Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 522/2021 — Declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas dos artigos 1.º e 7.º da Lei n.º 73/2019, de 2…

Processo n.º 834/2019

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I - Relatório

1 - Um grupo de trinta e oito deputados à Assembleia da República, pertencentes aos Grupos Parlamentares do Partido Social-Democrata e do Centro Democrático e Social (doravante referidos como os requerentes), solicitaram ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 281.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea f), da Constituição da República Portuguesa, a apreciação e a declaração da inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas dos artigos 1.º e 7.º da Lei n.º 73/2019, de 2 de setembro, dos artigos 1.º, 3.º e 4.º dos Estatutos da Casa do Douro, aprovados pela mesma lei e dela constantes em anexo, e indireta ou consequencialmente das demais normas do mesmo diploma, insuscetíveis de subsistir autonomamente sem aquelas.

2 - Os requerentes alegam, como fundamento do pedido, que as normas objeto do pedido violam o disposto nos artigos 46.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, e 267.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP ou Constituição) bem como o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.

Os fundamentos apresentados no pedido para sustentar a inconstitucionalidade das normas diretamente impugnadas são, em síntese, os que de seguida se transcrevem.

2.1 - No que diz respeito à violação dos artigos 46.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, e 267.º, n.º 4, da Constituição por violação da liberdade de associação e do princípio da proporcionalidade:

«(...)

1 - É comum a distinção entre uma dimensão positiva e uma dimensão negativa da liberdade de associação, entendida como direito individual. Assim, na dimensão positiva da liberdade de associação inclui-se 'o direito de fazer parte ou de aderir a qualquer associação, verificados os pressupostos legais e estatutários, sem privilégios, nem discriminações'. Por seu turno, na dimensão negativa da mesma liberdade inclui-se 'o direito de livremente, a todo o tempo, sair de qualquer associação a que se pertença', bem como 'o direito de não ser coagido a inscrever-se (ou a permanecer) em qualquer associação'. Dito de outro modo, a liberdade associação 'protege tanto a admissão a associação já existente, a atividade na e com a associação e a permanência (a designada liberdade de associação positiva), como correspondentemente o direito de se manter afastado e sair (a designada liberdade negativa de associação), pelo menos na medida em que se trate de uma associação de direito privado'.

2 - Poderia, todavia, sustentar-se que tal como a liberdade de associação não envolve, na sua dimensão positiva, o direito de em conjunto com outros constituir uma associação pública, não envolve também, na sua dimensão negativa, o direito de se manter afastado de uma associação pública.

3 - Este entendimento esquece, todavia, o núcleo da liberdade de associação como direito clássico de defesa perante o Estado e os poderes públicos e, nesse âmbito, não é admissível qualquer distinção quanto à questão de saber se um privado se pretende manter afastado de uma associação privada ou de uma associação pública, ainda que a justificação constitucional das restrições admitidas à liberdade de associação possa ser diversa nos dois casos.

4 - Não restam, pois, dúvidas que o estabelecimento de uma obrigação de um determinado grupo de pessoas entrar para uma associação pública consubstancia uma intervenção no âmbito de proteção da liberdade de associação, consagrada no artigo 46.º da Constituição.

5 - Mas para além disso, a nossa Constituição estabelece limitações específicas às associações públicas, o que não deixa de trazer implícito o reconhecimento de que estas configuram em si mesmas uma restrição à liberdade de associação.

6 - Assim, de acordo com o artigo 267.º, n.º 4, da Constituição, 'as associações públicas só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos'.

7 - Esta disposição tem sido interpretada no sentido de incluir exigências várias: "que uma associação pública não pode visar a generalidade, ou um conjunto muito amplo, dos interesses de um conjunto delimitado de sujeitos, sem potencial substrato, de forma a deixar espaço para o exercício multiforme da liberdade de associação; em que esse grupo, e apenas ele, partilhe de um interesse próprio, ou um conjunto restrito de interesses próprios, conexos entre si; que esse interesse ou interesses assumam natureza pública, segundo um juízo político-legislativo; que a sua prossecução pelos próprios titulares, organizados em associação, não contrarie princípios ou valores constitucionais; e, por fim, que estes requisitos sejam interpretados em termos restritivos (cf. a expressão 'só'), de modo a que a criação de associações públicas apenas ocorra em casos muito limitados, quando a auto-administração seja inequivocamente a forma organizatória adequada para a realização de uma tarefa pública".

8 - Ora, parece claro que as normas questionadas no presente pedido não satisfazem as exigências mencionadas, pelo menos em dois planos: (i) por um lado, os interesses dos associados, tal como a própria lei os configura, não assumem qualquer natureza pública; (ii) por outro lado, a restauração da Casa do Douro como associação pública não releva de uma interpretação restritiva, mas antes maximalista, da criação de associações públicas.

9 - Com efeito, resulta já com clareza do acima exposto que as atribuições específicas da Casa do Douro, previstas no artigo 3.º dos respetivos Estatutos, não configuram quaisquer 'funções públicas', podendo ser exercidas pelos privados destinatários da obrigação de se associarem.

10 - Essa conclusão torna-se ainda mais evidente se se tiver presente a evolução das funções da Casa do Douro e o modo como a mesma foi sendo esvaziada, praticamente desde o momento em que foi constituída, das funções que podiam justificar a criação de uma associação pública.

11 - Assim, o artigo 10.º do Decreto n.º 21883, publicado no Diário do Governo de 10 de novembro de 1932, que criou a Casa do Douro, estabelecia o seguinte:

'À Casa do Douro, independentemente das atribuições próprias às federações de sindicatos, competem as seguintes:

12 - Se se quiser, pois, apurar o que significam verdadeiramente 'funções públicas' no contexto de uma auto-administração dos produtores de vinha na Região Demarcada do Douro basta pois ter em atenção as atribuições que acabam de ser enunciadas, pois elas representam o verdadeiro paradigma das atribuições que justificam a criação de uma associação pública neste âmbito.

13 - Todavia, a partir deste ponto inicial, o legislador foi procedendo a um gradual e imparável esvaziamento das funções exercidas pela Casa do Douro até atingir, como ponto mais baixo, a situação atual, correspondente às designadas 'funções públicas' previstas nos atuais Estatutos da Casa do Douro.

14 - Esse esvaziamento teve como contraponto a criação do Instituto do Vinho do Porto, logo em 1936, a que depois sucedeu o Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto, mediante a fusão da Comissão Interprofissional da Região Demarcada do Douro com o Instituto do Vinho do Porto, operada pelo Decreto-Lei n.º 278/2003, de 6 de novembro.

15 - Assim, entre as atribuições do Instituto do Vinho do Porto contam-se a de '[f]ixar a quantidade de vinho que deve ser beneficiada em cada ano na região demarcada de vinhos generosos do Douro', como consignava logo o artigo 2.º, alínea d), do Decreto-Lei n.º 26914, de 22 de agosto de 1936.

16 - A evolução legislativa demonstra, com efeito, que, à medida que o Governo foi criando organismos com competências próprias no domínio do controlo da qualidade e quantidade dos vinhos do Douro e do Porto, se foram esvaziando as funções da Casa do Douro, ao ponto de não subsistirem quaisquer funções relevantes atribuídas a esta última.

17 - Neste contexto, compreende-se que a aprovação de qualquer diploma redefinindo os estatutos da Casa do Douro tenha sido normalmente acompanhada de um diploma redefinindo a orgânica dos institutos públicos que realmente prosseguem funções públicas no setor: assim aconteceu, a título de exemplo, com os Decretos-Leis n.os 75/95 e 76/95, ambos de 19 de abril, e com os Decretos-Leis n.os 277/2003 e 278/2003, ambos de 6 de novembro.

18 - Parece, pois, claro que as disposições em crise no presente pedido não observam os limites quanto à criação de associações públicas impostos pelo artigo 267.º, n.º 4, da Constituição.

19 - Para além disso, afigura-se também claro que as normas em crise no presente pedido não observam os limites às restrições à liberdade de associação, entendida na sua dimensão negativa de direito de não ser obrigado a tornar-se membro de uma associação, consagrada no artigo 46.º da Constituição.

20 - De resto, as exigências de proporcionalidade que aqui devem ser observadas estão também subjacentes ao disposto no artigo 267.º, n.º 4, da Constituição, quando submete a criação de associações públicas a um requisito de necessidade ('as associações públicas só podem ser constituídas...').

21 - Como é sobejamente conhecido, o princípio da proporcionalidade subdivide-se em três subprincípios: o subprincípio da adequação, respeitante à eficácia da medida restritiva para atingir fim visado; o subprincípio da necessidade, relativo ao despiste das medidas excessivas para atingir fim visado, isto é, medidas que não se revelam, na prossecução de tal fim, o menos gravosas possíveis para os direitos afetados; o subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito, que exige que os ganhos para o bem constitucional que justifica a restrição sejam superiores às perdas para o bem constitucional objeto de restrição.

22 - Ora, facilmente se compreende que a restauração da Casa do Douro como associação pública não se apresenta sequer como instrumento idóneo a prosseguir as atribuições específicas previstas no artigo 3.º dos respetivos Estatutos, aprovados como anexo da Lei n.º 73/2019.

23 - Se o que está em causa é a mera representação genérica dos interesses de todos os viticultores da Região Demarcada do Douro, sem que se prevejam quaisquer funções específicas capazes de conformar a produção e a comercialização dos vinhos produzidos na Região do Douro, não pode deixar de se considerar que tais viticultores serão certamente as pessoas indicadas para ajuizar dos modos mais adequados para o efeito de levar a cabo tal representação de interesses através da constituição de associações de direito privado.

24 - Ainda que se pretenda assegurar a existência de um ente coletivo representativo de todos os viticultores - o que, aliás, sempre seria um fim de duvidosa constitucionalidade à luz da própria liberdade de associação, na sua dimensão negativa - a verdade é que essa função é já desempenhada pelo conselho interprofissional, previsto no artigo 6.º da Lei Orgânica do Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 278/2003, de 6 de novembro.

25 - O que acaba de ser dito permite desde logo demonstrar que as normas em crise não observam também o requisito da necessidade, pois se demonstra que é possível assegurar a representação e promoção de interesses dos viticultores através da criação de associações privadas ou da sua representação nos organismos públicos já existentes.

26 - Finalmente, é ainda evidente que a lesão para a liberdade de associação dos viticultores é consideravelmente superior às supostas vantagens - indescortináveis, na verdade - que a obrigação de fazerem parte de uma associação, prevista nas normas legais em causa, significa para a prossecução dos fins pretendidos com a restauração da Casa do Douro como associação pública.

27 - As considerações anteriores permitem-nos mesmo chegar mais longe: se o que está em causa é a mera vontade do legislador no sentido de impor uma associação aos viticultores do Douro, sem no entanto lhes reconhecer o exercício de quaisquer funções significativas na produção e comercialização dos vinhos do Douro e do Porto, então o fim em causa é constitucionalmente ilegítimo, por violação direta da liberdade de associação, consagrada nos artigos 18.º e 46.º da Constituição.»

2.2 - E, no que diz respeito à violação do princípio da igualdade:

«(...)

28 - Nada justifica que apenas os viticultores do Douro sejam obrigados a fazer parte de uma associação pública, quando idêntica exigência não se encontra prevista para os viticultores das demais regiões demarcadas.

29 - A esse propósito basta atentar na organização institucional do setor vitivinícola, estabelecida pelo Decreto-Lei n.º 212/2004, de 23 de agosto, assente na constituição de associações privadas (cf. o artigo 11.º deste diploma).

30 - Nos termos do artigo 22.º, n.º 1, do mencionado diploma, a aplicação do respetivo regime às "Do [denominação de origem] 'Porto' e IG (indicação geográfica) 'Terras Durienses' 'far-se-á sem prejuízo das normas especiais previstas nos respetivos estatutos e regulamentos e salvaguardando as competências próprias da entidade certificadora essa região"'.

31 - Simplesmente, a entidade certificadora da Região do Douro é o Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto, não a Casa do Douro.

32 - Não existe qualquer razão atendível, em face das atribuições específicas da Casa do Douro, que justifique que apenas os viticultores do Douro sejam obrigados a fazer parte de uma associação pública, com todos os custos inerentes, quando idêntica obrigação não impende sobre os viticultores de qualquer outra região vinícola do País.

33 - Ainda que as características próprias da Região Demarcada do Douro pudessem, em abstrato, justificar a criação de uma associação pública apenas para os viticultores desta região, a verdade é que a ausência de funções significativas previstas na lei para esta associação, aliada à respetiva prossecução por um organismo do Estado sem qualquer equivalente nas demais regiões demarcadas do País, torna a situação existente intolerável à luz do princípio da igualdade.

34 - Torna-se assim claro que as normas objeto do presente pedido violam o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.»

3 - Notificado o Presidente da Assembleia da República, na qualidade de entidade representante do órgão autor da norma (cf. artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro [Lei de organização, funcionamento e processo no Tribunal Constitucional, doravante LTC]), remeteu para os trabalhos preparatórios que conduziram à aprovação da Lei n.º 73/2019, de 2 de setembro, e enviou uma pequena nota técnica sobre os respetivos trabalhos, elaborada pelos serviços de apoio à Comissão de Agricultura e do Mar e, em tudo o mais, foi oferecido o merecimento dos autos (cf. fls. 32 a 38).

4 - Constatada a verificação, por parte dos trinta e oito deputados ora requerentes, da condição de legitimidade processual para requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade (ou ilegalidade), com força obrigatória geral, de quaisquer normas, nos termos da norma do artigo 281.º, n.º 2, alínea f), da Constituição (a qual atribui a «[um] décimo dos Deputados à Assembleia da República» legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, com força obrigatória geral), procedeu-se, em Plenário, à discussão do memorando apresentado pelo Conselheiro Presidente do Tribunal Constitucional, nos termos e para os efeitos do artigo 63.º, n.º 1, da LTC.

Nesta sequência, fixada que foi a orientação do Tribunal, foi o processo objeto de distribuição (artigo 63.º, n.º 2, da LTC).

Cumpre agora, completado o processo de formação da decisão, elaborar acórdão em harmonia com aquela orientação e o que então se estabeleceu.

II - Fundamentação

5 - Os requerentes solicitam ao Tribunal Constitucional a fiscalização das normas dos artigos 1.º e 7.º da Lei n.º 73/2019, de 2 de setembro, dos artigos 1.º, 3.º e 4.º dos Estatutos da Casa do Douro, aprovados pela mesma lei e dela constantes em anexo, e indireta ou consequencialmente das demais normas do mesmo diploma, insuscetíveis de subsistir autonomamente sem aquelas. Isto, com os fundamentos supra transcritos (cf. I, 2.1 e 2.2).

É a seguinte a redação das identificadas normas do diploma em causa:

«Artigo 1.º

Objeto

A presente lei procede à reinstitucionalização da Casa do Douro enquanto associação pública e inscrição obrigatória, procede à aprovação dos estatutos da Casa do Douro e determina a entrega a esta entidade do imóvel que é a sua sede e propriedade conjunta de todos os viticultores da Região Demarcada do Douro, sito na Rua dos Camilos, Peso da Régua.

Artigo 7.º — Estatutos

São aprovados os Estatutos da Casa do Douro, em anexo à presente lei e que dela fazem parte integrante».

Estatutos da Casa do Douro, constantes de anexo da Lei n.º 73/2019, a que se refere o respetivo artigo 7.º:

«Artigo 1.º

Natureza, fins e sede

1 - A Casa do Douro é uma associação pública.

2 - A Casa do Douro tem por objeto a representação e a prossecução dos interesses de todos os viticultores da Região Demarcada do Douro, através do exercício das atribuições e competências previstas nos presentes Estatutos e outras que o Estado, em articulação com os órgãos próprios da Casa do Douro, decida atribuir-lhe.

3 - Casa do Douro tem a sua sede em Peso da Régua.

Artigo 3.º — Atribuições específicas

Na Região Demarcada do Douro, cabem à Casa do Douro, nomeadamente, as seguintes atribuições:

Artigo 4.º — Qualidade de associado

1 - São associados singulares da Casa do Douro todos os viticultores legalmente reconhecidos pelo Estado através do Instituto dos Vinhos do Douro e Porto, I. P.

2 - O reconhecimento referido no número anterior abrange todos os inscritos na qualidade de proprietários, usufrutuários, arrendatários, subarrendatários, parceiros, depositários, consignatários, comodatários ou usuários, que cultivem vinha na região, sem dependência de quaisquer outros requisitos.

3 - Os associados singulares são distribuídos por cadernos organizados por freguesia.

4 - São associados coletivos da Casa do Douro todas as adegas cooperativas e cooperativas vitivinícolas, bem como todas as associações agrícolas existentes na região cuja representatividade no setor vitícola esteja assegurada nos termos do artigo 14.º

5 - São associados de mérito as pessoas singulares que contribuam para o desenvolvimento dos objetivos que a Casa do Douro prossegue e que sejam reconhecidos pelo conselho regional sob proposta da direção.

6 - São associados honorários as pessoas coletivas julgadas merecedoras desta distinção e que sejam reconhecidos pelo conselho geral sob proposta da direção.»

6 - Previamente à análise das questões de constitucionalidade colocadas nos presentes autos, afigura-se pertinente mencionar, ainda que de modo breve, a evolução do quadro normativo da Casa do Douro e do seu perfil institucional - cujas origens remontam à Federação Sindical dos Viticultores da Região do Douro, constituída em 1932 -, que veio a culminar, não sem vicissitudes do processo legislativo, na publicação da Lei n.º 73/2019, de 2 de setembro, em que se inserem as normas sindicadas pelos requerentes.

Assim, na sequência da abolição da organização corporativa operada pelo Decreto-Lei n.º 443/74, de 12 de setembro, e após um período de alguma indefinição institucional, a Casa do Douro veio a ser reconstituída, em 1982, como organização pública com funções de intervenção na regulação e disciplina da produção do vinho do Porto e dos demais vinhos do Douro, através do Decreto-Lei n.º 486/82, de 28 de dezembro.

Por via do mencionado decreto-lei, procedeu-se à extinção da Federação dos Vinicultores da Região do Douro, designada por Casa do Douro, e em sua substituição foi criada a nova Casa do Douro, expressamente qualificada como «pessoa coletiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira» (cf. artigo 1.º), tendo por objeto «a representação e promoção dos interesses dos vitivinicultores durienses e o exercício das atribuições e competências» (cf. artigo 2.º) que lhe eram atribuídas pelo mesmo decreto-lei.

Nos termos do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 486/82 competia à Casa do Douro, nomeadamente, «executar, manter e controlar [...] o cadastro das vinhas e o ficheiro cadastral dos viticultores», «incentivar e disciplinar a produção vitivinícola [...]», «emitir a documentação de carácter geral relativa à procedência e trânsito dos produtos vínicos produzidos na região» e «desenvolver, quando necessário, as ações tendentes à regularização do mercado dos produtos vínicos e fomento da sua qualidade, bem como ao escoamento dos vinhos não comercializados».

Os estatutos da Casa do Douro só viriam a ser aprovados, todavia, pelo Decreto-Lei n.º 288/89, de 1 de setembro, que não alterou substancialmente a natureza jurídica ou as atribuições previstas no Decreto-Lei n.º 486/82. Contudo, estes estatutos viriam a ser alterados pelo Decreto-Lei n.º 76/95, de 19 de abril, qualificando-se a Casa do Douro expressamente como associação pública (cf. artigo 1.º, n.º 1, desses estatutos) e restringindo-se, nalguma medida, as suas atribuições, que ainda assim preservaram grande relevância, designadamente, «manter e atualizar o registo dos vitivinicultores da Região Demarcada do Douro», «desenvolver, sob a coordenação do organismo a que incumbe tal ação a nível nacional, as medidas de gestão do mercado dos produtos vínicos da Região» e «zelar pelo cumprimento da legislação relativa à Região e aos vinhos nela produzidos, aplicar sanções nos termos e competências que lhe sejam cometidas pela lei ou regulamentos, bem como participar as demais infrações detetadas pelos seus serviços às autoridades administrativas ou judiciais competentes» - cf. artigo 3.º desses estatutos.

O Decreto-Lei n.º 76/95 seria, por sua vez, revogado pelo Decreto-Lei n.º 277/2003, de 6 de novembro, que aprovou novos estatutos. Destes novos estatutos destaca-se a manutenção da Casa do Douro como associação pública (cf. artigo 1.º, n.º 1), a expressa sujeição da Casa do Douro às normas de direito privado nas suas relações contratuais com terceiros (cf. artigo 2.º, n.º 2) e um visível enfraquecimento dos poderes de autoridade ou de intervenção ou regulação da atividade económica. Assim, e embora preservando a incumbência de «manter e atualizar o registo dos viticultores e de todas as parcelas de vinha da Região Demarcada do Douro no respeito pelas normas que venham a ser emitidas pelo Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto», a Casa do Douro deixou de disciplinar ou intervir na produção e comercialização de vinhos, competindo-lhe, em relação com essa vertente, nomeadamente, «apoiar e incentivar a produção vitivinícola, em ligação com os serviços competentes, e prestar apoio e assistência técnica aos viticultores», «colaborar com o Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto na execução das medidas decididas pelo Governo no que respeita às regras de comercialização para regularização da oferta na primeira introdução no mercado» e «colaborar na defesa das denominações de origem e indicações geográficas da Região, podendo para o efeito intervir como assistente em processos por crimes respeitantes àquelas designações, bem como participar as infrações detetadas às autoridades competentes».

Dir-se-ia, portanto, que, de entidade (auto)reguladora, dotada de visíveis poderes de autoridade, a Casa do Douro passou, já em 2003, e pelo menos em parte, à condição de auxiliar da atividade (hetero)reguladora da atividade económica em causa, exercida em boa medida pelo Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto, cuja Lei Orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 278/2003, de 6 de novembro, o que é manifestamente indesligável das alterações estatutárias de que foi objeto a Casa do Douro por via do referido Decreto-Lei n.º 277/2003.

Vale a pena referir, aliás, que o Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto viria a ser objeto de uma reestruturação operada pelo Decreto-Lei n.º 97/2012, de 23 de abril, que, conforme se lê no respetivo preâmbulo, visou concretizar um «esforço de racionalização estrutural» e traduzir «uma nova compreensão do papel fundamental que o Estado tem desempenhado na Região Demarcada do Douro, a mais antiga região vinícola demarcada e regulamentada do mundo», que impunha àquele Instituto - sob a atual denominação de Instituto dos Vinhos do Douro e do Porto, I. P. (IVDP, I. P.) - uma «crescente intervenção na regulação da produção».

O perfil orgânico, atribuições e poderes do IVDP, I. P., continuam hoje a ser, fundamentalmente, os plasmados no Decreto-Lei n.º 97/2012. Pode, em apertada síntese, afirmar-se que o IVDP, I. P., é um instituto público, integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, tendo por missão promover o controlo da qualidade e quantidade dos vinhos do Porto, regulamentando o processo produtivo, bem como a proteção e defesa das denominações de origem Douro e Porto e indicação geográfica Duriense (cf. artigos 1.º e 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 97/2012). Nesta conformidade, são atribuições do IVDP, I. P., nomeadamente, «propor a orientação estratégica e executar a política vitivinícola para a Região Demarcada do Douro (RDD), designadamente assegurando o conhecimento de toda a fileira e da estrutura de produção e comércio, incluindo a exportação, e as ações que lhe venham a ser delegadas pelo Instituto da Vinha e do Vinho, I. P. (IVV, I. P.)», «promover a convergência dos interesses da produção e do comércio na defesa do interesse geral da RDD, disciplinando, controlando e fiscalizando a produção e a comercialização dos vinhos produzidos na RDD, assegurando o ficheiro das parcelas de vinha desta região, controlando o recenseamento dos viticultores, efetuando as verificações adequadas para este efeito e determinando as correções necessárias», «controlar, promover e defender as denominações de origem e indicação geográfica da RDD» e «instruir os processos de contraordenação e aplicar às infrações detetadas, pelos seus serviços ou por outras entidades, as sanções relativamente às quais disponha de competência» - cf. artigo 3.º, n.º 2, do mesmo decreto-lei.

Foi neste contexto de esvaziamento dos poderes públicos e da atividade (auto)reguladora da Casa do Douro, acompanhado de um simétrico reforço da regulação estadual, através do IVDP, I. P., que foi publicado o Decreto-Lei n.º 152/2014, de 15 de outubro, o qual determinou a extinção da Casa do Douro como associação de direito público, definiu o regime de regularização das suas dívidas e criou as condições para a sua transição para uma associação de direito privado. Lê-se na exposição dos motivos: «Neste contexto, a prossecução dos interesses dos viticultores impõe que a Casa do Douro evolua para uma associação de direito privado e de inscrição voluntária dos agricultores, constituída nos termos do Código Civil, orientada para a representação nos órgãos interprofissionais da RDD e para a prestação de serviços aos viticultores nas áreas que concorram de forma mais direta para a rentabilização da atividade». A futura associação de direito privado, que sucederia à Casa do Douro, seria constituída nos termos da lei geral (cf. artigo 2.º) e teria a possibilidade de usar a designação «Casa do Douro» (cf. artigo 6.º).

7 - Posteriormente, em 5 de abril de 2019, foi aprovado pela Assembleia da República um projeto de lei conjunto dos grupos parlamentares do Partido Socialista, do Bloco de Esquerda, do Partido Comunista Português e do Partido Ecologista «Os Verdes» - o Decreto da Assembleia da República n.º 293/XIII - que «Restaura a Casa do Douro enquanto associação pública e aprova os seus Estatutos». No que concerne às suas atribuições, é reposta a função de defender as denominações de origem e indicações geográficas da região, designadamente, participando as infrações às autoridades competentes, e introduz-se uma nova função de representação dos associados na celebração de acordos coletivos de carácter comercial ou técnico, bem como em convenções coletivas de trabalho.

Tal decreto não foi, porém, promulgado pelo Presidente da República, o qual, em mensagem dirigida à Assembleia da República, a 20 de maio de 2019, justificou assim o veto, pedindo nova apreciação do assunto:

«O diploma ora submetido a promulgação quer 'restaurar' a Casa do Douro como entidade pública, de inscrição obrigatória, e escolhe a natureza de associação pública para o fazer, procedendo a uma transferência para o setor público de matérias e bens a cargo de entidade privada, em termos diversos dos genericamente previstos no nosso quadro constitucional.

O passo dado suscita várias dúvidas. Por que razão não opta por fórmula de Federação independente, cúpula de uma rede de associações, adegas e cooperativas locais, que cobrisse a Região Demarcada, fórmula compatível com quase todas as atribuições previstas no diploma? Por que razão, escolhendo o caminho de uma entidade pública, não adota o modelo de uma Câmara de Agricultura, idêntica às existentes em vários países europeus?

A preferência pela natureza de associação pública levanta, por seu turno, vários problemas que se não podem ignorar. Primeiro, é uma associação pública sem nenhum dos poderes que caracterizam as associações públicas, como os de regulação e disciplina profissional. Segundo, sendo uma associação pública, não deve intervir na contratação coletiva, por tal envolver o exercício de funções sindicais ou patronais.

Ou seja, o diploma cria o que já foi designado como 'quadratura do círculo institucional', ao qualificar como associação pública o que, na verdade, não o parece ser, e, a querer sê-lo, ao conferir-lhe poderes que não lhe devem estar cometidos.

Com o propósito de tentar evitar ou, pelo menos, minimizar o risco de uma oportunidade gorada, solicito, pois, à Assembleia da República que pondere: Primeiro, se não deve dar primazia a uma reflexão mais ampla sobre outras fórmulas, como as atrás enunciadas, ou seja, diversas da opção denominada de 'restauracionista'. Segundo, se, a manter essa opção, não quer repensar a qualificação como associação pública, nos termos em que é feita, ou densificando-a, ou, em alternativa, abrindo espaço para outra qualificação também publicística. Terceiro, se, a manter a qualificação como associação pública, nos termos em que a adora, não está disponível para, pelo menos, expurgar normas que, patentemente, não cabem em tal natureza, como é o caso da intervenção patronal na contratação coletiva de trabalho.

Nestes termos e com tal propósito, devolvo à Assembleia da República, sem promulgação, o Decreto da Assembleia da República n.º 293/XIII - Restaura a Casa do Douro enquanto associação pública e aprova os seus estatutos.»

Perante o veto do Presidente da República, foram apresentadas, na Assembleia da República, propostas de alteração ao referido decreto. Nesse contexto, manteve-se a opção como associação pública de inscrição obrigatória, eliminando-se, no essencial, a função de representação dos associados na celebração de convenções coletivas de trabalho, dando origem a um novo decreto - o Decreto n.º 335/XIII - aprovado por maioria, em 19 de julho de 2019 e promulgado em 26 de julho pelo Presidente da República. O diploma foi, entretanto, publicado como Lei n.º 73/2019, de 2 de setembro.

A Lei n.º 73/2019 - na qual se integram as normas que constituem o objeto do presente pedido de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade - veio, assim, reinstituir a Casa do Douro como associação pública, embora sem alterar as atribuições e competências que haviam sido transferidas, ao longo do tempo, para a administração indireta do Estado e sediadas, em larga medida, no IVDP, I. P.

8 - No que respeita ao mérito, os requerentes alegam, como fundamento do pedido, que as normas objeto do mesmo violam o disposto nos artigos 46.º, n.º 3, 18.º, n.º 3, e 267.º, n.º 4, da Constituição, bem como o princípio da igualdade, consagrado no seu artigo 13.º

Cumpre apreciar cada uma das questões de constitucionalidade assim colocadas.

A) Primeira questão de constitucionalidade: a liberdade de associação e o regime jus-constitucional das associações públicas

9 - De acordo com as normas sindicadas - em particular os artigos 1.º e 7.º da Lei n.º 73/2019, de 2 de setembro, e o artigo 1.º, n.º 1, dos Estatutos da Casa do Douro que aquela aprova - a Casa do Douro é reinstitucionalizada enquanto associação pública (de inscrição obrigatória). Tendo o legislador utilizado essa figura jurídica, é pela apreciação da conformidade constitucional das normas sindicadas com o regime jus-constitucional das associações públicas vertido no n.º 4 do artigo 267.º da Lei Fundamental que há que começar.

A figura da associação pública é conceptualmente marcada pela confluência da personalidade jurídica pública e da natureza associativa. Na definição de Freitas do Amaral, constituem associações públicas «as pessoas coletivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim» - cf. Curso de Direito Administrativo, 4.ª ed., Coimbra, 2015, pp. 363-364.

Em sentido substancialmente idêntico, embora com formulação mais precisa e desenvolvida, Vital Moreira define associação pública como uma «pessoa coletiva de direito público, de natureza associativa, criada como tal por ato do poder público, que desempenha tarefas administrativas próprias, relacionadas com os interesses dos seus próprios membros, e que, em princípio, se governa a si mesma mediante órgãos próprios que emanam da coletividade dos seus membros, sem dependência de ordens ou orientações governamentais, embora normalmente sujeitas a uma tutela estadual» - cf. Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra, 1999, p. 382.

Como refere ainda este último Autor, «as associações públicas, além das funções de representação e defesa do interesse coletivo dos seus membros, têm geralmente funções de regulação» e «raramente têm funções de administração de prestações» (Administração Autónoma..., cit., p. 384), partilhando diversas características das demais entidades públicas: «criação por ato público, prossecução de interesses públicos, exercício de poderes públicos, tutela estadual» (ibidem, p. 387).

Sobre a prossecução de interesses públicos, importa, ainda, reter a advertência de Vital Moreira: «naturalmente, as associações públicas não podem ter escopo puramente egoísta do grupo subjacente. Elas são públicas justamente porque esses interesses do grupo são também considerados interesses públicos ou porque, a par desses interesses, elas estão incumbidas de prosseguir uma finalidade caracteristicamente pública. O problema está justamente no modo como se articulam o interesse coletivo do grupo e o interesse público que justifica a publicização» (ibidem, p. 389).

Também Jorge Miranda salienta a colaboração ou articulação entre os particulares e a Administração, que é o cerne da figura da associação pública, afirmando que «as associações ou corporações públicas distinguem-se de outras formas de colaboração ou participação não tanto pelo seu carácter duradouro quanto pelo seu carácter institucionalizado e pela unificação, de interesses e vontades que envolvem: a Administração dá o poder e a forma jurídica, os administrados a participação e a conjugação de esforços» - cf. «A ordem dos farmacêuticos como associação pública (I)», in Estado & Direito, n.º 11, 1.º semestre de 1993, p. 21.

Em todo o caso, as associações públicas não constituem uma categoria unitária ou homogénea, variando, nomeadamente, em função do tipo e natureza jurídica dos associados, do contexto económico-social a que respeitam e das finalidades prosseguidas. Assim, adentro dessa mesma categoria das associações públicas, existem associações de entidades públicas, associações públicas de entidades privadas (como a Casa do Douro, aqui em apreço) e associações públicas de carácter misto - cf. Freitas do Amaral, ob. cit., pp. 371-379.

E quanto ao seu contexto económico-social ou às finalidades prosseguidas, as associações públicas podem apresentar também grande diversidade, delas se destacando, como subcategoria, as associações públicas profissionais em sentido estrito, quer pela sua relevância social, quer pela doutrina e pela jurisprudência que sobre elas versa, quer ainda por serem a única espécie de associações públicas que dispõe, entre nós, de um regime jurídico comum - a Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro. Quanto às demais associações públicas, tal como a Casa do Douro, encontram o seu regime jurídico em normação própria e específica de cada uma delas.

Importa também adiantar, desde já, que as corporações ou associações profissionais se caracterizam por um certo «dualismo de funções» ou «bidimensionalidade pública e privada», pois «[...] desempenham simultaneamente funções públicas (as que justificam a corporação enquanto tal) e funções privadas (o que faz delas associações de defesa profissional)» - cf. Vital Moreira, Administração Autónoma..., cit., p. 415. Mas este dualismo não é de geometria livremente variável, pois, como previne o mesmo Autor, a natureza pública das corporações profissionais «[...] implica que elas só possam ter tais funções na medida necessária para desempenhar as suas tarefas públicas e apenas naquilo que não conflitue com tais tarefas» (ibidem, p. 419).

Este dualismo funcional há de refletir-se, naturalmente, no regime jurídico ao abrigo do qual são exercidas as funções da associação pública, colocando-se a questão de saber a quais dessas funções corresponde um regime jurídico-administrativo. Embora a resposta não possa ser uniforme para todas as associações públicas, pode ainda acompanhar-se Vital Moreira quando afirma que «[...] estão sujeitos ao direito público pelo menos os aspetos que integram a vida institucional da corporação, bem como os atos que traduzam o exercício de funções públicas», ou seja, «[...] aquelas tarefas em que a corporação aparece como poder público perante os seus membros» - Administração Autónoma..., cit., p. 490.

Em suma, embora podendo conciliar, nalguma medida, funções públicas e privadas, as associações públicas constituem pessoas coletivas de direito público de natureza ou substrato associativo e, tal como reconhece hoje a generalidade da doutrina administrativista, integram-se na Administração pública autónoma, não se destinando primariamente à prossecução, ainda que indireta, de interesses estaduais, mas de interesses próprios do grupo de sujeitos que lhes subjaz - cf., inter alia, Vital Moreira, Administração Autónoma..., cit., pp. 489-490, Freitas do Amaral, ob. cit., pp. 402 e ss., João Caupers/Vera Eiró, Introdução ao Direito Administrativo, 12.ª ed., Lisboa, 2016, p. 137, e Pedro Gonçalves, Manual de Direito Administrativo, Coimbra, 2019, pp. 891 e ss. Esta última dimensão não dispensa, todavia, e conforme já referido, uma articulação harmoniosa entre tais interesses e o interesse público geral, como elemento justificativo da atribuição de personalidade jurídica pública.

10 - No que respeita ao regime jus-constitucional das associações públicas, como é sabido, as mesmas encontram guarida na Lei Fundamental apenas desde a revisão de 1982. Os n.os 2 e 4 do artigo 199.º da Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro, modificaram o originário artigo 267.º da Constituição (Estrutura da Administração), respetivamente, alterando a redação do seu n.º 1 que passou a prever também as associações públicas enquanto instrumento de estruturação da Administração Pública e aditando um novo n.º 3, dedicado às associações públicas (tendo o n.º 1 do mesmo artigo da Lei Constitucional n.º 1/82 renumerado o preceito como artigo 268.º).

Dispõe (após a renumeração decorrente da revisão constitucional de 1997) o n.º 4 do artigo 267.º da Constituição - cujo texto se manteve inalterado desde a sua introdução pela revisão de 1982 - que «as associações públicas só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos».

O aditamento desta disposição ao artigo 267.º da Constituição visou evitar dúvidas que se haviam suscitado quanto à admissibilidade constitucional das associações públicas, em face da ausência de referência expressa no texto originário da Constituição à figura, por um lado, e da consagração da liberdade de associação, incluindo a sua vertente negativa da liberdade de não pertença a uma associação (cf. artigo 46.º, n.º 3, da Constituição), por outro.

É certo que a Comissão Constitucional, especialmente através do seu Parecer n.º 2/78, de 5 de janeiro - relatado por Jorge Miranda -, que teve por objeto a conformação orgânica da Ordem dos Médicos, cedo afirmara, dentro de certos limites, a admissibilidade constitucional das associações públicas e sua distinção relativamente às associações de Direito privado a que se refere diretamente o artigo 46.º da Constituição. Assim, pode ler-se nesse Parecer que a prossecução de fins de interesse social pela Ordem dos Médicos determinava «[...] especialidades e desvios aos princípios gerais das associações e a impelem para o Direito administrativo».

Alicerçando a admissibilidade constitucional das associações públicas no princípio da descentralização da atividade administrativa, plasmado no artigo 6.º da Constituição e entendido como comportando tanto uma vertente de base territorial, como não territorial, incluindo-se, nesta última, institutos públicos e associações públicas, o referido Parecer destaca o perfil institucional e uma certa hibridez característica das associações públicas, a que já se aludiu acima: «O substrato da Ordem não deixa de ser associativo, mas a sua estrutura jurídica oferece uma dupla face. A Ordem não tem apenas em vista a defesa dos direitos e interesses dos médicos, tem também em vista a garantia de interesses dos utentes dos serviços médicos e da comunidade em geral; e procura conjugar uns e outros sob a tutela do Estado que aprova o Estatuto e a cujos tribunais administrativos, e não já judiciais, compete decidir sobre a legalidade de atos dos seus órgãos».

Embora afirmando categoricamente a compatibilidade com a Constituição da figura das associações públicas, o referido Parecer n.º 2/78 da Comissão Constitucional não deixou, desde logo, de enunciar apertados limites constitucionais relativamente à conformação de cada associação pública (no caso daquele Parecer, a Ordem dos Médicos), nomeadamente: (i) «garantia da liberdade de associação (artigo 46.º), pela não assunção ou não assunção exclusiva de finalidades ou funções para além das que são específicas da Ordem», (ii) «não assunção, nomeadamente, de finalidades ou funções reservadas às associações sindicais», (iii) «garantia dos direitos dos interessados que possam ser atingidos por decisões dos órgãos da Ordem», e (iv) «democracia interna».

Independentemente do mérito daquele Parecer, a questão permaneceu controvertida na doutrina, erguendo-se algumas vozes contra a compatibilidade das associações públicas com a Lei Fundamental, tendo em conta a ausência de habilitação expressa e o conflito com a liberdade de associação - assim, por exemplo, António da Silva Leal, «Os grupos sociais e as organizações na Constituição de 1976 - a rotura com o corporativismo», in Estudos sobre a Constituição, 3.º vol., Lisboa, 1979, pp. 195 e ss., maxime pp. 337-341. Esta controvérsia foi definitivamente ultrapassada, como se referiu, pela revisão constitucional de 1982, que aditou o citado n.º 4 ao artigo 267.º da Constituição e cujo alinhamento com o Parecer n.º 2/78 da Comissão Constitucional é bastante evidente.

Tendo fundamentalmente em vista o paradigma das associações públicas de particulares, pois só quanto a estas fazem sentido as referências à «participação dos interessados» e a «proibição de funções sindicais», o n.º 4 do artigo 267.º da Constituição sujeitou a criação e conformação das associações públicas a quatro princípios: (i) princípio da excecionalidade, (ii) princípio da especificidade, (iii) princípio da não concorrência com os sindicatos e (iv) princípio da democracia interna - cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. ii, 4.ª ed., Coimbra, 2010, p. 812. Para a decisão a proferir nos presentes autos relevam, fundamentalmente, os dois primeiros princípios enunciados por estes Autores.

Assim, o princípio da excecionalidade, ainda segundo Gomes Canotilho/Vital Moreira, consagra a ideia de que «[...] não é livre a criação de associações públicas, devendo ela ser necessária para satisfazer uma finalidade pública caracterizada», tratando-se «de uma simples concretização do princípio da necessidade, próprio do regime de restrição dos direitos, liberdades e garantias (cf. artigo 18.º, n.º 2), visto que as associações públicas implicam sempre restrições ou desvios a um ou mais aspetos da liberdade de associação (artigo 46.º)» (ibidem). Já o princípio da especificidade «[...] consiste em que as associações públicas só podem ser constituídas para a realização de fins específicos, determinados pela necessidade pública que motiva a sua criação, caracteristicamente associada a uma determinada categoria de pessoas (ou de associações), não podendo portanto ter fins genéricos ou insuficientemente definidos» (ibidem).

Quanto a este princípio da especificidade, todavia, não custa reconhecer que a formulação da norma em causa é «algo elíptica», como assinalam Luís Fábrica/Joana Féria Colaço - cf. anotação sub artigo 267.º, in Constituição Portuguesa Anotada (org. Jorge Miranda/Rui Medeiros), vol. iii, 2.ª ed., Lisboa, 2020, p. 527). Assim, numa abordagem mais analítica, estes Autores decompõem este princípio nas seguintes vertentes: (i) «[...] uma associação pública não pode visar a generalidade, ou um conjunto muito amplo, dos interesses de um conjunto delimitado de sujeitos, seu potencial substrato [...]»; (ii) «[...] o conjunto desses sujeitos há de individualizar-se pela partilha de um interesse comum, ou de um número restrito de interesses comuns conexos entre si [...]»; (iii) «[...] esse interesse, ou conjunto de interesses, deve assumir natureza pública, segundo um juízo político-legislativo [...]»; (iv) «[...] tal interesse ou interesses não devem estar a ser adequadamente prosseguidos por um ente administrativo»; (v) «[...] a prossecução desse interesse ou interesses pelos próprios titulares, organizados em associação, não deve contrariar princípios ou valores constitucionais» - ibidem, p. 528. E, segundo enfatizam ainda os mesmos Autores, todos estes requisitos devem ser «[...] interpretados e aplicados em termos restritivos [...], de modo que a que a criação de associações públicas apenas ocorra em casos muito limitados, quando a autoadministração seja inequivocamente a forma organizatória adequada para a realização de uma tarefa pública» - ibidem, p. 528.

Na ótica constitucional da estrutura da Administração a associação pública, com o regime supra explicitado, configura, reitere-se, uma forma de participação dos cidadãos na gestão da Administração Pública (artigo 267.º, n.º 1, da Constituição) e um instrumento de descentralização administrativa (artigo 267.º, n.º 2, da Constituição e, também, o seu artigo 6.º, n.º 1). Na perspetiva da organização da Administração, a descentralização administrativa - e a correspondente existência da administração autónoma (relativamente ao Estado) - pode assumir, como se referiu, a forma de descentralização territorial (administração autónoma territorial, que as autarquias locais corporizam) ou descentralização funcional ou corporativa - sobre a qual o Governo, no exercício da sua competência administrativa, pode exercer poderes de tutela [artigo 199.º, alínea d), in fine, da Constituição]. Ora, é precisamente nesta última vertente da descentralização administrativa que se pode enquadrar a constituição de associações públicas pelo poder público - matéria que integra a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [alínea s) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP].

A constituição de associações públicas, enquanto instrumento, a par de outros, de uma opção de descentralização administrativa pressupõe a existência de uma «coletividade delimitada de pessoas» e de um «círculo de interesses de todas as pessoas da coletividade considerada ('interesses comuns')» (assim, Pedro Costa Gonçalves, Manual ..., pp. 518 e 519), implicando, para além da atribuição de identidade jurídica a essa coletividade, a atribuição de uma «função ou tarefa pública, de um interesse qualificado como público», de gestão ou administração de «assuntos públicos relativos aos interesses próprios e específicos da coletividade de interessados» (idem, p. 519), mediante autoadministração, através de órgãos representativos e cuja organização interna deve observar os limites previstos no n.º 4 do artigo 267.º da CRP (organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos).

Tal constituição de associações públicas, enquanto instrumento de estruturação da Administração Pública e modo (possível) de descentralização administrativa funcional com previsão constitucional - concretizando o princípio da participação dos interessados na gestão efetiva da Administração e dos interesses públicos que lhe subjazem -, corresponderá a uma faculdade ou opção político-legislativa do legislador democrático que, em cada momento, a poderá exercer, no respeito pelos limites constitucionalmente impostos. Ao exercer tal opção, comete a prossecução de certos fins ou tarefas de interesse público reportados aos interesses específicos de certa coletividade delimitada de pessoas a essa mesma coletividade que, com autonomia, passa a deter a sua titularidade e o poder de os administrar, assim configurando «uma medida de desestadualização» ou «de reconhecimento estadual do carácter público de uma tarefa» (Pedro Costa Gonçalves, Entidades Privadas com Poderes Públicos, Coimbra, Almedina, 2005, p. 671).

Assim será no caso dos autos, no que respeita à coletividade de pessoas delimitada em razão do exercício de uma atividade económica - de viticultores da Região do Douro, associados da Casa do Douro, com o perfil orgânico já explicitado.

Por fim, é de referir que um aspeto particularmente relevante, que o artigo 267.º, n.º 4, da Constituição não tratou ex professo e que é suscitado nos presentes autos, prende-se com a questão de saber se a liberdade de associação, em especial na sua vertente negativa - liberdade de não filiação ou de desfiliação, tão enfaticamente afirmada no n.º 3 do artigo 46.º da Constituição -, desempenha algum papel na conformação constitucional das associações públicas ou se o n.º 4 do artigo 267.º habilita a uma simples obliteração dessa liberdade.

A resposta que vem sendo dado na doutrina mais especializada é bastante clara e pode resumir-se na ideia de que, salvo na medida daquilo que seja indispensável, a liberdade de associação deve ser preservada nas associações públicas de particulares, mesmo que em muitos casos concretos seja inevitável uma forte compressão dessa liberdade, incluindo a imposição de uma filiação obrigatória. Esta solução não pode ser considerada surpreendente, nomeadamente em face do regime basilar que regula a restrição de direitos, liberdades e garantias e, desde logo, do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição.

Neste mesmo sentido, e em diversas sedes, se tem erguido, consistentemente, a voz de Vital Moreira. Assim, afirma lapidarmente este Autor que «[...] se é verdade que na generalidade dos casos a prossecução dos interesses públicos privativos das associações públicas impõe a unicidade e filiação obrigatória, tal não decorre da natureza da associação pública. Em certo sentido, a natureza pública da associação pública não é mais do que uma autorização constitucional de restrições à liberdade de associação, sem com isso prescindir da necessária justificação à luz do princípio da proporcionalidade» - Administração Autónoma ..., cit., p. 432. Mais recentemente, e versando diretamente sobre a liberdade de associação na Convenção Europeia dos Direitos Humanos, mas em termos transponíveis para a Constituição portuguesa, escreve ainda Vital Moreira: «[...] aparentemente à margem da liberdade de associação, as associações públicas suscitam dois problemas que têm a ver com ela: (i) o problema de saber se o Estado goza de um poder discricionário de criar associações públicas, de inscrição e quotização obrigatória, prescindindo da liberdade individual de associação; (ii) o problema de saber se a criação de associações públicas cancela a liberdade de criação e de ação de associações privadas paralelas pelos membros daquelas. Ambos devem ter uma resposta negativa» - cf. «Liberdade de associação», in Comentário da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e dos Protocolos Adicionais (org. Paulo Pinto de Albuquerque), vol. ii, Lisboa, 2019, p. 1854.

Conexo com a questão da filiação obrigatória apresenta-se ainda o tema da quotização obrigatória, mas, como refere também Vital Moreira, «havendo filiação obrigatória, a quotização, quando existe, faz parte natural da própria relação de filiação. Não tem sentido autonomizar aí uma figura de quotização obrigatória» - cf. Administração Autónoma ..., cit., pp. 464-465.

11 - Os presentes autos têm por objeto, globalmente entendido, a compatibilidade com a Constituição da qualificação da Casa do Douro como associação pública, considerando o conjunto das normas aqui em crise. Importa começar por assinalar que o Tribunal Constitucional nunca se pronunciou especificamente sobre essa matéria.

Com efeito, embora versando uma questão conexa com a Casa do Douro, o Acórdão n.º 322/2016 não contém qualquer pronúncia sobre a qualificação orgânica que constitucionalmente deveria competir-lhe, tanto mais que esse Acórdão foi proferido, precisamente, num contexto normativo de despublicização da Casa do Douro, operada pelo Decreto-Lei n.º 152/2014, de 15 de outubro. Por outro lado, embora pronunciando-se ex professo no sentido da qualificação da Casa do Douro como associação pública à luz da Constituição e da natureza pública dos interesses por esta prosseguidos, tendo em conta a importância histórica, económica e social da região vitivinícola em causa, o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 13/91 foi emitido em contexto normativo diverso, pelo que também não oferece pistas de solução relevantes para a decisão agora a proferir.

A decisão dos presentes autos há de repousar, portanto, simplesmente, na boa interpretação do referido artigo 267.º, n.º 4, da Constituição - no seu contexto jus-constitucional de forma ou instrumento possível de descentralização administrativa corporativa ou funcional - e da escorreita compreensão do perfil orgânico da Casa do Douro, tal como se acha plasmado nas normas legais em crise, levando também em conta os ensinamentos da doutrina especializada acima expostos e a jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre as associações públicas em geral.

Assim, aprofundando a caracterização jurídica da Casa do Douro, e como aliás se depreende da própria evolução legislativa acima descrita, importa começar por recordar que, «[...] quanto à sua natureza jurídico-institucional as associações económico-profissionais podem revestir essencialmente duas modalidades: (a) associações de direito privado, normalmente facultativas e voluntárias, e desprovidas de poderes públicos; (b) associações de direito público, normalmente obrigatórias e coativas, e munidas de poderes públicos» - cf. Vital Moreira, Auto-Regulação Profissional e Administração Pública, Coimbra, 1997, p. 62.

Nesta segunda modalidade, estamos perante pessoas coletivas de tipo associativo, mas que constituem instrumento de uma auto-regulação pública. Nesta hipótese, «a auto-regulação é legalmente estabelecida: os organismos auto-regulatórios dispõem de poderes típicos das autoridades públicas. As normas de regulação profissional são para todos os efeitos normas jurídicas dotadas de coercibilidade» - ibidem, p. 88.

A questão que aqui precipuamente se suscita é a tensão ou articulação entre o interesse grupal e o interesse público estatutária e efetivamente prosseguido por determinada associação pública.

Como acima se adiantou, e explica Vital Moreira, qualquer associação pública, ainda que em diferente medida ou proporção, denota sempre a «[...] coexistência de um interesse coletivo e um interesse estadual, pelo menos parcialmente coincidentes ou compenetrados, apresentando as associações públicas um certo dualismo funcional [...]» - cf. Administração Autónoma..., cit., p. 390.

Freitas do Amaral também assinala que, «[...] nas associações públicas o que está em causa é a prossecução de interesses públicos que, primeiramente, são também interesses próprios dos associados, no sentido de que são mais sentidos diretamente por estes, ainda que sejam coincidentes com interesses do Estado ou das pessoas coletivas públicas que estão na sua origem» (ob. cit., p. 403).

Como também já se referiu acima e salienta ainda Freitas do Amaral, «[...] a autorização constitucional para a criação de associações públicas está longe de constituir um 'cheque em branco' passado ao legislador, sendo necessário que este justifique bem essa mesma criação com a existência de necessidades específicas com projeção na própria Constituição», de tal forma que «[...] é com alguma perplexidade que se assiste a uma tendência para a multiplicação das associações profissionais, sem que se descortinem valores constitucionais que claramente justifiquem a sua criação, sobretudo considerando a difícil relação destes entes públicos com os direitos fundamentais» - ob. cit., pp. 388/389.

Em sentido próximo, embora aparentemente menos exigente, também Vital Moreira assinala que «[...] a corporação pública profissional de carácter obrigatório carece de um importante interesse público para se ver justificada. Esta justificação pode ser de duas ordens: primeiro, a eminente necessidade pública de regular essa profissão e isso só pode ser adequadamente feito em auto-administração corporativa com filiação coativa; segundo, o facto de a profissão em causa carecer de um tratamento privilegiado, dado ser do interesse público a defesa coletiva dos seus interesses profissionais e económico-sociais privativos. A primeira justificação é, em princípio, a única admissível, visto não se ver em que é que a segunda pode ser pertinente no caso das profissões e atividades normalmente corporacionadas (as profissões liberais, e as 'profissões' industriais e comerciais). Mas a segunda já pode ser pensável para profissões por natureza débeis em recursos organizativos e de relevância pública. É neste quadro que na literatura se encontra por vezes a justificação das associações públicas profissionais na agricultura» - cf. Administração Autónoma..., cit., p. 444.

Neste mesmo sentido, dispõe hoje também o artigo 3.º da Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro - diretamente aplicável apenas às associações públicas profissionais em sentido estrito, mas que exprime uma exigência constitucional relativa a todas as associações públicas consagrada no artigo 267.º, n.º 4, da Constituição -, que a criação de tais entidades pressupõe a necessidade de «tutela de um interesse público de especial relevo que o Estado não possa assegurar diretamente» e só é admissível quando se mostre «adequada, necessária e proporcional para tutelar os bens jurídicos a proteger».

Aliás, o apertado crivo imposto pela Constituição na criação de associações públicas acha-se, de há muito, refletido na jurisprudência do Tribunal Constitucional, fundamentalmente a respeito também das associações públicas profissionais em sentido estrito.

Se é verdade que sobre a Casa do Douro apenas terá sido emitido, por este Tribunal, o já referido Acórdão n.º 322/2016, onde não foi versada a questão aqui controvertida, arestos anteriores, relativos a diversas organizações profissionais, aludem e concretizam os parâmetros constitucionais que balizam a criação de associações públicas, consagrados no artigo 267.º, n.º 4, da Constituição.

Assim, logo no Acórdão n.º 46/84, relativo à Ordem dos Advogados, o Tribunal Constitucional sintetizou assim o regime jus-constitucional das associações públicas: «A criação destas nunca depende da iniciativa privada, sendo - antes e sempre - um ato de autoridade; os particulares podem não ter qualquer liberdade de adesão; os fins da associação são sempre a satisfação de certos interesses gerais, não podendo nunca exercer funções próprias das associações sindicais; e, por último, têm sempre à sua disposição prerrogativas de direito público».

Sobre a hipótese então considerada, das ordens profissionais, lê-se ainda nesse aresto que «[...] o legislador encarrega de organizar determinadas profissões e assegurar a respetiva disciplina. Dispõem elas, por isso mesmo, de poderes para controlar o acesso à profissão, de atribuições regulamentares para fixar o respetivo código deontológico e de competência disciplinar».

Esclarecendo ainda a questão da filiação obrigatória, o Tribunal Constitucional afirmou nesse mesmo acórdão que «[...] a particularidade ou delicadeza das funções a desempenhar, importando a necessidade de respeitar um certo código deontológico, pode conduzir o Estado a criar pessoas coletivas de direito público - entes para-estaduais, na terminologia de Manuel de Andrade (Teoria Geral da Relação Jurídica, I, 1966, pp. 76/77) -, a quem comete o múnus de organizar e disciplinar a profissão, delegando nelas (melhor ainda: devolvendo-lhes) uma parcela de ius imperium. E, então, impõe a inscrição obrigatória nessas associações (corporações) [...]», sem que isso viole a liberdade (negativa) de associação indissociável das associações privadas.

Já no Acórdão n.º 272/86, o Tribunal Constitucional reiterou que «a consagração constitucional da liberdade de associação, imediatamente referida às associações privadas, não impede, porém, que o Estado, através de ato de autoridade, estabeleça, para determinadas categorias de cidadãos, quadros associativos dotados de estatuto e poderes de natureza pública e à margem do regime constitucional do direito de associação. É o que sucede com a figura das associações públicas, as quais, segundo o artigo 267.º, n.º 4, da CRP, 'só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos'».

Nesse mesmo aresto, lê-se ainda que «o Estado, ao instituir estas pessoas jurídicas de estrutura associativa para a consecução e tutela de determinados fins públicos, submetendo, do mesmo passo, determinadas classes de cidadãos à sua disciplina e poderes, estabelece limites, constitucionalmente autorizados, à liberdade de associação». Neste acórdão, o Tribunal Constitucional reiterou ainda a atribuição de poderes públicos como marca distintiva das associações públicas e a sua inserção na Administração autónoma: «A estas associações, às quais, e para prossecução dos fins que lhes estão confiados, são atribuídos particulares poderes públicos, porque o seu plano de atuação é bem outro (o plano da ação administrativa autónoma ou mediata)».