Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 3/2016 — Declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de…

4 - Decerto que o estatuto dos titulares de cargos políticos integra direitos, regalias e imunidades (cf. os artigos 117.º, n.º 2, 157.º e 158.º da Constituição). Como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros, a propósito dos Deputados - mas estas considerações valem por identidade de razões em relação aos demais titulares de cargos políticos -, "se as regras sobre incompatibilidades sacrificam, em certa medida, os interesses pessoais aos interesses institucionais e se as regras sobre imunidades e regalias dir-se-ia conjugarem uns e outros, as regras sobre direitos subjetivos vêm diretamente tomar em consideração os Deputados como cidadãos, cujos interesses de ordem moral e de ordem patrimonial seria injusto postergar por causa da sua dedicação à causa pública. O princípio geral não pode deixar de ser, na verdade, que o exercício de um cargo público, por maior satisfação e realização pessoal que propicie, não pode criar para quem o desempenha prejuízos gravosos ou uma situação de desigualdade em face dos restantes cidadãos. E, por isso, embora em termos menos extensos do que os respeitantes aos Ministros (muito menor é também a exigência de serviço), a Constituição, o Regimento e a lei conferem aos Deputados direitos subjetivos" [- posições jurídicas em que está em causa um interesse pessoal da pessoa do titular do órgão, distinto dos interesses da instituição] (v. Autores cits., Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, Coimbra Editora, Coimbra, 2006, anot. III ao artigo 158.º, p. 484; sobre a diferença face aos conceitos de imunidade e regalia, v. ibidem, anot. I ao artigo 157.º, p. 476). Por outro lado, observa Maria Benedita Urbano, relativamente ao conjunto de remunerações abonadas aos Deputados - e que de alguma forma constitui a matriz dos direitos dos titulares de cargos políticos -, que tais remunerações revestem um caráter misto de indemnização/compensação e de retribuição em virtude da sua conexão com a função exercida (v. a Autora cit., "A indemnidade parlamentar" in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, Coimbra Editora, Lisboa, 2004, pp. 359 e ss., em especial, pp. 362 e 370; no mesmo sentido essencial, v. Jorge Miranda e Rui Medeiros, ob. cit., anot. IV ao artigo 158.º, p. 485). Ou seja, a aludida subjectivização nunca é completa - mesmo a remuneração não é o correspondente exato da retribuição de um trabalhador privado, já que, e ainda que de forma ténue, também desempenha uma certa função de garantia funcional.

5 - Ora, é precisamente essa conexão ténue com o exercício da função ou cargo político que desaparece quase por completo no caso da subvenção mensal vitalícia.

Desde logo, porque a mesma, nos termos dos artigos 24.º, n.º 1, e 26.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, só é atribuída a quem, tendo exercido durante um certo número de anos um ou mais dos cargos previstos no artigo 1.º da citada Lei, já não exerça a função ou o cargo que está na base da sua atribuição.

Mas há outros fatores que apontam decisivamente para uma natureza de apoio social, mais do que de garantia funcional (similar à indemnidade parlamentar). De resto, isso mesmo é indiciado pela occasiolegis referida no acórdão.

Com efeito, concorrem no sentido da prevalência de uma conotação social em detrimento de uma natureza mais diretamente ligada ao exercício efetivo de cargos políticos:

• O caráter vitalício da subvenção: o ex-titular de cargo político previsto no artigo 24.º, n.os 1 e 3, da Lei n.º 4/85 (na redação da Lei n.º 26/95, de 18 de agosto) tem direito à subvenção enquanto for vivo;

• A transmissibilidade do direito à subvenção: em caso de morte do beneficiário de subvenções mensais vitalícias conferidas pelos n.os 1 e 3 do artigo 24.º da Lei n.º 4/85, 75 % do respetivo montante transmite-se ao cônjuge viúvo e aos descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes a seu cargo, mediante requerimento (cf. o artigo 28.º, n.º 1, da referida Lei n.º 4/85);

• A articulação em termos de complementaridade com a subvenção em caso de incapacidade - não revogada pelo artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, e, portanto, ainda em vigor - e com a subvenção de sobrevivência: no primeiro caso, "quando, no decurso do exercício das funções referidas no artigo 1.º, ou por causa delas, o titular do cargo se incapacitar física ou psiquicamente para o mesmo exercício tem direito a uma subvenção mensal correspondente a 50 % do vencimento do respetivo cargo enquanto durar a incapacidade, desde que o incapacitado não aufira, por continuar titular do cargo, ou por o ter sido, nos termos deste decreto, vencimento ou subsídio superiores àquela subvenção" (cf. o artigo 29.º da Lei n.º 4/85); no segundo caso, "se, em caso de morte no exercício das funções previstas no artigo 1.º, não houver lugar à atribuição da subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.º, será atribuída ao cônjuge sobrevivo, aos descendentes menores ou incapazes e aos ascendentes a seu cargo uma subvenção mensal de sobrevivência correspondente a 40 % do vencimento do cargo que o falecido desempenhava" (cf. o artigo 30.º da Lei n.º 4/85);

• O contraste com o subsídio de reintegração, que, como refere Maria Benedita Urbano, desempenha função similar à de uma "indemnidade de fim de mandato" (v. ob. cit., p. 373): "aos titulares de cargos políticos que não tiverem completado 12 anos de exercício das funções referidas no n.º 1 do artigo 24.º é atribuído um subsídio de reintegração, durante tantos meses quanto os semestres em que tiverem exercido esses cargos, de montante igual ao vencimento mensal do cargo à data da cessação de funções" (cf. o artigo 31.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, na redação dada pelas Lei n.º 3/2001, de 23 de fevereiro).

Aliás, existem diversos pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República a qualificar expressamente a subvenção vitalícia em causa como "medida de segurança social que visa a atenuação, sob um figurino compensatório, dos efeitos do afastamento do exercício da profissão que a carreira política impôs aos titulares de cargos políticos" (assim, v. o Parecer n.º 97/90; no mesmo sentido, v., a título exemplificativo, os Pareceres n.os 61/86, 69/86, 104/87, 97/88, 96/90, 97/90, 4/91, 20/92, 73/92, 50/96, 28/98, 1/2003 e 165/2003).

Por outro lado, é evidente que a medida em apreço não constitui um elemento fundamental ou necessário do estatuto dos titulares de cargos políticos - e, por isso, foi eliminada. E, decisivamente, importa ter presente que o fim compensatório desligado do exercício efetivo de funções, como sucede, não é incompatível - bem pelo contrário - com o reconhecimento de uma autónoma função e natureza sociais, independentemente do nomeniuris atribuído. Afinal, como reconhece a maioria que votou o acórdão, está em causa também "assegurar mínimos de existência condigna" a quem prestou determinados serviços, sendo tais «mínimos» aferidos pela "continuidade de um nível de vida satisfatório, sem uma degradação acentuada".

6 - Os traços típicos de apoio social que (também) caracterizam a subvenção mensal vitalícia desde a sua origem justificam que a sua atribuição seja submetida aos princípios materiais estruturantes do sistema de apoios sociais de caráter não contributivo a cargo dos contribuintes, nomeadamente ao princípio da condição de recursos, entendida como valor máximo dos rendimentos e dos bens de quem pretende um apoio social, bem como do seu agregado familiar, até ao qual a lei condiciona a possibilidade da sua atribuição (cf. o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho). Aliás, não o fazer implicaria sempre um rigoroso exame à luz do princípio da igualdade, em que se comparasse o regime de condicionamento dos apoios consubstanciados em prestações não contributivas pagas aos ex-políticos e seus descendentes ou ascendentes com o regime de condicionamento das prestações não contributivas devidas aos cidadãos em geral. Prima facie não há razões para um tratamento diferenciado. Recorde-se que a condição de recursos é aplicável a todos "os apoios sociais ou subsídios atribuídos [pelo] Estado, qualquer que seja a sua natureza, previstos em atos legislativos ou regulamentares" (artigo 1.º, n.º 2, alínea f), do Decreto-Lei n.º 70/2010).

Note-se, por outro lado, que o princípio da condição de recursos é de reconhecimento e formulação posterior à previsão originária da subvenção mensal vitalícia, correspondendo a uma verdadeiro desenvolvimento das conceções em matéria de justiça social e a uma das respostas do sistema de proteção social aos desafios colocados pela garantia de sustentabilidade do Estado social. De resto, esta dimensão axiológica sempre deveria ser ponderada ao nível das razões de interesse público justificativas da alteração legislativa - o que in casu também não sucedeu.

7 - Finalmente, se o legislador pode reduzir o quantum da subvenção vitalícia e fixar-lhe um teto máximo, não se compreende que não possa fazer variar esse quantum até ao limite do teto em função das necessidades reais dos beneficiários. A capitação do rendimento do agregado familiar até tenderá a favorecer os beneficiários da subvenção com agregados mais numerosos.

Em todo o caso, não se justifica falar em «perda de autonomia» do beneficiário da subvenção vitalícia ou em "relação de dependência para com os membros do seu agregado familiar" por força da consideração conjunta, para efeitos de verificação da condição de recursos, dos rendimentos de todos os membros de um mesmo agregado, já que a referência autónoma e exclusiva para a atribuição da subvenção é sempre, enquanto for vivo, o próprio beneficiário. A economia comum essencial à consideração do agregado familiar corresponde a uma situação voluntária do beneficiário da subvenção vitalícia (cf. o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 70/2010). Cessando tal economia comum, este volta a ter direito à subvenção até ao valor máximo legalmente previsto.

C) A análise da situação de confiança e das razões de interesse público para a alteração legislativa

8 - No acórdão não se questiona a uniformização do valor máximo da subvenção vitalícia (com abstração do tipo de cargo concretamente exercido) e a sua redução para (euro) 2000. Ao invés é sublinhada a "trajetória crescentemente restritiva" para o reconhecimento do direito à subvenção, que nunca foi pacificamente considerado um "direito imune a mudanças legislativas, de sentido restritivo ou, mesmo, revogatório". E isto mesmo em relação às subvenções em pagamento.

Com efeito, o que está em causa hoje é, já não diretamente a subvenção mensal vitalícia consignada na Lei n.º 4/85, de 9 de abril, mas apenas a salvaguarda por via da norma transitória do artigo 8.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, de um certo regime aplicável aos beneficiários de tal subvenção. E esse mesmo regime transitório de 2005, devido ao sucessivo estabelecimento de limites às cumulações previstos no artigo 9.º da citada Lei, tem sido objeto de várias alterações, todas no sentido de alargar o número de situações em que a prestação em causa pode ser suspensa. Os artigos 77.º da LOE 2014 e 80.º da LOE 2015 inscrevem-se nessa mesma orientação.

Assim, nos termos do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, os beneficiários de subvenções mensais vitalícias que exerçam quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas passaram a estar, a partir de 2011 (e, por força da Lei n.º 55-A/201, de 31 de dezembro, artigo 172.º), adstritos à obrigação de optar entre a suspensão do pagamento daquela subvenção e a suspensão da remuneração correspondente à função política ou pública remunerada; a partir do ano seguinte, os mesmos beneficiários que exerçam quaisquer funções privadas, incluindo de natureza liberal, passaram a só poder acumular a totalidade da subvenção com a remuneração correspondente à atividade privada se esta for de valor inferior a três vezes o IAS (Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, artigo 203.º). A partir de 2014, quando a remuneração correspondente à atividade privada desempenhada for de valor superior a três IAS, a subvenção mensal vitalícia é reduzida na parte excedente a três IAS até ao limite do valor da subvenção (cf. a Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, artigo 78.º). E, por fim, para quem aceitar o caráter permanente das normas do artigo 80.º da LOE 2015, o limite máximo da subvenção vitalícia deixou de ser calculado nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, em função da remuneração atualizada dos diferentes cargos exercidos, para passar a estar submetida a um teto de (euro) 2000, aplicável independentemente dos cargos anteriormente exercidos.

9 - A identificação das expectativas de continuidade a tutelar é crítica para ajuizar da pertinência da invocação do princípio da proteção da confiança. Como este Tribunal afirmou no seu Acórdão n.º 575/2014, "as «expectativas» dos particulares na continuidade, e na não disrupção, da ordem jurídica, não são realidades aferíveis ou avaliáveis no plano empírico dos factos. A sua densidade não advém de uma qualquer pré-disposição, anímica ou psicológica, para antecipar mentalmente a iminência ou o risco das alterações legislativas; a sua densidade advém do tipo de direitos de que são titulares as pessoas afetadas e o modo pelo qual a Constituição os valora" É que, "quanto mais consistente for o direito do particular, mais exigente deverá ser o controlo da proteção da confiança" (Acórdão n.º 862/2013).

No presente acórdão, a expectativa em causa é descrita como correspondendo a um simples direito legal: as subvenções vitalícias, não sendo um elemento constitucionalmente imposto ao estatuto dos titulares de cargos políticos, nem consubstanciando uma concretização necessária de um direito fundamental, não são imunes à possibilidade de uma reconfiguração legislativa com alcance redutor do círculo dos beneficiários e dos montantes das prestações. Mais: "a subvenção vitalícia dos ex-titulares de cargos políticos não constitui uma dimensão concreta, nem do direito constitucional ao salário, nem do direito à segurança social. [...] Representa antes um puro benefício, que, por razões específicas, válidas num certo contexto histórico, o legislador entendeu atribuir a uma categoria de sujeitos e cuja resistência às alterações legislativas é seguramente mais ténue" (itálico aditado).

Mas, tendo em conta tudo quanto se refere no acórdão a este respeito e, bem assim, as modificações legislativas posteriores a 2005 mencionadas no ponto anterior desta declaração, verifica-se que a confiança constitucionalmente tutelada dos beneficiários da subvenção vitalícia apenas poderia respeitar à continuidade do reconhecimento pelo exercício passado de funções políticas e à atribuição de uma compensação compatível com tal reconhecimento e as funções anteriormente exercidas; não um quantum certo e imodificável. Ora, nessa parte, e pelas razões já referidas, o artigo 80.º da LOE 2015 não constitui uma descontinuidade relativamente ao tratamento anterior; o mesmo preceito continuou a assegurar o pagamento de valores que não podem ser considerados incompatíveis com a autonomia patrimonial ou um nível de vida satisfatório dos beneficiários da subvenção vitalícia.

Mas ainda que assim não fosse, sempre haveria que relevar as importantes razões de interesse público justificativas da modificação do comportamento gerador da expectativa, como são, para além das razões estritamente financeiras mencionadas no acórdão, as preocupações de justiça social e de coerência valorativa contrárias à continuação das condições privilegiadas, nomeadamente devido à isenção de condição de recursos genericamente aplicável a apoios sociais, de atribuição de um "puro benefício". - Pedro Machete.

Declaração de voto

Votei vencido por entender que a introdução temporária de uma condição de recursos na atribuição de prestações não contributivas, como é o caso da subvenção mensal vitalícia criada pela Lei n.º 4/85, de 9 de abril, não viola o princípio constitucional da proteção da confiança.

Em primeiro lugar, impõe-se sublinhar que tal medida, constante do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (Orçamento de Estado para 2015), tem natureza temporária, ou seja, destina-se a vigorar apenas no ano económico de 2015. De facto, as normas daquele artigo reproduzem ipsis verbis as normas do artigo 77.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Orçamento de Estado para 2014), o que indicia ser uma norma orçamental. Se fosse uma medida de natureza definitiva, a mesma já resultaria do artigo 77.º da LOE de 2014, constituindo o preceito objeto de fiscalização uma duplicação desnecessária, ou então o legislador teria introduzido tal inovação na Lei n.º 4/85, que é a sede própria para alterar de forma duradoura o regime dessas subvenções, como sempre fez no passado.

Em segundo lugar, se a natureza temporária da condição de recursos faz com que a mesma resista aos testes inerentes às máximas de idoneidade, necessidade e proporcionalidade, uma vez que para o objetivo de consolidação das contas públicas não é uma solução normativa inadequada, desnecessária ou intolerável, como de resto aconteceu com as reduções remuneratórias impostas aos trabalhadores da Administração Pública no ano económico de 2015, também não se pode afirmar que uma prestação não contributiva dessa natureza esteja a salvo de alterações legislativas em sentido desfavorável aos seus destinatários. O legislador nunca deu tal sinal, pois nas sucessivas alterações que fez ao regime das subvenções evidenciou a intenção de reduzir o seu montante ou mesmo de as eliminar, como efetivamente ocorreu em 2005. Não há pois uma situação de confiança legítima imputável ao Estado no sentido de que o valor dessas prestações, que não tem a mesma proteção constitucional que as remunerações e as pensões de reforma, nunca poderia ser afetado. E se o comportamento do legislador não contribui para a formação, por parte dos potenciais beneficiários, de expectativas fundadas na intangibilidade ou na subsistência do regime jurídico das pensões em pagamento, de igual modo também não alimentou expectativas de que manteria permanentemente um regime legal compatível com a natureza da subvenção, ou que nunca alteraria as suas características essenciais.

Por fim, não me parece que tomar como valor de referência para a fixação do montante da subvenção os rendimentos do agregado familiar descaracterize a sua natureza, em termos tais que fosse imprevisível qualquer alteração nesse sentido. O regime da subvenção mensal vitalícia revela que a prestação assume natureza análoga à das prestações da segurança social, já que contempla situações de incapacidade e de decesso, permite a transmissibilidade "mortis causa" do direito, é auferida após os 55 anos de idade e é cumulável com a pensão de aposentação ou de reforma. Como o tempo de exercício do cargo político enquanto tal não garante o direito à aposentação, embora conte para esse efeito no cargo de origem, a lei pretende compensar socialmente o titular daquele cargo na velhice, invalidez e morte com a subvenção mensal vitalícia (cf. Pareceres do Conselho Consultivo Procuradoria Geral da República, n.os 97/1998, 97/1990, 73/1992 e 1/2003, in http:www.dgsi.pt). Pretendeu-se valorizar a função política através da concessão de uma subvenção suplementar não contributiva que atenue os efeitos prejudiciais da interrupção da atividade profissional em razão da dedicação ao exercício dessa função. A integração no complexo normativo relativo ao regime dos direitos de índole social, destinado a satisfazer as necessidades dos cidadãos, sobretudo daqueles que desenvolvem uma atividade profissional, no setor público ou privado, e em alguns casos do respetivo agregado familiar, justifica que o valor de referência possa incluir também os rendimentos do agregado familiar. A natureza não contributiva da subvenção por si só justifica tal solução, sem que se veja nisso a transformação da subvenção numa prestação assistencialista. A lei não pretende que o reconhecimento do direito à subvenção fique dependente da prova da carência de recursos, mas apenas que a redução temporária do valor da subvenção tenha em conta os rendimentos do agregado familiar. Não se trata, pois, de garantir, em nome da dignidade humana, um rendimento social mínimo de subsistência aos ex-titulares de cargos políticos, mas apenas que o valor prestação compensatória dos encargos inerentes à opção pela carreira política possa ser transitoriamente ser calculado em função dos rendimentos do agregado familiar. E tal critério não parece desadequado porque a natureza não contributiva da subvenção, a sua autonomia em relação às pensões de aposentação e de reforma, com as quais é cumulável, e a transmissão "mortis causa" do direito revelam que o beneficiário não é apenas o ex-titular de cargo político, mas também pode ser o seu agregado familiar. Daí que não há uma situação de confiança a tutelar, muito menos uma frustração da confiança desproporcional ao interesse público a prosseguir no ano económico de 2015 com a sujeição das subvenções à condição de recursos. - Lino Rodrigues Ribeiro.

Declaração de voto

Votei vencido com base nas seguintes considerações.

As subvenções vitalícias para os titulares de cargos políticos haviam já sido eliminadas por efeito da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, através da revogação dos artigos 24.º a 28.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, mantendo-se transitoriamente apenas para os titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preenchessem os requisitos da respetiva atribuição (artigo 8.º)

O artigo 77.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014 (Lei n.º 82-C/2013, de 31 de dezembro), havia instituído já a condição de recursos relativamente às subvenções vitalícias remanescentes, implicando que a subvenção seja suspensa ou limitada em função do valor do rendimento médio mensal do beneficiário e do seu agregado familiar, tomando como valor de referência (euro) 2000.

Esse mesmo regime foi reproduzido na norma do artigo 80.º da Lei do Orçamento de Estado para 2015 (Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro), sendo, desde logo, muito discutível, que a simples renovação da medida para o ano económico subsequente, enquadrada em considerações gerais de contenção de despesa pública, seja suficiente para transmudar uma medida orçamental com um limite temporal definido pelo princípio da anualidade, numa medida de reconfiguração estrutural de caráter definitivo.

Em todo o caso, cabe fazer notar que a condição de recursos, tal como se encontra regulada no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, para que remetem as sucessivas disposições orçamentais relativas às subvenções mensais vitalícias, corresponde ao limite de rendimentos de valor de bens de quem pretende obter uma prestação de segurança social não contributiva, e do seu agregado familiar, e é um requisito da própria atribuição da prestação (artigos 1.º, n.º 1, e 2.º, n.º 1).

No caso, o acórdão reconhece que as sucessivas e constantes alterações do regime legal, que conduziram à restrição dos requisitos da atribuição da subvenção vitalícia e, depois, à sua total eliminação para futuro, impedem que se tenha como verificado o primeiro requisito da tutela constitucional da proteção da confiança (a expectativa de estabilidade do regime jurídico), quando, por fim, a atribuição da subvenção passa também a ser condicionada por um limite de rendimentos.

Quando é certo que para essa mesma conclusão contribui a circunstância de a subvenção constituir um mero benefício, que não dispõe da proteção constitucional do direito ao salário ou do direito à segurança social.

Mal se compreende, neste contexto, que a submissão das subvenções a uma condição de recursos já possa pôr em causa o princípio da tutela da confiança, por efeito da introdução de um elemento inovador que descaracteriza a subvenção como um benefício estritamente pessoal para passar a revestir a natureza de prestação não contributiva comum, dependente dos rendimentos não só do beneficiário como do seu agregado familiar.

Em primeiro lugar, essa é a consequência da própria sujeição das subvenções à condição de recursos, que, como se disse, constitui um pressuposto da atribuição da prestação, e, na linha de outras alterações legislativas restritivas, visa limitar o número de beneficiários e o montante da prestação, por via da equiparação das subvenções vitalícias às prestações da segurança social não contributivas.

Por outro lado, essa pretendida descaracterização da subvenção não é uma inovação que possa atribuir-se à norma agora sindicada, já que a condição de recursos fora já imposta, em termos idênticos, pela Lei do Orçamento de Estado para 2014 e fora já aplicada no decurso desse ano, e nada faria prever, tratando-se de uma norma orçamental e mantendo-se a situação de contingência económica, que essa disposição não fosse renovada com o mesmo sentido e alcance para o ano seguinte, e que o legislador optasse antes por reverter a situação retomando o regime anterior àquela lei orçamental.

Esse antecedente não pode deixar de ser ponderado quando se pretende verificar se houve uma afetação de expectativas por virtude de uma mutação da ordem jurídica com que os destinatários não pudessem contar. De facto, essa mutação, de sentido desfavorável, já tinha ocorrido anteriormente e o Estado não encetou quaisquer comportamentos capazes de gerar a expectativa de continuidade do regime precedente, sendo antes legítimo pensar que se iria manter o regime de condição de recursos, como mecanismo orçamental de contenção de despesas e com a configuração que a lei geral lhe confere.

Poderá dizer-se que uma subvenção sujeita a condição de recursos em termos de a sua atribuição ou o montante a auferir fiquem dependentes de rendimentos do agregado familiar, e não apenas do beneficiário, poderá não ser ajustado ao estatuto constitucional dos titulares de cargos políticos, mas essa é uma questão que se não reflete na tutela constitucional da proteção da confiança e não pode servir de fundamento a um juízo de inconstitucionalidade com esse parâmetro.

Pronunciei-me, por isso, no sentido da não inconstitucionalidade. - Carlos Alberto Fernandes Cadilha.

Declaração de voto

1 - Decidiu o Tribunal, por maioria, declarar a inconstitucionalidade da norma do orçamento de Estado que previa que às subvenções mensais vitalícias de que ainda fruíssem os ex-titulares de cargos políticos se aplicasse a condição de recursos fixada na lei para outras espécies de prestações sociais não contributivas. Pretendia o legislador, com esta norma orçamental, que fossem suspensas as subvenções vitalícias ainda atribuídas sempre que os seus beneficiários tivessem um rendimento mensal médio superior a 2000 euro, calculado nos termos da lei definidora da condição de recursos. E pretendia ainda que às demais subvenções fosse aplicado um limite, coincidente com a diferença existente entre esse valor de referência e o rendimento mensal médio do beneficiário, também nos mesmos termos calculado.

Entendeu o Tribunal que semelhante decisão legislativa era inválida; e fundou o seu juízo na violação do «princípio da proteção da confiança», enquanto elemento do Estado de direito (artigo 2.º da CRP).

Para chegar a este juízo, o Tribunal adotou uma argumentação fundada em três argumentos essenciais.

Incidiu o primeiro sobre a caracterização do estatuto jurídico-constitucional do direito subjetivo em causa (o direito à perceção, por parte de ex-titulares de cargos políticos e outros altos cargos públicos, àqueles legalmente equiparados, de uma subvenção mensal vitalícia). Considerou a o Tribunal que um tal direito não gozava da especial proteção jurídica que é própria dos direitos fundamentais, uma vez que a sua atribuição resultara de uma escolha livre do legislador, datada de 1984, destinada a «recompensar empenho», ou «compensar sacrifícios», de quem em «jovem democracia» se decidira pela entrega ou devoção à causa pública. O fundamento constitucional para esta «compensação do empenho» - cuja atribuição fora decidida com o claro intuito de «procurar captar os melhores cidadãos para o exercício de funções públicas» - estaria assim no artigo 117.º da CRP, que estabelece, enquanto princípio geral de organização do poder político, o estatuto próprio dos titulares de cargos políticos. Se sobre tais titulares impende um conjunto específico de deveres, responsabilidades e incompatibilidade que não onera os demais cidadãos, também em relação a eles pode a lei definir um conjunto próprio de «direitos e regalias». Nesta última categoria se incluía portanto a subvenção mensal vitalícia, que o legislador de 84, numa espécie de «compensação» pelo «sacrifício» resultante da entrega ou devoção à causa pública, decidira nessa altura instituir. Como a sua decisão fora, face às imposições jurídico-constitucionais, uma decisão livre - nada na CRPP obrigava a que se procedesse a esta conformação legislativa da «recompensa» pelo «sacrifício» - nenhuma censura poderia merecer o facto de, décadas mais tarde, o legislador ordinário ter pura e simplesmente decidido pôr termo, para o futuro, a esta figura que ele próprio livremente criara.

Em segundo lugar, mesmo em relação aos efeitos retrospetivos desta última decisão - isto é, aos efeitos que ela teria em relação às subvenções já em pagamento, porque conferidas em tempos passados, e que se traduzissem na alteração dos termos em que tais subvenções continuariam a ser recebidas - entendeu o Tribunal que, precisamente por causa da natureza «livre» da decisão legislativa tomada em 84, a afetação negativa das posições subjetivas já adquiridas não podia ser tida como uma «restrição [legislativa] de direitos fundamentais», submetida ao regime apertado do artigo 18.º da CRP. Por esse motivo, os titulares afetados nunca poderiam ter «expectativas fundadas na intangibilidade ou subsistência inalterada do regime jurídico das subvenções em pagamento». Tanto mais que entretanto, entre 1984 e a atualidade, mudara a «consciência social», e por isso se tinham sucedido quanto a esta matéria mudanças legislativas de «sentido restritivo ou mesmo revogatório».

Contudo - e este é o terceiro e final argumento que o Tribunal apresenta, nele se sustentando todo o juízo de inconstitucionalidade - se os particulares afetados não poderiam ter «expectativas fundadas» quanto à inalterabilidade do regime das subvenções já em pagamento, já teriam toda a expectativa de que tais subvenções não mudassem de «natureza», porque nesse sentido tinha ido, até então, todo o «comportamento» legislativo.

É que todas as mudanças legislativas entretanto ocorridas tinham constantemente mantida intacta tal natureza, tratando sempre as subvenções como recompensa de um sacrifício que se havia traduzido na entrega (pessoal) à causa pública. Todavia, ao introduzir na norma orçamental sob apreciação a «condição de recursos», o legislador assimilara as subvenções mensais vitalícias às prestações do sistema de segurança social destinadas a assegurar mínimos de sobrevivência condigna, assim se desvirtuando a natureza da prestação.

Alterara-se, portanto, o «comportamento do legislador» de uma forma tal que com essa alteração não podiam as pessoas legitimamente contar. Foi este o argumento central do Tribunal. Além disso - entendeu-se também - nenhum «contrapolo valorativo» poderia justificar esta alteração do «comportamento legislativo», uma vez que «considerando o orçamento no seu todo», a poupança de despesa pública alcançada por esta medida não seria «de grande monta».

2 - Não pude subscrever esta argumentação por dois motivos fundamentais. Em primeiro lugar, porque discordo da conceção que lhe subjaz relativamente ao que seja, ou em que é que consista, a proteção da confiança enquanto princípio constitucional, suscetível de invalidar as decisões do legislador democraticamente legitimado. Em segundo lugar, porque entendo que o Tribunal procedeu neste caso a uma ponderação - entre as «expectativas» das pessoas quanto à inalterabilidade do regime das prestações em causa (ou, como se diz no acórdão, quanto à inalterabilidade da sua «natureza») e os fins de interesse público que a justificariam - que não foi suficientemente fundamentada.

3 - A proteção da confiança, enquanto princípio constitucional decorrente do valor de segurança jurídica ínsito na ideia de Estado de direito, é aplicável às soluções que o legislador ordinário encontra para resolver problemas de sucessão de leis no tempo. Enquanto parâmetro de validade dos atos do poder legislativo, o âmbito de aplicação da «proteção da confiança» restringe-se a esta - e só a esta - situação. Em princípio, a Constituição não proíbe que o legislador faça repercutir sobre o passado os efeitos decorrentes das leis novas que pretenda instituir. A CRP só proíbe expressamente a retroatividade das leis em três situações: quanto às leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (artigo 18.º, n.º 3); quanto a leis penais incriminadoras (artigo 29.º, n.º 1) e quanto a leis que definam os elementos essenciais dos impostos (artigo 103.º, n.º 3). Por assim ser, em princípio, não está o legislador proibido de conferir eficácia passada aos regimes novos que pretenda instituir. Isto mesmo se compreende, tendo em conta a condição essencial de autorrevisbilidade que caracteriza os atos da função legislativa e os fundamentos democráticos que a sustentam.

Sucede, porém, que este poder do legislador, de conferir eficácia passada a efeitos produzidos por leis novas, não pode deixar de ter limites. E esses limites encontrar-se-ão sempre que, em ponderação, se concluir que as razões de interesse público (e o seu respaldo constitucional) que motivaram a alteração do Direito não se podem sobrepor à confiança que os destinatários das normas detinham em que se não desse a mutação da ordem jurídica que os viria a afetar.

Os termos em que o juiz constitucional procede a esta ponderação são sempre de ordem valorativa, e nunca de ordem fáctica, empírica ou psicológica. Quer a ponderação se processe nos termos da «fórmula» do Acórdão n.º 287/90, que a jurisprudência seguinte sempre repetiu, quer se processe de acordo com o modelo dos testes, iniciado com o Acórdão n.º 128/2009, o essencial mantém-se. Em ambos os casos do que se trata é de encontrar um método para levar a cabo uma ponderação. E por esta ser de ordem valorativa e não fáctica ou empírica, o que nela se deve sopesar é a intensidade da tutela constitucional que merecem as situações jurídico-subjetivas privadas, afetadas pela mudança legislativa, e a intensidade da tutela constitucional que merecem as razões que moveram tal mudança.

Neste quadro, que é, repito, de ordem valorativa e não fáctico-empírica, não há lugar para a consideração do «comportamento» do legislador como se de um fenómeno indutor de «representações psicológicas» se tratasse. Resumir o fenómeno de sucessão de leis no tempo - que é, como se sabe, condição de existência e de continuidade da ordem jurídica, na exata medida em que é expressão da abertura da lei à história e ao devir histórico - a algo caracterizado como «comportamento do legislador» não me parece curial. Como me não parece acertado resumir a exigência fundamental que o princípio do estado de Direito faz a esse fenómeno - a de que a adaptação da ordem jurídica ao devir histórico se faça de modo contínuo, articulado e moderado - a um «comportamento do legislador» que induza, nos destinatários das normas, certas «representações» ou «pré-disposições psicológicas» e não outras. Como o que está em causa é coisa diversa, a ponderação a que o juiz constitucional procede sempre que avalia uma solução legislativa à luz do princípio da proteção da confiança não pode confundir-se com medições empíricas que, assinalando a «constância» do «comportamento do legislador» quanto a certo aspeto da legislação, meça também as repercussões que essa constância tenha tido nas representações mentais dos destinatários das normas. Conceber deste modo o juízo inerente à proteção da confiança implica despojar o princípio da sua raiz juspublicísitica para o fazer radicar num lugar não reconhecível nos quadros conceptuais próprios do direito constitucional. Em última análise, implica conceber o legislador, que se «comporta» de certo modo, e o destinatário da norma, que vai «acreditando» no «comportamento legislativo», como se de dois parceiros em negociações privadas se tratasse. Nada mais longe dos quadros conceptuais que são próprios do direito constitucional.

Foi, no entanto, neste peculiar entendimento do princípio da «proteção da confiança» que, em meu entender, Tribunal fez assentar no presente caso o juízo de inconstitucionalidade.

Pelas razões expostas, não pude acompanhá-lo.

4 - A este ponto acresce um outro.

A ponderação valorativa que a consideração da proteção da confiança exige - ponderação entre a tutela constitucional que merecem as expectativas dos destinatários das normas na não mutação da ordem vigente, e as razões de interesse público que levaram o legislador a instituir a mudança, com efeitos prejudiciais para direitos adquiridos ao abrigo do regime anterior - implica a aplicação, neste contexto, do terceiro teste do princípio da proporcionalidade. Não há, entre a proteção da confiança e a proporcionalidade, uma simbiose indiferenciada. Quando se avalia uma decisão legislativa à luz do primeiro princípio, não se acrescentam a todos os elementos que o compõem os três testes - a adequação, a necessidade, a proporcionalidade em sentido estrito - que compõem a proporcionalidade (se assim fosse, estreitar-se-ia de forma incontrolada o poder decisório do legislador). A comunicação que existe entre um e outro princípio está apenas na «ponderação» que se inclui no terceiro e último teste da proporcionalidade. Em ambos os casos, mede-se o peso relativo dos dois «lados» da questão que há que decidir: de um lado, a intensidade de proteção constitucional que merecem as posições jurídicas subjetivas dos cidadãos; de um outro lado, a intensidade de proteção constitucional que merecem as razões de interesse público que o legislador invoca para levar a cabo a mudança legislativa que instituiu.

Em todo o caso, os termos em que se processa esta ponderação - seja ela feita no quadro do princípio da proporcionalidade, seja ela feita no quadro do princípio da proteção da confiança - têm que ser exigentemente fundamentados. O juízo nunca é, nestas circunstâncias, de fácil formulação, uma vez que estamos perante a mais «fino» e «delicado» teste a que há que proceder.

E não creio que, no presente caso, tal «teste» tenha sido realizado com fundamentação suficiente. Por um lado, porque acabou por ser indiferente, para o «balanceamento» que se fez, um dado que já havia ficado claro - e segundo o qual o direito a aferir subvenções mensais vitalícias decorria exclusivamente da lei ordinária, e não detinha, por isso, especial proteção jurídico-constitucional. Quando se «pesaram» as expectativas dos cidadãos na manutenção, por parte do legislador, da natureza destas subvenções, conferindo a esse «peso» a máxima intensidade - pois que se entendeu que havia uma «expectativa», constitucionalmente merecedora da maior tutela, de que as referidas subvenções não fossem «desvirtuadas» pela aplicação da lógica da condição de recursos - em nenhum lugar da ponderação se voltou a valorar o «facto», que já ficara claro, de serem essas subvenções o resultado de uma criação livre do legislador. Por que razão poderia então este revogá-las para o futuro, mas nunca submetê-las a condição de recursos durante o tempo intermédio? Por outro lado, a consideração das razões de interesse público que levaram o legislador a mudar o estado de coisas é feita de modo claramente insatisfatório. Dizer, como se diz, que as poupanças da despesa pública que com esta medida se obteria «são, seguramente, insuficientes», a meu ver, não basta. Por isso, e também por este motivo, não acompanhei a decisão que a maioria tomou. - Maria Lúcia Amaral.