Resolução do Conselho de Ministros n.º 50-A/2018 — Aprova o sentido estratégico, objetivos e instrumentos de atuação para uma Nova Geração de Políticas de Habitação

Indicadores de preços e acessibilidade habitacional: disponibilização regular e de fácil acesso de informação rigorosa sobre preços e acessibilidade no mercado da habitação, que servirão de base para a conceção e operacionalização das políticas públicas, incluindo o Programa de Arrendamento Acessível, e para a sua monitorização, avaliação e aperfeiçoamento. Esta informação terá ainda um papel fundamental no apoio aos cidadãos nas suas escolhas e decisões em matéria de habitação e aos proprietários e empresas na avaliação de alternativas e viabilidade de investimentos. Prevenirá ainda o desenvolvimento de dinâmicas especulativas alimentadas por falta de informação rigorosa e atualizada.

Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado (FNRE): fundo centrado na reabilitação de imóveis, em particular, património público devoluto ou disponível, para posterior arrendamento e, em especial, para arrendamento habitacional a custos acessíveis, incluindo o alojamento estudantil, promovendo o aumento da oferta pública de habitação neste segmento e a otimização dos recursos imobiliários públicos. Na fase inicial podem participar entidades públicas da administração central e local e ainda entidades do terceiro setor. Numa fase posterior prevê-se a abertura à participação de outras entidades, públicas e privadas, incluindo pessoas singulares. O FNRE permite aos participantes promoverem a reabilitação dos seus imóveis sem recurso a endividamento, bem como investirem num fundo de baixo risco com expectativas de rentabilidade apelativas, contribuindo em simultâneo para objetivos de política pública ao nível da habitação e reabilitação.

Programa Porta 65 Jovem: visa conceder apoio financeiro ao arrendamento de habitação para residência permanente por jovens entre os 18 anos e os 35 anos. Prevê-se o reforço dos subsídios ao arrendamento ao abrigo deste programa e a sua compatibilização com o Programa de Arrendamento Acessível, visando assegurar a acessibilidade às habitações disponibilizadas aos agregados familiares para os quais os valores a suportar com o apoio do Porta 65 ainda representam uma sobrecarga de custos habitacionais.

3.4 - Criar as condições para que a reabilitação seja a principal forma de intervenção ao nível do edificado e do desenvolvimento urbano

Enquadramento

A Nova Geração de Políticas de Habitação, ao ter por missão criar as condições para que a reabilitação passe de exceção a regra e se torne na forma de intervenção predominante, tanto ao nível dos edifícios como das áreas urbanas, exige uma atuação conjugada sobre o enquadramento legal e regulamentar, adequando-o às especificidades da reabilitação, e sobre o financiamento das intervenções, garantindo a existência de condições favoráveis ao investimento em reabilitação, em particular, com fins de arrendamento habitacional.

A regulamentação da construção e do urbanismo esteve durante décadas orientada para a construção nova e não para a reabilitação de edifícios. Em anos recentes, a resposta dada a esta situação consistiu na criação de «regimes excecionais», que visam minimizar as desadequações, mas tratam a reabilitação como um caso particular e, em algumas situações, a título temporário.

Hoje, a nova realidade impõe que a reabilitação deixe de ser encarada como «exceção», passando a ser vista como o tipo de intervenção mais corrente em matéria de edificado, e que a mesma beneficie de um quadro regulamentar adequado às suas especificidades.

Isto implica compatibilizar as quatro dimensões do desenvolvimento - social, económica, ambiental e cultural - conciliando as legítimas expectativas em termos de adequação aos padrões de segurança, habitabilidade e conforto atuais e de simplificação do processo de reabilitação com os princípios da sustentabilidade ambiental e da proteção do património.

Acresce que as dificuldades de aplicar a regulamentação da construção às obras em edifícios habitacionais existentes decorrem também de deficiências estruturais do próprio quadro legal e regulamentar, nomeadamente da sua extensão, complexidade, dispersão e desatualização pontual. Não basta, portanto, intervir sobre o conteúdo técnico da regulamentação para a adequar às intervenções nos edifícios existentes. É necessário reformar globalmente o quadro legal e regulamentar da construção.

Importa ainda sublinhar que, subjacente a toda a Nova Geração de Políticas de Habitação, está uma forte aposta na sustentabilidade e utilização eficiente do parque edificado, bem como do solo e das áreas urbanizadas. Com efeito, a construção e infraestruturação dos sistemas urbanos e do edificado acarreta um enorme consumo de recursos. As cidades e sistemas urbanos são o maior e mais complexo artefacto humano, implicaram séculos - em alguns casos até milénios - de investimento, e a sua criação, crescimento e manutenção acarreta um consumo de recursos sem paralelo. Este consumo, e consequentes emissões, não diz somente respeito a materiais, energia, transportes, mas, também ao próprio solo, que é um bem precioso, escasso e finito.

Tornar a reabilitação a intervenção predominante, tanto ao nível do edificado como das áreas urbanas, é assim crucial para a promoção de um desenvolvimento urbano sustentável. Ao nível do edificado, criar condições para uma manutenção regular dos edifícios e incentivar a plena utilização dos recursos construídos são aspetos basilares deste desígnio. Para tanto, é necessário abordar os constrangimentos que têm sido detetados, sobretudo, na gestão de edifícios em propriedade horizontal, em situações de contitularidade de direitos ou em casos de proprietários desconhecidos, bem como os constrangimentos relativos aos procedimentos de intimação municipal para execução de obras de conservação. Em zonas de forte pressão de mercado, sujeitas por essa via a uma maior carência de oferta habitacional face às necessidades e a uma maior dificuldade de acesso das famílias a habitações adequadas a custos acessíveis, justifica-se também o reforço da penalização pela não utilização de edifícios.

À escala urbana, as áreas territoriais a necessitar de intervenções integradas de reabilitação já não se cingem aos centros ditos «históricos» e exigem instrumentos que permitam uma melhor integração territorial das políticas setoriais nestas intervenções. Justifica-se, por isso, uma revisão do enquadramento legal e regulamentar da reabilitação urbana para o adequar a estes fins.

Por outro lado, os promotores de reabilitação ainda hoje se deparam com dificuldades no financiamento das suas operações junto da banca, muitas destas relacionadas, por exemplo, com a inadequação dos prazos e custos dos empréstimos ao ciclo de negócios da reabilitação e, muito em particular, da reabilitação para arrendamento habitacional.

Para alcançar os níveis desejáveis de desenvolvimento do setor, urge alavancar o investimento privado em prol da reabilitação do edificado e garantir que existe um leque de instrumentos de apoio ao investimento em reabilitação, capazes de dar resposta às condições específicas deste modelo de negócio e suficientemente atrativos para incentivar a captação de investimento de diferentes tipos de promotores, sejam estes públicos ou privados. Por fim, importa ainda que estes instrumentos permitam uma majoração dos apoios consoante o fim a que se destinam os imóveis, em termos do seu contributo para as prioridades de política e função social, bem como incentivar a melhoria do conforto, desempenho energético e material.

Figura 5 - Relação entre o tipo de promotores de oferta habitacional, rendas e instrumentos de apoio financeiro mobilizáveis

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2018/05/08401/0000200018.pdf))

Instrumentos

Projeto Reabilitar como Regra: revisão do enquadramento legal da construção de modo a adequá-lo às exigências e especificidades da reabilitação de edifícios. Esta revisão deverá articular-se com outras iniciativas em curso, designadamente no domínio da segurança estrutural, e contribuir para um processo faseado de consolidação das normas técnicas da construção, tendente à sua codificação. Através da dinamização da reabilitação, que aumenta a vida útil dos edifícios com consequente rentabilização dos recursos ambientais já investidos, a revisão do enquadramento legal da construção deverá, ainda, contribuir para a redução de emissões de gases com efeito estufa, para a minimização dos resíduos da construção e para a conservação da natureza e da biodiversidade. Uma análise comparada das experiências dos vários países mostra que existem vários caminhos possíveis para se proceder a esta adequação. Esta análise revela também que o caminho escolhido deve ter em consideração o contexto normativo próprio de cada país e que percorrer esse caminho é um processo que requer uma participação alargada dos principais parceiros sociais interessados.

Medidas de promoção da manutenção regular e da plena utilização do edificado: revisão do enquadramento legal com vista a minorar os constrangimentos que têm sido detetados à manutenção regular dos edifícios, sobretudo na gestão de edifícios em propriedade horizontal, em situações de contitularidade de direitos ou em casos de proprietários desconhecidos, bem como os constrangimentos relativos aos procedimentos de intimação municipal para execução de obras de conservação. Prevê-se ainda a revisão do regime fiscal aplicável aos imóveis devolutos, de modo a possibilitar o aumento da penalização pela não utilização de edifícios em zonas de forte pressão de mercado, sujeitas por essa via a maior carência de oferta habitacional face às necessidades e a uma maior dificuldade de acesso das famílias a habitações adequadas a custos acessíveis.

Reabilitar para Arrendar: visa o financiamento, em condições favoráveis face às de mercado, de operações de reabilitação de edifícios que, após a conclusão das obras, se destinem ao arrendamento habitacional. Prevê-se a compatibilização deste instrumento com o Programa de Arrendamento Acessível, a adequação das condições de financiamento oferecidas às necessidades específicas deste modelo de negócio e a majoração dos apoios consoante o contributo das operações para as prioridades de política e função social.

Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas (IFRRU 2020): visa apoiar a reabilitação e revitalização urbanas, em particular a reabilitação de edifícios, e complementarmente promover a eficiência energética. São elegíveis operações de reabilitação integral de edifícios, com idade igual ou superior a 30 anos, ou em estado de conservação mau ou péssimo, destinados a todos os tipos de uso, incluindo habitação e habitação com fins sociais. Os edifícios objeto de reabilitação devem estar localizados dentro de Áreas de Reabilitação Urbana (ARU) definidas pelos municípios ou ser enquadrados por um Plano de Ação Integrado para as Comunidades Desfavorecidas (PAICD). É também elegível a reabilitação do espaço público, inserido em PAICD, desde que associada a ações de reabilitação do conjunto edificado envolvente, em curso ou concluídas há 5 anos ou menos. Os apoios são concedidos através de produtos financeiros, criados pela banca comercial, sob a forma de subvenções reembolsáveis. Está também prevista a prestação de garantias financeiras para facilitar a obtenção de crédito em condições adequadas aos investimentos em reabilitação.

Casa Eficiente 2020: visa o financiamento, em condições favoráveis face às de mercado, de operações que promovam a melhoria do desempenho ambiental de edifícios e frações de habitação, com especial enfoque na eficiência energética e hídrica, bem como na gestão dos resíduos urbanos. O programa é promovido pelo Estado e dinamizado pela Confederação Portuguesa da Construção e do Imobiliário que atua em estreita colaboração com as entidades parceiras estratégicas (áreas governativas do ambiente, do planeamento e das infraestruturas e da economia) e institucionais (APA, EPAL e ADENE). O programa beneficia de financiamento reembolsável do Banco Europeu de Investimento (BEI). Os bancos comerciais associados ao programa desempenham as funções de intermediários financeiros entre o BEI e os beneficiários.

Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano/Planos de Ação de Reabilitação Urbana: instrumentos de programação que suportam a contratualização com os municípios de apoios financeiros a intervenções, entre outras áreas, no domínio da regeneração de Áreas de Reabilitação Urbana. Financiam intervenções de reabilitação que os municípios tenham incluído nos respetivos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano (PEDU) ou, no caso dos municípios dispensados de apresentar PEDU, nos Planos de Ação de Reabilitação Urbana. Os apoios são concedidos sob a forma de subvenções não reembolsáveis. A gestão global e operacional deste programa é assegurada pela área governativa do planeamento e infraestruturas.

Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano/Planos de Ação Integrados para as Comunidades Desfavorecidas: instrumentos de programação que suportam a contratualização com os municípios de apoios financeiros a intervenções, entre outras áreas, no domínio da regeneração física, económica e social de áreas carenciadas, incluindo bairros sociais ou conjuntos urbanos similares onde residam comunidades desfavorecidas, e respetivos equipamentos de utilização coletiva para a promoção da inclusão social. Financiam intervenções de reabilitação que os municípios tenham incluído nos respetivos Planos de Ação Integrados para as Comunidades Desfavorecidas (PAICD), integrantes dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano (PEDU). Os apoios são concedidos sob a forma de subvenções não reembolsáveis. A gestão global e operacional deste programa é assegurada pela área governativa do planeamento e infraestruturas.

Programa de Reabilitação Urbana de Bairros Sociais na Vertente da Eficiência Energética: apoia intervenções que visem aumentar a eficiência energética e a utilização de energias renováveis para autoconsumo em edifícios de habitação social. Podem candidatar-se aos apoios os municípios ou empresas municipais proprietárias ou gestoras de fogos de habitação social, das regiões abrangidas. A gestão global e operacional deste programa é assegurada pela área governativa do planeamento e infraestruturas.

3.5 - Promover a inclusão social e territorial e as oportunidades de escolha habitacionais

Enquadramento

A Nova Geração de Políticas de Habitação adota uma abordagem ampla à habitação, percecionando-a como parte do sistema urbano em que esta se insere e como um meio para o objetivo geral de melhoria das condições de vida das populações.

Anteriormente, as políticas de habitação orientadas para a resposta aos agregados familiares com graves carências habitacionais assentaram, essencialmente, na produção de oferta habitacional concentrada em áreas urbanas específicas - os denominados «bairros sociais». Este modelo contribuiu frequentemente para fenómenos de periferização e homogeneidade social, tendo como resultado a segregação territorial e a continuidade ou, em certos casos, o agravamento de dinâmicas de exclusão social. Um sinal indicativo deste ciclo é o facto de muitos dos moradores destes bairros, para os quais a carência habitacional foi, teoricamente, resolvida, permanecerem, décadas depois do realojamento, em situações de pobreza, desemprego, entre outras vulnerabilidades económicas e sociais.

Tendo-se dado um passo importante, e de mérito inegável, na minimização das carências habitacionais quantitativas, importa agora assumir a necessidade de complementar este avanço criando as condições para que os referidos bairros passem a ser parte integrante e integrada das áreas urbanas onde se inserem, bem como para que os seus moradores possam beneficiar de uma melhoria, que vá além da questão habitacional, e abranja de forma global as suas condições de vida. Para este fim, assume especial importância a implementação de intervenções com base em modelos de governança multinível e participativos e que promovam respostas integradas, ao nível das diferentes políticas setoriais (urbanas, transportes, educação, emprego, ação social, saúde, entre outras) aos desafios específicos dos territórios e agregados familiares em causa.

Por outro lado, existem ainda agregados familiares que, a diferentes níveis, ainda não têm as suas necessidades habitacionais resolvidas, e para os quais é necessário que as novas respostas a desenvolver sejam mais próximas e mais integradas desde o primeiro momento. Importa ainda que estas sejam diferenciadas quanto aos instrumentos, meios e recursos a mobilizar e adaptadas às características e aptidões específicas dos agregados em causa, promovendo, por esta via, de forma mais efetiva, o acesso à habitação, a melhoria global das condições de vida e a otimização dos recursos públicos. Esta capacidade de diferenciação e integração é particularmente critica na abordagem a grupos mais vulneráveis e com necessidades específicas de intervenção (as pessoas com deficiência, os imigrantes, as minorias étnicas, as vítimas de violência doméstica, os toxicodependentes, os ex-reclusos e as pessoas sem-abrigo, entre outros).

Por fim, os instrumentos a desenvolver e modelos a implementar não só devem prevenir a criação de novos fenómenos de exclusão socioterritorial, mediante a promoção da dispersão territorial da oferta habitacional de interesse social disponível, como evitar a segregação social nos bairros de arrendamento públicos existentes e facilitar a mobilidade dos agregados familiares entre os diferentes territórios e segmentos de oferta habitacional. A questão da mobilidade habitacional dos agregados familiares residentes no parque de arrendamento público reveste-se de uma importância particular, dado que a rigidez de ocupação atual pode constituir um obstáculo ao aproveitamento de oportunidades (por exemplo, de emprego ou melhoria profissional quando a oferta se localiza num município afastado do de residência). Contribui ainda para a inclusão e o empoderamento desta população, mediante a melhoria das oportunidades de escolha habitacional e de percursos de vida, para a disseminação das soluções de realojamento pelo território e para a disponibilização de fogos no parque de arrendamento público que podem ser mobilizados para promover a miscigenação social.

Instrumentos

Da Habitação ao Habitat: visa promover a coesão e integração socioterritorial dos bairros públicos de arrendamento e dos agregados familiares nestes residentes, mediante o desenvolvimento de projetos experimentais, com base numa abordagem integrada, inclusiva, participada e adaptada aos contextos locais. O programa terá como âncora soluções inovadoras de gestão integrada e participada do bairro e do território onde este se localiza, que articulem a decisão e a construção de compromissos de ação com objetivos concertados envolvendo os diferentes atores territoriais (do nível central ao municipal e local), em particular:

. Os que têm responsabilidade e competências relacionadas esta gestão (proprietários, gestores, etc.);

. Os que possuem a informação, os recursos e as competências necessárias para a conceção de uma estratégia integrada e a implementação do respetivo plano de ação (designadamente, em termos de políticas urbanas, sociais, económicas, de educação, saúde e emprego, entre outras, e articulação com instrumentos nesses domínios, como a Rede Social, o programa Escolhas, as DLBCs, etc., destacando-se o papel das autarquias neste domínio);

. Os que sejam afetados ou que afetem as decisões e ações a implementar (em particular, os moradores, associações de moradores e a comunidade local e os decisores das várias áreas e políticas setoriais a mobilizar).

Assume-me, portanto, como orientação, o estabelecimento de equipas de intervenção locais e de canais de comunicação específicos e permanentes entre as partes envolvidas, visando a identificação de necessidades de intervenção, o planeamento flexível e a monitorização da ação concertada. Este programa poderá ser implementado em complementaridade com o programa 1.º Direito, e sempre em forte articulação com instrumentos que respondem a necessidades de grupos mais vulneráveis, como a Estratégia de Integração das Comunidades Ciganas.

Numa primeira fase propõe-se a implementação de projetos-piloto que permitam testar soluções inovadoras em termos de modelos organizacionais e de governança e estabelecer boas práticas para, numa fase subsequente, se proceder ao alargamento do programa.

Porta ao Lado - Programa de informação, encaminhamento e acompanhamento de proximidade para acesso à habitação: visa apoiar os agregados familiares em matéria de acesso à habitação, entendida numa conceção ampla de melhoria das condições de vida. De modo a adequar as respostas, os meios e os recursos a mobilizar à grande diversidade de características, situações específicas e necessidades dos agregados familiares, este programa terá três vertentes:

. Portal da Habitação - criação de um novo Portal da Habitação que privilegie uma abordagem centrada nos utilizadores e nas suas necessidades, funcionando como uma «porta de entrada única» para a identificação e caracterização das habitações com apoio social disponíveis (localização, tipologia, valor de renda, etc.), comunicação com os respetivos gestores, simulação e validação de elegibilidade dos agregados familiares como beneficiários dos programas de apoio ao arrendamento (Porta 65 Jovem e Programa de Arrendamento Acessível), operacionalização de candidaturas, entre outros serviços. Deverá englobar a Plataforma do Arrendamento Apoiado, prevista na Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, que estabelece o novo regime do arrendamento apoiado para habitação. Este instrumento será implementado em articulação com outras políticas setoriais, nomeadamente, a ENIPSSA 2017-2023, onde se prevê a realização de atividades relacionadas com a criação de bolsas de alojamentos locais para situações de desinstitucionalização de risco;

. Linha de Apoio ao Acesso à Habitação - linha telefónica de apoio, que terá um primeiro nível de resposta que funcionará como um serviço informativo e, caso se justifique, de «triagem» e encaminhamento para o segundo nível de resposta. Este segundo nível consistirá no direcionamento para uma resposta urgente, nas situações que necessitem de atuação imediata e em articulação com a Linha Nacional de Emergência Social, sempre que pertinente, ou no encaminhamento para os serviços técnicos adequados responsáveis pelos apoios disponíveis, quer em termos de oferta habitacional quer em termos de outros apoios complementares à melhoria das condições e percursos de vida;

. Reforço do acompanhamento integrado e de proximidade - pretende-se que o tema do acesso à habitação seja trabalhado no quadro mais amplo das várias respostas sociais disponíveis ao nível local, mediante, entre outros, o apoio às autarquias locais, a qualificação dos serviços e entidades locais com competências na área habitacional e social, o apoio à atuação das associações de moradores, e a promoção da plena integração da temática da habitação e das entidades com responsabilidade nesta matéria (IHRU, departamentos municipais da área da habitação, gestores do parque habitacional público, entre outros) nos Conselhos Locais de Ação Social e na Rede Social. Promover-se-á ainda a articulação com a ENIPSSA 2017-2023, no âmbito do objetivo estratégico «Garantir a eficácia e eficiência na intervenção», em particular na implementação do Modelo de Intervenção e Acompanhamento Integrado, a adotar pelas entidades a nível local que a operacionalizam.

Programa de mobilidade habitacional no parque de arrendamento público: visa possibilitar a mobilidade habitacional aos moradores do parque de arrendamento público, designadamente face a necessidade de mudança de área de residência, bem como a coesão social nestes bairros e a inclusão dos seus moradores. Será introduzido um sistema de troca de casa no parque habitacional de arrendamento público e privado com apoio público, onde os proprietários podem disponibilizar os seus alojamentos vagos. A mobilidade pode ser efetuada entre fogos originalmente afetos a diferentes segmentos de arrendamento (renda apoiada, renda condicionada ou no âmbito do Programa de Arrendamento Acessível), desde que fique garantida a manutenção do regime de renda aplicado ao agregado familiar e a não diminuição da oferta habitacional no segmento de renda apoiada, mediante acordo entre os proprietários.

Chave na Mão - Programa de mobilidade habitacional para a coesão territorial: visa facilitar a mobilidade habitacional, tanto ao nível territorial como no que respeita ao regime de ocupação da habitação, de agregados familiares atualmente residentes em áreas de forte pressão urbana em matéria de mercado habitacional que se queiram fixar em territórios de baixa densidade, bem como incentivar a oferta de habitação para arrendamento a custos acessíveis nas áreas de maior pressão da procura. O programa consistirá na criação das condições para que o Estado, por via do IHRU, I. P., possa gerir ou arrendar a habitação própria de agregados familiares residentes em áreas de forte pressão urbana, para posterior disponibilização no âmbito do Programa de Arrendamento Acessível, nos casos em que estes agregados transfiram a sua residência permanente para um território de baixa densidade.

3.6 - Matriz dos instrumentos existentes e a criar

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2018/05/08401/0000200018.pdf))

3.7 - Dotações orçamentais necessárias por instrumento

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2018/05/08401/0000200018.pdf))