Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 535/2022 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade de todas as normas constantes do Decreto enviado ao Representante da República…

Mas esquecendo o fundamental: o Decreto-Lei n.º 107/2018 resultava da concretização da Lei n.º 50/2018, a qual atribui um mandato expresso para o Governo da República o fazer, ressalvando, no entanto, a atribuição de tal incumbência no que às regiões autónomas se refere, uma vez que o artigo 9.º é de uma clareza cristalina ao prescrever que o disposto em tal lei não abrange as atribuições e competências das regiões autónomas. O que se compreende: algumas das competências a descentralizar podem pertencer às regiões e não ao Estado. Razão pela qual se impõe uma intervenção legislativa própria, que leve em consideração a natureza regionalizada desses poderes.

Pelo menos no que à Lei diz respeito, não está em causa o âmbito material do diploma sindicado (o domínio do estacionamento público): qualquer que ele fosse, a Lei n.º 50/2018 não atribui competências às Assembleias Legislativas das regiões autónomas dos Açores e da Madeira para emitirem decretos legislativos regionais para a sua concretização, uma vez que ela não se aplica às regiões autónomas. E daí o Representante da República pôr em relevo no pedido, ainda que em termos constitucionais (mas o mesmo se passa em termos legais), a «dimensão sistemática» da questão dos autos, «na medida em que a resposta a que se chegue neste caso pode ser relevante para a determinação dos condicionamentos constitucionais à transferência de competências para as autarquias locais nas regiões autónomas» (cf. ponto 14).

Em conclusão: a Lei-quadro que tem vindo a ser referida não confere poderes à ALRAM para a elaboração do Decreto sindicado. Analisemos, então, se tal poder poderá resultar da Constituição, efetuando um percurso sobre as normas da CRP eventualmente violadas e sobre alguma jurisprudência pertinente deste Tribunal. Mas antes de tal percurso, impõe-se que se olhe com mais atenção para o Decreto questionado e para o pedido dirigido a este Tribunal.

C. O Decreto sob apreciação

10 - Como já foi referido e resulta do pedido, com o Decreto intitulado «Adaptação à Região Autónoma da Madeira do Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, que concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais no domínio do estacionamento público», pretende a ALRAM atribuir, na Região, aos «órgãos municipais territorialmente competentes» competência para, nos termos do respetivo artigo 2.º, n.º 1:

«a) A regulação e fiscalização do estacionamento nas vias e espaços públicos, dentro das localidades, para além dos destinados a parques ou zonas de estacionamento, quer fora das localidades, neste caso desde que estejam sob jurisdição municipal;

Aquele Decreto visa adaptar à RAM o Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, que concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais no domínio do estacionamento público, sendo este o seu objeto, de acordo com o respetivo artigo 1.º

D. Normas constitucionais relevantes

11 - Nos termos do pedido apresentado ao Tribunal Constitucional, o Decreto sub judice é organicamente inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea q), 227.º, n.º 1, alíneas a) e b), 228.º, n.º 1, e 237.º, n.º 1, todos da CRP. Antes de analisarmos o conteúdo destes preceitos e de verificarmos se existem outras normas constitucionais que devam ser convocadas, uma questão prévia se coloca: o pedido é dirigido a todas as normas do Decreto apresentado para assinatura, o mesmo é dizer, refere-se ao Decreto na sua totalidade. No entanto, tal não constitui uma novidade na jurisprudência deste Tribunal, nem o pedido formulado em tais termos tem sido óbice para uma pronúncia de inconstitucionalidade (vide os Acórdãos n.os 235/1994, 355/1997, 711/1997, 352/1999, 4/2000, 473/2002 e, em especial, o Acórdão n.º 10/2008).

12 - No caso, o pedido incidente sobre a totalidade do diploma parece justificar-se, pois o que está em causa não é a especificidade de alguma ou algumas das suas normas mas o diploma na sua globalidade, como resultado de o seu objeto (artigo 1.º) e a transferência de competências que ele visa (artigo 2.º) serem alegadamente inconstitucionais. Se assim for, parece lógico que não se mantenha nenhuma das normas do Decreto, que perderão todo o seu sentido.

13 - Numa síntese das normas constitucionais invocadas no pedido e procurando encontrar o seu sentido convergente ou a sua teleologia comum, elas referem-se a uma questão de inconstitucionalidade orgânica, por alegadamente faltar à ALRAM a competência legislativa para emitir o Decreto submetido a assinatura do Representante da República para a RAM. Mas naturalmente que esta teleologia comum necessita de ser densificada, para apurar, num momento posterior, se os preceitos constitucionais invocados foram ou não violados.

13.1 - Em primeiro lugar deve ser convocado o artigo 165.º, n.º 1, alínea q), da CRP, nos termos do qual «[é] da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: [...] [e]statuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais».

A reserva relativa de competência legislativa do Parlamento, plasmada neste preceito, implica que só a Assembleia da República possa legislar sobre as matérias aí previstas, salvo autorização ao Governo ou às Assembleias Legislativas das regiões autónomas. No entanto, a autorização a estas últimas é limitada, excluindo-se alguns dos domínios previstos no artigo 165.º O que obriga à articulação deste preceito com outras prescrições da Lei Fundamental: por um lado, com a alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º, segundo a qual as regiões autónomas têm poderes legislativos em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta, mas com exceção de algumas delas - nomeadamente da prevista na mencionada alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º; por outro lado, com o n.º 1 do artigo 228.º da CRP, o qual prescreve que «[a] autonomia legislativa das regiões autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania» (itálico nosso).

A articulação entre as normas referidas parece conduzir-nos a uma primeira conclusão: uma vez que foi a própria Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, a proceder à transferência de competências para os municípios e que em tal lei é excecionada a transferência de atribuições e competências para as autarquias locais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira (a qual será regulada em diploma próprio, mediante iniciativa legislativa das respetivas Assembleias Legislativas) e tendo em conta que tal Lei (ainda) não existe, não poderá ser um decreto-lei de concretização da referida Lei-quadro a base legal para a emissão do decreto legislativo regional. E somando a isso a circunstância de as atribuições das autarquias locais serem da competência exclusiva da Assembleia da República, com a nota de insuscetibilidade de autorização à Assembleia Legislativa da região autónoma respetiva, o Decreto sindicado não poderá, numa primeira abordagem, deixar de ser considerado inconstitucional. Todavia, este raciocínio tem de ser desenvolvido, à luz dos demais preceitos constitucionais convocados.

Importa desde logo notar, com Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. ii, 4.ª edição revista, Coimbra Editora, 2010, p. 325), que «[o] alcance da reserva de competência legislativa da AR não é idêntico em todas as matérias», distinguindo os autores três níveis, e situando a alínea q), que nos interessa, no «nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR», não se circunscrevendo, assim, ao regime geral nem, tão-pouco, às bases gerais do regime.

Dúvidas não existem também quanto ao facto de o «estatuto das autarquias locais», previsto na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, abranger «seguramente a sua organização, as suas atribuições e a competência dos seus órgãos» (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 332) - até por referência ao disposto no n.º 1 do artigo 237.º da Constituição - aspeto que se mostra decisivo na análise do diploma sindicado, reportado à transferência de competências para os órgãos municipais territorialmente competentes da RAM.

O poder legislativo das Assembleias Legislativas das regiões autónomas tem vindo a ser aumentado na história da CRP de 1976, desde logo na segunda revisão constitucional, consagrando-se com a revisão constitucional de 2004 o poder legislativo de as Assembleias Legislativas das regiões autónomas editarem decretos legislativos mesmo em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta - com o que somos remetidos para a alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP. Não obstante este poder, «[o] princípio continua a ser o de que as Assembleias Legislativas não podem, no âmbito das competências legislativas reservadas aos órgãos de soberania, editar decretos legislativos regionais», pelo que «[a] violação deste princípio conduzirá a nulidade e consequente inconstitucionalidade dos decretos legislativos das regiões autónomas». E a malha torna-se ainda mais apertada como resultado do facto de a Assembleia da República ter de observar limites «quanto a algumas matérias de reserva relativa, subtraídas ex constitutione da intervenção das Assembleias Legislativas», entre as quais se consta o estatuto das autarquias locais (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 666 e seg.).

O círculo parece estar fechado: estamos seguramente no âmbito de reserva de competência legislativa da Assembleia da República; ainda que se trate de reserva relativa, no domínio em causa não pode haver autorização às Assembleias Legislativas das regiões autónomas para legislar. Apesar de haver uma lei da Assembleia da República sobre o tema, essa lei não abrange as atribuições e competências das regiões autónomas e o decreto-lei do Governo invocado não pode, naturalmente, autorizar o que não foi autorizado pelo Parlamento dentro da sua esfera de competência reservada. A acrescer a tudo isto, um último argumento: no n.º 2 do artigo 9.º da Lei n.º 50/2018 dispõe-se que «[a] transferência de atribuições e competências para as autarquias locais nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira é regulada por diploma próprio, mediante iniciativa legislativa das respetivas assembleias legislativas, nos termos da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, do n.º 1 do artigo 167.º e da alínea f) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição» (itálico nosso).

13.2 - Há outro parâmetro de constitucionalidade a abordar neste âmbito: o artigo 228.º da CRP disciplina a autonomia legislativa das regiões autónomas, a qual, nos termos do n.º 1, «incide sobre as matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania». No entanto, esta nota nada modifica quanto ao juízo de inconstitucionalidade sugerido, por duas ordens de razões: em primeiro lugar, o Estatuto Político-Administrativo da RAM (aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, e alterado pela última vez por intermédio da Lei n.º 2/2000, de 21 de junho) não contém qualquer norma sobre as atribuições e competências das autarquias locais, limitando-se a atribuir competência legislativa à Assembleia Legislativa da região autónoma para criar e extinguir autarquias locais, bem como para modificar a respetiva área, nos termos da lei [alínea g) do artigo 37.º, n.º 1], a prever a tutela sobre as autarquias locais e a sua demarcação territorial como matéria de interesse específico para efeitos de definição dos poderes legislativos ou de iniciativa legislativa da Região [artigo 40.º, alínea b)], regulando ainda as finanças das autarquias locais (artigo 122.º). Todavia, e em segundo lugar, mesmo que o Estatuto da RAM contivesse uma norma que fosse convocável para a situação em apreço, a verdade é que está constitucionalmente vedado aos estatutos «a criação de poderes não enquadráveis em competências constitucionalmente fixadas» (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 659).

Por esta razão é que, em jurisprudência reiterada do Tribunal Constitucional a propósito deste artigo 228.º, n.º 1, da CRP, se tem afirmado (seguindo o recente Acórdão n.º 180/2022, tirado também no âmbito de um processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade e convocando jurisprudência anterior, apoiando-se em larga medida no Acórdão n.º 450/2019, sobre o qual nos debruçaremos com mais atenção infra, 14) que decorrem daqui «dois diferentes tipos de limitações às competências legislativas das regiões autónomas»: «um limite positivo, no sentido em que apenas pode[m] versar, no âmbito regional, sobre matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo; e um limite negativo, no sentido em que não pode incidir sobre matérias reservadas aos órgãos de soberania {artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1 [da Constituição]}». Acrescentando-se, em relação ao limite negativo, aquele que agora nos interessa, que «a atividade legislativa do órgão não pode incidir sobre matérias reservadas a órgãos de soberania. Embora mitigado pela cláusula prevista no artigo 227.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, quando prevê que as Assembleias Legislativas Regionais podem "legislar em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta [...]", a verdade é que a própria norma constitucional afasta expressamente a possibilidade de essa autorização parlamentar se referir a algumas matérias que se encontram enunciadas no artigo 165.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa. [...] Por esse motivo, o ato legislativo que abrogue esta regra essencial de repartição da competência legiferante entre órgãos constitucionais estará ferido de inconstitucionalidade orgânica.».

Em conclusão, tudo aponta, como é avançado no pedido, para que o Decreto enviado para assinatura do Representante da República ultrapasse o limite negativo resultante da articulação entre os artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1, da CRP - limite esse consubstanciado na impossibilidade de a atividade legislativa regional incidir sobre matérias reservadas a órgãos de soberania da República.

13.3 - Também o artigo 237.º da CRP deve ser convocado neste percurso, para realçar o disposto no seu n.º 1: «As atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa.». Como já sabemos, a lei aqui mencionada, em articulação com a reserva de lei plasmada na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, é uma lei da competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo. Quanto ao princípio da descentralização administrativa plasmado no preceito acabado de citar, curaremos dele já de seguida, com remissão para o artigo 6.º da CRP.

13.4 - O artigo 6.º da CRP, por seu turno, menciona, a propósito do Estado unitário, o facto de ter de ser respeitado na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e o princípio da descentralização democrática da Administração Pública. Quanto à referência ao regime autonómico insular, será apenas necessário referir que ele abrange, entre outras dimensões, a da «autonomia normativa, traduzida fundamentalmente na competência legislativa e regulamentar para as Regiões Autónomas se dotarem de ordenamento jurídico autónomo» (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. i, 4.ª edição revista, Coimbra Editora, 2007, p. 223), competência essa que, como é bom de ver, resulta dos preceitos constitucionais atrás referidos e tem de ser exercida dentro dos limites deles resultantes.

Quanto ao princípio da descentralização administrativa, neste artigo 6.º da CRP ele tem uma dimensão mais ampla e mesmo no seu sentido mais estrito pressupõe «o apelo a duas dimensões cumulativas: (1) a autonomização de determinadas administrações (autonomia jurídica) em entidades jurídicas autónomas, destacadas da administração direta do Estado; (2) a autoadministração dessas entidades mediante a intervenção de representantes dos interessados na gestão administrativa» (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. ult. cit., p. 234 e seg.). Como tal, para aquilo que releva na argumentação deste acórdão, interessa-nos mais dar um passo atrás (cf. infra, 13.3) para nos centrarmos no conceito de descentralização administrativa do artigo 237.º, n.º 1, da CRP, ainda que tendo presente, com Gomes Canotilho e Vital Moreira, que o princípio respetivo é «apenas um critério geral», sendo a Constituição «totalmente omissa quanto à definição concreta das matérias de competência autárquica» (ob. cit., vol. ii, p. 724). Por isso, o modelo usado pelo legislador da República foi o de prever uma Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais, concretizando assim, entre outros, o princípio da descentralização administrativa.

13.5 - Como foi já diversas vezes referido, o legislador da República optou por determinar que a Lei-quadro em questão não abrangesse as atribuições e competências das regiões autónomas, determinando no n.º 2 do artigo 9.º que tal transferência «é regulada por diploma próprio, mediante iniciativa legislativa das respetivas assembleias legislativas, nos termos da alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º, do n.º 1 do artigo 167.º e da alínea f) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição [...]» (itálico nosso). Num momento em que percorremos as normas constitucionais relevantes para a dilucidação das questões emergentes do pedido em apreciação, falta-nos uma análise das duas últimas normas aqui referidas.

A alínea f) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP prevê, entre os poderes das regiões autónomas, o de «[e]xercer a iniciativa legislativa, nos termos do n.º 1 do artigo 167.º, mediante a apresentação à Assembleia da República de propostas de lei e respetivas propostas de alteração», poder que pertence às respetivas Assembleias Legislativas «e visa permitir que as regiões autónomas possam desencadear leis em matérias que estão vedadas à legislação regional (i. e., matérias da competência reservada da AR e outras matérias reguladas por lei da República)» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., vol. ii, p. 672 e seg.) - o que demonstra, sem mais explicações, a pertinência deste poder no caso em apreço.

O artigo 167.º da CRP, do seu lado, determina, no seu n.º 1, que a iniciativa da lei compete, no respeitante às regiões autónomas, às respetivas Assembleias Legislativas, devendo circunscrever-se a assuntos respeitantes às regiões autónomas. Ora, a Lei-quadro em que toda a questão se deveria ter baseado - e não num decreto-lei destinado à sua concretização - faz depender a sua aplicação às regiões autónomas, no que à transferência de competências destas para as autarquias locais nelas situadas se refere, de uma nova lei, de iniciativa da respetiva região. Trata-se de uma opção político-legislativa da Assembleia da República, que este órgão entendeu tomar, exprimindo a sua intenção de não legislar sobre a matéria sem uma iniciativa prévia das assembleias legislativas regionais, sinalizando desse modo o seu respeito pela autonomia político-legislativa das regiões autónomas. Indicando essa mesma Lei-quadro os preceitos constitucionais ora em apreciação, o que deixa muito pouco espaço (ou, porventura, nenhum espaço) para outro entendimento.

13.6 - Uma última nota sobre a competência contraordenacional que a alínea b) do artigo 2.º do Decreto sindicado pretendia atribuir aos órgãos municipais da RAM. Nos termos desta disposição, tais órgãos passa(ria)m a ser detentores da competência para «[a] instrução e decisão de procedimentos contraordenacionais rodoviários por infrações leves relativas a estacionamento proibido, indevido ou abusivo nos parques ou zonas de estacionamento, vias e nos demais espaços públicos quer dentro das localidades, quer fora das localidades, neste caso desde que estejam sob jurisdição municipal, incluindo a aplicação de coimas e custas.». A verdade é que, apesar do relevo da matéria, o problema não é diferente daquele que tem vindo a ser analisado: pese embora a possibilidade de a ALRAM poder legislar sobre a definição dos atos ilícitos de mera ordenação social e respetivas sanções [cf. artigo 37.º, n.º 1, alínea j) do citado Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira], a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, não habilita a transferência de atribuições e competências das regiões para as autarquias, nos termos do seu artigo 9.º, pelo que o vício é, nesta sede, exatamente o mesmo do que afeta o diploma na sua globalidade, porque o que está em causa é a transferência das competências aí previstas para os órgãos municipais da RAM.

E a circunstância de o Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, ter alterado o Código da Estrada, passando a prever (no respetivo artigo 169.º, n.º 7) a competência das câmaras municipais para o processamento e aplicação de coimas nas contraordenações rodoviárias por infrações leves relativas a estacionamento proibido, indevido ou abusivo dentro das localidades (ou fora destas, desde que em domínios sob jurisdição municipal) nada muda: tal alteração, repetimos, ocorreu num contexto específico, o da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, que determina no seu artigo 27.º a competência dos órgãos municipais para o efeito de «regular, fiscalizar, instruir e decidir os procedimentos contraordenacionais rodoviários em matéria de estacionamento nas vias e espaços públicos dentro das localidades». Também aqui foi por efeito direto da Lei-quadro que se produziu a transferência de competências, sendo o Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, uma mera concretização de tal transferência. Razão pela qual, em função do disposto no artigo 9.º da Lei-quadro, tal atribuição apenas produz efeitos no território continental, não havendo base legal ou constitucional para a atribuição de competências aos municípios da RAM em matéria de contraordenações rodoviárias.

E. Jurisprudência constitucional relevante

14 - As questões de constitucionalidade discutidas nos presentes autos estão relacionadas com jurisprudência pacífica do Tribunal Constitucional, o que facilmente se compreende em função da natureza não controvertida das normas constitucionais pertinentes.

Assim, sem prejuízo dos acórdãos já carreados ao longo da fundamentação, bastamo-nos, neste momento, com a transcrição de alguns trechos de um Acórdão relativamente recente do Tribunal Constitucional, o qual, para além de abordar as questões de constitucionalidade que ora nos ocupam, tem assinaláveis semelhanças com o caso dos autos: refere-se a um processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, igualmente reportado a um Decreto da ALRAM e em que o requerente foi, também, o Representante da República para a RAM. Aludimos ao Acórdão n.º 450/2019, em relação ao qual são de pôr em destaque, desde logo, as considerações tecidas no respetivo ponto 17:

«Recortado a partir da conjugação dos artigos 112.º, n.os 1, 4 e 5, 227.º, 228.º e 232.º, n.º 1, da Constituição, o poder legislativo das regiões autónomas - cometido às Assembleias Legislativas Regionais - encontra-se sujeito a um duplo limite: um limite positivo, no sentido em que apenas pode versar, no âmbito regional, sobre matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo; e um limite negativo, no sentido em que não pode incidir sobre matérias reservadas aos órgãos de soberania [artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1].

Este limite negativo é, no entanto, mitigado pela cláusula prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição: tratando-se de matérias sob reserva relativa de competência da Assembleia da República, o poder legislativo regional pode ser exercido desde que, por um lado, se não trate de matéria abrangida pelas alíneas a) a c), na primeira parte da alínea d), alíneas f) e i), segunda parte da alínea m), e alíneas o), p), q), s), t), v), x) e aa) do n.º 1 do artigo 165.º, e, por outro, a Assembleia Legislativa Regional tenha sido autorizada a legislar mediante lei parlamentar.

Independentemente de saber qual é, ou até mesmo se existe, um critério unitário, de conteúdo materialmente apreensível, que possa dizer-se subjacente à delimitação do universo das matérias reservadas à competência legislativa da Assembleia da República insuscetíveis de delegação legislativa às Assembleias Legislativas Regionais [...], não há dúvida de que o propósito do legislador de revisão constitucional (2004) foi, quanto à matéria prevista na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, o de manter a conformação do "estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais", na esfera de competência legislativa dos órgãos de soberania (Assembleia da República e Governo, mediante autorização parlamentar), sem possibilidade de interferência, sequer mediante autorização daquela Assembleia, do poder legislativo regional.

Sem prejuízo do conjunto de poderes cometidos pela Constituição às regiões autónomas na relação com as autarquias locais nelas sediadas [...] as demais matérias respeitantes às autarquias locais - como [...] o estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais [artigo 165.º, n.º 1, alínea q)] [...] - encontram-se reservadas à competência legislativa da Assembleia da República, absoluta e relativa, sem possibilidade de autorização às Assembleias Legislativas Regionais.»

Sendo também inequivocamente adequado recuperar o que foi dito no ponto 18 do mesmo Acórdão:

«Ao reservar à Assembleia da República a definição do "estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais", sem limitação às "bases gerais" ou ao "regime geral" daquele estatuto, a alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição comete, à partida, à lei parlamentar a definição de todo o regime daquela matéria. [...]

A questão está, assim, em saber o que deve considerar-se incluído no âmbito material do "estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais", a que alude a alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

Conforme sublinhado no aresto que vimos acompanhando, a "cláusula de reserva relativa prevista na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, invocada como fundamento determinante de inconstitucionalidade [também] nos presentes autos, assume relevância no quadro da garantia constitucional da autonomia do poder local, tal como resulta do regime constitucional contido no seu título vii, dedicado ao Poder Local, e artigos que o integram (artigos 235.º a 262.º)". É esse o quadro que permite apreender (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição..., Anotação ao artigo 165.º, i, pp. 543-544), ainda que sem os esgotar, o significado e alcance da matéria integrada na reserva prevista naquela alínea.»

Por último, este Acórdão n.º 450/2019 acrescenta, no seu ponto 20, a propósito da vertente garantística assumida pelo princípio constitucional da autonomia local, decorrente do artigo 6.º da CRP, o seguinte:

«A segunda dimensão - talvez aquela a que mais diretamente responde a reserva relativa de competência estabelecida na alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição - prende-se com a relação das autarquias locais entre si e de cada uma delas com a região autónoma correspondente, no caso de aí se encontrar sediada.

[...]

A exclusão da possibilidade de as Assembleias Legislativas Regionais concorrerem na conformação do estatuto das autarquias locais da respetiva região, incluindo o regime dos seus funcionários, não é, além do mais, suscetível de afetar a autonomia regional, tal como a perspetiva o artigo 225.º da Constituição: nem quanto aos seus fundamentos, que assentam nas características geográficas, económicas, sociais e culturais dos arquipélagos dos Açores e da Madeira e nas históricas aspirações autonomistas das populações insulares; nem quanto aos seus fins, que consistem na participação democrática dos cidadãos, no desenvolvimento económico-social, na promoção e defesa dos interesses regionais, mas também no reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses.

O que tal exclusão, na verdade, evidencia é que, do ponto de vista jurídico-constitucional, autonomia regional e autonomia local são conceitos autónomos, não aglutinadores ou sequer sobreponíveis; correspondem-lhes, na verdade, realidades normativa e organicamente diferenciadas, que se relacionam entre si como dois círculos justapostos e contíguos, com as linhas de interceção e de interpenetração que decorrem do exercício pelos órgãos de governo próprios de cada região dos poderes não reservados aos órgãos de soberania.»

A pertinência do Acórdão supracitado em relação à questão que nos ocupa é evidente, como evidente se revela que as normas constitucionais em apreço - e que são, tendencialmente, as mesmas - não poderão conduzir a diferente conclusão. Vejamos, a finalizar, porque deverá ser assim.

F. Síntese final

15 - Cumpre fazer uma avaliação final sobre a questão de constitucionalidade supra enquadrada e confirmar se o juízo de inconstitucionalidade que tem vindo a ser fortemente sugerido se confirma ou se, pelo contrário, deverá ser afastado, nomeadamente quando confrontado com os argumentos esgrimidos na resposta dada pelo Presidente da ALRAM ao pedido.

Recuperando os termos do pedido, incide o mesmo, globalmente, sobre o Decreto intitulado «Adaptação à Região Autónoma da Madeira do Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, que concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais no domínio do estacionamento público», aprovado em sessão plenária da ALRAM no dia 15 de junho de 2022, visando proceder a tal transferência para os órgãos municipais competentes da RAM.

De acordo com o requerente, o Decreto na sua globalidade (ou, na sua expressão, «todas as normas do Decreto sub judice») é organicamente inconstitucional «em face da ausência de competência legislativa do legislador regional, em violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea q), 227.º, n.º 1, alíneas a) e b), 228.º, n.º 1, e 237.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa», argumentos que foram explanados com desenvolvimento neste Acórdão. Resta fazer uma avaliação final de tal alegação, confrontando-a com os argumentos do órgão autor do diploma sob sindicância.

16 - A tese central expendida na resposta do Presidente da ALRAM assenta no que julgamos ser um equívoco fundamental e que atesta a relevância das considerações feitas a propósito da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto - «Lei da descentralização» ou, mais exatamente, «Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais» (cf. supra, B.). Na verdade, o Presidente da ALRAM sustenta a constitucionalidade do Decreto sindicado - ou, se se preferir, afasta a sua invocada inconstitucionalidade orgânica - no argumento central de que o Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, foi emitido «ao abrigo de norma de competência legislativa do Governo da República em matéria não reservada» e «não estabeleceu um regime delimitado e circunscrito ao território continental nacional, dando azo ao exercício da iniciativa legislativa, mediante diploma próprio da Região, de adaptação do referido decreto-lei» (5.º) - pelo que o Decreto sub judice se teria limitado a adaptar tal decreto-lei, não circunscrito ao âmbito do território nacional em matéria não reservada à Assembleia da República (6.º).

Ora, esta linha argumentativa esquece o fundamental do sistema de descentralização instituído com a muitas vezes citada Lei-quadro, na sequência da qual foi publicado o Decreto-Lei n.º 107/2018. Aliás, convém chamar a atenção para o facto de que, se é verdade que a alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da CRP é referida como norma habilitante do decreto-lei (cf. 3.º), antes dela é mencionado o n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto.

Depois, não é correto afirmar que «inexiste norma em lei, seja a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, ou outra, que de forma expressa tenha cometido ao Governo da República ou sequer tenha remetido para decreto-lei a regulação normativa da matéria» (4.º). E uma vez que tal modelo foi já tratado com bastante desenvolvimento (nomeadamente a propósito do «Enquadramento normativo» - supra, B.), optamos agora por recorrer às palavras do legislador da República, no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 107/2018, a invocada base legal para a emissão do Decreto em apreciação.

De acordo com esse preâmbulo:

«a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, que estabelece o quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, vem atribuir aos órgãos municipais a competência para regular, fiscalizar, instruir e decidir os procedimentos contraordenacionais rodoviários em matéria de estacionamento nas vias e espaços públicos sob jurisdição municipal, para além dos destinados a parques ou zonas de estacionamento.

O presente decreto-lei concretiza, nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da referida lei, a transferência dessa competência.

Os órgãos municipais passam a ter a competência, sem necessidade de prévia autorização da administração central do Estado, para a fiscalização do estacionamento nas vias e espaços públicos dentro das localidades e fora das localidades sob jurisdição municipal, bem como a competência para a instrução e decisão de procedimentos contraordenacionais rodoviários, incluindo a aplicação de coimas e custas, por infrações leves relativas ao estacionamento proibido, indevido ou abusivo nos parques ou zonas de estacionamento, vias e nos demais espaços públicos, dentro das localidades e fora das localidades sob jurisdição municipal.» (itálicos nossos).

As palavras do preâmbulo, complementadas com as disposições da Lei-quadro agora mencionadas, a que se devem somar as determinações do n.º 1 do seu artigo 3.º (ao prever a universalidade da transferência de competências) e do artigo 4.º, tanto no seu n.º 1 (a transferência das novas competências e a identificação da respetiva natureza, bem como a forma de afetação dos recursos respetivos, são concretizadas através de diplomas legais de âmbito setorial relativos às diversas áreas a descentralizar - devendo atentar-se, em particular, na palavra «concretizadas» a que o dispositivo legal recorre) como no n.º 3 {«[t]odas as competências previstas na presente lei consideram-se transferidas para as autarquias locais [...] até 1 de janeiro de 2021 [...]»} - e ainda confirmadas pelo artigo 27.º da Lei, que prescreve que «[é] da competência dos órgãos municipais regular, fiscalizar, instruir e decidir os procedimentos contraordenacionais rodoviários em matéria de estacionamento nas vias e espaços públicos dentro das localidades» - são suficientes para demonstrar o que é afirmado desde o início: a transferência das competências resulta da Lei n.º 50/2018 e não dos decretos-leis de concretização. Resulta de uma lei que é inequívoca ao determinar que não abrange as atribuições e competências das autarquias locais das regiões autónomas (artigo 9.º, n.º 1), sendo a transferência neste âmbito «regulada por diploma próprio, mediante iniciativa legislativa das respetivas assembleias legislativas» (n.º 2). Ora, não existindo tal lei, falta a base legal para a ALRAM emitir um Decreto com o objeto e o âmbito daquele ora sindicado.

Assim, e ao contrário do que é dito no artigo 8.º da resposta do Presidente da ALRAM, não é verdade que não esteja em causa matéria de reserva de lei, «mas sim a adaptação de um regime não restrito ao continente português»: está em causa matéria de reserva de lei, na medida em que estão em causa atribuições e competências das autarquias locais das regiões autónomas, matéria compreendida no respetivo «estatuto» e que não só está submetida a reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, pela alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, como está excluída a possibilidade de autorização a qualquer uma das regiões autónomas, de acordo com a alínea b) do n.º 1 do artigo 227.º da Lei Fundamental. A matéria em apreço não está - nem poderia estar - prevista no Estatuto Político-Administrativo da RAM, razão pela qual são igualmente violados a alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e o n.º 1 do artigo 228.º da CRP, verificando-se, por último, a transgressão do artigo 237.º, n.º 1, da CRP, uma vez que estamos a curar de atribuições das autarquias locais regionais que não estão reguladas na lei, que no caso teria de ser uma lei da Assembleia da República.

A ALRAM desconsiderou o facto de a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, ser o diploma fundamental nesta sede. Se não o tivesse feito, deveria ter procedido nos termos do n.º 2 do seu artigo 9.º, usando os seus poderes de iniciativa legislativa [resultantes do n.º 1 do artigo 167.º e da alínea f) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição] com vista à elaboração, pela Assembleia da República, de um diploma próprio sobre a transferência de atribuições e competências para as autarquias locais na RAM, diploma esse que serviria, nos termos jurídico-constitucionais e legais, como base legal para a emissão de um decreto como o que foi recebido para assinatura no Gabinete do Representante da República para a RAM.

Não o tendo feito, incorreu no vício de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos preceitos constitucionais supracitados - vício que se projeta sobre o regime do Decreto na sua globalidade ou, o que é dizer o mesmo, sobre todas as suas normas.

III. Decisão

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional pronuncia-se pela inconstitucionalidade de todas as normas constantes do Decreto enviado ao Representante da República para a Região Autónoma da Madeira para assinatura como decreto legislativo regional intitulado «Adaptação à Região Autónoma da Madeira do Decreto-Lei n.º 107/2018, de 29 de novembro, que concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais no domínio do estacionamento público», aprovado em sessão plenária da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira no dia 15 de junho de 2022, por violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea q), 227.º, n.º 1, alíneas a) e b), 228.º, n.º 1, e 237.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.

Atesto os votos de conformidade dos conselheiros Lino Ribeiro, José João Abrantes e Mariana Canotilho. José Eduardo Figueiredo Dias.

Lisboa, 4 de agosto de 2022. - José Eduardo Figueiredo Dias - Assunção Raimundo - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - Afonso Patrão (com declaração de voto) - José Teles Pereira - Maria Benedita Urbano - António José da Ascensão Ramos - Pedro Machete.

Declaração de voto

Acompanho o acórdão e a sua fundamentação. Não subscrevo, porém, a parte final do ponto 13.5, relativa à norma do n.º 2 do artigo 9.º da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, na medida em que legitima a opção da Assembleia da República de restringir às Assembleias Legislativas das regiões autónomas a iniciativa legislativa quanto à transferência de competências para as autarquias nesse território.

De acordo com aquela norma, Deputados, grupos parlamentares e Governo ficam impedidos de, nos termos do n.º 1 do artigo 167.º da Constituição, exercer iniciativa legislativa nesta matéria. Fixa-se, assim, um procedimento legislativo próximo daquele que a Constituição reserva aos Estatutos Político-Administrativos e às leis relativas à eleição dos deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas (artigo 226.º da Constituição). Prevendo-se, pois, um ato legislativo reforçado, porque subordinado a um específico procedimento legislativo.

Ora, nenhuma lei pode criar novas categorias de atos legislativos, nos termos do n.º 5 do artigo 112.º da Constituição. A Constituição não admite ao legislador ordinário a modificação do poder de iniciativa legislativa nem o valor normativo de outras leis. - Afonso Patrão.