Resolução do Conselho de Ministros n.º 61/2015 — Aprova a estratégia «Cidades Sustentáveis 2020»

1.1.1 - Na União Europeia, mais de dois terços da população vive em áreas urbanas e 67 % do Produto Interno Bruto (PIB) europeu é gerado em «regiões metropolitanas» (aproximação NUTS 3 de todas as aglomerações urbanas com mais de 250 000 habitantes). As cidades têm um papel fundamental como motores do desenvolvimento e, muito embora sejam locais onde se concentram problemas como o desemprego, a segregação social e a pobreza, são também os lugares privilegiados para a sua resolução (Comissão Europeia, 2011). Observando as dinâmicas urbanas e populacionais mais relevantes em Portugal, especialmente as que tiveram lugar nas duas últimas décadas, pode constatar-se um reforço significativo dos grandes movimentos de «urbanização», de «metropolização» e de «litoralização». As dinâmicas de ocupação do território português têm sido conformadas, em consonância com as tendências de fundo europeias e mundiais, por uma contínua e intensa atração pelos territórios urbanos, em particular os metropolitanos e costeiros. Na faixa costeira que se estende desde a Área Metropolitana de Lisboa até ao noroeste espanhol e ao longo dos territórios algarvios, reside mais de metade da população do território continental (INE, I. P., 2012).

Urbanização, metropolização e litoralização: tendências mundiais de fundo

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Figura 1 - Imagens de satélite de luzes noturnas (NASA, 2012)

1.1.2 - O envelhecimento da população, resultante fundamentalmente da diminuição do número de filhos e do aumento da longevidade, o agravamento do índice de dependência total e as alterações da estrutura familiar, evidentes na atomização crescente da família, no aumento do número de famílias monoparentais, casais sem filhos e da população que vive só, especialmente acima dos 65 anos, constituem desafios sociais, mas também económicos e culturais, com reflexos na capacidade de provisão de serviços de interesse geral e impactes significativos nos sistemas urbanos, onde se registam carências crescentes ao nível da oferta de bens, serviços e equipamentos destinados aos escalões etários mais elevados e de apoio à família.

Portugal segue um processo de transição demográfica que questiona as estruturas económicas e socioculturais

1.2 - Assimetrias regionais

1.2.1 - A distribuição da população no território continental é dual e assimétrica, com um litoral dinâmico, principalmente em torno das duas regiões de polarização demográfica de Lisboa e Porto, e um interior em depleção. Importa, apesar disso, diferenciar este despovoamento do interior e dos espaços rústicos do abandono propriamente dito. Enquanto o primeiro pode concorrer para uma tendência global de procura de bem-estar das populações, com eventuais consequências positivas (por exemplo, na instalação de empresas agrícolas com escala e competitividade), o segundo é sempre invariavelmente negativo e deve ser evitado e contrariado.

O modelo de povoamento é assimétrico, com crescimento da população no litoral

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Figura 2 - População residente e densidade populacional por freguesia (DGT, 2012; INE, I. P., 2011)

1.2.2 - A análise desagregada da distribuição da riqueza revela assinaláveis disparidades regionais, evidente tanto em termos da distribuição espacial do PIB per capita, como da localização das sedes de multinacionais, grandes empresas e mesmo pequenas e médias empresas, destacando-se a Grande Lisboa como a região NUTS III com nível de vida mais elevado, três vezes superior ao da Serra da Estrela, a região mais pobre (MATEUS et al., 2013).

A convergência do desempenho económico não é homogénea a nível nacional

1.2.3 - No que concerne ao emprego, a situação nacional não é homogénea. A oferta de novos empregos concentra-se na faixa litoral, onde os investidores encontram não só maior disponibilidade de recursos humanos, mais jovens e mais qualificados, mas também uma concentração de consumidores com maior poder de compra (INE, I. P., 2012), a que acrescem a proximidade de infraestruturas de transportes (portos, aeroportos e vias-rápidas) e os efeitos de economia de escala.

As diferenças regionais requerem distintas abordagens estratégicas articuladas ao nível nacional

1.2.4 - Observa-se que o ritmo de envelhecimento da população portuguesa, superior à média europeia, é também menos acentuado nas áreas metropolitanas e no litoral, sobretudo devido à migração da população em idade ativa do interior do país e dos espaços rústicos, particularmente oriunda da região Norte.

1.2.5 - A rede urbana portuguesa é complexa e diversificada, traduzindo condições biofísicas, paisagens e percursos históricos diversos. Os centros urbanos no norte e no litoral desenvolvem-se num quadro de elevada densidade demográfica, que multiplica as cidades de pequena e média dimensão. No interior e no sul, o povoamento concentrado, secular, garantiu a proeminência de algumas cidades, que, nas últimas décadas, apesar do retrocesso populacional, ganharam dimensão e conseguiram firmar-se na rede urbana, que aqui é mais hierarquizada e organizada.

1.2.6 - O processo de urbanização português tem ocorrido sobretudo na faixa costeira. As acessibilidades, o clima, a qualidade de vida e o desenvolvimento de atividades económicas, como o turismo e os serviços, têm reforçado a já acentuada litoralização da população portuguesa, sendo que mais de 50 % das novas áreas urbanizadas no continente se situam na faixa costeira de 20 km (Freire et al., 2009). O mesmo se passa no resto da União Europeia, onde o crescimento da urbanização nas regiões costeiras é 30 % superior ao das regiões interiores (EEA, 2008).

1.2.7 - As diferenças regionais verificadas requerem estratégias de articulação ao nível nacional que permitam tirar partido das especificidades dos diferentes territórios e dos seus distintos perfis de especialização e que não façam perder de vista propósitos de crescimento agregado e de equidade territorial. A promoção de complementaridades entre regiões dinâmicas do ponto de vista demográfico e económico e regiões em depressão demográfica, aproveitando os laços territoriais que parte significativa das populações urbanas mantém com os locais de origem, é determinante para o combate ao abandono, impedindo que vastas áreas do interior do país entrem em perigosos ciclos de degradação territorial.

1.3 - Crescimento das áreas urbanas

1.3.1 - Em Portugal, como por quase toda a Europa, as áreas urbanas têm vindo continuadamente a crescer. Desde meados da década de 1950, as cidades europeias têm, em média, registado expansões de aproximadamente 78 %, enquanto a população cresceu apenas 33 % (EEA, 2006). Na Europa urbanizada, o processo de crescimento é alimentado pela procura de áreas habitacionais suburbanas, de baixa densidade, pela segunda residência de lazer ou equipamentos turísticos. Em Portugal, esse fenómeno está ligado à continuação do processo de «reequilíbrio territorial» de um país antes fortemente ruralizado, o qual se desenvolve desde o grande êxodo rural das décadas de 1950-1970, da forte industrialização e terciarização da economia e do afluxo de portugueses das ex-colónias ultramarinas, na década de 70. Mais recentemente, entre 1990 e 2000, o desfasamento entre a expansão urbana e a evolução demográfica no nosso país foi particularmente notório, quando comparado com a generalidade do contexto europeu.

A expansão urbana em Portugal acompanhou as tendências europeias

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Figura 3 - Expansão urbana e evolução demográfica na Europa, 1990-2000 (adaptado de EEA, 2006)

1.3.2 - A insuficiente capacidade de resposta dos poderes públicos, em meados do século XX, à necessidade de expansão dos perímetros urbanos premente à época, conduziu, sobretudo nas áreas metropolitanas e nas regiões portuguesas mais densamente povoadas, à ocupação edificada excessiva e não planeada e à proliferação de urbanizações avulsas, muitas vezes com baixa qualidade de desenho urbano e também mal localizadas ou excêntricas face ao centro urbano dominante. A dispersão e fragmentação dos espaços urbanos geraram deseconomias para os cidadãos e para a sociedade, criando excedentes e também custos elevados de exploração e de manutenção dos sistemas urbanos. De facto, uma das patologias que afeta o território, em alguns setores e regiões, é o sobredimensionamento das redes de equipamentos e de infraestruturas, com os custos desmesurados que lhes estão associados e sem correspondência com as necessidades reais determinadas pela estrutura demográfica (INE, I. P., 2004).

Expansão urbana excessiva e formas de ocupação dispersas e fragmentadas

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Figura 4 - Expansão urbana em Portugal e Espanha, 1990-2000 (adaptado de EEA, 2006)

1.3.3 - O crescimento urbano verificado em Portugal nas últimas décadas teve como pressupostos um sistema jurídico associado às políticas fiscais, de solo e de acesso à habitação que estão hoje profundamente desajustadas e cujos efeitos dificilmente poderiam ser contrariados apenas por processos formais de ordenamento do território e de planeamento regional, mesmo que atualizados e adaptados à situação portuguesa. A crise económico-financeira dos últimos anos veio criar a oportunidade de se resolverem as distorções que hoje se verificam no acesso à habitação e na estabilização do crescimento urbano, permitindo repensar adequadamente a criação de novos equilíbrios nas áreas edificadas (regeneração das áreas antigas das cidades, remate das interfaces urbano-rurais, etc.), que deverão ser levados a cabo na próxima fase de crescimento económico.

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Figura 5 - Ocupação urbana nas Cartas de Ocupação do Solo, COS'90 e COS'2007 (DGT, 2013)

Registou-se uma taxa de variação da ocupação urbana superior a 40 %

1.3.4 - A revisão em curso do quadro regulamentar de ordenamento do território e do modelo financeiro para o futuro visam prioritariamente a adoção de padrões de contenção dos perímetros urbanos, refreando especialmente o ímpeto edificador disperso e as novas urbanizações, em favor de um desenvolvimento urbano, não só planeado, mas também condicionado a prévia programação e contratualização, isto é, com verificação preliminar da efetiva viabilidade económica e financeira dos investimentos (públicos e privados). A resolução dos desequilíbrios da organização das cidades e das regiões densamente povoadas constitui-se atualmente como um dos principais objetivos da política para o território.

Necessidade de reformar o quadro legal do ordenamento do território e urbanismo

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Figura 6 - Ocupação urbana nas Cartas de Ocupação do Solo, COS'90 e COS'2007, e categorias de solo urbano na Carta do Regime dos Usos do Solo, CRUS (DGT, 2013)

Alargamento crítico dos perímetros urbanos via áreas urbanizáveis

1.4 - Trajetórias de conetividade interna e externa

1.4.1 - O desenvolvimento do sistema de acessibilidades e mobilidades, internas e externas, resultante do forte investimento nas redes de infraestruturas de transporte, particularmente das infraestruturas viárias, veio melhorar não só a aproximação relativa dos centros urbanos e a sua articulação com as áreas rurais e as condições de acesso a equipamentos e serviços às populações e às empresas, como favorecer a conetividade relativa aos principais territórios e mercados internacionais. Trata-se de uma matriz estruturante da organização territorial do país e da sua projeção internacional, que importa reforçar face às mutações que se assistem ao nível das grandes rotas internacionais de comércio e de pessoas e que poderão criar condições únicas para a afirmação da fachada atlântica da Península Ibérica como uma das portas de entrada europeias e como plataforma logística de referência, havendo a necessidade permanente de adequar as redes nacionais de infraestruturas às permanentes mutações dos fluxos internacionais de pessoas, mercadoria e informação.

Criação de infraestruturas de apoio ao desenvolvimento territorial, designadamente acessibilidades e transportes

1.4.2 - O território português possui hoje uma desenvolvida rede viária que promove a integração territorial, não só internamente, mas também com as regiões limítrofes de Espanha e com o restante espaço europeu. Esta densa infraestruturação viária deverá ser um dos sustentáculos do desenvolvimento da rede urbana das regiões mais interiores, promovendo a complementaridade entre os aglomerados urbanos e as zonas rurais da sua área de influência e, também, garantindo o acesso a serviços e equipamentos sociais presentemente distribuídos pela constelação de cidades e centros urbanos, hierarquizados ou não. A reestruturação e a otimização territorial da utilização da densa rede de equipamentos sociais que foi criada, sobretudo ao nível municipal, constituem um dos principais desafios de desenvolvimento regional.

Encurtamento das distâncias entre os principais centros urbanos

1.4.3 - O reforço das capacidades do país no que respeita à infraestruturação, logística e redes de equipamentos e serviços facultou acessos, aproximou vizinhanças e encurtou distâncias a populações antes arredadas desses encontros e facilidades. As dicotomias resultantes da «metropolização» (rural/urbano) e «litoralização» (litoral/interior), embora tenham uma vincada expressão territorial, não se estendem necessariamente aos cidadãos, não se podendo já falar de uma «sociedade dualista». Constata-se que, embora 95 % do território seja rústico (ICNF, 2013), não é já «rural» na verdadeira aceção do termo. Trata-se de uma «população urbana em espaço rústico» e as políticas de ordenamento do território e das cidades devem também ter este aspeto em consideração.

Ampla disseminação dos modos de vida e da cultura urbana

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Fotografia 1 - Redes de infraestruturas viárias (DGT, 2013)

1.4.4 - As regiões metropolitanas portuguesas têm uma escala europeia: a Área Metropolitana de Lisboa situa-se entre as 20-25 maiores áreas metropolitanas do conjunto europeu, enquanto a Área Metropolitana do Porto, polo de uma região que desde há milénios é das mais povoadas da Europa, está nas 40-50 maiores aglomerações metropolitanas (posicionamentos aproximados, dependendo dos parâmetros considerados: ESPON, 2007; OECD, 2006; State of European Cities Report-base Urban Audit, 2010). A faixa litoral de Setúbal a Viana do Castelo, com uma extensão de 350 km e largura de 70 km, possui quase oito milhões de habitantes, tendo continuidade até ao norte da Galiza (INE, I. P., 2012). As duas regiões metropolitanas portuguesas concentram um conjunto alargado de infraestruturas, serviços e recursos naturais e culturais que lhes concedem um potencial de afirmação a nível europeu e mundial: o seu potencial demográfico, as atividades económicas, o facto de serem cada vez mais pontos de referência nas rotas mundiais de mercadorias, pessoas e serviços estão ainda longe de ser plenamente aproveitados, o que constitui um desafio que poderá determinar a sustentabilidade de todo o território nacional.

Condições de projeção do país no contexto internacional

1.4.5 - Nesta faixa contínua litoral afirma-se uma região urbana de expressão ibérica com dimensão, massa crítica, capacidade instalada em termos de capital humano e instituições de carácter científico, capaz de se posicionar de forma competitiva no contexto europeu. As regiões metropolitanas agregam a maior capacidade do ensino superior e a grande maioria dos laboratórios do Estado e dos departamentos de investigação, desenvolvimento e inovação ligados às indústrias de ponta e aos serviços. Em muito devido ao aumento dos apoios públicos, as empresas têm assumido aqui um protagonismo crescente, designadamente nos domínios dos transportes e sistemas de informação/tecnologias de informação e comunicação. A desagregação regional dos indicadores de investigação e desenvolvimento e de desempenho na inovação mostra que a região de Lisboa domina amplamente o esforço nacional nesta matéria.

2 - Dimensão Territorial Cidade-Região

2.1 - Padrões de ocupação e de expansão urbana

2.1.1 - Nas áreas metropolitanas, e em algumas outras áreas densamente povoadas, como as regiões do Minho, de Aveiro, de Leiria e do litoral do Algarve, o crescimento em «mancha de óleo», característico das décadas de 1960 a 1980, é promotor da coalescência das áreas edificadas de vários municípios, normalmente subequipadas, tendência que importa contrariar, assegurando uma mais adequada estruturação das redes urbanas.

Evolução de padrões de edificação dispersa e de urbanização avulsa

2.1.2 - O significativo crescimento das periferias de muitos aglomerados populacionais, onde as habitações são em regra mais amplas e menos dispendiosas, conjugado com o envelhecimento e a depressão demográfica que hoje tendem a afetar regiões há poucas décadas florescentes, promoveu um progressivo declínio dos centros urbanos, desde Lisboa, que compartilha este problema com muitas das metrópoles europeias e mundiais, até às pequenas e médias cidades da franja litoral, outrora fervilhantes de vida.

Relação entre o depauperamento dos centros das cidades e a desqualificação das periferias urbanas

2.1.3 - As periferias urbanas, sobretudo na Área Metropolitana de Lisboa, caracterizam-se, tipicamente, por uma elevada densidade construtiva, infraestruturas muitas vezes incipientes e sem desafogo de vistas e paisagem. Não obstante, começam a registar-se melhorias nos seus espaços edificados e na interface com a rede hidrográfica e com os espaços verdes intersticiais, que um nível supramunicipal de coordenação efetivo poderá ajudar a consolidar nas próximas décadas.

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Fotografia 2 - Padrões de ocupação urbana (DGT, 2013)

2.2 - Evolução da utilização dos recursos

2.2.1 - Concomitantemente com a crescente metropolização da população, reforçam-se as tendências de aumento do consumo de recursos e de produção de desperdícios associados aos padrões urbanos da ocupação humana e da economia nacional. O crescimento da edificação das últimas décadas requereu uma expansão substancial do conjunto de infraestruturas e equipamentos, desde vias de comunicação a redes de abastecimento e saneamento de água, de forma a servir as populações que se distribuíam ao longo do território, nomeadamente nas periferias das cidades, muitas vezes de forma desordenada. O sobredimensionamento do sistema urbano nacional face às necessidades habitacionais traduziu-se num consumo elevado e pouco otimizado de recursos, desde o solo, à água e à energia. A racionalização da utilização de recursos de que as cidades carecem deve constituir uma das prioridades da gestão e planeamento urbanístico. Muitos dos fatores que propiciam o desperdício de recursos naturais estão para além do estrito nível de gestão municipal ou mesmo metropolitano, mas são significativos os ganhos que políticas de renovação de infraestruturas, de sensibilização pública e de redefinição da mobilidade e dos sistemas de transportes podem trazer para o nível de qualidade de vida oferecida aos residentes e aos visitantes das cidades.

Premência da racionalização da utilização de recursos naturais e de energia

2.2.2 - A escassez de recursos energéticos endógenos, designadamente petróleo, carvão e gás, tem conduzido a uma elevada dependência energética do exterior: quase 80 % em 2012, (DGEG, 2013). Esta dependência estrutural do exterior ao nível energético, a par dos elevados consumos de energia registados face ao produto interno bruto, configura apreensões no que se refere à segurança no abastecimento do país. Não obstante o contributo das energias renováveis no consumo final bruto de energia ter registado um aumento de 19 % para cerca de 25 % nas últimas duas décadas, há ainda caminho a percorrer no sentido de se alcançar a meta de 31 % assumida por Portugal para 2020 (Mateus et al., 2013). Face ao contexto económico e evolução da procura energética e tendo em conta as exigências nacionais e europeias, é necessário promover um modelo energético mais racional e sustentável que, sem comprometer a competitividade da economia nacional nem a qualidade de vida dos cidadãos, permita diversificar as fontes primárias de energia, aumentando a contribuição da energia proveniente de fontes endógenas renováveis - hídrica, solar, eólica, biomassa, oceânica e geotérmica - para o mix energético, e aumentar a eficiência energética nacional, designadamente através do favorecimento de tecnologias menos consumidoras de energia e do fomento de padrões mais sustentáveis de mobilidade e transportes, de regeneração urbana e de habitação.

2.2.3 - Os serviços de abastecimento e tratamento de águas e resíduos são condição de primeira ordem para o bem-estar das populações, para alicerçar o desenvolvimento económico e para salvaguardar a saúde pública e garantir eficiência de utilização dos recursos e a proteção do ambiente. Principalmente nos últimos 20 anos, este setor revelou uma evolução genericamente muito positiva, para a qual o contributo dos fundos europeus foi decisivo, tendo-se materializado na cobertura da quase totalidade do território nacional e da quase globalidade da população. Generalizou-se o saneamento, o abastecimento e o consumo de água com qualidade. Por exemplo, em 1993, apenas cerca de 50 % da água para consumo era controlada e apresentava boa qualidade, sendo que em 2011 se atingiu aproximadamente os 98 %, o que representa um grande salto qualitativo. O tratamento de águas residuais urbanas passou de 31 %, em 1994, para 78 %, em 2011, uma evolução significativa, ainda que a um ritmo comparativamente mais lento do que a do serviço de abastecimento de água, o qual atingiu, em 2011, uma cobertura de 95 % (ERSAR, 2013). Não obstante os grandes desenvolvimentos tanto ao nível da infraestruturação, como da continuidade e qualidade do serviço e da própria estrutura do mercado, em termos de eficiência e equidade das tarifas praticadas, subsistem algumas disparidades regionais na população servida, quer por estações de tratamento de águas residuais, quer por sistemas de drenagem de águas residuais, designadamente nas regiões Norte e Centro, pelo que as intervenções previstas até 2020 visam superar estes constrangimentos, particularmente nas zonas mais carenciadas.

Evolução positiva dos setores de água e resíduos

2.2.4 - No que diz respeito à gestão de resíduos sólidos urbanos, um passo importante teve início nos anos 90, com a erradicação das lixeiras e sua substituição por aterros sanitários, um processo plenamente concluído nos finais de 2001, com 100 % dos resíduos urbanos a serem recolhidos e tratados. Atualmente, os esforços centram-se no desvio de resíduos urbanos biodegradáveis de aterro e na reciclagem e valorização. Em Portugal, embora continue a predominar a deposição em aterro e se assinale uma posição comparativa fraca face à média europeia, a recolha seletiva tem vindo a aumentar. Em 2002, apenas 5 % dos resíduos urbanos do país eram recolhidos seletivamente, mas em 2011 a recolha seletiva destes resíduos já era de 15 % (INE, I. P., 2012).

2.2.5 - Entre a década de 1980 e 2010, verificou-se, em Portugal continental, um aumento dos territórios artificializados superior a 60 % (DGT, 2013), o que condicionou a eficiência dos sistemas de transportes, que passaram a ter de cobrir áreas de influência mais alargadas, com um consumo superior de combustível. A residência passou a estar mais longe do local de trabalho e o comércio crescentemente situado em grandes superfícies comerciais, especialmente localizadas junto das grandes infraestruturas de transporte, com reflexos diretos em termos de mobilidade, intensificando-se os fluxos de deslocação na cidade-região. Aumentaram particularmente os fluxos pendulares, sendo que, a título de exemplo, em 2011, na região de Lisboa, 39 % da população empregada ou estudante se deslocava diariamente para fora do município de residência. Entre 2001 e 2011, apesar de a população empregada em Portugal ter diminuído (cerca de 6,2 %), o número de indivíduos empregados que se deslocava para outro município para trabalhar registou um aumento de 4,1 % (INE, I. P., 2012). As mudanças sociais e territoriais nas cidades coincidiram com a democratização do transporte individual. Em 1986 contabilizavam-se mais de seis portugueses por viatura face a menos de dois em 2010 (Mateus et al., 2013). Paralelamente, os transportes coletivos não tiveram capacidade para assegurar uma cobertura otimizada e atrativa para um território de urbanização cada vez mais dispersa e com elevadas necessidades de mobilidade, tendo aumentado progressivamente o endividamento das empresas operadoras de transporte público, cujo serviço está fortemente dependente dos combustíveis fósseis. De facto, o setor dos transportes foi responsável por um aumento de 80 % das emissões de CO(índice 2) desde 1990 (APA, 2012). Os congestionamentos e ineficiências urbanas resultantes do acréscimo dos movimentos pendulares e dos modelos de mobilidade adotados, a que se somam outros efeitos perniciosos, designadamente no que se refere à qualidade do ar e ao ruído, têm impactos sociais, económicos e ambientais muito relevantes, que importa mitigar numa perspetiva integrada, na qual o ordenamento do território e o urbanismo são uma peça essencial.

Ineficiências na racionalidade das alocações e nos transportes

2.2.6 - As políticas de racionalização na utilização dos recursos naturais, nas quais se integra, de uma forma mais global, o combate às alterações climáticas, mas também à erosão e à perda de biodiversidade, têm nas cidades um muito superior potencial de sucesso, tendo em conta que aí reside a maior parte da população portuguesa. Neste sentido, decisões de aparente curto alcance, setorial, como a revisão dos percursos e circuitos metropolitanos, do tipo de transporte privilegiado ou da recolha e tratamento de certo tipo de resíduos, pode determinar enormes ganhos na intensidade de uso dos recursos naturais e na própria competitividade económica das áreas urbanas.

Cidades enquanto palco privilegiado do desenvolvimento sustentável

2.2.7 - A tendência de concentração da população em meios urbanos, que se prevê que persista nas próximas décadas, aumenta a importância da integração das políticas urbanísticas com as políticas de proteção civil e de combate às alterações climáticas. A avaliação e controlo dos riscos associados a eventos catastróficos, como sismos, cheias, deslizamentos de terras ou ondas de calor, cujos danos têm nos últimos anos aumentado de magnitude em todo o mundo, em resultado de uma urbanização nem sempre planeada, constituem hoje uma componente importante das políticas e quadros legislativos e institucionais, sobretudo ao nível do desenho urbano e da arquitetura e engenharia de edifícios e infraestruturas. Não obstante, maior importância ainda assumirá nos próximos anos a execução de estratégias de mitigação e adaptação às alterações climáticas, as quais previsivelmente aumentarão os efeitos dos eventos climáticos extremos e implicarão a necessidade de não só de redesenhar o espaço urbano, mas também de gerir de forma inteligente o seu ecossistema e as ligações das urbes com o território envolvente, no sentido de uma sociedade de baixo consumo de carbono e de elevada resiliência a esses eventos. Tratando-se de problemas com características intersetoriais, estão também fortemente interrelacionados com diversas matérias de ordenamento do território e outras políticas, designadamente energética, de transportes e de arquitetura e paisagem.

A integração dos riscos e as políticas associadas à resposta às alterações climáticas têm ganho protagonismo

2.3 - Conexões urbano-rurais

2.3.1 - A reclassificação do solo rústico em urbano e as áreas urbanizáveis demarcadas em sede de planeamento territorial ampliaram despropositadamente os perímetros urbanos, tendo como consequência urbanizações excedentárias e avulsas, edificação dispersa e a existência de terrenos rústicos sobrevalorizados e expetantes na envolvente das cidades, que, por este motivo, se tornam indisponíveis para as atividades produtivas. A reposição da sustentabilidade do desenvolvimento urbano depende também da estabilização dos usos do solo nos espaços rústicos que se encontram sob a influência funcional mais ou menos direta das cidades e da correta distribuição e condução das atividades agrícolas e florestais que aí se podem desenvolver.

A sustentabilidade do desenvolvimento urbano passa também pela disciplina dos espaços rústicos adjacentes

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Fotografia 3 - Interfaces urbano-rurais (DGT, 2013)

2.3.2 - A procura do equilíbrio entre o nível de oferta das grandes superfícies e o do pequeno retalho tem importantes repercussões, quer no que respeita à organização e atratividade das zonas centrais das cidades, quer na valorização das envolventes agrícolas das áreas urbanas e metropolitanas, que progressivamente ganha dimensão nos países ocidentais, como fonte segura de alimentos de variedades locais e forma de conservação das estruturas e viabilidade dos espaços agrícolas periurbanos.

Articulação entre as cidades e a sua envolvente rústica

2.3.3 - Em Portugal, como em muitos outros países densamente povoados, sobretudo no Ocidente, deixou de existir uma dicotomia acentuada cidade-campo no que respeita aos padrões de referência de acesso aos serviços e equipamentos sociais, à cultura e, de um modo geral, à qualidade de vida. Mais do que políticas de «equalização» dos diferentes indicadores de acesso aos serviços que cada um dos tipos de território podem oferecer, interessa identificar as complementaridades e relações económicas que, por um lado, permitam reforçar a sobrevivência e viabilidade das paisagens e espaços rurais na zona de influência das cidades e que, por outro lado, atuem como contraponto ecológico, paisagístico e mesmo económico-social (por exemplo, ao nível do emprego, em tempo de crise) aos espaços densamente edificados das grandes aglomerações urbanas.

Desenvolvimento de complementaridades e de relações económicas entre o espaço urbano e o espaço rústico

2.3.4 - A transformação da sociedade portuguesa, sobretudo depois do fim da década de 50, com a sua industrialização e terciarização, determinou a procura crescente de espaços silvestres periurbanos destinados ao recreio e lazer, especialmente nas regiões metropolitanas de Lisboa e Porto e nas maiores conglomerações populacionais do litoral, designadamente os eixos Braga-Guimarães, Aveiro/Baixo Vouga, Coimbra-Figueira da Foz, Leiria-Marinha Grande e Algarve. A carência de parques florestais evidencia-se sobretudo nas áreas metropolitanas, onde, para além do Parque Florestal de Monsanto, não existem outros parques florestais infraestruturados de raiz para um uso recreativo mais intensivo que possam garantir uma oferta qualificada, suprindo a acrescida procura destas áreas e aligeirando a pressão da utilização pública de áreas protegidas com valores para a conservação.

Procura de espaços silvestres metropolitanos e periurbanos equipados

2.3.5 - A sustentabilidade do sistema urbano entendido na sua aceção mais lata depende de uma melhor interligação entre os sistemas naturais, de que se salienta a proteção da rede hidrográfica e a salvaguarda e valorização das manchas de vegetação mais significativas no contexto da cidade-região, o reforço dos espaços exteriores urbanos e uma gestão inteligente do tráfego e das migrações pendulares, que poderá determinar um contributo relevante das cidades para o equilíbrio ambiental e ecológico regional e sub-regional.

Salvaguarda e valorização dos sistemas naturais no contexto da cidade-região

3 - Dimensão Territorial Intraurbana

3.1 - Dinâmicas urbanas

3.1.1 - A acentuada valorização fundiária e imobiliária registada a partir dos finais dos anos 60, que apenas sofreu abrandamentos significativos a partir de 2008, está, direta ou indiretamente, na origem da perda de população nos centros das principais cidades, da expansão urbana desregrada nas periferias e da proliferação da urbanização dispersa. A proteção do interesse público, a devolução do solo à sua função social e a sua disponibilização para as atividades produtivas dependem de uma disciplina do valor do solo e de regulação do mercado imobiliário, que permita aproximar os valores de mercado dos valores de rendimento. A degradação do património imobiliário e os obstáculos que se colocam à reabilitação urbana no coração das cidades e nas periferias radicam também, em grande medida, na escalada dos preços do imobiliário, que tornou quase sempre mais vantajosa a manutenção de prédios abandonados, degradados ou mesmo em estado de ruína, em detrimento da sua apropriação útil para venda ou arrendamento.

Necessidade de uma disciplina do valor do solo e do mercado imobiliário

3.1.2 - Estes desequilíbrios emanam de ineficiências do modelo de desenvolvimento territorial, que as políticas públicas foram incapazes de travar e corrigir. Todavia, nem tudo foi negativo no contexto da habitação em Portugal. Apesar dos problemas que ainda subsistem, as barracas foram praticamente erradicadas e, em 2011, a proporção de alojamentos não clássicos rondava apenas os 0,11 %, correspondendo a cerca de 6 mil alojamentos. Não obstante, em 2011, continuavam a registar-se carências habitacionais ao nível de necessidades de grandes reparações ou degradados e de privações em infraestruturas básicas, como água canalizada, esgotos e instalação de banho ou duche, que atingiam ainda 132 mil alojamentos (INE, I. P., 2012). Assim, torna-se necessário encontrar um equilíbrio que permita conferir um sentido útil (social e económico) ao património edificado nos centros das cidades e, simultaneamente, planear corretamente a sua eventual expansão, sobretudo ao nível da localização dos novos e grandes equipamentos e serviços (estabelecimentos de ensino, saúde, comércio e outros) ou centros empresariais, onde se vem concentrando a oferta de novos empregos.

Necessidade de se encontrar equilíbrio no património edificado

3.1.3 - A análise da evolução do parque habitacional português espelha o ritmo de construção elevado das últimas décadas. As cidades portuguesas cresceram muito e a um ritmo acelerado, com poucas preocupações em termos de eficiência urbana. Portugal viveu um ciclo de expansão urbana que durou aproximadamente 50 anos. A partir das décadas de 60 e 70, com o aumento da população nas cidades, em busca de emprego nas indústrias e nos serviços, desencadeou-se uma forte procura por habitação que conduziu ao aumento do parque edificado, sobretudo nas periferias urbanas. O crescimento económico e o aumento do poder de compra durante as décadas de 80 e 90 levaram a que as famílias pudessem comprar habitação própria, estimuladas pelo acesso facilitado ao crédito bancário, pela queda das taxas de juro e pelos benefícios fiscais. Desta forma, Portugal continental passou de uma situação de deficiência crónica de habitação para uma de excesso de parque habitacional, tornando-se um país fundamentalmente de «proprietários». Na última década, o crescimento da população portuguesa abrandou e praticamente estagnou (crescimento de apenas 2 % de 2001 para 2011), enquanto o crescimento habitacional continuou e até se acelerou. Em 2011, a situação do excedente habitacional agravou-se face a 2001, tendo-se registado um total de cerca de 735 mil alojamentos vagos, correspondendo a um acréscimo de 35 % relativamente à década anterior (INE, I. P., 2012). Simultaneamente, o mercado de arrendamento revelou uma fraca dinâmica, sendo que apenas 15 % dos alojamentos familiares não ocupados estavam disponíveis para arrendamento. No conjunto do país, o número de alojamentos disponíveis para arrendamento aumentou de 80 mil para 110 mil, entre 2001 e 2011, o que representa uma evolução positiva face a um ponto de partida muito baixo. No mesmo período, o valor médio das rendas aumentou 91 %, passando de 123 (euro) para 235 (euro), o que, contudo, corresponde a valores inferiores aos valores médios dos encargos mensais com habitação própria (INE, I. P., 2012). Somam-se a percentagem elevada de fogos devolutos e degradados e ainda a frequência elevada de segunda habitação, geralmente destinada a um uso sazonal.

Crescimento e «privatização» do parque habitacional português acima das necessidades da população

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/08/15500/0570405741.pdf))

Fotografia 4 - Parque habitacional (DGT, 2013)

3.1.4 - O «efeito donut» de esvaziamento dos centros urbanos, principalmente dos centros históricos, muito ligado às disfuncionalidades do mercado de arrendamento e à propagação do crédito para aquisição de casa própria, bem como ao apego ao paradigma da nova construção em detrimento da reabilitação urbana, tem configurado situações patológicas de degradação do parque habitacional, de definhamento do comércio, sobretudo do comércio tradicional, e de acréscimo dos sentimentos de insegurança das populações. A revitalização destes centros urbanos em situação crítica de abandono e, por vezes, com elevada concentração de pobreza, exige respostas de dinamização do mercado de arrendamento e de reabilitação do edificado, com atração de classes de rendimentos mais altos e a devida conjugação com as classes de rendimento mais baixo e de faixa etária elevada que ainda residem nestas áreas, e também a promoção de soluções de mobilidade económica e ambientalmente sustentáveis, incluindo o incentivo ao uso dos transportes coletivos e também da designada mobilidade suave.

Carências de regeneração dos centros urbanos degradados

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Fotografia 5 - Prédios devolutos e em estado de ruína (DGT, 2013)

3.1.5 - Nas periferias subsistem ainda situações de degradação urbanística, de pobreza e de exclusão social. As áreas periurbanas escondem, por vezes, realidades urbanas e sociais críticas, falta de condições para o exercício de urbanidade e de cidadania, alojamentos precários, urbanizações clandestinas, bairros sociais desqualificados, fraco desenho urbano e desadequação dos espaços públicos, pouca qualidade construtiva do edificado, em suma, espaços carentes de condições de habitabilidade e de integração. A requalificação destas periferias deve apoiar-se na sua reabilitação física e na expressão dos elementos significantes da sua arquitetura, mas também no desenvolvimento de uma cultura de pertença e de comunidade, que resulta da história e da vida em comum e que se alicerça na identidade dos bairros e na confiança e solidariedade das instituições.

Áreas periurbanas com fortes carências multidimensionais

3.1.6 - Perpendicularmente à degradação urbanística nas periferias em que se registam situações flagrantes de desigualdade sócio-territorial, coexistem subúrbios em que o afastamento da «cidade» é intencional e desejado, frequentemente configurado em conjuntos habitacionais de acesso condicionado, vulgarmente designados como condomínios fechados, associados a preferências por critérios de exclusividade e de segurança e, em regra, estreitamente dependentes do automóvel. Ambas as situações, sendo muito distintas, colocam alguns problemas comuns, designadamente ao nível da necessidade de criação de novas centralidades, da melhoria da mobilidade e da acessibilidade, e de eventual reforço de dotações em equipamentos e serviços.

Coexistência de situações díspares nas periferias urbanas

3.2 - Problemas territoriais e societais agravados ou emergentes

3.2.1 - A instabilidade económica mundial e a crise sistémica resultante da fragilidade do sistema financeiro, cuja origem residiu em grande parte no imobiliário, conduziram a economia portuguesa à necessidade de assistência internacional. Os próximos anos serão ditados por um esforço profundo de reequilíbrio económico e financeiro e, particularmente, de controlo da despesa, que se repercute na redução dos recursos disponíveis para a prossecução das políticas públicas, nomeadamente em matéria de ordenamento do território. Por maioria de razão, face à conjuntura de graves limitações financeiras do país, a gestão da escassez requer o delineamento preciso da escala de prioridades de intervenção, de forma a maximizar a sua utilidade para o desenvolvimento territorial sustentável e para a recuperação socioeconómica, nomeadamente ao nível da competitividade, crescimento, criação de emprego e coesão social.

Reflexos territoriais de uma crise económica e financeira de grande dimensão

3.2.2 - Paralelamente, os processos drásticos de transformação estrutural que se têm registado (demográficos, de envelhecimento, de inovação tecnológica, de pobreza ou risco de pobreza, de isolamento, ambientais) e os seus efeitos territoriais constituem um repto acrescido à capacidade de resposta dos recursos institucionais e não institucionais, em termos de infraestruturas e de reconversão de equipamentos e de serviços sociais, nomeadamente de promoção da qualidade de vida dos cidadãos idosos, incluindo o designado «envelhecimento ativo», e aos cidadãos com mobilidade reduzida, bem como de prestação de cuidados às crianças, como auxílio para o equilíbrio profissional e familiar dos agregados e contributo para natalidade.

Equação de respostas face aos processos de transformação estrutural

3.2.3 - Os territórios urbanos têm sido sede prioritária das medidas de promoção da inclusão e coesão social, considerando os fenómenos e processos associados à exclusão social que aí têm lugar, como a pobreza, as dificuldades no acesso à habitação, a equipamentos e a serviços, e o afastamento para as periferias. Estes problemas de carência e de vulnerabilidade social e económica vêm assumindo, particularmente desde 2010, contornos preocupantes aos níveis individual, familiar e coletivo, sobretudo no quadro de diminuição dos rendimentos disponíveis e de agravamento do desemprego, que contribuem para aumentar a sua incidência e intensidade. A melhoria da qualidade da vida urbana vai depender da criação de condições de proximidade nos movimentos casa-emprego, do acesso fácil e a preços justos, à habitação, a espaços para o desenvolvimento das atividades económicas e aos serviços das redes de infraestruturas urbanas e de equipamentos sociais, e ainda do fomento da diversidade das atividades culturais, sociais e económicas, criando oportunidades de emprego e de empreendedorismo.

Fenómenos agravados de desigualdade, pobreza e exclusão social

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Fotografia 6 - Condições de insalubridade urbana (DGT, 2013)

3.2.4 - À problemática da degradação dos centros históricos acrescem novas situações de degradação urbana, como urbanizações e edifícios de génese recente mas inacabados ou devolutos, os bairros criados no âmbito de programas de realojamento agora carecidos de ações de conservação do património e a necessidade de reconversão de áreas antigas edificadas, por exemplo industriais, noutros usos.

Emergência de novas necessidades no âmbito da regeneração urbana

4 - Dimensões Territoriais Transversais

4.1 - Carências e desafios de governança

4.1.1 - Apesar dos sucessivos ciclos políticos, não foi ainda possível encontrar modelos adequados de governança, que permitam a participação consequente de agentes nos processos de formulação e de implementação das políticas, abrangendo não apenas os governos e outras instituições e autoridades públicas, mas também entidades não governamentais, associações e iniciativas de cidadãos e determinadas formas de relacionamento com o setor privado e o setor cooperativo e social. Entre 1996 e 2012, Portugal manteve, ou mesmo regrediu, a sua posição no que respeita aos indicadores de governança mundiais. Face aos restantes Estados Membros da União Europeia a 28, o nosso país situava-se, em 2012, na metade inferior da tabela (liderada, em regra, pelos países do Norte da Europa) quanto às seis dimensões dos indicadores agregados de governança do Banco Mundial: «participação e prestação de contas» (17.º lugar), «estabilidade política e ausência de violência/terrorismo» (16.º), «eficácia governamental» (14.º), «qualidade regulatória» (22.º), «cumprimento da lei» (16.º) e «controlo da corrupção» (15.º) (World Bank, 2013). A posição de Portugal é, assim, especialmente menos favorável no que se refere à «qualidade regulatória», na aceção da capacidade das autoridades governativas para formular e implementar políticas e regulamentos que permitam e promovam o desenvolvimento do setor privado, aspeto com reflexos particularmente críticos no ordenamento territorial tendo em conta que mais de 90 % do território de Portugal continental é propriedade privada (Beires, 2013).

As carência de governança refletem-se diretamente no (des)ordenamento do território

4.1.2 - A prossecução das políticas e das intervenções sobre o território depende do efetivo envolvimento e disponibilidades organizativas, técnicas, humanas, materiais e financeiras dos agentes territoriais (de base nacional, regional, sub-regional e local), bem como da sua capacidade de coordenação no que concerne às intervenções e financiamentos. É importante assegurar as condições essenciais para a adoção de modelos de governança que, tendo em conta os processos drásticos de transformação estrutural anteriormente referidos e os seus efeitos territoriais, permitam executar de forma integrada o desenvolvimento do território. Destacam-se, a este propósito, as áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais, os municípios e as comunidades locais, pelo papel especialmente ativo que podem desempenhar na dinamização das estratégias e programas de desenvolvimento urbano equilibrados e inclusivos.

Relacionamento e capacitação institucional

4.1.3 - Os fundos europeus estruturais e de investimento constituem uma fonte de financiamento da maior relevância no contexto particularmente difícil que ora se atravessa. Estes fundos, associados às políticas comuns, perspetivam-se como uma alavanca determinante para a valorização do território, para o fortalecimento dos sistemas urbanos e para o estímulo de modelos sustentáveis de desenvolvimento. Estando em preparação o período de financiamento europeu no horizonte 2014-2020, os desafios de governança devem ser tidos em particular consideração, com o propósito de aproveitar o melhor possível os recursos financeiros europeus que serão disponibilizados nos próximos anos, numa ótica de racionalização de recursos de partilha de informação e de responsabilidades e também de compatibilização e coerência entre interesses e territórios-alvo potencialmente sobreponíveis. Neste contexto, é importante desenvolver modelos de governança multinível, que permitam potenciar a interação dos agentes nos vários níveis territoriais, seja entre diferentes níveis de governação (interação vertical), seja entre agentes situados no mesmo nível de governação (interação horizontal), seja ainda numa lógica de abertura das relações entre agentes públicos, privados e sociedade civil, o chamado «terceiro setor», ampliando-se, desta forma, a base de agentes territoriais interação em rede.

Necessidade de adoção de modelos de governança multinível

Referências bibliográficas:

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. EUROPEAN ENVIRONMENTAL AGENCY - Urban sprawl in Europe. The ignored challenge. Copenhagen: EEA, 2006. 60 p. ISBN 92-9167-887-2. [Consultado em 20 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://www.eea.europa.eu/publications/eea_report_2006_10»

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. MATEUS, A. et al. - 25 Anos de Portugal Europeu. A economia, a sociedade e os fundos estruturais. Lisboa: Fundação Francisco Manuel dos Santos, 2013. 543 p. ISBN 978-989-8662-07-1. [Consultado em 18 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://www.ffms.pt/upload/docs/23b69163-ee6d-4327-a324-03a0dfc0cfc5.pdf»

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. PORTUGAL. ENTIDADE REGULADORA DOS SERVIÇOS DE ÁGUAS E RESÍDUOS - Relatório Anual dos Serviços de Águas e Resíduos em Portugal (2012). Volume 1 - Caracterização geral do setor. Lisboa: ERSAR, 2013. 126 p. ISBN 978-989-8360-17-5. [Consultado em 18 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://www.ersar.pt/website/ViewContent.aspx?SubFolderPath=%5CRoot%5CContents%5CSitio%5CMenuPrincipal%5CDocumentacao%5CPublicacoesIRAR&Section=MenuPrincipal&FolderPath=%5CRoot%5CContents%5CSitio%5CMenuPrincipal%5CDocumentacao&BookTypeID=3&BookCategoryID=1»

. PORTUGAL. INSTITUTO DA CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DAS FLORESTAS - 6.º Inventário Florestal Nacional. Áreas dos usos do solo e das espécies florestais de Portugal continental em 1995, 2005 e 2010. Resultados preliminares. Lisboa: ICNF, 2013. 34 p. [Consultado em 21 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://www.icnf.pt/portal/florestas/ifn/resource/ficheiros/ifn/ifn6-res-prelimv1-1»

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. PORTUGAL. INSTITUTO NACIONAL DE ESTATÍSTICA - Sistema Urbano: Áreas de influência e marginalidade funcional. Região Centro. Lisboa: INE, 2004. 89 p. ISBN 972-673-721-4. [Consultado em 19 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_publicacoes&PUBLICACOESpub_boui=11355196&PUBLICACOESmodo=2»

. RHEINISCH-WESTFÄLISCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG, GERMAN INSTITUTE OF URBAN AFFAIRS, NEA TRANSPORT RESEARCH AND TRAINING, POLICY RESEARCH & CONSULTANCY - Second State of European Cities Report. [Realizado com base em dados do Urban Audit] Brussels: European Commission, 2010. 191 p. [Consultado em 21 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/urban/stateofcities_2010.pdf»

. UNIÃO EUROPEIA. COMISSÃO EUROPEIA. DIRECÇÃO-GERAL DA POLÍTICA REGIONAL - Cidades de Amanhã. Desafios, visões e perspectivas. Bruxelas: UE, 2011. 116 p. ISBN 978-92-79-23158-2. [Consultado em 21 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_final_pt.pdf»

. WORLD BANK - Worldwide Governance Indicators. Projeto de pesquisa realizado por Daniel Kaufmann e Massimo Mastruzzi do Instituto do Banco Mundial e Aart Kraay do Departamento de Pesquisa do Banco Mundial. [Consultado em 25 de fevereiro de 2014]. Disponível na Internet: «URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=c180.pdf#reports».

ANEXO II — Fontes de Financiamento

Para cada um dos quatro eixos estratégicos e correspondentes sub-eixos da estratégia «Cidades Sustentáveis 2020», discriminam-se nos quadros seguintes as prioridades de investimento e fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI) previstos nos programas operacionais (PO), a que acresce a exemplificação de tipologias de ações elegíveis nesses âmbitos. Esta esquematização cruzada é tão-só indicativa, não dispensando a consulta dos PO e demais instrumentos regulamentares aplicáveis.

Legenda:

. Prioridades de Investimento (PI);

. Programas Operacionais (PO) Temáticos: PO Competitividade e Internacionalização (POCI); PO Inclusão Social e Emprego (POISE); PO Capital Humano (POCH); PO Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (POSEUR);

. Programas Operacionais Regionais (POR): POR Norte; POR Centro; POR Lisboa; POR Alentejo; POR Algarve;

. Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER); Fundo Social Europeu (FSE); Fundo de Coesão (FC).

Eixo 1 - Inteligência & Competitividade

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/08/15500/0570405741.pdf))

Eixo 2 - Sustentabilidade & Eficiência

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/08/15500/0570405741.pdf))

Eixo 3 - Inclusão & Capital Humano

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/08/15500/0570405741.pdf))

Eixo 4 - Territorialização & Governança

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/08/15500/0570405741.pdf))