Resolução do Conselho de Ministros n.º 71-A/2021 — Aprova o Programa Nacional de Ação do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais

(25) Cenário onde a possibilidade de um ano muito quente e seco, conduz a uma probabilidade de 5% duma campanha com 750.000 ha de área ardida.

(26) Média anual de área ardida verificada entre 2010 a 2019. Fonte SGIF-ICNF

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O cenário "Conseguimos" é de facto o único que em todos os cenários meteorológicos conseguirá atingir as metas do roteiro para a neutralidade carbónica previstas para 2030, com 60.000ha/ ano de área ardida (total de 660.000ha no período 2020-2030) e que manterá "Portugal protegido de incêndios rurais graves"(27).

(27) Os 60.000ha/ de área ardida anual representam uma incidência de 0,9% do território nacional vulnerável aos incêndios e comparam com valores 0,5% em França e 0,8% em Espanha.

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Neste cenário, foi possível mobilizar instituições e recursos públicos e privados para ativar o círculo virtuoso da economia florestal, assegurando que os proprietários gerem os seus ativos de forma agregada, canalizando de forma eficiente poupanças e fundos do PRR, PT2030 e PAC para a gestão ativa das florestas e agroflorestas, em particular, no norte e centro litoral, com melhoria da remuneração dos ativos lenhosos e não-lenhosos e inclusão de receitas por serviços ambientais prestados.

Com um forte compromisso das fileiras industriais da floresta, da carne, do queijo e do turismo, as áreas ardidas de 2017 foram recuperadas e concretizados modelos de gestão que executam boas práticas de silvicultura, pastorícia e prevenção de incêndios.

As atividades associadas à gestão florestal e silvopastoril consolidaram-se como âncoras do desenvolvimento territorial, contribuindo para o aumento do emprego no interior. A dependência energética de fontes exógenas destes territórios diminuiu, fruto da recolha de biomassa à escala local e encurtamento das cadeias logísticas associadas. Em particular a norte do Tejo, a quantidade da vegetação em torno das habitações reduziu-se significativamente e foram implementadas as faixas de gestão de combustível e mosaicos, contribuindo para a eficácia das operações de supressão de incêndios.

Em face de alternativas como a compostagem e maior consciencialização, a população alterou os seus comportamentos na forma como utilizava o fogo para a gestão de sobrantes e o número de incêndios reduziu-se em 80% e, em particular, nos dias de maior risco, o número de incêndios foi, em média, inferior a 40. Apesar do incremento do risco de incêndio, por mais dias com meteorologia extrema, através do reforço institucional dos agentes públicos e privados, foi possível executar operações que reduziram o perigo (vegetação e ignições) em todos os locais prioritários, o que permitiu ganhos de eficiência do sistema de supressão, que também se transformou, com agentes especializados, capacitados e todas as agências foram capazes de cooperar e assegurar o funcionamento do sistema de operações de forma integrada e eficiente.

As forças operacionais realizaram as missões de acordo com procedimentos e referenciais internacionais de capacitação e operação comuns, adequando táticas e técnicas de acordo com meteorologia, orografia e tipo de vegetação, garantindo que todos os incêndios tiveram controlo perimetral e em consequência, o número de reacendimentos foi menor que 3%.

Nos raros eventos de maior dimensão, as populações foram confinadas ou evacuadas atempadamente e os prejuízos prontamente suportados por seguros paramétricos.

As áreas ardidas com mais de 500ha representaram menos de 0,3% dos incêndios e foram, de imediato, objeto de operações de estabilização de emergência e recuperação, com planos e programas executados atempadamente.

Neste cenário, entre 2020 e 2030 reduziram-se para valores mínimos as vítimas de incêndios rurais e a totalidade da área ardida face ao cenário de inércia "Céu Negro" reduziu-se em 71%, aproximando-se agora das métricas internacionais, tendo totalizado 660.000ha (60.000ha/ano ou 0,9% de incidência).

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Neste segundo cenário, foi possível mobilizar apenas parte dos recursos financeiros do PT2030 e PAC e dar prioridade à sua aplicação nas áreas geridas pelo Estado e baldios, Parques e Reserva naturais, que concretizam programas de silvicultura e gestão de combustíveis. A norte do Tejo, não se concretizou a capacitação das organizações de proprietários e a melhoria da remuneração de bens e serviços prestados pelos espaços florestais foi insuficiente para a mobilização dos proprietários.

A gestão florestal agregada pelos proprietários foi localizada e subsistiram falhas de mercado, agora também nos serviços dos ecossistemas. As empresas exportadoras não assumiram plenamente a sua responsabilidade social e ambiental e as fileiras perpetuaram dinâmicas de gestão não sustentável da floresta de produção. Falhas de regulação não consolidaram iniciativas locais de produção de energia com recurso a biomassa, tendo as poucas iniciativas fomentadas sido absorvidas pelas assimetrias de mercado. As áreas ardidas de 2017 não foram recuperadas com planeamento e gestão agregada e uma significativa parte destas áreas continuou por ser gerida, com o consequente aumento da carga combustível.

No entanto, foram apenas implementadas as faixas de gestão de combustível e mosaicos em áreas públicas e em baldios e em torno das habitações verificam-se efetivos esforços de prevenção, o que contribui para a eficácia das operações de proteção da maioria das aldeias e proteção de áreas florestais críticas.

A população utilizou o fogo de forma menos frequente para a gestão de sobrantes e o número de incêndios reduziu-se em mais de 50%, mas de forma não significativa nas sub-regiões do centro e norte, uma vez que nos piores dias, estas regiões continuaram a contribuir para que em média se verificassem 100 incêndios. As forças operacionais não usam sistemas e processos totalmente compatíveis, embora frequentem programas de qualificação equiparáveis, mas não integrados.

Perante eventos extremos, em meteorologia mais adversa e com territórios com combustíveis que potenciam comportamento rápido e intenso destes incêndios, o sistema de supressão foi ultrapassado e apenas assegurou a defesa perimetral das povoações e comunidades, tendo conseguido na sua maioria confinar ou evacuar a população.

Debilidades no comando e controlo de eventos complexos, não asseguram que todos os incêndios tivessem controlo perimetral e o número de reacendimentos apenas foi reduzido para menos de 10%.

As áreas ardidas com mais de 500ha não foram totalmente recuperadas, e nas menos produtivas verificou-se o abandono da atividade florestal.

Em termos económicos, as atividades florestais e silvopastoris mantiveram a tendência de perda de importância, tendo-se agravado o desequilíbrio na balança comercial agroflorestal.

Neste cenário, não foram cumpridos os objetivos da agenda do clima apesar de o território exibir resiliência nas áreas geridas pelo Estado, Baldios e Parque Naturais. A soma da área ardida até 2030 reduziu-se em 33% face ao cenário de "inércia", totalizando em 1.501.500ha (136.500ha/ano de média ou 2,1% de incidência).

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Neste cenário de inércia, não foi possível concretizar melhorias fundamentais, incluindo a revisão de processos e acesso a recursos financeiros do PPT, PT2030 e PAC não produziu impactos no território, verificando-se cumulativamente pelos privados um desinvestimento nas atividades florestais e silvopastoris.

As instituições públicas e privadas não foram capacitadas e as inúmeras iniciativas legislativas não saíram do papel. A agregação dos proprietários ficou circunscrita apenas a alguns territórios, acentuaram-se as falhas de mercado e aprofundou-se a exploração anárquica e extractivista pela maioria dos operadores florestais, levando a exclusão das marcas portuguesas nos mercados mais exigentes em critérios de responsabilidade social e ambiental.

Sem verem justamente valorizados os seus produtos e serviços ambientais prestados, as dinâmicas de abandono da gestão florestal alargam-se ao litoral centro e norte, o que contribuiu para o aumento do perigo de incêndio urbano, que, entretanto, também não viu contida a sua expansão.

Sem alternativas para a eliminação dos sobrantes, a população continuou a utilizar o fogo de forma frequente, perante uma fiscalização insuficiente. Com um maior número de dias de risco de incêndio acrescido, mantiveram-se o número de incêndios negligentes e nos piores dias do ano, foram cerca de 300 os incêndios que se iniciam, dos quais 15% resultam de reacendimentos de eventos de dias anteriores.

Mais de metade das áreas ardidas de 2017 voltaram a arder de forma ainda mais rápida e intensa, em múltiplos eventos, embora desta vez tenha havido alguma capacidade de antecipação e mobilização dos recursos, evitando a magnitude da tragédia de então, mas ainda assim com vítimas humanas a lamentar.

No entanto, não foi possível evitar a perda de vidas e avultados danos materiais, apesar do reforço de equipamentos e operacional verificado. As debilidades no comando e controlo de eventos complexos agravaram-se por ausência de cooperação interagências e não-cumprimento de procedimentos definidos, com forças a operar nos eventos de forma não integrada.

Neste cenário, de colapso territorial e institucional, os custos e prejuízos agravaram-se e não foram cumpridos os objetivos da agenda do Clima apesar de o território exibir alguma resiliência nas áreas geridas pelo Estado e parque naturais. A área ardida total entre 2020 e 2030 ascendeu a 2.255.000ha (205.000ha/ano ou 3,2% de taxa de incidência).

Formas de Prevenção e Mitigação dos Riscos identificados

Uma vez antevistos estes cenários, torna-se relevante identificar avaliar, catalogar os potenciais tipos de risco e apresentar de forma proativa e ex ante as formas de prevenção e mitigação, fazendo uma gestão eficiente e eficaz de planeamento, políticas, execução e oportunidades de melhoria.

Neste contexto, a gestão de risco identifica ainda os fatores externos e internos, o nível de risco e o seu impacto e probabilidade de ocorrência desses riscos.

Quer a identificação dos fatores externos e internos inerentes ao processo de implementação do PNA, quer o exercício de levantamento de necessidades, possibilita o processo de desenvolvimento de respostas que deverá ser desenvolvido, com as entidades SGIFR, num processo construtivo de gestão do risco com uma metodologia estruturada, evolutiva e consistente.

Na esfera de ação estratégica, neste capítulo apresentam-se os tipos de risco e matriz de risco para melhor compreender e definir as prioridades estratégicas, e apresentar as respostas, no exercício de gestão de risco, sejam estas no sentido de transferir, aceitar ou eliminar o risco.

Tipologia de riscos:

Pessoas/ Instituições

. Resistência à mudança de paradigma

. Falta de envolvimento / colaboração das entidades

. Desmotivação das equipas de projeto

. Ceticismo / descrença face ao Programa

. Alterações na gestão do Programa

. Lacunas no conhecimento técnico e operacional de cada Programa / Projeto

. Disponibilidade dos membros das equipas operacionais (devido à acumulação de outras atividades)

Informação

. Falta de fiabilidade da informação disponibilizada e reportada

. Reduzida agilidade na obtenção de informação das diversas entidades/ equipas operacionais de Projeto

. Inexistência de informação

Legislativo/ Governança

. Alterações de prioridades políticas

. Ausência de alinhamento sectorial

. Falta de enquadramento legal para a execução dos projetos

. Não admissão/ rejeição das propostas legislativas

Operacional

. Burocracia no processo de tomada de decisão do Programa

. Falta de monitorização do plano de trabalho

. Falta de resposta das infraestruturas (e.g. informáticas)

. Não cumprimento de prazos

. Falta de qualidade dos entregáveis (e.g. diagnósticos as-is)

Comunicação/ Mobilização social

. Comunicação pouco efetiva / antecipada para as entidades SGIFR / equipas

. Incapacidade de mobilização dos atores locais/ setor privado

Riscos exteriores

. Catástrofes ambientais

. Crises sanitárias

. Crise financeira

. Crise petrolífera

. Conflitos internacionais

. Desvalorização da moeda

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Tendo em conta os cenários e os riscos associados, os fatores críticos de sucesso que se consideram como alicerces para a prevenção, mitigação do risco e consequente aproximação ao cenário mais favorável "Conseguimos", centram-se em:

1) Planeamento integrado à escala nacional, regional, sub-regional e municipal, com a mesma linha de orientação e com as prioridades das regiões elencadas;

2) Capacitação das instituições públicas e privadas de acordo com o previsto no novo sistema (SGIFR) e orgânicas;

3) Incentivos direcionados às áreas prioritárias de ação numa lógica integrada de preparação, prevenção, pré-supressão, supressão e pós-evento;

4) Prioridade às áreas com maior dano potencial em grandes incêndios;

5) Investimento permanente e persistente para a valorização e manutenção dos espaços rurais;

6) Qualificação dos Agentes SGIFR, com base na especialização e profissionalização;

7) Alterar comportamentos que decorrem de todas as ações de prevenção: desde a gestão de combustível, à educação e à comunicação eficaz;

8) Gestão eficiente dos meios de prevenção e combate, garantindo o prontidão e empenho dos mesmos, redirecionando o financiamento de acordo com as prioridades para o Sistema;

9) Monitorização e melhoria de procedimentos, em alinhamento com as novas orientações provenientes da cadeia de processos;

10) Criação de unidades piloto ao nível das NUTIII para implementação do PNA e da cadeia de processos.

Como tal, deverão ser garantidas as condições em três grandes domínios, durante o período de vigência do PNGIFR, designadamente nos seguintes domínios:

1) da execução do PNGIFR para alcançar as metas e objetivos;

2) da Governança para concretizar a mudança de paradigma operacional e organizacional convergindo para uma gestão integrada de fogos rurais;

3) da eficiência do sistema incluindo processos de melhoria contínua de forma a melhorá-los e garantir a sua capacitação.

Do cumprimento das metas do PNGIFR, são quatro os principais impactos produzidos pelo Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais e pelo respetivo PNA:

(28) O delta de emissões provocadas por 205.000ha/ anuais vs 60.000ha/ anuais de área ardida.

(29) Num contexto de agravamento meteorológico.

Variação do VAB no pior cenário meteorológico e cenário prospetivo (M(euro))

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Esta variação assenta em:

. Redução do prejuízo dos bens e serviços gerados nos espaços florestais e agroflorestais, em que o benefício da implementação do programa é de 483M(euro)/ ano o que equivale a 0,23% do PIB expresso em VAB;

. Um acréscimo de +138M(euro)/ ano na soma de bens e serviços gerados nos espaços silvestres (6,5M ha), incluindo o sequestro de carbono, passando-se assim de 1.694M(euro)/ano (0,8% do PIB) para um de 1.832M(euro) (0,9% do PIB);

. Um aumento de +80M(euro)/ ano, passando-se para um valor total anual de 2.790M(euro) (1,3% do PIB) na indústria de transformação - painéis, pasta e papel, cortiça -, atividade essencialmente exportadora, potenciada pelo aumento da oferta.

Estima-se, assim, uma contribuição total deste programa para a riqueza nacional de mais 701M(euro)/ano (+0,3 p.p.), passando assim estas atividades a representar em 2030 2,3% do PIB.

Neste domínio e considerando que o PNA se desenvolve em 3 fases -"Preparar", "Fertilizar" e "Colher", do total de empregos diretos e indiretos criados, 18.000 resultam diretamente de empregos que executam a gestão ativa dos espaços florestais e agrosilvopastoris, 3.000 resultado do aumento da profissionalização em atividades do SGIFR em áreas operacionais e em áreas técnicas de gestão, nomeadamente mapeamento, cadastro, sensibilização, formação e gestão da informação e infraestruturas.

Este aumento de atividade irá ainda fomentar a criação de 39.000 novos empregos(30) nas áreas do transporte e logística, da manutenção e reparação de materiais, da restauração, alojamento e do turismo rural - este último com resultados consideráveis na criação de postos de trabalho, que deverão aumentar +4.6% (em CAGR 2020-2030) e ver a sua contribuição económica, por via do PNA, valorizada em +5%.

(30) O racional para chegar a estes valores passou por identificar o PIB e o número de empregos rurais, com base numa estimativa associada à natureza destas economias, para ter o PIB rural/ empregado rural e analisado a % do Orçamento do PNA que será canalizado para os territórios rurais

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GLOSSÁRIO

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A atribuição de responsabilidades prevista nos projetos do PNA é efetuada com a instituição de um modelo RASCIFAa de acordo com a codificação abaixo.

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