Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 247/2021 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos n.os 4 e 5 do artigo 19.º, quando…

Note-se que o sistema de representação proporcional estatuído no artigo 239.º, n.º 2, da Constituição agrava ainda mais esta desigualdade: v.g. um grupo de cidadãos eleitores que obtenha 51 % dos votos ao nível do município (elegendo o Presidente da Câmara Municipal e a maioria dos vereadores), pode perder a maioria na assembleia municipal; no exemplo dado, tal percentagem de votos assegurará 46 deputados municipais, número que ascenderá a 47 contando com o presidente da junta da única freguesia a cuja assembleia o grupo de cidadãos pôde simultaneamente candidatar-se, num universo de 179 membros.

Daqui decorre que as normas fiscalizadas não admitem aos grupos de cidadãos eleitores a candidatura a todos os lugares da assembleia municipal, por não lhes permitir concorrer aos lugares indiretamente eleitos. A solução legal não se limita a criar requisitos distintos para os grupos de cidadãos eleitores, tendo ainda por efeito impedir a candidatura de um grupo de cidadãos eleitores a todos os lugares da assembleia municipal, em dissemelhança do que sucede com os partidos políticos.

14 - No sentido de que a Constituição não impõe a viabilidade de candidatura a todos os mandatos da assembleia municipal podem avançar-se dois argumentos.

Por um lado, deve sublinhar-se que a Constituição apenas determina que as candidaturas podem ser apresentadas «por grupos de cidadãos eleitores, nos termos da lei» (artigo 239.º, n.º 4), conferindo ampla margem ao legislador na respetiva modelação. Nesse quadro poderia sustentar-se não resultar da Constituição uma injunção de todos os mandatos da assembleia municipal poderem ser disputados por grupos de cidadãos eleitores.

Por outro lado, pode sustentar-se que a integração dos presidentes de junta de freguesia na assembleia municipal - que é constitucionalmente estabelecida, no artigo 251.º da Lei Fundamental - se liga à representação dos interesses da freguesia no órgão deliberativo do município, levando em conta eventuais divergências entre os interesses locais da freguesia e os interesses locais do município, sendo certo que o município e a freguesia são autarquias distintas, sem qualquer poder de direção, superintendência ou tutela entre si (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição..., ob. cit., vol. ii, p. 721; Jorge Miranda, «Anotação ao artigo 236.º», Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, 2007, p. 451).

Em consequência, a disputa destes mandatos estaria, por natureza, excluída da eleição para a assembleia municipal, ressalvando-se em todo o caso uma maioria de membros diretamente eleita (artigo 251.º da Constituição). Tal atestaria a conformidade constitucional da opção legislativa de restringir a cada grupo de cidadãos eleitores a legitimidade eleitoral ativa aos órgãos representativos de uma certa área de recenseamento, não admitindo a candidatura aos mandatos da assembleia municipal que se dirigem, no fundo, a representar outros cidadãos (os recenseados nas outras freguesias) - limitação essa que não existiria no quadro partidário, atento o projeto político territorialmente transversal e perene dos partidos políticos.

Todavia, são mais robustos os argumentos no sentido de que a Constituição impõe que a previsão de candidaturas por grupos de cidadãos eleitores aos órgãos das autarquias locais implica, para o legislador, a obrigação de modelar uma solução normativa que conduza à viabilidade de disputa de todos os mandatos dos órgãos eletivos (assembleia de freguesia, câmara municipal e, também, assembleia municipal).

Em primeiro lugar, não é despiciendo que o direito de candidatura por grupos de cidadãos eleitores surja constitucionalmente previsto em estrita igualdade com o direito atribuído aos partidos políticos. A Constituição estabelece que «As candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias locais» - isto é, os órgãos deliberativos e executivos, incluindo a assembleia - «podem ser apresentadas por partidos políticos, isoladamente ou em coligação, ou por grupos de cidadãos eleitores, nos termos da lei» (n.º 4 do artigo 239.º da Constituição). Neste quadro, a remissão constitucional para o legislador dirige-se à definição das condições da candidatura, mas impondo sempre que esta seja possível com o mesmo âmbito: quer os partidos políticos, quer os grupos de cidadãos eleitores são titulares do mesmo direito de candidatura, sendo constitucionalmente ilegítima a subtração aos grupos de cidadãos eleitores a viabilidade da disputa de alguns dos mandatos.

Em segundo lugar, deve notar-se que os mandatos da assembleia municipal cuja candidatura está vedada aos grupos de cidadãos eleitores (os presidentes de junta de freguesia) não deixam de ser cargos eletivos. Com efeito, a integração dos presidentes de junta de freguesia na assembleia municipal (consagrada no artigo 251.º da Constituição) não põe em causa que a assembleia seja um órgão eleito por sufrágio universal (n.º 2 do artigo 239.º da Constituição). Trata-se, outrossim, de uma eleição indireta de certos mandatos, através das eleições para os órgãos da freguesia. Ora, o direito de candidatura a que se refere o n.º 4 do artigo 239.º abrange todos os órgãos autárquicos consagrados nos números anteriores do artigo 239.º (incluindo, pois, os mandatos da assembleia municipal, direta e indiretamente eleitos), cabendo ao legislador a modelação de uma solução que torne possível a candidatura (quer por partidos políticos, quer por grupos de cidadãos eleitores), a todos lugares eletivos na assembleia municipal.

Em terceiro lugar, importa sublinhar que os presidentes de junta de freguesia são membros de pleno direito da assembleia municipal, não tendo qualquer diminuição da sua capacidade pelo facto de terem sido indiretamente eleitos. Nessa medida, exercem na assembleia municipal não apenas competências quanto aos assuntos que à sua freguesia digam respeito, mas todas as que são atribuídas às assembleias municipais - quer concernentes ao interesse geral do município, quer atinentes a outras freguesias. Isto assume especial relevância no que concerne ao poder regulamentar, no âmbito do qual se estabelece uma vinculação das autarquias de grau inferior (freguesias) às normas emanadas pelas autarquias de grau superior (município), nos termos do disposto no artigo 241.º da Constituição, sendo certo que, ao nível municipal, é à assembleia municipal que cabe o seu exercício (artigo 25.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, na redação que lhe foi dada, por último, pela Lei n.º 66/2020, de 4 de novembro).

Ora, o poder regulamentar «é uma expressão da autonomia local (autonomia normativa)» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição..., ob. cit., vol. ii, p. 740), sendo mesmo visto como o «cerne da autonomia local» (Acórdão n.º 110/95) por refletir, no plano normativo, a autodeterminação das populações (cf. Rui Medeiros, «Anotação ao artigo 241.º», Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, 2007, p. 484). Neste quadro, o acesso dos grupos de cidadãos eleitores à plenitude dos mandatos da assembleia municipal constitui a garantia do exercício pleno dessa autonomia local - do cerne da autonomia local: os mandatos são idênticos em poderes, dignidade e atribuições a todos os demais, influindo nos mesmos exatos termos na formação das deliberações da assembleia municipal.

Por fim, deve considerar-se que, ainda que a integração dos presidentes de junta de freguesia na assembleia municipal se dirija à representação, ao nível municipal, dos interesses da freguesia de que provêm, tal não impediria que o legislador conformasse uma solução normativa que acomodasse o interesse de representação das freguesias na assembleia municipal com a viabilidade da candidatura dos grupos de cidadãos eleitores à totalidade dos mandatos. Desde logo, seria possível que o legislador admitisse - como, de resto, sucedia até à introdução das normas fiscalizadas - a existência de grupos de cidadãos eleitores de abrangência municipal, com proponentes recenseados em várias freguesias (porventura com as mesmas exigências quanto ao número de proponentes de cada freguesia, para que se admitisse a candidatura aos órgãos da freguesia), admitindo-se assim a disputa de todos os mandatos da assembleia municipal. Dito de outro modo: a missão eventualmente cometida ao presidente de junta de freguesia de representação dos interesses da freguesia não é incompatível com a criação de soluções normativas que consagrem a viabilidade efetiva de candidatura por grupos de cidadãos eleitores a todos os mandatos da assembleia municipal.

15 - O efeito decorrente das normas impugnadas que se traduz na impossibilidade de uma candidatura com a mesma base cidadã disputar todos os mandatos - direta e indiretamente eleitos - da assembleia municipal de um determinado concelho - contraria a garantia da faculdade de os grupos de cidadãos eleitores apresentarem candidaturas aos órgãos das autarquias locais em condições de paridade com os partidos políticos, ao mesmo tempo que consubstancia uma segunda limitação do direito de participação na vida política, na vertente integrada pelo direito de propositura e de apresentação de candidaturas por grupos de cidadãos eleitores, em condições de paridade com os partidos políticos, aos órgãos eletivos do poder local. Encontra-se, por isso, em evidente tensão com o programa normativo definido pela Constituição no âmbito da concretização do princípio participativo, obrigando, tal como o efeito atrás considerado (vide supra n.º 11), à indagação das razões em que possa apoiar-se.

De acordo com a exposição de motivos constante do Projeto de Lei n.º 226/XIV/l, que esteve na génese da Lei Orgânica n.º 1-A/2020, as alterações da LEOAL visadas pelo pedido destinam-se a «[c]larificar na lei que os grupos de cidadãos eleitores não se devem confundir com partidos políticos».

A relação entre o regime que passou a constar dos n.os 4 a 6 do artigo 19.º da LEOAL e a finalidade invocada pelo legislador é, no entanto, de difícil compreensão.

Que os grupos de grupos de cidadãos eleitores não devem ser confundidos com partidos políticos no âmbito do processo eleitoral é desiderato que a LEOAL prossegue através do estabelecimento, para as candidaturas por uns e outros apresentadas, de distintos requisitos de admissibilidade. Tendo em conta que os grupos de cidadãos eleitores, ao contrário do que sucede com os partidos políticos, constituem, conforme notado já (vide supra n.º 8), organizações de tipo ocasional, a lei preocupa-se em assegurar a presença de uma efetiva base de apoio, aferida a partir da real existência de proponentes. É assim que se compreende o requisito relativo ao número de cidadãos proponentes, estabelecido no n.º 1 do artigo 19.º da LEOAL, bem como a exigência que das declarações dos proponentes resulte, de forma inequívoca, a sua vontade expressa de propor determinados cidadãos como candidatos à eleição em causa, fixada no respetivo n.º 3.

A impossibilidade de um mesmo grupo de cidadãos eleitores apresentar candidaturas, simultaneamente, a órgãos municipais e às assembleias de freguesia do mesmo concelho, assim como de disputar a totalidade dos mandatos da respetiva assembleia municipal, não constitui, contudo, um resultado alinhado (ou alinhável) com esta legítima preocupação. Num caso como no outro, do que se trata não é de reforçar as condições destinadas a assegurar a existência de uma verdadeira dinâmica participativa de base cidadã, mas antes de agravar as condições em que, relativamente aos partidos políticos, os grupos de cidadãos eleitores podem disputar a totalidade dos mandatos dos órgãos autárquicos respeitantes a um mesmo concelho.

É por isso que, tanto na dimensão em que veda aos cidadãos eleitores a faculdade de proporem candidaturas com a mesma base cidadã a todos os órgãos do poder local que desenvolvem a sua ação na área territorial correspondente à circunscrição em que se encontram recenseados, como naquela em que inviabiliza a disputa pelo mesmo grupo de cidadãos eleitores da totalidade dos mandatos da assembleia municipal, a solução decorrente das normas fiscalizadas não pode ter-se por adequada à prossecução de qualquer finalidade legítima de interesse público, o que desde logo a exclui do âmbito das restrições de direitos, liberdades e garantias e de direitos fundamentais de natureza análoga consentidas pelo n.º 2 do artigo 18.º da Constituição.

16 - Declarando-se a inconstitucionalidade das normas contidas nos números 4 e 5 do artigo 19.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, na redação que lhe foi dada pela Lei Orgânica n.º 1-A/2020, de 21 de agosto, em conjugação com o n.º 6 do mesmo artigo, importa saber se há lugar à repristinação das normas que estas hajam revogado.

Assim não sucede. Com efeito, a eliminação da ordem jurídica do disposto nos n.os 4 e 5 do artigo 19.º da LEOAL, na redação que lhe foi dada pela Lei Orgânica n.º 1-A/2020, de 21 de agosto, implica que a parte subsistente do artigo 19.º coincida materialmente com a sua redação anterior (conferida pela Lei Orgânica n.º 1/2017, de 2 de maio), de onde não resulta ser impossível a candidatura de um grupo de cidadãos eleitores a todos os mandatos da assembleia municipal.

III. Decisão

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos n.os 4 e 5 do artigo 19.º, quando conjugados com o n.º 6 do mesmo artigo, da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais, na redação que lhe foi dada pela Lei Orgânica n.º 1-A/2020, de 21 de agosto, por violação do disposto no n.º 1 do artigo 48.º, conjugado com o n.º 4 do artigo 239.º e com o n.º 2 do artigo 18.º, todos da Constituição.

Atesto o voto de conformidade do Juiz Conselheiro José António Teles Pereira e o voto de vencido do Juiz Conselheiro Lino Ribeiro, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio).

Lisboa, 28 de abril de 2021. - Joana Fernandes Costa - Maria José Rangel de Mesquita - Gonçalo Almeida Ribeiro (com declaração) - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Mariana Canotilho (com declaração) - Maria de Fátima Mata-Mouros - José João Abrantes - Assunção Raimundo (vencida, com declaração) - João Pedro Caupers.

Declaração de voto

Acompanho o juízo de inconstitucionalidade com fundamento na violação do direito de participação política que decorre das disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 48.º e do n.º 4 do artigo 239.º da Constituição - o direito a tomar parte na vida política através da apresentação de candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias locais por grupos de cidadãos eleitores. Parece-me sobretudo de sublinhar, tendo em conta a timidez da jurisprudência constitucional em matéria de direitos positivos, a afirmação perentória de que este direito fundamental, que é sobretudo um direito a que o poder público institua as condições necessárias para o exercício de uma determinada forma de participação política, compreende uma «dimensão negativa ou defensiva», correlativa de um dever estatal de não «eliminar, neutralizar ou restringir» a liberdade-de-participação tornada possível pela intervenção do legislador, com a consequência de que «uma lei que apenas parcialmente o efetive [ao direito fundamental] não poderá deixar de corresponder à ablação do seu âmbito restante.»

Ainda que a decisão não o refira expressamente, este modo de colocar a questão implica o reconhecimento de um dever acessório de o legislador não limitar ou destruir as condições normativas para o exercício de um direito fundamental, dever este que tem carácter negativo e cujo cumprimento, ainda que por referência a um dever principal de prestar com carácter positivo, pode ser controlado pela jurisdição constitucional no domínio da fiscalização da constitucionalidade por ação, ou seja, através da apreciação da conformidade constitucional de uma norma restritiva de direitos. Não é difícil antever as implicações deste raciocínio em matéria de proteção judicial dos direitos positivos em geral, mormente os direitos sociais, sempre que se trate de sindicar a constitucionalidade de uma norma que opera a exclusão de certa categoria de pessoas do acesso a um bem ou uma regressão constitucionalmente relevante no nível de proteção anteriormente concedido pela lei. Trata-se, em suma, de integrar os direitos positivos, na medida em que isso se mostre dogmaticamente viável, no modelo geral do controlo judicial das restrições a direitos fundamentais.

Onde já não posso acompanhar a decisão é no modo como justifica a existência de uma restrição legal do direito de participação política através da apresentação, por grupos de cidadãos eleitores, de candidatos a eleição de órgãos das autarquias locais. A fundamentação contém dois argumentos distintos para concluir que a norma sindicada tem carácter restritivo: o de que através dela os cidadãos «ficam impedidos de propor qualquer candidatura de base extrapartidária» a todos os órgãos eletivos do concelho; e o de que impede a apresentação de candidatos a eleições «em condições paralelas às dos partidos políticos», ou seja, «sem intermediação» e «em paridade» com estes. Nenhum destes argumentos se me afigura persuasivo.

Creio que o primeiro repousa numa premissa errada. Nada impede que um cidadão proponha candidatos a todos os órgãos eletivos do «concelho» - o que apenas se pode dizer por comodidade de expressão, visto que município e freguesia são categorias diversas de autarquia local -, integrando um grupo de eleitores para efeitos da candidatura aos órgãos municipais e outro para efeitos da candidatura a uma assembleia de freguesia. Sendo certo que o proponente não pode integrar um grupo de cidadãos que pretenda concorrer aos mandatos dos órgãos municipais e de uma das freguesias que não aquela em que se encontra recenseado, o que daí se retira não é que o direito de participação do cidadão sofra uma ablação de conteúdo, pois o direito que tem é o de propor candidatos e não o de integrar um determinado grupo de cidadãos constituído para esse efeito.

O segundo argumento prova demais. É verdade que a norma sindicada impede que um determinado grupo de cidadãos eleitores apresente candidatos a todos os órgãos autárquicos de um «concelho», ao passo que os partidos políticos podem concorrer aos órgãos municipais e das várias freguesias. Mas resta explicar em que medida ou por que razão essa falta de paridade atinge o direito de participação política do cidadão individual, plenamente livre de constituir ou integrar distintos grupos de cidadãos eleitores para concorrer a eleições de nível municipal e da freguesia. De resto, se a paridade fosse levada às últimas consequências, a circunstância de a lei não permitir a criação de grupos de cidadãos eleitores a uma escala nacional ou regional deveria ser considerada uma medida restritiva, visto que estabelece uma diferença de tratamento entre partidos políticos e grupos de cidadãos.

Apesar de distintos, estes argumentos procedem do mesmo equívoco ou cometem a mesma falácia: a reificação dos grupos de cidadãos eleitores. É claro que, a partir-se da premissa de que estes, enquanto sujeitos constitucionais, têm um direito de participação política, o facto de a lei não permitir que um determinado grupo se candidate aos órgãos municipais e das várias freguesias constitui simultaneamente uma limitação da participação eleitoral e uma diferença de tratamento em relação aos partidos políticos. Sucede que o direito de participação através da apresentação de candidatos a eleições autárquicas é dos cidadãos individuais e não dos grupos de cidadãos. Estes, ao contrário dos partidos políticos, não têm existência autónoma, vocação duradoira ou interesses próprios; correspondem ao resultado contingente do exercício dos direitos a apresentar candidatos por parte dos indivíduos que os constituem e têm relevância jurídica exclusivamente enquanto e na medida desse exercício coletivo de direitos individuais. Como se lê no Acórdão n.º 493/2017, a propósito da impossibilidade de os grupos de cidadãos, ao contrário dos partidos políticos, formarem coligações eleitorais:

«Os partidos políticos têm uma existência anterior e independente a uma coligação e encarnam propostas políticas diversas com uma abrangência nacional; o propósito da coligação eleitoral é as diversas partes, através da mediação da diferença e do acordo de vontades, apresentarem uma candidatura conjunta à eleição. Já os grupos de cidadãos eleitores constituem-se no momento e com o propósito de concorrerem a uma determinada eleição, pelo que não existem, nem têm identidade política, antes dela; se dois conjuntos de cidadãos partilham um determinado projeto político, constituem um único grupo de cidadãos eleitores e apresentam uma única candidatura eleitoral. Se o não fizerem, e apresentarem candidaturas distintas - o que implica, naturalmente, que cada grupo de cidadãos apresente listas integralmente diversas de proponentes e de candidatos (artigo 16.º, n.os 3 e 6, da LEOAL) -, são, para todos os efeitos, grupos independentes, que concorrem entre si e com as restantes forças políticas na eleição em causa, cada qual com a sua lista de candidatos, com as suas denominação, sigla e símbolo, e com lugar próprio nos boletins de voto.»

Por isso, o argumento de que a norma sindicada constitui uma restrição do direito de participação política através da apresentação de candidaturas de grupos cidadãos eleitores tem necessariamente de passar pela demonstração de que atinge a esfera do cidadão individual. Ora, ao contrário do que se afirma na decisão, a restrição operada pela norma não reveste a forma de uma ablação - a supressão de faculdades que integram o direito -, mas de um condicionamento - a criação de obstáculos ao exercício do direito. Assim é porque, da perspetiva do titular do direito fundamental - o cidadão individual -, o novo regime não limita o poder de apresentar candidatos aos órgãos das autarquias locais em cuja área se encontrem recenseados, antes dificulta o seu exercício e deprecia o respetivo valor. Em termos mais sugestivos, o regime não tem repercussões negativas nos poderes jurídicos do cidadão, mas nas suas possibilidades efetivas de participação política.

Tal ocorre, no essencial, por quatro ordens de razão. Em primeiro lugar, porque o ónus de constituição de múltiplos grupos de cidadãos eleitores, com denominação, sigla e símbolo distintos, por um lado, e acumulação de encargos burocráticos, por outro, elimina as economias de escala que se podem alcançar através da constituição de um grupo compósito e alargado que apresenta candidatos aos órgãos municipais e se desdobra em grupos menores que propõem candidatos ao nível da freguesia. Em segundo lugar, porque apesar de municípios e freguesias constituírem autarquias distintas, o exercício da autonomia local reclama uma simbiose entre os dois níveis, que se manifesta, quer no facto de os presidentes de junta serem membros de pleno direito da assembleia municipal (não intervindo apenas nos assuntos que digam respeito à sua freguesia), quer no facto de os regulamentos municipais vincularem as freguesias. Em terceiro lugar, e em consequência dessa simbiose, é natural que um grupo de cidadãos encarne um projeto político que compreende os dois níveis de exercício da autonomia local, pelo que a exigência formal de que se constituam diferentes grupos de cidadãos para as eleições aos órgãos municipais e de cada uma das freguesias compromete o exercício esclarecido do direito de voto - o mesmo é dizer, a verdade eleitoral. Finalmente, e como alerta a requerente, só as candidaturas aos órgãos municipais são elegíveis para beneficiar de subvenção estatal, de modo que a impossibilidade de um e o mesmo grupo de cidadãos eleitores concorrer simultaneamente aos órgãos autárquicos de ambos os níveis redundaria num desincentivo a esta forma de participação política, pelo menos no que ao nível inferior diz respeito.

O facto de a norma sindicada ter por consequência a impossibilidade de o mesmo grupo de cidadãos eleitores disputar todos os mandatos a preencher na assembleia municipal, em virtude de os presidentes de junta serem membros desta por inerência, mais do que constituir uma razão autónoma para o juízo de inconstitucionalidade - como parece entender-se no aresto -, é revelador de que este regime, contrariamente ao que se refere na exposição de motivos do projeto de lei que deu origem à Lei Orgânica n.º 1-A/2020, de 21 de agosto, em vez de «clarificar» o processo eleitoral autárquico, é largamente artificial e espúrio, contribuindo para esvaziar de sentido o direito individual de participação política através da apresentação de candidaturas por grupos de cidadãos eleitores. Ora, não se vislumbrando nenhuma outra razão para a restrição deste direito - em termos que justificassem a aferição da sua adequação, necessidade e proporcionalidade -, impõe-se concluir, como se conclui na decisão, ainda que com um percurso argumentativo diverso, que a mesma é inconstitucional. - Gonçalo de Almeida Ribeiro.

Declaração de voto

Votei a decisão e o respetivo fundamento paramétrico, mas afasto-me da fundamentação do Acórdão, a partir do ponto 10, por razões que passo a explicar, com brevidade.

1 - Não creio que possa retirar-se da disposição normativa constante do n.º 4 do artigo 239.º da Constituição, isoladamente considerado, a determinação constitucional do conteúdo do direito de tomar parte na vida política, através de grupos de cidadãos eleitores, nos termos em que o Acórdão o faz, em particular, no que respeita à afirmação de paridade com os partidos políticos, tomada em termos quase absolutos no que às eleições para os órgãos das autarquias locais respeita. Na verdade, este direito só pode ser adequadamente compreendido - como aliás a presente decisão acaba por (bem) reconhecer - em conjunção com o disposto no artigo 48.º, n.º 1, onde se consagra, de forma mais geral, o direito de participação na vida política. O direito a apresentar candidaturas aos órgãos das autarquias, por via de grupos de cidadãos eleitores, é, pois, uma (entre várias possíveis) forma constitucionalmente concretizada de exercer o direito (mais amplo) de participação política.

2 - Porém, o direito que se recorta da conjugação das duas normas constitucionais mencionadas - e que constituem o parâmetro do Acórdão - é, antes de mais, um direito fundamental de natureza positiva, ou seja, um direito a uma prestação do Estado. O que se exige ao poder público é que aprove e implemente um regime jurídico que salvaguarde a possibilidade e defina as condições das candidaturas dos grupos de cidadãos aos órgãos das autarquias locais. Daqui decorre, naturalmente, uma importante obrigação de natureza constitucional, para o Estado - no sentido de estar constitucionalmente vinculado a assegurar o exercício do direito -, mas, ao mesmo tempo, uma significativa margem de conformação para o legislador no que respeita às condições procedimentais impostas para tal.

3 - Acontece, no entanto, que o facto de um direito fundamental poder ser caraterizado como um direito positivo, ou de prestação, não implica, de forma alguma, que ele não tenha também uma dimensão negativa, de abstenção e/ou resistência à atuação do poder público, em particular, do legislador. Na verdade, isto decorre, muito simplesmente, da força normativa da Constituição e do consequente dever geral de respeito, por parte do Estado, pelos direitos fundamentais, aplicando-se, em termos idênticos, a todos esses direitos. O Estado tem, assim, uma obrigação constitucional de os não afetar negativamente, abstendo-se «de intervir nas possibilidades e capacidade de acesso que o particular (...) alcançou» (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais - Teoria Jurídica dos Direitos Sociais enquanto Direitos Fundamentais, AAFDL Editora, 2.ª Edição, 2016). Nestes termos, torna-se claro que pode haver violações de direitos positivos com origem não na violação de uma obrigação de facere, mas sim no incumprimento de obrigações negativas por parte do legislador.

4 - O Acórdão qualifica as normas questionadas como uma restrição legal ao direito de participação política, na específica dimensão do direito a apresentar candidaturas de grupos de cidadãos eleitores às autarquias locais. Todavia, não me parecem convincentes os argumentos com base nos quais o sustenta, designadamente a ideia de que assim se inviabiliza «a apresentação de candidaturas de base extrapartidária à titularidade dos órgãos das autarquias locais», que teria de ocorrer, por imposição constitucional, sempre, «em condições paralelas às dos partidos políticos». No meu entender, esta visão das coisas assenta em três equívocos: i) que os grupos de cidadãos têm um direito fundamental à apresentação de candidaturas a todos os órgãos do concelho; ii) que as normas questionadas o inviabilizam, pelo menos parcialmente; e ainda iii) que as ditas candidaturas têm de ter um regime jurídico de paridade com o dos partidos políticos.

4.1 - Ora, correndo o risco de afirmar o óbvio, os grupos de cidadãos não existem autonomamente antes de constituídos para efeito das candidaturas, constituição essa que deve obedecer às condições que a lei exigir. Assim, «não existem, nem têm identidade política» antes das eleições, como aliás este Tribunal afirmou no Acórdão n.º 493/2017. Na verdade, eles configuram-se como um meio, ou um instrumento, de realização do direito fundamental dos cidadãos à participação na vida política, na vertente específica de direito de apresentação de candidaturas aos órgãos das autarquias locais, tendo o legislador constituinte entendido consagrar duas alternativas para o seu exercício: a candidatura em listas partidárias e a candidatura em listas apresentadas por grupos de cidadãos. São, pois, os cidadãos individuais os titulares do direito fundamental aqui em causa. Deste modo, nos termos do regime jurídico instituído pelas normas questionadas, nenhum cidadão está privado da possibilidade de propor a candidatura de grupos, nem de através deles exercer a sua capacidade eleitoral ativa (neles votando) ou passiva (sendo candidato nas listas que apresentam), em todas as autarquias locais da sua área de residência: da sua freguesia e do seu município.

4.2 - O exercício dos direitos acima referidos pode mesmo ser levado a cabo por via do mesmo grupo de cidadãos, com a mesma denominação, a mesma sigla e o mesmo símbolo. A única possibilidade que as normas questionadas vedam é que um grupo de cidadãos nessas condições concorra simultaneamente à eleição dos titulares dos órgãos municipais e de várias assembleias de freguesia que integram o mesmo concelho. No entanto, não sendo os grupos titulares do direito fundamental violado, o problema de constitucionalidade não reside aqui, uma vez que os cidadãos individuais mantêm a liberdade de constituir e de apresentar a sua candidatura, através de tais grupos, a todos os órgãos autárquicos relevantes. Do ponto de vista da prestação mínima do direito, concretizadora da específica incumbência dirigida pela Constituição ao legislador, a obrigação imposta pela Lei Fundamental está, na ótica de cada titular individual do direito, cumprida.

4.3 - Por fim, a premissa segundo a qual as candidaturas dos grupos de cidadãos têm de ter um regime jurídico de paridade com o dos partidos políticos não só não tem nenhum suporte textual nas normas constitucionais, como se afigura contraditória com o lugar particular que a CRP reserva aos partidos políticos. Estes, tendo personalidade jurídica e identidade própria, bem como uma inequívoca vocação de durabilidade, são tidos por instituições fundamentais de uma democracia pluralista, veículo da «formação da vontade popular» (na expressão do artigo 51.º, n.º 1, da Constituição), com direitos próprios e deveres correlativos, constitucionalmente impostos, de transparência, e de organização e gestão democráticas. Assim, a desigualdade introduzida pelas normas questionadas entre candidaturas de base cidadã e candidaturas partidárias, na disputa dos mandatos das autarquias locais, poderia fundamentar-se, precisamente, nesta óbvia diferença de estatuto constitucional.

5 - Nestes termos, creio que a inconstitucionalidade das normas em apreço reside noutro facto: como muito bem explica o Acórdão, o regime jurídico em crise resulta, essencialmente, da alteração introduzida pelo artigo 2.º da Lei Orgânica n.º 1-A/2020, de 21 de agosto, ao n.º 4 do artigo 19.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (LEOAL). Até então, inexistia a regra que considera distintos para todos os efeitos legais, os grupos de cidadãos eleitores que apresentem diferentes proponentes, mesmo que apresentem candidaturas a diferentes autarquias do mesmo concelho. Significa isto que as anteriores versões da lei consagravam um regime jurídico de exercício do direito fundamental aqui em causa de âmbito muito mais alargado, como também se demonstra no Acórdão. As alterações legislativas aprovadas em 2020 significaram a introdução de um condicionamento (ou seja, de um obstáculo adicional ao exercício) do direito fundamental de participação política, ao comprimir o grau em que o mesmo se apresentava já regulado e assegurado pelo Estado.

Assim, sempre se exigiria, nesta situação, por parte do legislador, o cumprimento de uma obrigação agravada de fundamentação da diminuição do âmbito e modo de exercício do direito de participação política, na dimensão de apresentação de candidaturas de grupos de cidadãos aos órgãos das autarquias locais, operada pela alteração legislativa. Atendendo à intrínseca relação que se estabelece entre as normas constitucionais consagradoras de direitos positivos e as normas legais concretizadoras do seu conteúdo material, parece-me evidente que uma alteração de regime em sentido compressivo, com a importância da que aqui se analisa, teria, no mínimo, de ser justificada com base em ponderosas razões de interesse público, que cabe ao legislador esclarecer adequadamente. Ora, como bem se aponta, aliás, no pedido, as razões explicativas das modificações legais oferecidas na «exposição de motivos» do projeto de lei, em particular, a necessidade de clarificação da distinção essencial entre partidos políticos e grupos de cidadãos eleitores, não parecem ter qualquer relação de causalidade evidente com as normas aqui em questão, não se compreendendo como e em que medida poderiam estas contribuir para a prossecução de tais desígnios. Inexiste, assim, qualquer justificação ou fundamentação atendível para a diminuição, por via legislativa, do sentido, conteúdo e alcance já concretizados do direito fundamental em causa, razão que entendo suficiente para votar favoravelmente a presente declaração de inconstitucionalidade. - Mariana Canotilho.

Declaração de voto

Votei vencida com o seguinte entendimento:

1 - As normas fiscalizadas vêm regular os termos da admissibilidade de candidaturas de grupos de cidadãos para órgãos autárquicos (assembleia municipal, câmara municipal e assembleia de freguesia). As candidaturas apresentadas por grupos de cidadãos nas eleições autárquicas são expressamente admitidas pelo n.º 4 do artigo 239.º da Constituição da República Portuguesa (Constituição), que remete para a lei a respetiva concretização: «As candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias locais podem ser apresentadas por partidos políticos, isoladamente ou em coligação, ou por grupos de cidadãos eleitores, nos termos da lei».

A Constituição especifica, assim, um concreto direito de participação política dos cidadãos, traduzido na faculdade de concorrer aos órgãos das autarquias locais (freguesias e municípios) através de grupos de cidadãos eleitores. Trata-se de previsão constitucional que se alicerça no direito de participação na vida política consignado no n.º 1 do artigo 48.º «Todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direção dos assuntos públicos do país, diretamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos».

Em anotação a esta norma, JORGE MIRANDA afirma que tal norma reflete a transposição para o plano subjetivo do princípio fundamental proclamado nos artigos 2.º, 3.º e 9.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, enquanto GOMES CANOTILHO assinala que os direitos políticos ou de participação política são direitos de cidadania, ou seja, direitos dos indivíduos enquanto cidadãos, enquanto membros da «república», que o mesmo é dizer, da coletividade politicamente organizada e são simultaneamente parte integrante e garantia do princípio democrático, constitucionalmente garantido.

Ora, a Constituição individualiza uma específica dimensão de participação dos cidadãos, que o legislador está vinculado a concretizar.

Na interação das referidas normas constitucionais, a viabilidade de candidaturas a órgãos autárquicos por grupos de cidadãos eleitores inscreve-se na participação política dos cidadãos. Trata-se, portanto, de cidadãos que decidem tomar parte ativa na vida pública, tentando capturar a direção dos órgãos eletivos de âmbito local e assim influenciar de forma determinante o processo de tomada de decisão política, fazendo parte do mesmo.

A circunstância de se não admitir a propositura de grupos de cidadãos eleitores formado por indivíduos recenseados em várias freguesias (e que, assim, pudessem candidatar-se a várias assembleias de freguesia do mesmo concelho) não pode ser vista como restrição ao direito a participar na vida política.

O direito a apresentar candidaturas por grupos de cidadãos eleitores, tem em vista o envolvimento dos cidadãos nos órgãos das autarquias locais que dizem respeito a esses cidadãos, implicando-os na governação das autarquias em cuja área estão recenseados. A promoção da participação política liga-se à promoção da autodeterminação das populações para tutela dos seus interesses próprios - a que se refere o artigo 235.º, n.º 2, da Constituição - permitindo as normas fiscalizadas, que um grupo de cidadãos eleitores possa candidatar-se a todos os órgãos das autarquias, em cuja área os proponentes estão recenseados (assembleia de freguesia, câmara municipal e assembleia municipal).

A circunstância de estar impedida a candidatura aos órgãos das demais freguesias do mesmo concelho não contende com o direito de participação dos cidadãos: a admitir-se o contrário, seria igualmente uma restrição ao direito de participação dos cidadãos na vida política a impossibilidade de o mesmo grupo de cidadãos eleitores se candidatar a órgãos autárquicos de vários concelhos do país.

Como se retira do n.º 4 do artigo 16.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL), o direito de participação política exercido na candidatura de grupos de cidadãos eleitores convive - e não exclui - com o direito de participação política através de candidaturas partidárias, pois nos termos da referida norma, as candidaturas partidárias, podem incluir candidatos independentes sem qualquer filiação partidária, não esquecendo que a fundamentação da participação política, ao nível da eleição democrática dos órgãos do poder local, dirige-se ao cumprimento da missão constitucionalmente atribuída às autarquias: a «prossecução de interesses próprios das populações respetivas» - n.º 2 do artigo 235.º da Constituição.

Neste quadro, mesmo que se qualificasse como restrição legislativa a limitação do direito de apresentar candidaturas aos órgãos autárquicos da área respeitante ao recenseamento dos proponentes, sempre se teria a medida por adequada ao objetivo: a tutela de interesses próprios da população respetiva - aqueles que são, nas palavras de GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA «comuns aos residentes, e que se diferenciam dos interesses da coletividade nacional e dos interesses próprios das restantes comunidades locais» -, não se podendo, assim, assacar ao corpo normativo fiscalizado uma violação desproporcionada do direito dos cidadãos a participar na vida política.

2 - Entendemos também que o legislador cumpriu a injunção constitucional de, no quadro da organização política do Estado, consagrar a plena viabilidade de candidatura dos grupos de cidadãos eleitores aos vários órgãos das autarquias locais.

Nos termos do n.º 4 do artigo 239.º da Constituição, «As candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias locais podem ser apresentadas por partidos políticos, isoladamente ou em coligação, ou por grupos de cidadãos eleitores, nos termos da lei».

Verdade que o direito de apresentação de candidaturas a órgãos autárquicos através de grupos de cidadãos eleitores não consubstancia apenas um direito político dos cidadãos, ele comporta também uma refração objetiva, no quadro da organização política do Estado, na medida em que implica o reconhecimento de que os grupos de cidadãos eleitores constituem sujeitos constitucionais ou, pelo menos, agentes políticos, sendo-lhes atribuído poder de iniciativa numa atividade político-constitucionalmente relevante - a candidatura a órgãos autárquicos.

Todavia, a sua concretização (como sucede na maioria dos direitos políticos previstos na Constituição) é remetida para a lei. A Constituição confere margem decisória à lei na definição das condições de que depende a candidatura dos grupos de cidadãos eleitores, impondo-lhe somente que a conformação legislativa assegure a estes grupos a faculdade de concorrerem às eleições para os órgãos das autarquias locais.

Dispõe o n.º 4 do artigo 19.º da LEOAL, com a alteração introduzida pela Lei Orgânica n.º 1-A/2020, de 21 de agosto:

«4 - Os grupos de cidadãos eleitores que apresentem diferentes proponentes consideram-se distintos para todos os efeitos da presente lei, mesmo que apresentem candidaturas a diferentes autarquias do mesmo concelho.»

E o n.º 5 do mesmo artigo:

«5 - Excetuam-se do disposto no número anterior os grupos de cidadãos eleitores que apresentem candidatura simultaneamente aos órgãos câmara municipal e assembleia municipal, desde que integrem os mesmos proponentes.»

Retiramos das transcritas normas, o entendimento que os grupos de cidadãos eleitores, individualmente considerados, que queiram candidatar-se a qualquer junta de freguesia, têm de ter como proponentes, os recenseados no âmbito da respetiva freguesia, podendo, o mesmo grupo, com os mesmos proponentes, candidatar-se também à assembleia municipal e à câmara municipal do respetivo concelho.

Desta leitura, decorre que poderão candidatar-se à câmara municipal e à assembleia municipal, tantos grupos de cidadãos, quantas as freguesias existentes.

Em anotação ao artigo 239.º da Constituição, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, assinalam que «As autarquias locais são formas autónomas de organização local dotadas de órgãos próprios. O princípio democrático exige que os seus órgãos emanem das próprias comunidades locais, que sejam órgãos representativos, democraticamente constituídos» e quanto ao n.º 4 da norma, referem que tal estatuição, resultante da Revisão de 1997, «[...] constitui mais exceção do monopólio partidário de apresentação de candidaturas o que cumpre dupla finalidade, 1) procurar abertura do sistema político para a renovação da representação política local; 2) permitir a dinamização de uma verdadeira participação política e de mobilização cidadã próxima dos cidadãos».

Ora a possibilidade de as candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias locais poderem ser apresentadas também por grupos de cidadãos eleitores, não teve como objetivo a criação de «forças políticas» idênticas às partidárias. O objetivo foi claramente abrir o sistema político à representação política local e à mobilização dos cidadãos locais, porque os partidos políticos, atenta a sua estrutura e dimensão nacional, afastavam-se, muitas vezes, dos efetivos interesses locais.

Assim, a circunstância de a lei impor requisitos distintos - e porventura mais exigentes - para as candidaturas de grupos de cidadãos eleitores não gera, por si só, um incumprimento da imposição constitucional. Somos do entendimento que o n.º 4 do artigo 239.º da Constituição não teve como objeto equiparar grupos de cidadãos a partidos políticos, até porque a isso se opõe o n.º 4 do artigo 51.º da Constituição.

A alteração introduzida, pela Lei Orgânica n.º 1-A/2020, de 21 de agosto, na norma fiscalizada, corresponde, tendencialmente, ao princípio geral de direito eleitoral de que a capacidade eleitoral passiva depende da capacidade eleitoral ativa, de que só é elegível quem é eleitor.

Também da exposição de motivos ao Projeto de Lei n.º 226/XIV/1.ª, que deu origem à Lei Orgânica n.º 1-A/2020, de 21 de agosto, se retira, com total evidência, que se pretendia «clarificar na lei que os grupos de cidadãos eleitores não se devem confundir com partidos políticos, pelo que importa, a bem da verdade eleitoral, da proibição da existência de partidos regionais ou locais, das dúvidas interpretativas que vêm surgindo nos últimos processos eleitorais autárquicos sobre os quais a Comissão Nacional de Eleições também se pronunciou, introduzir alterações nesta matéria»

Portanto, houve sempre um sentido de que os partidos políticos e grupos de cidadãos são realidades distintas - (cf. artigos 9.º e 10.º da Lei Orgânica n.º 2/2003) e a solução legal da LEOAL não se limita a criar requisitos distintos para pessoas coletivas idênticas.

Também não nos parece relevante a questão do impacto que esta alteração legislativa possa ter na composição da assembleia municipal nos termos da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, segundo a qual o número de membros diretamente eleitos para a assembleia municipal será, em princípio, o triplo de membros da respetiva câmara municipal sendo o número de membros da câmara municipal dependente do número de eleitores daquele município (artigo 57.º da mesma lei). O legislador no âmbito da LEOAL, por força da remissão do n.º 4 do artigo 239.º da Constituição, não tem que fazer a articulação daquela composição, mas, nas palavras de GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, de «definir o número exigido de cidadãos proponentes no que se refere a candidaturas de grupos de cidadãos».

O Acórdão n.º 582/2013 disse sobre tal questão:

«Quando a lei vem estabelecer a legitimidade para a apresentação de candidaturas às eleições para os órgãos das autarquias por grupos de cidadãos eleitores (cf. artigos 16.º, n.º 1, alínea c), e 19.º da LEOAL), confere essa faculdade aos cidadãos eleitores proponentes, que, desta forma, exercem um direito de participação política que lhes é expressamente conferido pela Constituição (artigo 239.º, n.º 4, da Constituição). Ora, daqui decorre que a subscrição das propostas de listas de candidatos às eleições para um determinado órgão autárquico não corresponde a uma mera manifestação de apoio ou concordância com um projeto político de um movimento ou grupo que pretenda concorrer às eleições locais, antes consubstancia a própria escolha, pelos cidadãos eleitores, dos candidatos a apresentar. [...]. Nestes termos, e com vista a garantir tal sentido, está na disponibilidade do legislador estabelecer requisitos específicos para as candidaturas apresentadas por grupos de cidadãos eleitores, nos termos do artigo 239.º, n.º 4, da Constituição.»

Com a alteração operada pela Lei Orgânica n.º 1-A/2020, de 21 de agosto, os grupos de cidadãos eleitores, individualmente considerados, que queiram candidatar-se a qualquer junta de freguesia têm de ter como proponentes os recenseados no âmbito da respetiva freguesia, podendo, o mesmo grupo, com os mesmos proponentes, candidatar-se também à assembleia municipal e à câmara municipal do respetivo concelho.

A dificuldade prática decorrente destas exigências, não torna a Lei restritiva por violação dos princípios da necessidade ou da proporcionalidade a que se refere o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, nem viola o parâmetro constitucional decorrente do n.º 4 do artigo 239.º da Constituição, de abrir o sistema político à representação política local e à mobilização dos cidadãos locais, sendo certo que da norma não resulta qualquer injunção de que todos os mandatos aos órgãos autárquicos podem/têm de ser disputados por grupos de cidadãos eleitores.

Concluímos, pois, que a remissão que a norma constitucional faz para lei - nos termos da lei - comete ao legislador a responsabilidade pela definição dos requisitos de candidatura dos grupos de cidadãos, conferindo margem decisória à lei na definição das condições de que depende a candidatura desses grupos, impondo-lhe somente que a conformação legislativa assegure a estes grupos a faculdade de concorrerem às eleições para os órgãos das autarquias locais.

Daqui decorre, pois, ser constitucionalmente admissível que os requisitos de admissão de uma candidatura de grupos de cidadãos eleitores divirjam daqueles que o legislador imponha aos partidos políticos. Como se disse no citado Acórdão n.º 582/2013, «a subscrição das propostas de listas de candidatos às eleições para um determinado órgão autárquico não corresponde a uma mera manifestação de apoio ou concordância com um projeto político de um movimento ou grupo que pretenda concorrer às eleições locais, antes consubstancia a própria escolha, pelos cidadãos eleitores, dos candidatos a apresentar», pelo que «está na disponibilidade do legislador estabelecer requisitos específicos para as candidaturas apresentadas por grupos de cidadãos eleitores, nos termos do artigo 239.º, n.º 4, da Constituição».

As normas fiscalizadas não negam aos grupos de cidadãos eleitores o direito a concorrer aos órgãos das autarquias locais, nem inviabilizam a candidatura de grupos de cidadãos eleitores aos órgãos autárquicos, já que não decorre da norma do n.º 4 do artigo 239.º da Constituição, que o legislador está vinculado ao mesmo tratamento de grupos de cidadãos e partidos políticos - até porque a própria Constituição os integra em patamares diferentes (artigo 51.º da Constituição) - ou de abrir portas para que um só grupo de cidadãos possa polarizar todos os órgãos autárquicos do concelho, podendo dessa forma afrontar o princípio geral de direito eleitoral de que a capacidade eleitoral passiva depende da capacidade eleitoral ativa e afrontar ainda a dimensão constitucional de abertura do sistema político para a renovação da representação política local e a mobilização de cidadãos descomprometidos. E o facto de haver agora a exigência de os proponentes estarem recenseados nas freguesias a que concorrem, poder levar à verificação de um aumento de grupos de cidadãos eleitores, não entendemos que a quantidade possa empobrecer a qualidade de escolha dos eleitores como seus representantes nos diversos órgãos autárquicos, mas antes a aumentar a intervenção popular local, em detrimento de interesses pessoais/concretos e de um coletivo restrito, à custa do voto popular local.

Nesta conformidade não deverá assacar-se ao corpo normativo fiscalizado uma violação desproporcionada e até desnecessária do direito dos grupos de cidadãos eleitores se candidatarem aos órgãos da respetiva autarquia. - Assunção Raimundo.

Declaração de voto

Votei vencido por entender que a norma extraída do n.º 4 do artigo 239.º em conjugação com o n.º 1 do artigo 48.º da Constituição não vincula o legislador a estabelecer que um «grupo de cidadãos eleitores» (GCE) tenha o direito de apresentar candidaturas a todas as eleições que se realizam no quadro do mesmo procedimento eleitoral autárquico.

Daquela norma resulta que as candidaturas às eleições dos titulares dos órgãos do poder local apenas podem ser apresentadas por (i) partidos políticos, (ii) coligações de partidos políticos, (iii) e grupos de cidadãos eleitores. Portanto, admite-se candidaturas extrapartidárias, mas as únicas organizações titulares do poder de apresentação de candidaturas autárquicas são os partidos políticos, excluindo-se candidaturas de outras associações (v. g. organizações de moradores, associações cívicas, ambientais, etc.).

A norma constitucional remete para a lei - «nos termos da lei» - a regulação do poder de apresentação de candidaturas. Não obstante a ampla margem de decisão que assim é conferida ao legislador no estabelecimento das condições de que depende a candidatura apresentada pelos GCE, a Constituição não é omissa quanto ao critério que deve ser adotado na formação dos grupos de cidadãos eleitores. Com efeito, os «eleitores» a que se refere o n.º 4 do artigo 239.º, que podem formar um grupo proponente de candidatura às eleições dos órgãos das autarquias locais, são os «cidadãos recenseados na área da respetiva autarquia» (n.º 2 do artigo 239.º da CRP). Ou seja, o critério do recenseamento que a Constituição adota para a determinação do colégio eleitoral, que define o que são «eleitores» (artigo 4.º da LEOAL), não pode deixar de ser utilizado na constituição do GCE. Assim, o GCE apenas pode ser composto pelos habitantes/residentes inscritos no recenseamento eleitoral da área da autarquia local a cujos órgãos apresentam a candidatura. De modo que o critério do recenseamento vincula o legislador a estabelecer que os cidadãos proponentes que formam o agrupamento estejam todos recenseados na área da autarquia a cujo órgão respeita a candidatura (n.º 6 do artigo 19.º da LEOAL).

A opção constitucional de considerar que o «grupo de cidadãos eleitores» é formado pelos cidadãos inscritos no recenseamento da área da autarquia a cujos órgãos apresentam candidatura tem justificação nos interesses a que tende a eleição dos respetivos titulares. Consagra-se no n.º 2 do artigo 235.º da CRP que as autarquias «visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas», isto é, interesses próprios e específicos de uma comunidade local, que se diferenciam dos interesses comuns da coletividade nacional e dos interesses próprios das demais comunidades locais. Como o princípio democrático exige que os órgãos das autarquias locais emanem das próprias comunidades locais, a candidatura cidadã não pode deixar de refletir os interesses comuns dos residentes nessas comunidades. Por isso, a exigência de que os cidadãos eleitores residam no território da autarquia a que apresentam candidatura constitui corolário da democracia representativa, na medida em que se trata de eleição de órgãos representativos, através de sufrágio universal e direto, em que apenas participam os cidadãos da coletividade que por eles é representada, bem como permite maior participação política dos cidadãos na vida da comunidade em que se integram (artigo 48.º da CRP), ou seja, participação na prossecução dos interesses próprios e específicos, que muitas vezes se traduzem em relações de vizinhança.

Por força do caráter vinculativo do local de inscrição no recenseamento eleitoral, nenhum cidadão eleitor pode propor candidaturas em municípios e freguesias diferentes. Em princípio, um GCE é autónomo e independente em relação a qualquer outro, seja no âmbito das eleições para os órgãos da mesma autarquia, seja na eleição para órgãos de autarquias diferentes, pois o seu âmbito de atuação é o da circunscrição da autarquia em que estão recenseados os cidadãos que formam o agrupamento. O mesmo GCE apenas pode apresentar múltiplas candidaturas na eleição dos órgãos municipais - assembleia municipal e câmara municipal -, porque nesse caso a área do círculo eleitoral corresponde ao território do concelho onde estão recenseados os eleitores que compõem o grupo; assim como na eleição desses órgãos e de uma única assembleia de freguesia, quando todos os membros do grupo estão recenseados no território dessa freguesia. Nestes casos excecionais, por decorrência do critério do recenseamento, um GCE pode suportar no máximo três candidaturas; mas fora deles, cada GCE é único, constituindo-se para a específica propositura de uma concreta lista de candidatos à eleição de um órgão determinado. Daí que o GCE atue sempre no âmbito de um determinado círculo eleitoral e perante o colégio eleitoral que lhe corresponde. Não obstante os círculos de freguesia estarem inseridos em círculos municipais, o território de cada autarquia local constitui um único círculo eleitoral (artigo 10.º da LEOAL), e por isso o GCE não pode apresentar candidaturas em círculos eleitorais onde os cidadãos que o formam não estão inscritos no respetivo recenseamento eleitoral.

A lista de cidadãos eleitores pela qual se constitui um grupo de cidadãos proponentes de uma determinada candidatura varia em função do número de residentes na autarquia a que se destina a eleição. O n.º 4 do artigo 239.º da CRP remete para a lei a definição do número exigido de cidadãos proponentes e o artigo 19.º da LEOAL estabelece uma fórmula segundo a qual o GCE é composto por um número de eleitores calculado em função do número de eleitores da autarquia e do número de membros do órgão a que se destina a candidatura, corrigido por forma a não resultar um número de cidadãos proponentes inferior a 50 ou superior a 2000, no caso de candidaturas a órgão de freguesia, ou inferior a 250 ou superior a 4000, no caso de candidaturas a órgão do município. Ora, para que esta fórmula possa ser aplicada, naturalmente que os cidadãos que integram o GCE têm que estar recenseados na área da autarquia a cujo órgão respeita a candidatura. Daí que a possibilidade do mesmo GCE apresentar candidaturas a órgãos de diferentes freguesias subverteria a aplicação da fórmula de cálculo do número de cidadãos que devem integrar o GCE proponente de determinada candidatura.

A dificuldade só poderia ser ultrapassada se a Constituição permitisse coligações entre GCE. Todavia, o n.º 4 do artigo 239.º apenas legitima candidaturas propostas por coligações de partidos políticos constituídas para fins eleitorais. Não são concebíveis coligações de candidaturas apresentadas por GCE, porque a representatividade manifestada por cada candidatura esgota-se no círculo e colégio eleitorais onde estão inscritos os respetivos proponentes.

Um GCE não é uma «associação» ou um «movimento» que possa exprimir a vontade popular através da apresentação de candidaturas às eleições dos órgãos das autarquias que integram um determinado concelho. Como se refere no Acórdão n.º 582/2013 «a subscrição de listas de candidatos às eleições para um determinado órgão autárquico não corresponde a uma mera manifestação de apoio ou concordância com um projeto político de um movimento ou grupo que pretenda concorrer às eleições locais, antes consubstancia a própria escolha, pelos cidadãos eleitores, dos candidatos a apresentar» (iálico nosso). O direito de se constituírem em listas de eleitores à margem e em competição com as listas partidárias é um direito fundamental de participação política dos cidadãos eleitores residentes na área da respetiva autarquia local e não um direito de qualquer associação constituído para o efeito. A possibilidade de uma associação política apresentar candidaturas a todos os órgãos das autarquias do concelho, ainda que seja com «recolha» de assinaturas em toda a área da autarquia, transformaria a associação num partido de índole ou âmbito regional, em desconformidade com a proibição constitucional constante da norma do n.º 4 do artigo 51.º da CRP.

É por isso que faz todo sentido que os GCE proponentes de candidaturas a órgãos de diferentes autarquias (v.g. freguesias) sejam distintos uns dos outros através do uso de denominações e siglas diferenciadas. De resto, embora a prática fosse diferente, esse era já o entendimento que se poderia ter antes da alteração efetuada pela Lei Orgânica n.º 1-A/2020, de 21 de agosto. Com efeito, na redação anterior, já havia muitas dúvidas sobre a legitimidade da mesma denominação e sigla ser usada por um GCE que apresentasse candidatos a diferentes assembleias de freguesia, uma vez que, «por se reportarem a uma autarquia diferente (embora compreendia na área municipal), terem necessariamente, entre si, subscritores diferentes e nos parecer que o nosso ordenamento jurídico impede a existência de autênticos partidos políticos 'locais' ou 'municipais', tal como expressamente impede partidos políticos de âmbito regional (LPP, artigo 9.º)» (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, Anotada e Comentada, ed. INCM e CNE, pág. 153).

A circunstância de se não admitir a propositura de grupos de cidadãos eleitores formado por indivíduos recenseados em várias freguesias (e que, assim, pudessem candidatar-se a várias assembleias de freguesia do mesmo concelho) não pode ser vista como restrição ao direito a participar na vida política. Da natureza deste direito fundamental decorre apenas que o Estado fica impedido de vedar a participação dos cidadãos da vida política, não se identificando no seu conteúdo um direito subjetivo à candidatura de grupos de cidadãos a todos os órgãos autárquicos do mesmo concelho. Pelo contrário, o que a Constituição garante é o direito a não ser privado da participação na vida política, quer mediante o voto, quer mediante a participação direta, sendo uma das suas dimensões, justamente, o direito de apresentação de candidaturas por grupos de cidadãos eleitores (n.º 4 do artigo 239.º da Constituição). As normas fiscalizadas não privam qualquer cidadão de apresentar essas candidaturas: a lei prevê expressamente a viabilidade de os cidadãos formarem grupos de cidadãos candidatos aos órgãos autárquicos da área em que estão recenseados, podendo concorrer à assembleia de freguesia, à câmara municipal e à assembleia municipal.

Por outro lado, esta forma de participação política - o direito a apresentar candidaturas por grupos de cidadãos eleitores - dirige-se a propiciar o envolvimento dos cidadãos nos órgãos das autarquias locais que dizem respeito a esses cidadãos, implicando-os na governação das autarquias em cuja área estão recenseados. No fundo, a promoção da participação política liga-se à promoção da autodeterminação das populações para tutela dos seus interesses próprios (artigo 235.º, n.º 2, da Constituição). Nessa medida, permitindo as normas fiscalizadas que um grupo de cidadãos eleitores possa candidatar-se a todos os órgãos das autarquias em cuja área os proponentes estão recenseados (assembleia de freguesia, câmara municipal e assembleia municipal), o legislador cumpriu a injunção constitucional de consagrar tal forma de participação cívica. A circunstância de estar impedida a candidatura aos órgãos das demais freguesias do mesmo concelho não contende com o direito de participação dos cidadãos: a admitir-se o contrário, seria igualmente uma restrição ao direito de participação dos cidadãos na vida política a impossibilidade de o mesmo grupo de cidadãos eleitores se candidatar a órgãos autárquicos de vários concelhos do país.

Acresce, no que respeita à candidatura a órgãos autárquicos de áreas distintas daquela em que os eleitores estão recenseados, que o direito de participação política está garantido através de candidaturas partidárias, sobretudo atendendo ao lugar que os partidos políticos ocupam na arquitetura constitucional (os artigos 51.º e 114.º da Constituição) como sujeitos predominantes da participação política e, como consequência, da opção constitucional por uma democracia partidária. Por outras palavras: o direito de participação política exercido na candidatura de grupos de cidadãos eleitores convive - e não exclui - com o direito de participação política através de candidaturas partidárias, que não exigem qualquer filiação partidária (artigo 16.º, n.º 4, da LEOAL).

Mas ainda que não fosse este o entendimento - isto é, mesmo que se configurasse a impossibilidade de candidatura de um grupo de cidadãos eleitores a todas as assembleias de freguesia do mesmo concelho como restrição ao direito de participação na vida política -, nem assim se poderia concluir, sob este parâmetro, pela violação da Constituição. Com efeito, a fundamentação da participação política, ao nível da eleição democrática dos órgãos do poder local, dirige-se ao cumprimento da missão constitucionalmente atribuída às autarquias: a «prossecução de interesses próprios das populações respetivas» (n.º 2 do artigo 235.º da Constituição). A autonomia local constitucionalmente garantida vai para além da autonomia administrativa, constituindo também uma estrutura do poder político, sendo neste contexto que se prevê uma autodireção e autogestão, que cabe aos órgãos democraticamente constituídos no âmbito da própria coletividade local.

Neste quadro, mesmo que se qualificasse como restrição legislativa a limitação do direito de apresentar candidaturas aos órgãos autárquicos da área respeitante ao recenseamento dos proponentes, sempre se teria a medida por adequada ao objetivo: a tutela de interesses próprios da população respetiva. E não é conjeturável outra medida menos restritiva que concorresse igualmente para o objetivo de autogestão de cada comunidade local - o que autoriza a conclusão de que se respeitaria o princípio da proporcionalidade -, não se podendo assacar ao corpo normativo fiscalizado uma violação desproporcionada do direito dos cidadãos a participar na vida política.

Por último, o facto de um GCE não poder concorrer indiretamente a «todos os mandatos» da assembleia municipal, através da eleição dos presidentes das juntas de freguesia, também não constitui qualquer restrição ao direito de participação política. Os presidentes da junta integram a assembleia municipal por «inerência» e não por «eleição» (artigo 251.º da CRP) e, por conseguinte, não são representantes das freguesias junto do município. Ora, se a presença dos presidentes da junta na assembleia municipal pode constituir um fator de distorção na representação proporcional, podendo comprometer a formação de maiorias e perturbar o relacionamento com o executivo, isso resulta da restrição que o artigo 251.º faz ao n.º 2 do artigo 239.º da Constituição, ao impor que a assembleia municipal seja em parte constituída por membros por inerência, e não do modus de formação e expressão da vontade popular previsto na lei. - Lino Rodrigues Ribeiro.