo contrário: era em relação a esse problema questão prévia, uma vez que a ponderação quanto à adequação jurídico-constitucional da decisão legislativa, conquanto restrita à afetação dos direitos dos portugueses, não seria necessariamente a mesma, caso se soubesse que a distribuição do RSI tinha que ser feita, por imperativo europeu, do mesmo modo tanto para portugueses quanto para os demais cidadãos da União - circunstância em que diminuiria muito a quota-parte disponível para cada um -, ou caso se soubesse que tal imperativo de tratamento igual, pura e simplesmente, não existia.

Em segundo lugar, a questão «europeia» era uma questão prévia em relação à questão de constitucionalidade que tinha que resolver-se por causa dos próprios termos em que fora enunciado o juízo de ponderação devolvido ao Tribunal. A adoção da medida restritiva fora justificada pela necessidade de impedir que recursos escassos, provenientes exclusivamente da expressão da solidariedade nacional, viessem a ser distribuídos por free riders, ou seja, por pessoas que acorressem a Portugal com o simples intuito de desses recursos beneficiar. Para a formulação do juízo referente à «proporcionalidade» desta medida restritiva não podia ser indiferente a questão de saber se o Direito da União impunha ou não impunha que, neste domínio, fossem tratados igualmente tanto portugueses quanto demais europeus. É que, sendo a resposta positiva - isto é, impondo efetivamente o Direito da União a exigência de tratamento igual entre portugueses e «europeus» residentes em Portugal também quanto a este aspeto do regime de acesso às prestações do RSI - a finalidade de impedir que tais prestações fossem conferidas a quem não tivesse com a comunidade nacional nenhum elo de ligação efetiva adquiria uma intensidade de sentido, ou um «peso» próprio, que seria necessariamente muito superior ao «peso» a conferir ao mesmo argumento, caso se soubesse que a igualdade de tratamento entre portugueses e demais «europeus» não correspondia neste domínio a uma imposição jurídica decorrente da participação da República na União. É que a possibilidade fáctica de haver pessoas que acorram a Portugal com o simples intuito de beneficiar apenas de prestações sociais de natureza assistencial será tanto maior quanto mais amplo tiver que ser o universo dos destinatários dessas prestações. Assim, e sendo o «peso» a conferir ao argumento de interesse público apresentado para justificar a restrição tanto maior quanto maior fosse o âmbito necessário dos destinatários da medida restritiva, a questão de saber se tal âmbito era ou não, por imposição do Direito de União, de amplitude máxima - por dever incluir de forma igual tanto portugueses quanto europeus - surgia necessariamente como questão prévia face à questão principal que havia que resolver, em virtude dos próprios termos em que fora equacionado o juízo de ponderação devolvido ao Tribunal.

Finalmente, e em terceiro lugar, das obrigações juseuropeias impendentes sobre o legislador nacional - ou melhor, da determinação do seu exato sentido - dependia igualmente o juízo que o Tribunal fizesse quanto à constitucionalidade da medida legislativa, porquanto delas decorria o grau de proteção efetivamente conferido aos direitos dos cidadãos portugueses pela decisão jurisdicional que se viesse a tomar. Caso se soubesse que, neste domínio, o Direito da União não impunha nenhuma obrigação de tratamento uniforme entre aqueles últimos e os demais cidadãos europeus, saber-se-ia também que, em condições de reciprocidade - isto é, quanto a portugueses residentes noutros países da União - a desproteção social podia corresponder a uma escolha livre do Estado-Membro de acolhimento. Nestas circunstâncias, os portugueses seriam duplamente afetados: afetados no seu país de origem, se se mantivesse a decisão do legislador português de reservar as prestações de RSI apenas para aqueles cidadãos nacionais que residissem em Portugal há mais de um ano; e afetados no país «estrangeiro» de residência, porquanto também aí poderia acontecer que de nenhuma prestação social congénere beneficiassem. Este argumento - que, aliás, o Acórdão também enumera para fundamentar a sua decisão de inconstitucionalidade - mostrava-se como mais uma razão de peso, a ter igualmente em consideração no juízo de ponderação que se deveria efetuar. Mas o seu uso pressupunha o esclarecimento de uma questão prévia; e essa não era outra que não a questão de saber se, neste domínio, o Direito Europeu impunha, ou não impunha, uma obrigação de trato indiferenciado entre portugueses e demais cidadãos da União, obrigação essa que impendesse do mesmo modo tanto sobre o legislador português quanto sobre os legisladores dos outros Estados-Membros da União.

4 - Entendeu o Tribunal que esta questão prévia se encontrava clara e inequivocamente esclarecida, e que era negativa a resposta que se lhe deveria dar. Por esse motivo, proferiu a decisão de inconstitucionalidade.

O juízo foi proferido depois de uma cuidada análise das pertinentes normas do Direito da União a «aplicar» ao caso concreto, e da correspondente jurisprudência. Aí - e dando-se particular ênfase a um Acórdão recente proferido pelo Tribunal de Justiça da União Europeia -, o Tribunal concluiu, sem margem para dúvidas, que o legislador nacional, ao invocar na sua resposta a exigência europeia de igualdade de tratamento entre portugueses e demais «cidadãos da União» residentes em Portugal, interpretara mal o Direito Europeu, uma vez que era claro que, in casu, tal exigência pura e simplesmente não existia.

Foi, portanto, sobre esta premissa que se fez assentar o juízo de inconstitucionalidade.

Dissenti desse juízo porque entendo que a premissa sobre a qual ele foi construído está longe de poder ser demonstrada.

A questão respeitante à interpretação das normas de Direito Europeu que havia que resolver não é para o ordenamento jurídico da União uma questão qualquer. Diz antes respeito a «valores estruturantes» da União, como sejam os relativos à liberdade de circulação de pessoas nos territórios dos diferentes Estados-Membros, ao direito de residência no território de qualquer Estado que pertença à União, e ao princípio geral segundo o qual os Estados-Membros estão obrigados a, em qualquer domínio, tratar os «cidadãos europeus» que no seu território legalmente residam do mesmo modo que tratam os seus próprios nacionais, sem «discriminação», portanto, daqueles primeiros [artigos 18.º, 20.º, n.º 2, alínea a) e 21.º, n.º 1, TFUE].

Determinar que restrições podem ser introduzidas pelos diferentes legisladores nacionais quanto ao exercício destas liberdades de circulação e residência, e em que circunstâncias é que o princípio geral de igualdade de tratamento pode conhecer limites, não é, assim, e para a «interpretação» do Direito da União, uma questão qualquer; releva antes de um problema fundamental, atinente à construção inacabada do conceito de «cidadania da União». E é precisamente com este problema que se relaciona a norma que o Tribunal neste caso teve que julgar, uma vez que a formulação, por parte de cada Estado, de regimes próprios de acesso a prestações de segurança social de natureza «assistencialista» análogas às do RSI, com a introdução de cláusulas de «identificação com a comunidade nacional» como as que se traduzam em exigências mínimas de período de residência no território do Estado-Membro prestador, podem vir a saldar-se em óbvias restrições à liberdade de circulação e residência, não obstante poderem também corresponder à realização de interesses legítimos por parte de cada Estado. Assim, também neste campo haverá que proceder a uma «ponderação». Desta feita, à ponderação entre o peso específico que a liberdade de circulação de pessoas (e o direito de residência) tem na construção de uma «cidadania da União», e o peso específico que terá o interesse de cada Estado-Membro em não dispensar as suas prestações de assistência social a pessoas que apenas «circulem» com o intuito de usufruir de benefícios que são expressão da solidariedade e do esforço financeiro de cada comunidade nacional. Só que esta «ponderação», que tem como referentes interpretativos não o direito nacional de cada Estado-Membro mas o direito primário da União, a fazer-se, teria que ser levada a cabo, não por uma jurisdição constitucional nacional, mas pelo órgão jurisdicional da União (artigos 19.º, n.º 1, segunda frase, TUE e 344.º, TFUE). E creio que a ponderação deveria ter sido feita, dada a complexidade da questão que lhe subjaz e a centralidade que a mesma assume para o Direito da União.

Parece-me, com efeito, pouco razoável pensar-se que a complexa construção do conceito de «cidadania europeia», com a consequente delimitação do seu conteúdo e limites - particularmente, no que diz respeito à compatibilização devida entre o princípio da igualdade de tratamento que cada Estado deverá a todos os «europeus» que residam legalmente no seu território, por um lado, e, por outro, os limites que daqui decorram quando estão em causa esforços financeiros estaduais que sejam, exclusivamente, expressão da solidariedade de cada comunidade nacional - se encontrou feita e esclarecida, uma vez por todas, em 2014.

Foi por este motivo que votei vencida. Caso se soubesse, usando para tanto o procedimento próprio [artigos 19.º, n.º 3, alínea b), TUE e 267.º, terceiro parágrafo, TFUE] e uma vez este terminado, que o sentido exato do Direito Europeu neste domínio era o da não imposição de um tratamento uniforme entre portugueses e demais «europeus», poderia, eventualmente, vir a concordar com o juízo feito pelo Tribunal Constitucional português. De todo o modo, sempre seria necessário que se tivesse obtido - através dos meios ao dispor da jurisdição portuguesa e a cujo recurso impele o princípio da cooperação leal entre autoridades nacionais e autoridades europeias (artigo 4.º, n.º 3, TUE) - uma resposta clara ao problema colocado. Sem essa resposta, entendo que o presente juízo de inconstitucionalidade assentou numa premissa que a meu ver não ficou demonstrada. - Maria Lúcia Amaral.

Declaração de voto

1 - Vencida. Em meu entender as normas são ilegais, por violação da Lei de Bases da Segurança Social, mas não violam o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º, n.º 1 da Constituição.

Não concordo, portanto, com a declaração de inconstitucionalidade constante das alíneas a) e b) da decisão. Não posso acompanhar diversos aspetos da fundamentação do Acórdão, em especial no que respeita à relevância do Direito da União Europeia (UE) para a apreciação de constitucionalidade que era pedida, ao enquadramento da questão centrado na pertença à comunidade nacional e à desconsideração da argumentação do autor da norma.

2 - O pedido de fiscalização do Provedor de Justiça incide sobre a inconstitucionalidade e a ilegalidade das normas constantes da alínea a), do n.º 1, e do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, na parte em que exigem a cidadãos portugueses bem como aos membros do seu agregado familiar o preenchimento de um período mínimo de um ano de residência legal em território nacional para poderem aceder ao rendimento social de inserção (RSI). Trata-se, portanto, de uma questão de acesso a uma prestação social, concretização do direito fundamental à segurança social decorrente do artigo 63.º da Constituição, mais especificamente, a apreciação da imposição a cidadãos portugueses do requisito de residência no território nacional para a obter. O requerente solicita a apreciação da sua constitucionalidade face ao princípio da universalidade, ao princípio da igualdade e ao direito a um mínimo de existência condigna. É este o objeto do pedido que deveria ter sido apreciado pelo Acórdão. Tal não ocorreu.

3 - Devo começar por referir que não percebo o motivo que levou o Tribunal Constitucional a tratar em primeiro lugar, e de forma tão desenvolvida, o problema da solução legal contestada eventualmente resultar de uma obrigação de Direito da UE.

É certo que, como o Acórdão refere, o autor da norma utiliza como argumento justificador da medida o Direito da UE, mas apenas de forma complementar, como último argumento. O Tribunal tratou-o, no entanto, como uma questão prévia.

Não acompanho, desde logo neste aspeto formal, a construção do Acórdão.

3.1 - Antes do mais, ela representa uma inversão lógica. Na medida em que a questão de constitucionalidade é colocada como um problema de diferenciação de regimes aplicáveis a cidadãos nacionais, só faria sentido avaliar se a solução legal resultava de uma imposição do Direito da UE se se concluísse pela pertinência prima facie dos fundamentos invocados para sustentar a inconstitucionalidade da medida, designadamente por violação do princípio da igualdade. Nesse caso, os argumentos relativos à jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE poderiam ser considerados no juízo de igualdade (ou de proporcionalidade) da medida, sem se ignorar, porém, que a sua relação com o tratamento dos restantes cidadãos europeus é apenas eventual.

Não foi, todavia, esta a metodologia adotada. No Acórdão a questão relativa ao Direito da UE é tomada a priori, de uma forma prévia à questão de constitucionalidade como se sobre ela tivesse precedência ou dela fosse desligada - o que não ocorre.

Na medida em que não concluo pela inconstitucionalidade da medida, nem sequer me debruçaria sobre esta questão.

3.2 - Para além de tratado com a natureza de questão prévia, todo o desenvolvimento desta matéria é acessório à fundamentação da decisão que, como o próprio Acórdão admite (n.º 10), se centra no segmento da norma que introduz uma discriminação entre portugueses. Esta parte da fundamentação torna-se, assim, um ornamento, um mero obiter dicta de dimensão tão excessiva quanto desnecessária, porquanto não chega, afinal, a ser efetivamente usada para firmar a decisão do Tribunal.

3.3 - Finalmente, discordo desta parte da fundamentação do Acórdão, também por aquilo que ela não diz. A verdade é que o Acórdão não chega a esclarecer qual seria a consequência para a sua apreciação se se concluísse que a opção legal em causa derivava de uma vinculação para o legislador nacional da jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE. Em vão se procurará no Acórdão uma resposta a esta questão - onde a clareza se impunha, ele é inconclusivo.

4 - Como referi, apesar do tratamento inicial e desenvolvido que recebe na fundamentação do Acórdão, a questão relativa às vinculações do Direito da UE é apenas apresentada pelo legislador como fundamentação complementar da norma. Na resposta apresentada, o autor da norma refere, como argumentos centrais, que «o legislador entendeu [...] que a demonstração do laço que define a integração na sociedade deve ser mais forte do que o critério puro de nacionalidade», densificando «o critério de ligação através da extensão do tempo que permita aferir a efetiva integração». Isto porque «a transferência de recursos entre os cidadãos obriga efetivamente à demonstração de uma ligação efetiva à comunidade que transfere esses recursos». De facto, «as prestações estruturadas, [...] de concessão continuada, destinadas à (re)inserção dos seus beneficiários, [...] têm de pressupor obrigatoriamente um elo de ligação mais sustentado, demonstrativo de efetiva integração na comunidade de cujos recursos se lança mão para garantia de mínimos de inserção garantidos por longos períodos de tempo».

Trata-se de uma justificação forte, não afastada pelo Acórdão. Com efeito, as três razões utilizadas para a rebater não são convincentes. Vejamos.

4.1 - O Acórdão afirma que não faz sentido a exigência de comprovação de um elo efetivo com a comunidade nacional porque ser-se português é, em si mesmo, um estado pessoal que constitui condição suficiente dessa demonstração. Trata-se do argumento central para afastar a fundamentação do autor da norma. No entanto, este argumento não procede. É infirmado, desde logo, pela letra da Constituição. O artigo 115.º, n.º 12, permite que se confira aos portugueses residentes no estrangeiro o direito de votar em referendos nacionais, mas apenas «quando recaiam sobre matéria que lhes diga também especificamente respeito». No artigo 121.º, n.º 2, da Constituição, relativo à participação de cidadãos portugueses residentes no estrangeiro nas eleições presidenciais, exige-se que se tenha em conta a existência de «laços de efetiva ligação à comunidade nacional». A Constituição admite, portanto, que, apesar de todos os cidadãos portugueses integrarem o conceito de povo e a comunidade nacional, os laços que os unem a esta podem ser efetivos ou não, podendo nomeadamente ser afetados pela não residência em território nacional (artigo 121.º, n.º 2, da Constituição). Não é verdade que baste ter a cidadania portuguesa para possuir tais laços. Haverá situações em que esse elo não existe ou que não é suficientemente forte para justificar aceder a certas prerrogativas. Se assim é, não parece infundado alegar que a residência efetiva, durante um período de tempo, em território nacional pode ser utilizada para demonstrar a existência de «laços de efetiva ligação à comunidade nacional».

De qualquer forma, este argumento falha a questão central que é trazida ao Tribunal Constitucional. O problema de constitucionalidade colocado não depende a priori da pertença ou não à comunidade nacional ou dos laços que unem os portugueses. Passa, isso sim, pelo acesso a um direito fundamental social a uma prestação de subsistência. A titularidade de cidadania portuguesa, implicando - é certo - direito a residir em Portugal, bem como o direito de entrar e sair do país livremente, não implica o acesso incondicionado às prestações sociais. Nesse contexto, não parece excessivo que se exija a participação efetiva do cidadão nacional na vida em comunidade, comprovada pela sua residência, para poder aceder à prestação por ela concedida. A transferência de recursos entre cidadãos (os que contribuem para o Sistema de Segurança Social e os seus beneficiários) pode obrigar à demonstração de uma ligação efetiva e sustentada à comunidade que os transfere. De facto, até tendo em conta a grande percentagem de população portuguesa e europeia que se encontra a residir e a trabalhar fora do seu Estado de nacionalidade, existe uma crescente tendência no espaço europeu para definir o acesso a determinadas prestações sociais pelo critério da residência. Tem-se assistido a uma erosão da relação entre nacionalidade e o acesso a prestações sociais estaduais face a uma expansão do reconhecimento desse acesso a residentes não nacionais. O Acórdão rejeita toda esta área de discussão e parece ficar refém de uma conceção clássica, algo antiquada, de nacionalidade determinante de acesso a prestações sociais, ignorando a realidade atual.

4.2 - O argumento relativo à interpretação da expressão «residência legal» utilizada no preceito em causa, que é rejeitado pelo Acórdão, também não releva para a discussão. O facto de a noção de «residência legal» ter um significado, para os cidadãos nacionais, que é distinto do significado para os restantes cidadãos europeus e para os outros cidadãos estrangeiros escapa ao objeto da questão de constitucionalidade colocada: a diferença de tratamento entre cidadãos nacionais. Mas mesmo que o legislador tenha utilizado uma expressão redundante ou incorreta pois, de acordo com o aresto «por definição, nenhum português poderá vir a encontrar-se em situação de residência ilegal em Portugal» (n.º 12), isso não serve para qualificar como inconstitucional a solução legal. A circunstância de um preceito ser redundante ou de utilizar incorretamente um adjetivo não o torna inconstitucional. Sempre restaria o requisito de residir em Portugal durante um determinado período de tempo.

4.3 - O último argumento é o mais surpreendente. O Tribunal associa a questão objeto do pedido - o acesso ao direito fundamental a uma prestação social de subsistência - ao artigo 44.º, n.º 2, da Constituição, que garante o direito de emigrar ou de sair do território nacional e o direito de regressar.

Quero começar por deixar uma observação totalmente clara: este Acórdão representa uma inovação face à jurisprudência do Tribunal Constitucional relativa ao princípio da igualdade - o que, em si mesmo, não implica uma valoração favorável ou desfavorável, mas deve ser assumido. Admite o presente Acórdão, inovatoriamente, a aplicação do nível de escrutínio mais denso, relativo à proibição de discriminação, previsto para as categorias identificadas no artigo 13.º, n.º 2, da Constituição, às situações em que o tratamento diferenciado ocorre com base exclusiva no exercício de um direito fundamental. Seria o que aconteceria neste caso, perante uma diferença de tratamento entre cidadãos portugueses que teria como único fundamento o facto de alguns cidadãos terem saído do país e, posteriormente, a ele terem regressado. Desta forma, o Tribunal Constitucional alarga substancialmente a aplicação do nível de escrutínio mais exigente, sem se ater à evolução recentemente ocorrida na sua jurisprudência relativa à construção do (designado) princípio da igualdade «proporcional», sem assumir este alargamento como uma inflexão daquela jurisprudência e sem delimitar as suas consequências. Este último ponto impressiona-me especialmente por gerar incerteza e potenciar a imprevisibilidade das decisões do Tribunal.

Mais uma vez, esta não é, porém, a questão essencial. O problema central prende-se com o facto de o Tribunal Constitucional tratar de uma matéria relacionada com um direito social - o direito de acesso à prestação social que é a RSI - desfocando-a do contexto em que é colocada. Visto deste prisma, que é o constante do pedido, o problema não passa pelo exercício do direito fundamental de emigrar e regressar, mas pelo facto de o legislador poder estabelecer como requisito de acesso a uma prestação social a residência em Portugal, dos cidadãos nacionais, durante um determinado período de tempo. De facto, ao adotar esta posição, o Acórdão parece misturar três realidades profundamente distintas: o direito de entrada e de saída do território nacional, o direito de residir em Portugal e o direito fundamental de acesso à Segurança Social.

Em termos rigorosos, a distinção que é feita é entre cidadãos nacionais que residem em Portugal há mais de um ano e os que residem há menos. É claro que, no plano dos factos, esta questão pode ser indiretamente relacionada com o exercício do direito de emigrar e ou de regressar, mas o objeto do pedido não deixa de ser o direito social de acesso a uma prestação social. Não é por não ter acesso imediato ao RSI que um português residente no estrangeiro é inibido do direito de regressar ou de residir em Portugal.

Assim, o problema passa pela possibilidade de o legislador limitar o acesso ao RSI com base na necessidade de demonstração da existência de um elo efetivo de ligação com a comunidade por parte do cidadão nacional - que a Constituição, repito, não proíbe. Este é o fundamento principal apresentado pelo autor da norma que é afastado pelo Acórdão sem fundamentação que se me afigure ser convincente. Tendo em conta a pouca ponderação que é feita dos argumentos apresentados pelo autor da norma, que não são refutados, não vejo motivos para considerar a medida inconstitucional por violação do princípio da igualdade.

5 - Impressionam-me, no entanto, outros aspetos do regime, nomeadamente quanto à duração do período de residência obrigatória (um ano), que pode levantar questões de proporcionalidade. E isto desde logo porque, por exemplo, para efeitos de adquirir a qualidade de contribuinte o legislador se bastou com 184 dias de permanência seguida ou interpolada em território português [artigo 16, n.º 1, alínea a), do Código do IRS]. Também não são de desprezar as consequências deste regime face ao direito ao mínimo de subsistência, construído nos termos do Acórdão n.º 509/2002. Estes aspetos, não explorados pelo Acórdão, poderiam suscitar dúvidas sobre a proporcionalidade da medida.

6 - Independentemente daquelas dúvidas considero que os preceitos em causa são ilegais, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 40.º da Lei de Bases da Segurança Social. De facto, esse preceito após estabelecer que «a atribuição das prestações do subsistema de solidariedade depende de residência em território nacional e demais condições fixadas na lei» (n.º 1), autoriza o legislador a, «no que diz respeito a não nacionais», e apenas nestes casos, «fazer depender o acesso à atribuição de prestações de determinadas condições, nomeadamente de períodos mínimos de residência legal ou de situações legalmente equiparadas». Ora, tratando-se o RSI de uma matéria aqui abrangida e decorrendo a atual redação dos preceitos objeto do presente pedido do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, não podem restar dúvidas da vinculação do legislador de desenvolvimento, neste aspeto, à respetiva lei de bases. Se assim é, comprova-se facilmente a falta de habilitação atribuída pela Lei de Bases ao legislador de desenvolvimento para estabelecer um período mínimo de residência para nacionais. - Maria de Fátima Mata-Mouros.