Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 450/2019 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 1.º do decreto legislativo regional que…

16 - Ao dispor que o suplemento remuneratório devido aos trabalhadores da Secretaria Regional dos Equipamentos e Infraestruturas em caso de efetiva prestação de trabalho em condições de risco e penosidade "é, igualmente, aplicável aos trabalhadores equiparados da administração pública local, após deliberação expressa do órgão municipal competente", o n.º 2 do artigo 1.º do decreto em apreciação pode ter, todavia, um outro alcance.

Interpretada a norma sindicada a partir, exclusiva ou prevalecentemente, do seu elemento literal final, pode entender-se que, ao sujeitar a "deliberação expressa do órgão municipal competente" a aplicação aos trabalhadores equiparados da administração pública local do suplemento remuneratório de risco e penosidade instituído no decreto, o n.º 1 do respetivo artigo 2.º, ao invés de criar a referida componente remuneratória também para aqueles trabalhadores, está, na verdade, a atribuir aos órgãos municipais competentes o poder de a criar, ainda que apenas nas condições e termos definidos pela ALRAM.

Se assim for, a norma constante do n.º 1 do artigo 2.º não poderá deixar de ser qualificada como uma norma de competência: ao invés do que sucede com os municípios localizados na restante parte do território nacional, os municípios da RAM - em rigor, as assembleias municipais da região - passarão a dispor, por força daquele n.º 1, da competência para criar para os respetivos trabalhadores o mesmo exato suplemento remuneratório de risco e penosidade que o decreto cria para os trabalhadores da administração regional.

Neste caso, pergunta-se: pode a Assembleia Legislativa Regional atribuir aos órgãos dos municípios da região a competência para criar para os respetivos trabalhadores o suplemento remuneratório de risco e penosidade, ainda que vinculada aos pressupostos e montantes definidos no decreto? Ou, fazendo-o, continuará a invadir a esfera de competência legislativa da Assembleia da República definida na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, cuja matéria se encontra, além do mais, expressamente excecionada do elenco daquelas, igualmente sob reserva relativa de competência daquela Assembleia, mas sobre as quais as regiões autónomas podem ser habilitadas a legislar [artigo 227.º, n.º 1, alínea b)]?

17 - Recortado a partir da conjugação dos artigos 112.º, n.os 1, 4 e 5, 227.º, 228.º e 232.º, n.º 1, da Constituição, o poder legislativo das regiões autónomas - cometido às Assembleias Legislativas Regionais - encontra-se sujeito a um duplo limite: um limite positivo, no sentido em que apenas pode versar, no âmbito regional, sobre matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo; e um limite negativo, no sentido em que não pode incidir sobre matérias reservadas aos órgãos de soberania [artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1].

Este limite negativo é, no entanto, mitigado pela cláusula prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição: tratando-se de matérias sob reserva relativa de competência da Assembleia da República, o poder legislativo regional pode ser exercido desde que, por um lado, se não trate de matéria abrangida pelas alíneas a) a c), na primeira parte da alínea d), alíneas f) e i), segunda parte da alínea m), e alíneas o), p), q), s), t), v), x) e aa) do n.º 1 do artigo 165.º, e, por outro, a Assembleia Legislativa Regional tenha sido autorizada a legislar mediante lei parlamentar.

Independentemente de saber qual é, ou até mesmo se existe, um critério unitário, de conteúdo materialmente apreensível, que possa dizer-se subjacente à delimitação do universo das matérias reservadas à competência legislativa da Assembleia da República insuscetíveis de delegação legislativa às Assembleias Legislativas Regionais (a este propósito, Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, 2007, Anotação ao artigo 228.º, p. 360, e J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª ed., 2010, Anotação ao artigo 227.º, p. 667), não há dúvida de que o propósito do legislador de revisão constitucional (2004) foi, quanto à matéria prevista na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, o de manter a conformação do "estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais", na esfera de competência legislativa dos órgãos de soberania (Assembleia da República e Governo, mediante autorização parlamentar), sem possibilidade de interferência, sequer mediante autorização daquela Assembleia, do poder legislativo regional.

Sem prejuízo do conjunto de poderes cometidos pela Constituição às regiões autónomas na relação com as autarquias locais nelas sediadas - como o poder de criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respetiva área, nos termos da lei [artigo 227.º, n.º 1, alínea l)], o de exercer tutela sobre as autarquias locais [idem, alínea m)] e o de elevar povoações à categoria de vilas ou cidades [idem, alínea n)], - as demais matérias respeitantes às autarquias locais - como a eleição e o estatuto dos eleitos locais [artigo 164.º, alíneas l) e m)], o regime de criação, extinção e modificação das autarquias locais [artigo 164.º, alínea n)] e a respetiva criação, extinção e modificação (idem), o regime da elaboração e organização dos orçamentos das autarquias locais [artigo 164.º, alínea r)], o estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais [artigo 165.º, n.º 1, alínea q)], a participação das organizações de moradores no exercício do poder local [artigo 165.º, n.º 1, alínea r)] e regime e forma de criação das polícias municipais [artigo 165.º, n.º 1, alínea aa)] - encontram-se reservadas à competência legislativa da Assembleia da República, absoluta e relativa, sem possibilidade de autorização às Assembleias Legislativas Regionais.

Conforme se concluiu no Acórdão n.º 420/2018, «por força do disposto nos artigos 227.º, n.º 1, alíneas a) e b) e 228.º, n.º 1, da Constituição, o enquadramento infraconstitucional das autarquias locais - sem excecionar as autarquias locais existentes nas Regiões Autónomas - assume um caráter unitário, de âmbito nacional, decidido no plano parlamentar nacional» (itálico aditado).

A razão de ser da opção do legislador constituinte (e de revisão) foi igualmente explicitada no aludido aresto. De acordo com o que aí se escreveu, tal opção repousa «na compreensão da autonomia das autarquias locais (e da sua existência) no quadro do Estado unitário (artigo 6.º, CRP) e na organização democrática do Estado (artigo 235.º, n.º 1)», que aponta, por sua vez, «para a igualdade estatutária das autarquias locais existentes (municípios e freguesias), diferenciando o continente e as Regiões Autónomas tão só quanto à existência das (ainda não criadas) regiões administrativas (artigo 236.º, n.os 1 e 2). No demais, as condições específicas das «ilhas» poderão determinar o estabelecimento, por lei, de outras formas de organização territorial autárquica (artigo 236.º, n.º 3), que não os atualmente previstos municípios e freguesias» (itálico aditado).

18 - Ao reservar à Assembleia da República a definição do "estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais", sem limitação às "bases gerais" ou ao "regime geral" daquele estatuto, a alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição comete, à partida, à lei parlamentar a definição de todo o regime daquela matéria. Trata-se, pois, de um caso em que a inclusão de determinada matéria na reserva relativa de competência da AR opera in toto (cf., neste sentido, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Vol. III, Tomo V, Atividade Constitucional do Estado, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, n.º 68, p. XXX, ou Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Volume II, Organização Económica, Organização do Poder Político, Artigos 80.º a 201.º, 2.ª ed., Lisboa, UCP, 2018, Anotação ao artigo 164.º, III, p. 529).

A questão está, assim, em saber o que deve considerar-se incluído no âmbito material do "estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais", a que alude a alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

Conforme sublinhado no aresto que vimos acompanhando, a «cláusula de reserva relativa prevista na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, invocada como fundamento determinante de inconstitucionalidade [também] nos presentes autos, assume relevância no quadro da garantia constitucional da autonomia do poder local, tal como resulta do regime constitucional contido no seu Título VII, dedicado ao Poder Local, e artigos que o integram (artigos 235.º a 262.º)». É esse o quadro que permite apreender (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição..., Anotação ao artigo 165.º, I, pp. 543-544), ainda que sem os esgotar, o significado e alcance da matéria integrada na reserva prevista naquela alínea.

Ao perspetivar, no seu artigo 6.º, a estrutura do Estado unitário, a Constituição estabelece um «princípio constitucional geral - a unidade do Estado - e quatro princípios de âmbito específico, que qualificam aquele sem o contrariarem: a autonomia regional, a autonomia local, o princípio da subsidiariedade e a descentralização administrativa» (J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª ed., 2007, Anotação ao artigo 6.º, p. 232).

Na arquitetura dos poderes que integram o Estado unitário e na correlação entre eles estabelecida, o princípio constitucional da autonomia local - que, tal como dali decorre, se apresenta como «um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa» (Acórdão n.º 494/2015) -, assume, nos termos da própria Constituição, uma vertente garantística: ao estabelecer que a «organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais», enquanto «pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas», o artigo 235.º da Constituição «tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma» em todo o território nacional (Acórdão n.º 296/2013).

O recorte desta garantia institucional e a definição do seu exato âmbito têm subjacente a ideia de que as autarquias locais têm por objetivo, «a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (artigo 235.º, n.º 2)»; e que, tal como decorre do artigo 3.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local, tal objetivo «pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos» (Acórdão n.º 296/2013).

19 - Nesta sua vertente garantística, o princípio constitucional da autonomia local desempenha uma dupla função.

A primeira diz respeito à relação entre a administração central do Estado, direta ou indireta, e as autarquias locais.

Conforme se escreveu no Acórdão n.º 494/2015:

«10 - [...]

De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, «como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais» (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.3.). Como nota ANDRÉ FOLQUE, quando «a autonomia municipal postula interesses próprios e quando se fala na concorrência da dimensão nacional com a dimensão local, isso não corresponde a uma sobreposição de atribuições. De outro modo, seria preterida a esfera de interesses próprios (artigo 235.º, n.º 2)» (A tutela administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios, Coimbra Editora, 2004, pp. 130-131).

Sendo certo que «as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei» (artigo 237.º, n.º 1, da Constituição), é nesse contexto que o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia. No entanto, ao desempenhar essa tarefa, «o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais» (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.2., e Acórdão n.º 329/99, n.º 5.4.).

Assim, na síntese efetuada por ARTUR MAURÍCIO sobre a jurisprudência relativa à garantia da autonomia local: «a autonomia do poder local vem sendo essencialmente concebida como uma garantia organizativa e de competências, reconhecendo-se as autarquias locais como uma estrutura do poder político democrático e com um círculo de interesses próprios que elas devem gerir sob a sua própria responsabilidade» só podendo a «restrição legal desses interesses [...] ser feita com o fim da prossecução de um interesse geral, que ao legislador compete definir, não podendo, de todo o modo, ser atingido o núcleo essencial da garantia da administração autónoma». «Nos âmbitos que considera abertos à concorrência do Estado e das autarquias vem ainda o Tribunal entendendo [...] que são constitucionalmente legítimas compressões da autonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar as medidas legislativas ou regulamentares em causa pelo crivo da adequação e da proporcionalidade» (ob. cit., pp. 656-657).

11 - A autonomia das autarquias locais, intrinsecamente relacionada com a gestão democrática da República, tal como constitucionalmente desenhada, pressupõe um conjunto de poderes autárquicos que asseguram uma sua atuação relativamente livre e incondicionada face à administração central no desempenho das suas atribuições, visando a prossecução do interesse da população local. Com o objetivo de assegurar essa liberdade de atuação, a Constituição consagra diversas dimensões ou elementos constitutivos da autonomia local. Aí se inscreve, nomeadamente, a autonomia de organização (artigo 237.º, n.º 1), a autonomia orçamental (artigo 237.º, n.º 2), a autonomia patrimonial e financeira (artigo 238.º, n.º 1 a 3), a autonomia fiscal (artigo 238.º, n.º 4, e artigo 254.º), a autonomia referendária (artigo 240.º, n.º 1), a autonomia regulamentar (artigo 241.º) e a autonomia em matéria de pessoal (artigo 243.º). Como ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA refere, existe um «conjunto de poderes constitucionalmente garantidos», tais como «o poder de dispor de órgãos próprios eleitos democraticamente; o poder de dispor de património e finanças próprias; o poder de dispor de um quadro de pessoal próprio; o poder regulamentar próprio; o de exercer sob responsabilidade própria um conjunto de tarefas adequadas à satisfação dos interesses próprios das populações respetivas», que «garante à administração local uma situação de não submissão em relação à administração do Estado», e constitui «aquilo a que poderíamos chamar a vertente de defesa da autonomia local» (Direito das Autarquias Locais, Coimbra Editora, 2013, pp. 92- 93).

O condicionamento ou compressão da autonomia local (nomeadamente dos seus elementos) pode apenas decorrer da lei, quando um interesse público nacional ou supralocal o justificar, e sempre com a ressalva do seu núcleo incomprimível. Efetivamente, «a autonomia municipal não pode afetar a integridade da soberania do Estado. De facto, os poderes locais também são, por natureza, limitados, pois não podem ser exercidos para além do âmbito de interesses (necessariamente locais) que os justificam, não podendo invadir espaços de deliberação ou atuação que devem permanecer reservados à esfera da comunidade nacional» (cf. M. LÚCIA AMARAL, A Forma da República, Coimbra Editora, 2012, p. 385).»

20 - A segunda dimensão - talvez aquela a que mais diretamente responde a reserva relativa de competência estabelecida na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição - prende-se com a relação das autarquias locais entre si e de cada uma delas com a região autónoma correspondente, no caso de aí se encontrar sediada.

Ao colocar sob reserva relativa de competência da Assembleia da República a definição do "estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais" e, sobretudo, ao excluir a possibilidade de nele interferirem, ainda que mediante autorização daquela, as Assembleias Legislativas Regionais, a Constituição assegura que as autarquias locais de todo o território nacional se encontrarão sujeitas a um só e mesmo regime, quer quanto à «sua organização», «atribuições» e «competências dos seus órgãos», quer ainda quanto à «estrutura dos seus serviços», ao «regime dos seus funcionários» e ao «regime das finanças locais» (J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª ed., 2010, Anotação ao artigo 165.º, p. 332, itálico aditado).

Efetivando o princípio da unidade do Estado no âmbito da concretização da autonomia do poder local, o estatuto único das autarquias locais imposto pela Constituição assegura assim uma base identitária comum aos entes democráticos locais, dentro da qual caberá a cada um deles proceder, em condições de tendencial igualdade, à prossecução dos interesses próprios das populações respetivas.

A exclusão da possibilidade de as Assembleias Legislativas Regionais concorrerem na conformação do estatuto das autarquias locais da respetiva região, incluindo o regime dos seus funcionários, não é, além do mais, suscetível de afetar a autonomia regional, tal como a perspetiva o artigo 225.º da Constituição: nem quanto aos seus fundamentos, que assentam nas características geográficas, económicas, sociais e culturais dos arquipélagos dos Açores e da Madeira e nas históricas aspirações autonomistas das populações insulares; nem quanto os seus fins, que consistem na participação democrática dos cidadãos, no desenvolvimento económico-social, na promoção e defesa dos interesses regionais, mas também no reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses.

O que tal exclusão, na verdade, evidencia é que, do ponto de vista jurídico-constitucional, autonomia regional e autonomia local são conceitos autónomos, não aglutinadores ou sequer sobreponíveis; correspondem-lhes, na verdade, realidades normativa e organicamente diferenciadas, que se relacionam entre si como dois círculos justapostos e contíguos, com as linhas de interceção e de interpenetração que decorrem do exercício pelos órgãos de governo próprios de cada região dos poderes não reservados aos órgãos de soberania.

21 - Pressupondo a exclusão do poder de interferência dos órgãos de governo próprio das regiões na definição do estatuto das autarquias locais nelas sediadas, a garantia institucional da autonomia local em todo o território nacional integra, como um dos elementos dessa autonomia, a «autonomia em matéria de pessoal».

Conforme se escreveu no Acórdão n.º 494/2015, atrás citado:

«A autonomia em matéria de pessoal é um dos «elementos» constitutivos da autonomia local consagrada na Constituição (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, Coimbra Editora, 2010, p. 750) e abrange o poder de as autarquias disporem de «quadros de pessoal próprio», ou seja, distintos dos do Estado ou das Regiões (artigo 243.º, n.º 1, da Constituição).

A existência de mapas de pessoal próprio significa que os trabalhadores «das autarquias não são funcionários do Estado, mas delas mesmas; cada autarquia tem um corpo próprio de funcionários, independente do Estado e das demais autarquias. Por outro lado, as autarquias podem criar autonomamente, nos limites da lei, os seus quadros de pessoal necessário para a gestão das suas atividades, segundo o princípio da liberdade de escolha do sistema de organização» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, p. 750). Como se afirma no Preâmbulo da Carta Europeia de Autonomia Local, esta «supõe a existência de autarquias locais dotadas de órgãos de decisão constituídos democraticamente e beneficiando de uma ampla autonomia quanto às competências, às modalidades do seu exercício e aos meios necessários ao cumprimento da sua missão». Estabelece o artigo 9.º, n.º 1, desta Carta que «as autarquias locais têm direito, no âmbito da política económica nacional, a recursos próprios adequados, dos quais podem dispor livremente no exercício das suas atribuições». Nestes recursos incluem-se os recursos financeiros, mas também os recursos humanos necessários e adequados à "prossecução dos interesses próprios das populações".

Aos trabalhadores em funções públicas das autarquias locais é aplicável o mesmo regime jurídico do dos trabalhadores do Estado, «com as adaptações necessárias, nos termos da lei» (artigo 243.º, n.º 2) «tanto no que respeita ao regime constitucional como no que se refere ao regime legal». As "adaptações necessárias" salvaguardam, no entanto, «regimes próprios referentes à constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na administração local» e a «autonomia contratual» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 750). Assim, «a equivalência de regimes jurídicos não obsta a que o legislador disponha de modo diverso para os trabalhadores da administração local. Não exclui a diferenciação de regimes laborais. Não por acaso, por isso, o n.º 2 alude às "necessárias adaptações"» (J. Miranda/A. Fernanda Neves, anotação ao artigo 243.º, in Constituição Portuguesa Anotada, J. Miranda/R. Medeiros (org.), t. III, Coimbra Editora, 2007, p. 508).»

Aos funcionários que integram o "quadro de pessoal próprio" das autarquias locais é aplicável, pois, de acordo com o disposto no artigo 243.º, n.º 2, da Constituição, o mesmo regime jurídico a que se encontram sujeitos os agentes e trabalhadores do Estado, "com as adaptações necessárias, nos termos da lei".

Ora, por força da reserva relativa de competência constante da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, em conjugação com o limite negativo da competência legislativa das regiões autónomas resultante da alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º, a lei que, nos termos previstos no artigo 243.º, n.º 2, adapta aos funcionários e agentes da administração local (também) das regiões autónomas o regime dos funcionários e agentes do Estado só pode ser uma lei parlamentar ou um decreto-lei autorizado. Isto é, pressuposta a equivalência de regimes jurídicos entre os funcionários e agentes do Estado e os funcionários e agentes da administração local, somente o legislador nacional pode decidir se e em que medida a salvaguarda da "individualidade jurídica das autarquias locais como sujeitos empregadores" (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, 2007, Anotação ao artigo 228.º, p. 508) pode justificar ou até mesmo impor uma diferenciação de regimes laborais, designadamente no que à retribuição diz respeito.

É por isso que, apesar de o legislador nacional tardar em editar o "diploma próprio" que criará, juntamente com a "Tabela Única de Suplementos", as condições necessárias para a efetivação do direito dos trabalhadores da administração local ao abono dos suplementos remuneratórios que lhes são devidos de acordo com o disposto no artigo 159.º da LGTFP, as Assembleias Legislativas Regionais não dispõem da necessária habilitação constitucional para preencher esse vazio através da edição de normação própria destinada a adaptar aos trabalhadores da administração local da respetiva região o regime contido no Decreto-Lei n.º 25/2015, seja através da atribuição aos órgãos competentes do município da faculdade de pagar ou não aos trabalhadores que preencham as condições para o efeito enunciadas o suplemento remuneratório instituído pelos órgãos próprios da Região, seja, conforme seguidamente melhor se verá, através da imposição àqueles órgãos do dever de pagamento de tal suplemento, suportando o encargo correspondente.

22 - Outro dos elementos que integram a garantia institucional da autonomia local em todo o território nacional é a «autonomia financeira das autarquias locais».

Encontrando-se a autonomia das autarquias locais funcionalmente vinculada à prossecução dos interesses próprios das respetivas populações (artigo 235.º, n.º 2), o respetivo âmbito contemplará, à partida, todos os elementos que constituam instrumentos indispensáveis do exercício daquelas atribuições.

A autonomia financeira das autarquias locais, como um desses elementos, tem sido apontada como um dos pressupostos da autonomia local, assente na independência financeira e compreendendo quer o domínio patrimonial, quer a independência orçamental (cf. Sousa Franco, As finanças das autarquias locais, AAFDL, 1985, p. 14), sem a qual «não há condições para uma efetiva autonomia» do poder local (Acórdão n.º 631/99).

Conforme a tal propósito se escreveu no Acórdão n.º 398/2013:

«A consagração constitucional da autonomia local traduz, assim, o reconhecimento da existência de um conjunto de interesses públicos próprios e específicos de populações locais, que justifica a atribuição aos habitantes dessas circunscrições territoriais do direito de decisão no que respeita à regulamentação e gestão, sob a sua responsabilidade e no interesse dessas populações, de uma parte importante dos assuntos públicos. Este reconhecimento tem pressuposta a ideia de que as autarquias locais têm de dispor de património e receitas próprias que permitam conferir operacionalidade e tornar praticável a prossecução do interesse público, concretamente, dos interesses específicos e próprios das respetivas populações. Assim, para que possam levar a cabo o conjunto de tarefas que estão incluídas nas suas atribuições e competências, é colocada à disposição das autarquias locais um conjunto de mecanismos legais e operacionais suscetíveis de as tornarem exequíveis, designadamente a possibilidade de disporem de património e receitas próprias, gozando, assim, de autonomia financeira».

Como forma de assegurar a efetiva autonomia financeira das autarquias locais, a Constituição reconhece-lhes, para além da titularidade de património e finanças próprios (artigo 238.º, n.º 1), a possibilidade de disporem de poderes tributários nos casos e termos definidos na lei (artigo 238.º, n.º 4), ao que acresce, quanto aos municípios, a participação, "por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes de impostos diretos" e o direito de disporem de "receitas tributárias próprias, nos termos da lei" (artigo 254.º, n.os 1 e 2.)

Tal como assegurada pela Constituição, «[a] autonomia do poder local postula a autonomia financeira das autarquias locais - a autonomia financeira é um pressuposto ou um elemento da autonomia local» (Artur Maurício, "A garantia constitucional da autonomia local à luz da jurisprudência do Tribunal Constitucional", in Estudos em Homenagem ao Conselheiro Cardoso da Costa, Lisboa, 2003, p. 644).

A este domínio reserva, por isso, a Constituição um preceito fundamental.

Trata-se do artigo 238.º, «que caracteriza a autonomia financeira das autarquias pela existência de "património e finanças próprias", incluindo obrigatoriamente nas receitas próprias "as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços".

Garantia dessa autonomia é, ainda, a reserva de lei estabelecida para o "regime das finanças locais" [trata-se de matéria da competência reservada - reserva relativa - da Assembleia da República, incluída no "estatuto das autarquias locais" - artigo 165.º, n.º 1, al. q)], regime esse que nos termos do artigo 238.º, n.º 2, da Constituição, "visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias [princípio da solidariedade] e a necessária correção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau [princípio da igualdade ativa]"» (idem, p. 645).

23 - Tomando por boa a interpretação do preceito sindicado no primeiro dos sentidos acima expostos (supra 15), considera o autor do pedido que a extensão do suplemento remuneratório de risco e penosidade aos trabalhadores da administração local da RAM que preencham os pressupostos de atribuição aí definidos pretende constituir na esfera jurídica dos órgãos autárquicos empregadores um encargo financeiro novo, que presentemente não têm, sendo neste caso manifesta a interferência do legislador regional na autonomia financeira do poder local.

E com razão.

Consubstanciando o regime aprovado pela ALRAM, segundo aquela primeira interpretação, uma disciplina vinculativa para os órgãos autárquicos da região, que os sujeita ao dever de pagamento aos respetivos trabalhadores do suplemento remuneratório instituído e disciplinado pelo decreto, nas condições e pelos montantes pecuniários nele previstos, a norma em causa cria um novo encargo financeiro para os municípios e/ou freguesias por ela territorialmente abrangidos, interferindo, pelo aumento de despesa que acarreta, com o poder de autodeterminação financeira que integra a autonomia das autarquias locais, nos termos definidos na lei (em especial o artigo 238.º, n.os 1 e 3).

Reclamando dos órgãos autárquicos da RAM uma resposta orçamental não prevista nem contemplada na lei - seja no "diploma próprio", por cuja edição se aguarda, seja no Regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro -, a norma sindicada afeta ainda o poder que àqueles órgãos assiste de dispor e decidir sobre a afetação dos respetivos recursos financeiros, afrontando assim o princípio de independência orçamental que integra a autonomia financeira do poder local, e, por dispor sobre matéria incluída no âmbito do "regime das finanças locais", ainda a reserva relativa de competência da Assembleia da República estabelecida na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

24 - A conclusão não é diferente no caso de se fixar ao preceito sindicado o sentido correspondente à segunda das possibilidades interpretativas acima enunciadas (supra, 16). Isto é, se se reconhecer no n.º 2 do artigo 1.º do decreto uma norma de competência, que habilita as autarquias locais a atribuir aos trabalhadores que reúnam os requisitos ali previstos, o suplemento remuneratório de risco e penosidade instituído - neste caso, exclusivamente - para os trabalhadores da administração regional.

Se assim for entendido, a norma sindicada terá evidentemente um duplo alcance.

Desde logo, determinará a atribuição aos órgãos do poder local da RAM de uma competência nova, que, além do mais, não encontra no caso presente - nem poderia, na verdade, encontrar - qualquer tradução ou respaldo no Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e revisto, pela última vez, pela Lei n.º 50/2018, de 16/08. Reconfigurando as "atribuições das autarquias locais" e a "competência dos seus órgãos", tal como reguladas na lei, a ALRAM disporá, neste caso, sobre matéria da competência da Assembleia da República, salvo delegação ao Governo, em fontal oposição aos artigos 165.º, n.º 1, alínea q), e 237.º, n.º 1, da Constituição, ao mesmo tempo que atribuirá aos órgãos autárquicos da região - em rigor, aos municípios -, uma competência que, por se tratar da criação de uma componente da remuneração, os mesmos se não encontram sequer constitucionalmente habilitados a exercer. Com efeito, não existindo «qualquer direito a remuneração por parte de funcionários [...] sem que tal remuneração esteja prevista numa norma legal», «não podem quaisquer remunerações dos funcionários ser estabelecidos por norma constante de fonte de hierarquia inferior à da lei - por exemplo, um regulamento autárquico» (J. L. Saldanha Sanches e André Salgado de Matos, "Direito dos funcionários autárquicos à perceção de remunerações acessórias nos processos de execução fiscal?", Fiscalidade - Revista do Direito e Gestão Fiscal, n.º 23, julho-setembro 2005, p. 14.)

Em segundo lugar, ao assegurar as condições para a efetivação do direito dos trabalhadores da administração local da região ao suplemento remuneratório de risco e penosidade, a norma constante do n.º 2 do artigo 1.º do decreto não deixará de produzir uma alteração substancial no regime estatutário daqueles trabalhadores, fazendo-o não só à margem do princípio da equivalência entre o regime dos funcionários e agentes do Estado e o regime dos funcionários e agentes da administração local (artigo 243.º, n.º 1), como em direta colisão com a faculdade da sua adaptação àqueles agentes e funcionários (artigo 243.º, n.º 2) que, por força da alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º, a Constituição reserva, em termos absolutos, ao legislador nacional.

25 - Em suma: qualquer que seja a interpretação que se tome por base, o conteúdo da norma sindicada tem reflexo, direto e imediato, sobre elementos essenciais caracterizadores da autonomia local - seja a autonomia financeira dos municípios, seja o estatuto dos órgãos do poder local e dos seus agentes e funcionários, sejam ambos em conjunto.

Em qualquer dos casos, o objeto da norma sindicada inscrever-se-á sempre no âmbito da matéria que integra a reserva relativa da AR consagrada na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, na vertente do estatuto das autarquias locais (atribuições e competências dos órgãos do município) e/ou na específica vertente, naquele contida, do regime das finanças locais.

Ocorrendo violação da reserva relativa de competência da Assembleia da República prevista na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição - que constitui limite negativo à competência legislativa das regiões autónomas [artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1] e que não pode ser objeto de autorização legislativa às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas [artigo 227.º, n.º 1, alínea b), parte final] -, a norma ora sindicada padece do vício de inconstitucionalidade orgânica.

Concluindo-se que a norma sindicada padece do vício de inconstitucionalidade orgânica por violação da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 (parte final) do artigo 228.º, todos da Constituição, fica prejudicada a apreciação dos demais fundamentos de inconstitucionalidade invocados pelo autor do pedido, designadamente aqueles que, de acordo com o mesmo, são igualmente sugeridos pelo n.º 1 do artigo 2.º do decreto, tanto na parte em que cria de uma nova atribuição do poder local sem a concomitante especificação do órgão competente para a exercer, como naquela em que, ao fazer depender a atribuição do suplemento remuneratório de "deliberação expressa do órgão municipal competente", parece excluir do respetivo âmbito de incidência os trabalhadores das freguesias da RAM.

III. Decisão

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 1.º do decreto legislativo regional que "Institui e disciplina a atribuição de um suplemento remuneratório aos trabalhadores da Secretaria Regional dos Equipamentos e Infraestruturas que prestem trabalho em condições de risco e penosidade", aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira em 3 de julho de 2019, por violação da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 do artigo 228.º, todos da Constituição da República Portuguesa.

Lisboa, 5 de agosto de 2019. - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Pedro Machete - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Fernando Vaz Ventura - Mariana Canotilho - Claudio Monteiro - Manuel da Costa Andrade.