Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 785/2025 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das seguintes normas da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação decorrente…

Processo n.º 881/25

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1 - O Presidente da República vem, ao abrigo do artigo 278.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, submeter à apreciação deste Tribunal, em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, um conjunto de normas constantes do Decreto n.º 6/XVII da Assembleia da República, que altera a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, diploma que aprovou o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, Decreto esse aprovado pela Assembleia da República em 16 de julho de 2025, que lhe foi enviado para promulgação como lei. Tais normas são: (i) as normas constantes dosn.^os 1, 2 e 3 do artigo 98.º, alterado pelo artigo 2.º do Decreto; (ii) as normas constantes dosn.^os 1 e 3 do artigo 101.º, alterado pelo artigo 2.º do Decreto; (iii) a norma constante do n.º 1 do artigo 105.º, alterado pelo artigo 2.º do Decreto; e (iv) a norma constante do artigo 87.º-B, aditada pelo artigo 3.º do Decreto.

2 - As referidas normas têm o seguinte o conteúdo:

«Artigo 2.º

Alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho

Os artigos 45.º, 46.º, 52.º, 52.º-A, 57.º-A, 75.º, 87.º-A, 89.º, 98.º, 101.º, 104.º, 105.º, 106.º e 122.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, passam a ter a seguinte redação:

Artigo 98.º — [...]

1 - O cidadão com autorização de residência válida e que resida legalmente em território nacional tem direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, menores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam.

2 - Os titulares de autorizações de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A e 121.º-A têm direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam.

3 - O cidadão com autorização de residência válida e que resida, há pelo menos 2 anos, legalmente em território nacional, tem direito ao reagrupamento familiar com os membros da família que se encontrem fora do território nacional, nos termos do artigo 99.º, que comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente.

4 - (Anterior n.º 3.)

Artigo 101.º

1 - [...]

2 - [...]

3 - O requerente e os respetivos familiares devem cumprir medidas de integração, designadamente relativas à aprendizagem da língua portuguesa e dos princípios e valores constitucionais portugueses, bem como da frequência do ensino obrigatório no caso de menores, conforme regulado em portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das migrações, da educação e do trabalho.

Artigo 105.º — [...]

1 - O pedido deve ser decidido no prazo de nove meses, podendo, em circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise do pedido, ser prorrogado pelo órgão competente para a decisão final por igual período, sendo o requerente informado desta prorrogação.

2 - (Revogado.)

3 - (Revogado.)

4 - (Revogado.)»

Artigo 3.º — Aditamento à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho

É aditado o artigo 87.º-B à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, com a seguinte redação:

«Artigo 87.º-B

Tutela jurisdicional

1 - No âmbito do presente capítulo, as ações judiciais relativas às decisões ou omissões da AIMA, IP, revestem a forma de ação administrativa, nos termos do artigo 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sem prejuízo do recurso à tutela cautelar, nos termos gerais.

2 - Só é admissível o recurso à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, quando, para além dos pressupostos referidos no artigo 109.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a atuação ou omissão da AIMA, IP, comprometa, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, o exercício, em tempo útil, de direitos, liberdades e garantias pessoais, cuja tutela não possa ser eficazmente assegurada através dos meios cautelares disponíveis.

3 - Na decisão a adotar no processo de intimação, em caso de ausência atempada de atuação da AIMA, IP, o juiz deve ponderar, se requerido, o número de procedimentos administrativos que correm junto daquela entidade, em face de eventuais pressões anormais de pedidos e solicitações, os meios humanos, administrativos e financeiros disponíveis, que é razoável esperar, bem como ter em conta as consequências que possam resultar da intimação para o tratamento equitativo de todos os requerimentos dirigidos à AIMA, IP.

4 - Nas situações previstas no n.º 2, tem lugar a aplicação dos artigos 109.º a 111.º, com as devidas adaptações impostas pelo presente artigo.»

3 - A argumentação apresentada pelo Requerente desenvolve-se em dois planos.

O primeiro, de ordem geral, diz respeito, por um lado, às vicissitudes do procedimento legislativo que precedeu a aprovação do Decreto n.º 6/XVII e, por outro, à completude da disciplina que emerge das alterações introduzidas à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, tendo em atenção que tais alterações denotam o emprego de um significativo conjunto de conceitos de natureza indeterminada - ou, pelo menos, de difícil (ou mesmo impossível) determinação -, remetendo, em algumas situações, para regulamentação por mera Portaria do Governo, com possível invasão da competência legislativa reservada da Assembleia da República. Relativamente ao procedimento legislativo, o Requerente, não obstante reconhecer que os poderes de cognição atribuídos ao Tribunal Constitucional no âmbito da fiscalização preventiva da constitucionalidade não contemplam a apreciação de «questões de legalidade» como as que poderiam configurar-se a partir da preterição da efetiva consulta das entidades que a lei prevê que sejam ouvidas sobre as iniciativas legislativas que se relacionem com a jurisdição administrativa e fiscal (artigo 74.º, n.º 2, alínea l), do Estatuto de Tribunais Administrativos e Fiscais), com a administração da justiça em geral (artigo 155.º, alínea b), da Lei de Organização do Sistema Judiciário, e artigo 21.º, n.º 2, alínea i), do Estatuto do Ministério Público) e ou interessem ao exercício da advocacia e ao patrocínio judiciário em geral (artigo 46.º, n.º 1, alínea c), do Estatuto da Ordem dos Advogados), não deixa de notar que tal preterição, assim como a opção de não consultar entidades direta e ou indiretamente relacionadas com as matérias em causa, enfraquece a garantia de legitimidade democrática da lei aprovada, para além de inviabilizar a antecipação de problemas na sua aplicação. Já no que diz respeito ao emprego de conceitos indeterminados, o Requerente considera que tal opção pode pôr em causa o princípio constitucional da segurança jurídica, ou mesmo gerar um tratamento diferenciado e discriminatório, dando como exemplos desse risco os conceitos de «competências técnicas especializadas» (artigo 57.º-A, alínea a)), de «alojamento, [...], considerado normal para uma família comparável na mesma região e que satisfaça as normas gerais de segurança e salubridade», de «meios de subsistência suficiente para sustentar todos os membros de agrupamento familiar» (artigo 101.º), de «[...] circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise» (artigo 105.º) e de «[...] gravidade da evolução da situação de ordem pública ou segurança pública em parte ou na totalidade do território nacional» (artigo 106.º).

O segundo plano de argumentação centra-se em cada uma das normas (ou bloco de normas) que integram o objeto do pedido.

No que diz respeito às alterações introduzidas relativamente ao direito ao reagrupamento familiar, decorrentes da nova redação dosn.^os 1 a 3 do artigo 98.º da Lei n.º 23/2007, o Requerente considera que as mesmas, ao restringirem o recurso ao reagrupamento familiar aos membros da família, menores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem (n.º 1), ao mesmo tempo que impõem ao titular do direito ao reagrupamento uma espera de dois anos após a atribuição do título de residência para poder agrupar outros membros da família (n.º 3), parecem restringir, de forma desproporcional e desigual, o princípio da união familiar, podendo não acautelar o superior interesse da criança, forçada a lidar com separações prolongadas. O que, no confronto com a flexibilização dos critérios de reagrupamento familiar para os titulares de autorização de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A, e 121.º-A da Lei n.º 23/2007 (n.º 2), pode comprometer, pelo diferente tratamento dispensado num e noutro caso, os princípios da igualdade e da não discriminação, consagrados no artigo 13.º da Constituição, para além de se afastar do espírito inerente à Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003.

No que concerne à alteração das condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar, decorrentes da modificação do artigo 101.º da Lei n.º 23/2007, o Requerente assinala o nível de indeterminação dos conceitos de «alojamento, [...], considerado normal para uma família comparável na mesma região e que satisfaça as normas gerais de segurança e salubridade» e de «meios de subsistência suficiente para sustentar todos os membros de agrupamento familiar» empregues para definir os pressupostos estabelecidos para aquele efeito, que considera dificilmente conciliável com o princípio constitucional da segurança jurídica, entendendo ainda que a remissão da densificação desses conceitos para Portaria do Governo, assim como a operada no n.º 3, se afiguram potencialmente invasivas da reserva de competência legislativa reservada da Assembleia da República.

Relativamente à modificação do prazo de apreciação e decisão dos pedidos de autorização de residência para o reagrupamento familiar, decorrentes na nova redação conferida ao n.º 1 do artigo 105.º da Lei n.º 23/2007, o Requerente chama a atenção para o facto de o novo regime preconizado no Decreto, que eleva para o triplo do atualmente previsto o prazo de decisão relativo ao pedido de autorização de residência para o reagrupamento familiar, com simultânea eliminação da possibilidade de deferimento tácito, ter como consequência, quando conjugado com o novo pressuposto do próprio direito ao reagrupamento familiar decorrente da modificação do n.º 3 do artigo 98.º, que o reagrupamento de um familiar em Portugal poderá demorar, no mínimo, cerca de 3 anos e meio, período que o Requerente considera violador do princípio da união familiar e do superior interesse da criança, desrespeitador do princípio da celeridade administrativa, previsto no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição, e potencialmente desproporcional, com lesão dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da união familiar, previstos, respetivamente, nos artigos 13.º, 18.º e 36.º, da Constituição. Para além disso, o Requerente considera que, ao admitir-se a possibilidade de prorrogação desse prazo com base em «circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise do pedido», poderá permitir-se a administração eventuais prorrogações sem fundamentação objetiva, potenciando decisões discricionárias e desiguais.

Por último, o Requerente põe em causa a compatibilidade dosn.^os 2 e 3 do artigo 87.º-B, aditado pelo artigo 3.º do Decreto, quer com o artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que consagra o direito a uma proteção jurisdicional efetiva, especialmente quando estejam em causa decisões administrativas em matéria de imigração e asilo, quer com a Constituição, no primeiro caso por difícil conciliação do pressuposto específico do recurso à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias com disposto nosn.^os 1, 4 e 5 do respetivo artigo 20.º, e, no segundo, por introduzir uma subordinação dos direitos, liberdades e garantias a constrangimentos operacionais, nomeadamente da AIMA, I. P., o que poderá atentar, de forma direta, contra os princípios constitucionais de acesso à justiça, da igualdade, da celeridade administrativa e da tutela jurisdicional efetiva, bem como da proporcionalidade, consagrados, respetivamente, nos artigos 20.º, 13.º, 18.º e 266.º da Constituição.

4 - Concretizando os fundamentos do pedido, o Requerente invoca, para o efeito, os seguintes argumentos:

«[...]

1.º

O Decreto em apreciação, consultados os elementos constantes do Diário da Assembleia da República, tem origem na Proposta de Lei n.º 3/XVII/l, da autoria do Governo, e no Projeto de Lei n.º 61/XVII/l, apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido CHEGA. No decurso do procedimento legislativo parlamentar, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, aprovou um texto de substituição das duas iniciativas que foi ainda objeto de propostas de alteração aprovadas já em Plenário.

2.º

O Decreto em apreciação, conforme consta da exposição de motivos da Proposta de Lei apresentada pelo Governo à Assembleia da República, visa: reformar os mecanismos legais à disposição dos cidadãos estrangeiros para imigrarem para Portugal, adaptando a legislação às necessidades do País e à sua capacidade de acolhimento.

Impõe-se, por isso, reforçar o combate das rotas de imigração ilegal e de melhoria dos canais de imigração legal, em alinhamento com a necessidade de captação de talento e capital humano altamente qualificado.”.

3.º

Neste pressuposto, o Decreto em apreciação, entre outras matérias, (i) limita a atividades altamente qualificadas o visto para procura de trabalho; (ii) altera as condições para a concessão de autorização de residência aos cidadãos nacionais de Estados-Membros da CPLP, em território nacional, restringindo a autorização de residência aos detentores de visto de residência CPLP; (iii) relativamente ao reagrupamento familiar e, conforme referido na exposição de motivos da Proposta de Lei apresentada pelo Governo, de harmonia com a Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, passa a consagrar o seguinte:

“Artigo 98.º

[...]

1 - O cidadão com autorização de residência válida e que resida legalmente em território nacional tem direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, menores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam.

2 - Os titulares de autorizações de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A e 121.º-A têm direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam.

3 - O cidadão com autorização de residência válida e que resida, há pelo menos 2 anos, legalmente em território nacional, tem direito ao reagrupamento familiar com os membros da família que se encontrem fora do território nacional, nos termos do artigo 99.º que comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente.

4 - (Anterior n.º 3.)”

4.º

Ainda em sede de reagrupamento familiar, o texto aprovado para o novo n.º 1 do artigo 105.º da lei, tal como alterado pelo Decreto em apreço, consagra que o pedido de autorização de residência para o reagrupamento familiar deve ser decidido no prazo de nove meses, podendo, em circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise do pedido, tal prazo ser prorrogado pelo órgão competente para a decisão final, por igual período, sendo o requerente informado desta prorrogação, e terminando com o mecanismo de deferimento tácito atualmente previsto na legislação vigente.

5.º

No que respeita às condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar, previstas no artigo 101.º, tal como alterado pelo artigo 2.º do Decreto em apreço, a redação aprovada introduz novos conceitos indeterminados, cuja densificação é enformadora do próprio direito. Tanto as alíneas a) e b) do n.º 1, como o n.º 3 do referido artigo, remetem toda essa densificação para mera Portaria do Governo.

6.º

O Decreto em apreço, determina, ainda, o estabelecimento de uma data-limite à possibilidade de recorrer ao aludido regime transitório, na parte introduzida pela Lei n.º 40/2024, de 7 de novembro, tendo sido cumprido, no entender do Governo, o propósito do regime transitório constante dosn.^os 2 e 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 37-A/2024, de 3 de junho, na sua atual redação.

7.º

Por último, o texto aprovado adita, através do seu artigo 3.º, o artigo 87.º-B à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que determina o seguinte:

«Artigo 87.º-B

Tutela jurisdicional

1 - No âmbito do presente capítulo, as ações judiciais relativas às decisões ou omissões da AIMA, IP, revestem a forma de ação administrativa, nos termos do artigo 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sem prejuízo do recurso à tutela cautelar, nos termos gerais.

2 - Só é admissível o recurso à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, quando, para além dos pressupostos referidos no artigo 109.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a atuação ou omissão da AIMA, IP, comprometa, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, o exercício, em tempo útil, de direitos, liberdades e garantias pessoais, cuja tutela não possa ser eficazmente assegurada através dos meios cautelares disponíveis.

3 - Na decisão a adotar no processo de intimação, em caso de ausência atempada de atuação da AIMA, IP, o juiz deve ponderar, se requerido, o número de procedimentos administrativos que correm junto daquela entidade, em face de eventuais pressões anormais de pedidos e solicitações, os meios humanos, administrativos e financeiros disponíveis, que é razoável esperar, bem como ter em conta as consequências que possam resultar da intimação para o tratamento equitativo de todos os requerimentos dirigidos à AIMA, IP.

4 - Nas situações previstas no n.º 2, tem lugar a aplicação dos artigos 109.º a 111.º, com as devidas adaptações impostas pelo presente artigo.»

8.º

Pese, embora, o facto de a fiscalização preventiva se concentrar exclusivamente na análise da conformidade das normas com a Constituição, não apreciando, portanto, questões de legalidade, importa referir que o presente processo legislativo foi tramitado na Assembleia da República de forma urgente, não tendo havido - efetivas - consultas e audições, nomeadamente audições constitucionais, legais e/ou regimentais - obrigatórias ou não ou, quando solicitadas, foram-no sem respeito pelos prazos legalmente fixados e/ou, em prazos incompatíveis com a efetiva consulta.

Algumas dessas audições estão consagradas como obrigatórias em preceitos legais, como é o caso da audição ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (cf. disposto no artigo 74.º, n.º 2, alínea l) do Estatuto de Tribunais Administrativos e Fiscais); da consulta ao Conselho Superior da Magistratura (em decorrência do disposto no artigo 155.º, alínea b) da Lei de Organização do Sistema Judiciário), bem como à Ordem dos Advogados e ao Conselho Superior do Ministério Público (como decorre, respetivamente, do artigo 46.º, n.º 1, alínea c) do Estatuto da Ordem dos Advogados e do artigo 21.º, n.º 2, i) do Estatuto do Ministério Público). E outras audições e consultas haveria de organizar, nomeadamente com entidades direta e/ou indiretamente relacionadas com as matérias em causa, que, não sendo legalmente obrigatórias, se justificariam como forma de garantir a legitimidade democrática da lei aprovada e de antecipar problemas na sua aplicação.

9.º

Por outro lado, verifica-se, ainda, que o presente Decreto introduz ou altera um conjunto significativo de conceitos de natureza indeterminada ou, pelo menos, de difícil (ou, mesmo, impossível) determinação concreta, remetendo-se a regulamentação, em algumas das situações, para mera Portaria do Governo, alargando o âmbito de densificação dos conceitos por esta via.

10.º

Tais conceitos podem, naturalmente, dificultar a aplicação da Lei, não contribuindo para a necessária e desejadas segurança jurídica e certeza do Direito, princípios constitucionalmente garantidos, podendo mesmo gerar um tratamento diferenciado e discriminatório e, certamente, aportando um risco acrescido e considerável de litigância numa matéria fundamental e de grande importância para o nosso País e para os interessados. Acresce que, numa matéria com esta sensibilidade, não é de todo aconselhável que exista indefinição conceptual e recurso a conceitos indeterminados, potencialmente violadores do princípio constitucional da segurança jurídica. São exemplo de tais conceitos, nomeadamente, os seguintes: o conceito de “competências técnicas especializadas” (artigo 57.º-A, alínea a), de “alojamento, «...», considerado normal para uma família comparável na mesma região e que satisfaça as normas gerais de segurança e salubridade”, de “meios de subsistência suficiente para sustentar todos os membros de agrupamento familiar” (artigo 101.º, alíneas, de “«...»”circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise” (artigo 105.º),”, de “«...» gravidade da evolução da situação de ordem pública ou segurança pública em parte ou na totalidade do território nacional” (artigo 106.º).

Ou seja, o Decreto não densifica conceitos que são enformadores do próprio regime aprovado e que deveriam, por isso, constar do mesmo, tanto mais que os atos regulamentares, como as portarias, são fontes secundárias de Direito e não podem invadir a competência legislativa reservada da Assembleia da República.

11.º

O presente Decreto trata de matéria de elevada sensibilidade política, social e jurídica, sendo indispensável assegurar, com urgência, a segurança jurídica e a certeza do Direito, relativamente ao dispositivo legal aprovado, evitando potenciais tratamentos diferenciados e discriminatórios, tendo ainda em conta que o Governo considera imperioso e urgente regular esta matéria.

12.º

Por outro lado, já quanto à redação proposta pelo artigo 2.º do presente Decreto para o artigo 98.º da Lei n.º 23/2007, de 4 julho,

(i) Restringe o recurso ao reagrupamento familiar aos “membros da família, menores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem”, impossibilitando o reagrupamento de outros membros da família que já se encontrem em território nacional, designadamente os cônjuges e equiparados, uma vez que para estes surge, agora, um período de espera de dois anos de residência legal para que o titular da autorização de residência possa iniciar o pedido (cf. redação para o n.º 3 do artigo 98.º ora proposta);

(ii) Flexibiliza os critérios de reagrupamento familiar para os titulares de autorização de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A, e 121.º-A da Lei n.º 23/2007, de 4 julho, permitindo aos titulares do direito ao reagrupamento familiar reagrupar “os membros da família, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem”, ao contrário do que estabelece para os titulares de outras autorizações de residência; e

(iii) Acrescenta um novo encargo ao titular do direito ao reagrupamento: uma espera de dois anos após a atribuição de título de residência para poder agrupar outros membros da família que comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente, sendo apenas possível reagrupar os familiares caso se encontrem fora do território nacional.

13.º

Tais alterações, incidentes sobre um mecanismo essencial para a integração em sociedade e para a vida em família, parecem restringir, de forma desproporcional e desigual, o princípio da união familiar, podendo não acautelar o superior interesse da criança, forçada a lidar com separações prolongadas.

Contrariando os objetivos do Decreto, tais alterações podem, potencialmente, provocar o aumento dos percursos migratórios irregulares por parte de outros membros da família que passam a estar excluídos do direito ao reagrupamento, como é o caso do cônjuge.

Acresce que as crianças merecem também especial proteção em instrumentos de direito internacional e regional dos quais Portugal é Estado-parte, nomeadamente, a Convenção sobre os Direitos da Criança (artigos 9.º e 10.º), o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos das Nações Unidas (artigos 12.º, 23.º e 24.º); a Carta Europeia dos Direitos Sociais Revista do Conselho da Europa (artigo 19.º); o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (artigo 79.º/2) e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigo 7.º).

14.º

Já a flexibilização dos critérios de reagrupamento familiar para os titulares de autorização de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A, e 121.º-A da Lei n.º 23/2007, de 4 julho, na nova redação aprovada por este Decreto, pode contribuir, pelo diferente tratamento previsto em cada um destes artigos, para uma maior estratificação entre pessoas migrantes, em função da respetiva qualificação e setor de atividade, afastando-se do espírito inerente à Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, e comprometendo o princípio da igualdade e o princípio da não discriminação, consagrados no artigo 13.º da Constituição.

Por outro lado, o diploma não altera o tratamento mais favorável de reagrupamento familiar aplicável a refugiados, requerentes de asilo e beneficiários de proteção internacional, o que parece adequado dado tratar-se de um regime próprio.

15.º

Ainda no que respeita às condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar, previstas no artigo 101.º da lei, e conforme decorre da alteração operada pelo artigo 2.º do Decreto, a redação aprovada introduz, também, novos conceitos indeterminados, cuja densificação é enformadora do próprio direito ao reagrupamento familiar. Tanto as alíneas a) e b) do n.º 1, como o n.º 3 do artigo 101.º, remetem integralmente para Portaria do Governo a referida densificação, o que, como referido supra no artigo 10.º do presente requerimento ao Tribunal Constitucional, pode invadir a reserva de competência legislativa reservada da Assembleia da República.

16.º

Por sua vez, a redação proposta pelo artigo 2.º do presente Decreto para o n.º 1 do artigo 105.º da Lei n.º 23/2007, de 4 julho, referida no artigo 4.º do presente requerimento, aumenta - substancialmente, para o triplo - o prazo de decisão relativo ao pedido de autorização de residência para o reagrupamento familiar, eliminando a possibilidade de deferimento tácito.

Tal significa que, efetivamente, e conjugando tal disposição com o disposto na redação aprovada pelo presente Decreto para o n.º 3 do artigo 98.º, reagrupar um familiar em Portugal poderá demorar, no mínimo, cerca de 3 anos e meio, período exigente face às decisões administrativas a tomar, violador do princípio da união familiar e do superior interesse da criança, desrespeitador do princípio da celeridade administrativa, previsto no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição, e potencialmente desproporcional à luz da nossa lei fundamental, com eventual violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da união familiar, previstos, respetivamente, nos artigos 13.º, 18.º e 36.º também da Constituição.

Acresce que a possibilidade de prorrogação do prazo decorre do já referido conceito indeterminado (“circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise”), que poderá permitir à administração a eventual prorrogação sem fundamentação objetiva e potenciadora de decisões discricionárias e desiguais.

17.º

No que respeita à norma constante do artigo 87.º-B, aditada pelo artigo 3.º do Decreto, e reproduzida no artigo 7.º do presente requerimento ao Tribunal Constitucional, alteração introduzida na fase final do processo legislativo, a disposição, de natureza eminentemente técnica e com uma redação formalmente complexa, parece limitar - no seu n.º 2 - o uso da ação especial de “intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias”, prevista no artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, para além dos pressupostos contantes no referido artigo, ou seja, apenas será legítima quando a atuação ou omissão da AIMA, IP, comprometa, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, o exercício, em tempo útil, de direitos, liberdades e garantias pessoais, cuja tutela não possa ser eficazmente assegurada através dos meios cautelares disponíveis.

18.º

A presente limitação e a imposição de critério adicional e de difícil definição (“grave, direto e irreversível”) parecem contrariar o disposto nosn.^os 1, 4 e 5 do artigo 20.º da Constituição, que garantem a todos o direito a acesso efetivo e célere aos tribunais para defesa dos seus direitos fundamentais, incluindo tutela urgente quando estejam em causa direitos, liberdades e garantias.

19.º

Finalmente, a redação aprovada para o n.º 3 do artigo 87.º-B, aditada pelo artigo 3.º do Decreto, e reproduzida no artigo 7.º do presente requerimento ao Tribunal Constitucional, parece introduzir uma subordinação dos direitos, liberdades e garantias a constrangimentos operacionais, nomeadamente da AIMA, I. P., o que parece atentar, de forma direta, os princípios constitucionais de acesso à justiça, da igualdade, da celeridade administrativa e da tutela jurisdicional efetiva, bem como da proporcionalidade, consagrados, respetivamente, nos artigos 20.º, 13.º 18.º e 266.º da Constituição da República Portuguesa.

20.º

Coloca-se, ainda, a questão da compatibilização destas normas com o Direito da União Europeia, tendo em conta, nomeadamente, que a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, no seu artigo 47.º, consagra o direito a uma proteção jurisdicional efetiva, especialmente quando estejam em causa decisões administrativas em matéria de imigração e asilo.

Com tais fundamentos, o Presidente da República requer ao Tribunal Constitucional a fiscalização preventiva urgente da constitucionalidade das normas constantes dosn.^os 1, 2 e 3 do artigo 98.º, das alíneas a) e b) do n.º 1 e n.º 3 do artigo 101.º, do n.º 1 do artigo 105.º, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, alteradas pelo artigo 2.º do Decreto n.º 6/XVII da Assembleia da República, e da norma constante do artigo 87.º-B, aditada pelo artigo 3.º do Decreto em apreço, por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da segurança jurídica, da proporcionalidade na restrição de direitos e do acesso à justiça, igualdade e tutela jurisdicional efetiva, da união familiar, da vinculação da atividade administrativa à Constituição, decorrentes das disposições dos artigos 2.º, 13.º, 18.º,n.^os 1 e 2, 20.º,n.^os 1, 4 e 5, 36.º, 266.º, n.º 2 e 268.º n.º 4, todos da Constituição da República Portuguesa.

5 - Notificado para o efeito previsto no artigo 54.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (doravante, «LTC»), o Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos, enviando ainda uma nota técnica sobre os trabalhos preparatórios que precederam a aprovação do Decreto n.º 6/XVII da Assembleia da República, elaborada pelos serviços de apoio à Comissão Parlamentar de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.

6 - Na pendência do processo, o Primeiro-Ministro remeteu ao Tribunal Constitucional um parecer elaborado pelo CEJURE - Centro Jurídico do Estado, tendo sido determinada a respetiva apensação aos presentes autos.

II - Fundamentação

A. Conhecimento do pedido

7 - Considerada a legitimidade do Requerente, a circunstância de o pedido conter todas as indicações a que se refere o artigo 51.º, n.º 1, da LTC e a observância dos prazos aplicáveis (artigo 278.º, n.º 3, da Constituição e artigos 54.º, 56.º, n.º 4, 57.º, n.^os 1 e 2, e 58.º da LTC), nada obsta ao conhecimento das questões de constitucionalidade formuladas nos presentes autos.

B. Objeto do pedido e poderes de cognição do Tribunal Constitucional

8 - Tendo em conta a amplitude dos fundamentos invocados pelo Requerente, importa começar por delimitar negativamente o objeto do pedido, nomeadamente em face das competências atribuídas ao Tribunal Constitucional pelo artigo 278.º da Constituição.

No pedido que formulou ao Tribunal Constitucional, o Requerente começa por centrar-se no processo legislativo que culminou na aprovação do Decreto n.º 6/XVII da Assembleia da República, onde foi tramitado de forma urgente, criticando-o por não ter contemplado a realização de «- efetivas consultas e audições», nomeadamente do que designa por «audições constitucionais, legais e/ou regimentais - obrigatórias ou não», pondo em evidência o facto de as audições solicitadas o terem sido «sem respeito pelos prazos legalmente fixados e/ou, em prazos incompatíveis com a efetiva consulta», como refere ter sucedido com «audições consagradas como obrigatórias em preceitos legais» - como a audição ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (artigo 74.º, n.º 2, alínea l), do Estatuto de Tribunais Administrativos e Fiscais), do Conselho Superior da Magistratura (artigo 155.º, alínea b), da Lei de Organização do Sistema Judiciário), da Ordem dos Advogados (artigo 46.º, n.º 1, alínea c), do Estatuto da Ordem dos Advogados) e do Conselho Superior do Ministério Público (artigo 21.º, n.º 2, alínea i), do Estatuto do Ministério Público). De acordo com o Requerente, a consulta de tais entidades, bem como de outras «direta e/ou indiretamente relacionadas com as matérias em causa», justificar-se-ia como forma de garantir a legitimidade democrática da lei aprovada e de antecipar problemas na sua aplicação.

Ainda que sem o afirmar expressamente, o Recorrente parece associar à preterição do dever legal de efetiva audição das entidades mencionadas, em simultâneo com a não utilização pela Comissão Parlamentar de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias da faculdade de audição de outras, «direta e/ou indiretamente relacionadas com as matérias em causa», o desrespeito pelo princípio democrático, consagrado, desde logo, no artigo 2.º da Constituição, que vincula o «Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas», ao «aprofundamento da democracia participativa».

Não há dúvida de que o legislador, ao tornar obrigatória a consulta, por parte da comissão parlamentar competente, das entidades às quais foi atribuída competência para emitir pareceres sobre projetos ou propostas de lei que incidam sobre matérias da sua área de atuação, visou garantir a participação desses organismos no processo de deliberação parlamentar, abrindo o procedimento legislativo à contribuição dos entes que, em razão das suas competências próprias, se encontrem especialmente habilitados a fornecer indicações e elementos relevantes para a apreciação da iniciativa legislativa em causa. Essa lógica de reforço da democracia participativa é ainda prosseguida através da abertura do procedimento legislativo a outros «interessados», mediante a possibilidade conferida à comissão parlamentar competente de promover, para além das consultas legalmente obrigatórias, outras audições junto de interessados ou especialistas, com vista à recolha de contributos adicionais, através da realização de audições parlamentares ou do pedido de pareceres e informações por escrito. É o regime que resulta no n.º 4 do artigo 134.º do Regimento da Assembleia da República (Regimento n.º 1/2020, de 31 de agosto, com as alterações introduzidas pelo Regimento n.º 1/2023, de 9 de agosto, retificado pela Declaração de Retificação n.º 20/2023, de 19 de setembro).

Simplesmente, não obstante consubstanciarem um instrumento de reforço da democracia participativa, as audições - quer as previstas na lei, quer as que podem ser promovidas discricionariamente pela comissão parlamentar competente - não assumem, nem por essa razão adquirem, o estatuto que têm as audições constitucionalmente obrigatórias (como é o caso, por exemplo, do direito das associações sindicais a participarem na elaboração da legislação do trabalho, consagrado no artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição da República Portuguesa).

Se se admitisse a possibilidade de invalidação, com fundamento na preterição do princípio democrático, de normas aprovadas pela Assembleia da República sem realização prévia das consultas previstas apenas na lei ou ao dispor da comissão parlamentar competente, tal significaria a equiparação de umas e ou de outras às consultas impostas pela própria Constituição, apesar de só estas constituírem, à face da Lei Fundamental, um requisito de validade formal ou procedimental do processo legislativo.

Não impondo a Constituição a audição de qualquer entidade no âmbito de iniciativas legislativas relacionadas com o regime de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional - nem indicando o Requerente qualquer preceito constitucional de onde essa audição pudesse resultar -, a única conclusão possível é a de que as normas constantes do Decreto apenas não beneficiam do reforço de legitimidade democrática que teria sido proporcionado pela realização, pelo menos, das consultas legalmente impostas. Todavia, e uma vez que foram aprovadas pela Assembleia da República, tais normas continuam a dispor da garantia de legitimidade democrática inerente ao princípio da democracia representativa, o que afasta qualquer problema de constitucionalidade que a este respeito o Requerente pretendesse colocar. As questões que poderiam suscitar-se neste domínio são, como não deixa de reconhecer o Requerente, meras «questões de legalidade», em razão da eventual violação de lei sem valor reforçado e, sobre essas, o Tribunal Constitucional não pode pronunciar-se, designadamente no âmbito do processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade.

9 - O segundo aspeto em que o objeto do pedido carece de ser precisado, designadamente em face do n.º 5 do artigo 51.º da LTC, prende-se com o universo de conceitos indeterminados/cláusulas gerais empregues na formulação das normas alteradas pelo Decreto. Embora o Requerente dê como exemplos do que considera ser um grau de indeterminação suscetível de «pôr em causa o princípio constitucional da segurança jurídica, ou mesmo gerar um tratamento diferenciado e discriminatório» as referências a «competências técnicas especializadas» (artigo 57.º-A, alínea a)), «alojamento, [...], considerado normal para uma família comparável na mesma região e que satisfaça as normas gerais de segurança e salubridade», «meios de subsistência suficiente para sustentar todos os membros de agrupamento familiar» (artigo 101.º, n.º 1, alínea a))), «[...] circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise» (artigo 105.º, n.º 1) e «[...] gravidade da evolução da situação de ordem pública ou segurança pública em parte ou na totalidade do território nacional» (artigo 106.º, n.º 2, alínea a)), o certo é que apenas a segunda e a terceira menções se encontram compreendidas nas normas cuja fiscalização foi requerida e, consequentemente, no objeto do pedido. Não tendo o Requerente solicitado a fiscalização preventiva da constitucionalidade das normas constantes do artigo 57.º-A, alínea a), e ou do artigo 106.º, n.º 2, alínea a), da Lei n.º 23/2007, alteradas pelo artigo 2.º do Decreto, o grau de indeterminação ou abertura porventura denotado pelos conceitos que delas figuram apenas poderá ser considerada se e na medida em que se projete sobre a disciplina contida dosn.^os 1, 2 e 3 do artigo 98.º, das alíneas a) e b) do n.º 1 e n.º 3 do artigo 101.º, do n.º 1 do artigo 105.º, da Lei n.º 23/2007, na versão decorrente do artigo 2.º do Decreto, e ou nosn.^os 2 e 3 do artigo 87.º-B, aditado pelo artigo 3.º do mesmo Decreto, que são as únicas normas sobre as quais o Tribunal Constitucional pode emitir pronúncia, tendo em conta o disposto no n.º 5 do artigo 51.º da LTC.

10 - O terceiro aspeto em que o objeto do pedido deverá ser precisado diz respeito ao artigo 87.º-B, aditado pelo artigo 3.º do Decreto.

Apesar de o Requerente iniciar e concluir o pedido solicitando a fiscalização «da norma constante do artigo 87.º-B, aditada pelo artigo 3.º do Decreto em apreço», sem qualquer outra especificação ou menção, resulta claramente dos fundamentos invocados para esse efeito que as dúvidas de constitucionalidade suscitadas se dirigem exclusivamente às normas previstas nosn.^os 2 e 3 do referido artigo, não abrangendo, por isso, a norma constante do seu n.º 1.

11 - O quarto e último aspeto em que o objeto do pedido carece de ser clarificado prende-se a competência do Tribunal Constitucional para apreciar a compatibilidade das normas constantes dosn.^os 2 e 3 do artigo 87.º-B, aditado pelo artigo 3.º do Decreto, com o Direito da União Europeia. Quanto às referidas normas o requerente suscita «a questão da compatibilização destas normas com o Direito da União Europeia, tendo em conta, nomeadamente, que a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, no seu artigo 47.º, consagra o direito a uma proteção jurisdicional efetiva, especialmente quando estejam em causa decisões administrativas em matéria de imigração e asilo».

11.1 - A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia («CDFUE») constitui um catálogo de direitos fundamentais que vincula, em primeiro lugar, a própria União Europeia (n.º 1 do artigo 6.º do Tratado da União Europeia [«TUE»]; n.º 1 do artigo 51.º da CDFUE). Trata-se de assegurar que o exercício de poderes estaduais através das instituições da União Europeia não comporta uma desproteção dos cidadãos, já que os órgãos e instituições da União Europeia ficam vinculados a um corpo jusfundamental. Ora, porque as instituições não executam os seus próprios atos - cabendo tal missão às autoridades nacionais (cf. artigo 291.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia [«TFUE»]), a CDFUE vincula também os Estados-Membros quando estes apliquem direito da União Europeia (artigo 51.º CDFUE). Tal sucederá, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia («TJUE»), sempre que os Estados-Membros atuam para cumprimento das obrigações decorrentes dos Tratados (cf. KOEN LENAERTS, “Exploring the Limits of the EU Charter of Fundamental Rights”, European Constitutional Law Review, vol. 8, n.º 3, 2012, p. 378): quando os Estados intervêm como agentes da União Europeia, efetivando as suas normas - designadamente transpondo diretivas; quando utilizam a margem decisória para apreciação nacional conferida por regras de direito da União Europeia (Acórdão do TJUE de 21.12.2011, N.S., proc. C-411/10 e C-493/10,n.^os 65 a 69); ou ainda quando legislam em domínios cobertos por regras europeias. Quer isto dizer que as normas cuja pronúncia de inconstitucionalidade é pedida estão indiscutivelmente no âmbito de aplicação do direito da União Europeia e, assim, da CDFUE: trata-se de regras relativas às ações judiciais relativas às decisões ou omissões da AIMA quanto a todo o Capítulo VI da Lei n.º 23/2007 - Residência em Território Nacional -, abrangendo assim domínios expressamente regulados pelo direito da União Europeia, como sejam todas as diretivas transpostas pela Lei n.º 23/2007 e enumeradas no respetivo artigo 2.º

11.2 - Tal como reconhece o disposto no n.º 4 do artigo 8.º da Constituição, o direito da União Europeia é aplicado na ordem jurídica interna nos termos por ele próprio definidos, assim se garantindo o seu efeito útil em todos os Estados-Membros. Por assim ser, cabe também ao Tribunal Constitucional, enquanto expressão do princípio da cooperação leal (artigo 10.º, n.º 3, do TFUE) realizar o princípio da efetividade do direito da União Europeia nos seus vários corolários (efeito direto; primado; interpretação conforme; e responsabilidade do Estado pela violação do direito da União - cf. Miguel Gorjão-Henriques, Direito da União, 10.ª edição, Almedina, 2025, pp. 401 e ss.). Incluindo as respetivas consequências limitativas da jurisdição do Tribunal Constitucional para apreciar a validade de normas organicamente europeias, como se concluiu no Acórdão n.º 422/2020:

«[...] constitui tarefa do Tribunal Constitucional, confrontado que seja com questões de inconstitucionalidade referidas ao DUE, proceder à filtragem, num plano de exercício da competência da competência - aqui perspetivada no sentido em que esta expressão é usada na teoria da jurisdição -, das situações nas quais está em causa a aplicação do trecho inicial do n.º 4 - à luz das exigências do primado no mesmo ínsito e da ordem jurídica da União -, com o consequente descartar de tudo aquilo que se situe, tendo presente a teleologia que subjaz ao segmento final da mesma disposição, fora do alcance jurisdicional do Tribunal Constitucional. E isto não deixará de ser assim (de conduzir ao descartar da situação pretensamente correspondente ao inciso final do artigo 8.º, n.º 4) mesmo quando a construção da questão de inconstitucionalidade pretendida colocar assente na invocação de parâmetros constitucionais aos quais, pese embora poderem integrar, num plano abstrato, traços caracterizadores do Estado de direito democrático, falte densidade axiológica suficiente para elevar essas referências a um patamar concreto de fundamentalidade e especificidade identitária nacional, sem correspondência na garantia propiciada pelo plano global de incidência e de atuação do DUE».

11.3 - O problema da relevância do direito da União Europeia, mormente da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) para a apreciação da constitucionalidade de normas nacionais que se coloquem sob o domínio de aplicação da CDFUE não é inédito para o Tribunal Constitucional. No Acórdão n.º 268/2022 concluiu-se:

«[...] o Tribunal Constitucional desde cedo excluiu a possibilidade de incluir as normas de direito europeu nos parâmetros de inconstitucionalidade. Esclareceu-se não só que «é de rejeitar a “qualificação da incompatibilidade do direito interno com o direito comunitário como uma situação de ‘inconstitucionalidade’ que ao Tribunal Constitucional caiba apreciar”» (Acórdão n.º 621/98) como que «a ordem jurídica comunitária, globalmente recebida pelo direito português, por via de uma cláusula do próprio texto constitucional - n.º 2 do artigo 8.º - compreende uma instância jurisdicional precipuamente vocacionada para a tutela de direito comunitário, que não funciona apenas no plano das relações interestaduais ou intergovernamentais, concentrando nessa instância a competência para velar pela aplicação uniforme e pela prevalência das respectivas normas, o que tornaria incongruente que, para o mesmo efeito, se fizesse intervir, no plano interno, uma outra instância do mesmo ou semelhante tipo, como seria o Tribunal Constitucional» (Acórdão n.º 93/2001).

Percebe-se que assim seja. Tal solução é a única que assegura a uniformidade de aplicação da ordem jurídica europeia e que conduz à harmonização da competência do Tribunal Constitucional com a do Tribunal de Justiça, salvaguardando a autonomia do direito da União Europeia e a primazia na aplicação ao caso concreto (com eventual intervenção do TJUE em sede de reenvio prejudicial) sem que se impute a tal circunstância uma transgressão da Constituição. Na verdade, não só a própria natureza do princípio do primado se dirige a dirimir conflitos aplicativos ao nível da eficácia - como o Tribunal de Justiça repetidamente tem afirmado - como a recondução de uma contrariedade a normas europeias a uma questão de constitucionalidade poria em causa a uniformidade de aplicação do direito europeu, já que a desaplicação das normas nacionais contrárias a regras europeias ficaria dependente do sistema de controlo de constitucionalidade vigente nesse Estado-Membro.

Deste modo, a incompatibilidade de certa norma nacional com o direito da União Europeia não implica, de forma automática, um juízo de inconstitucionalidade; provoca, ao invés, uma afetação da sua eficácia no plano interno, na medida em que contradiga regras europeias simultaneamente mobilizáveis. E, nos termos como o direito da União Europeia o define, este efeito dá-se independentemente da fonte das normas conflituantes: quer a norma europeia conste de direito originário (como a CDFUE, nos termos do artigo 6.º do TUE) ou derivado (como uma diretiva ou um Regulamento); quer a norma nacional conste de ato regulamentar, de ato legislativo ou mesmo da Constituição.

Pelo que a demonstração da contradição das normas em crise com o direito da União Europeia não permite inferir uma conclusão pela respetiva inconstitucionalidade. O juízo de inconstitucionalidade - e, assim, da invalidade da norma nacional - depende da desconformidade das normas fiscalizadas com o seu parâmetro hierarquicamente superior - maxime, a Constituição».

11.4 - A circunstância de a invocada incompatibilidade das normas sob apreciação com o direito primário da União Europeia (a CDFUE) não determinar, de modo automático, um juízo de inconstitucionalidade (cf., entre muitos, Acórdãos n.^os 354/1997, 122/1998, 624/1998, 650/1998, 682/2014, 268/2022, 651/2022, 6/2023 e 597/2024), não significa que a CDFUE seja irrelevante para a pronúncia solicitada a este Tribunal. Desde logo, porque colocando-se as normas fiscalizadas sob o domínio de aplicação da CDFUE, o princípio da cooperação leal (n.º 3 do artigo 4.º do Tratado da União Europeia) impõe que o Tribunal Constitucional, na fixação do sentido a dar aos parâmetros constitucionais de validade das normas internas, privilegie uma consonância com as normas europeias, sendo eventuais conflitos solucionados «by seeking to interpret the Constitution according to Community law» (Rui Moura Ramos, “The adaptation of the Portuguese Constitutional Order to Community Law”, Boletim da Faculdade de Direito, vol. 76, 2000, p. 8), como se frisou no Acórdão n.º 268/2022:

«[O] direito da União Europeia, em decorrência do princípio da cooperação leal (cf. n.º 3 do artigo 4.º do TUE), consagra uma imposição aos Estados-Membros de garantir o efeito útil das normas europeias; e é de entre as suas várias refrações que se encontra o princípio da interpretação conforme ao Direito da União Europeia.

O princípio da interpretação conforme - nascido na década de 70 do século XX a propósito da obrigação de os tribunais nacionais alcançarem, através da interpretação do direito nacional, o efeito útil de diretivas insuscetíveis de produzir efeito direto (cf., entre muitos outros, Acórdãos do TJUE Mazzalai, de 20.05.1976, proc. 111/75, e Von Colson, de 10.04.1984, proc. 14/83; Marleasing, de 13.11.1990, proc. 106/89) - foi sendo reconduzido a um cânone geral de interpretação do direito nacional (de todo o direito nacional) de modo a atingir a plena eficácia do direito da União Europeia. Determina tal princípio que os tribunais nacionais, ao aplicar o direito interno, são obrigados a interpretá-lo, na medida do possível, à luz do direito europeu: «Esta obrigação de interpretação conforme do direito nacional é inerente ao sistema do Tratado FUE, na medida em que permite aos órgãos jurisdicionais nacionais assegurar, no âmbito das suas competências, a plena eficácia do direito da União quando decidem dos litígios que lhes são submetidos» (Acórdão do TJUE de 24.01.2012, Maribel Dominguez, proc. C-282/10).

Assim, os tribunais dos Estados-Membros, na fixação do sentido das normas de direito nacional, estão vinculados ao efeito útil do direito europeu e devem, dentro da margem permitida pelas regras interpretativas internas, escolher a exegese que melhor se acomode às normas europeias. No fundo, no seio da obrigação de as autoridades nacionais tomarem as medidas que garantam a efetividade do direito da União, «uma dessas medidas consiste precisamente na obrigação de os tribunais, e as restantes autoridades nacionais, interpretarem a lei nacional em conformidade com o direito da União» (cf. SOFIA OLIVEIRA PAIS, “Princípio da interpretação conforme”, Princípios Fundamentais de Direito da União Europeia, 3.ª Edição, Almedina, 2016, p. 96). Trata-se, pois, de uma garantia de eficácia do direito europeu plenamente recebida pelo disposto no n.º 4 do artigo 8.º da Constituição.

Ora, pedindo-se ao Tribunal Constitucional a fiscalização de normas organicamente nacionais por referência ao seu parâmetro hierárquico de validade, é na interpretação da Constituição que intervém o Direito da União Europeia (incluindo a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia [CDFUE]).

[...]

Bem se compreende que assim seja. No quadro da rede comunicante de proteção dos direitos fundamentais, a uniformidade de aplicação do direito da União pelos Estados-Membros estaria em causa se os parâmetros fossem díspares, fixando um nível de proteção inferior àquele que é garantido pela CDFUE (Acórdãos do TJUE de 26 de fevereiro de 2013, Melloni, C-399/11, n.º 60 e Âkerberg Fransson, C-617/10, n.º 29). Por esta razão, «A congruência constitucional implica que, no respeito pelos princípios hermenêuticos pertinentes, se procure sempre obter uma interpretação das normas nacionais que seja conforme com o direito da UE» (MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, “Compreensões e pré-compreensões sobre o primado na aplicação do direito da União: breves notas jurídico-constitucionais relativamente ao Tratado de Lisboa”, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Gomes Canotilho, vol. III, 2012, p. 369).

A atuação do princípio de interpretação conforme alastra às condições de restrição dos direitos fundamentais: o juízo de proporcionalidade na limitação dos direitos fundamentais assegurados pela CDFUE não se desliga daquele que é operado pelo Tribunal de Justiça. No fundo, ainda que o parâmetro de validade das normas de direito interno seja encontrado na Constituição, a reflexão constitucional deixa de ter como horizonte exclusivo de referência o quadro nacional, pelo que a multiplicidade de fontes de proteção dos direitos fundamentais - associada à diversidade de instâncias jurisdicionais de tutela, inseridas em ordenamentos jurídicos distintos e entre os quais não existe uma relação de hierarquia - implica uma concordância prática entre os parâmetros convocados. Que é assegurada, justamente, pelo cânone da interpretação conforme».

11.5 - A menção à compatibilidade das normas em crise com o disposto no artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigo 20.º do pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade) tem, justamente, o sentido que lhe vem sendo dado pela jurisprudência constitucional. O Presidente da República não requereu ao Tribunal Constitucional que apreciasse a conformidade das normas sindicadas com o direito da União Europeia; diferentemente, frisou a necessidade de o parâmetro constitucional cuja violação é invocada (o direito à tutela jurisdicional efetiva, contido no artigo 20.º da Constituição) ser interpretado em consonância com o direito à proteção jurisdicional consagrado na CDFUE - para o que é especialmente relevante a jurisprudência do TJUE.

Nem poderia ser de outra forma.

Por força do princípio da autonomia, o direito da União Europeia tem os seus próprios expedientes de interpretação, controlo e garantia de aplicação. Dele decorre que é ao TJUE que cabe fixar o sentido a dar às normas de direito da União Europeia e ajuizar se elas se opõem ou não a dada regra nacional - não tendo o Tribunal Constitucional tal jurisdição.

Por assim ser, a apreciação da constitucionalidade das normas dosn.^os 2 e 3 do artigo 87.º-B (aditados pelo artigo 3.º do Decreto sob fiscalização) por referência ao direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º da Constituição) tem necessariamente em conta, face à sujeição das normas fiscalizadas ao âmbito de aplicação da CDFUE, o sentido dado pelo Tribunal de Justiça ao direito fundamental contido no artigo 47.º da CDFUE.

C. Normas a apreciar e respetivo enquadramento

12 - As normas que integram o objeto do pedido emergem das alterações à Lei n.º 23/2007, que aprovou o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, introduzidas pelo Decreto n.º 6/XVII da Assembleia da República, que altera ainda o Decreto-Lei n.º 37-A/2024, de 3 de junho, que alterou a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, procedendo à revogação dos procedimentos de autorização de residência assentes em manifestações de interesse.

Como decorre da Exposição de Motivos constante da Proposta de Lei n.º 3/XVII/1, que esteve na génese do referido Decreto, tais alterações partem da constatação de que, como dado a conhecer na sequência da criação da Estrutura de Missão para a Recuperação dos Processos Pendentes na AIMA (Estrutura de Missão) através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 87/2024, de 10 de julho, alterada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 99-A/2025, de 29 de maio, o número de cidadãos estrangeiros em Portugal ascendia, no final do ano de 2024, pelo menos a 1.546.521, o que representa uma quase quadruplicação relativamente a 2017, ano da criação da manifestação de interesse. Neste contexto, pretende-se, com as alterações à Lei n.º 23/2007, reformar os mecanismos legais à disposição dos cidadãos estrangeiros para imigrarem para Portugal, adaptando a legislação às necessidades do país e à sua capacidade de acolhimento, tendo em vista o reforço do combate das rotas de imigração ilegal e a melhoria dos canais de imigração legal, em linha com a necessidade de captação de talento e capital humano altamente qualificado.

Inscrevendo-se na referida linha programática, as normas que integram o presente pedido prendem-se com alterações introduzidas na Lei n.º 23/2007 em dois planos distintos: direito ao reagrupamento familiar (n.^os 1, 2 e 3 do artigo 98.º, alíneas a) e b) do n.º 1 e n.º 3 do artigo 101.º e n.º 1 do artigo 105.º) e tutela jurisdicional (artigo 87.º-B) dos cidadãos estrangeiros residentes em território nacional.

13 - As alterações introduzidas em matéria de reagrupamento familiar dizem respeito aos pressupostos do próprio direito, que são redefinidos, às condições do seu exercício e ao prazo de decisão dos pedidos apresentados.

13.1 - Na atual redação do artigo 98.º da Lei n.º 23/2007, o cidadão com autorização de residência válida que resida legalmente em território nacional tem direito ao reagrupamento familiar: (i) com os membros da família que se encontrem fora do território nacional, que com ele tenham vivido noutro país, que dele dependam ou que com ele coabitem, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente (n.º 1); e (ii) com os membros da família que tenham entrado legalmente em território nacional, que com ele tenham vivido noutro país, que dependam ou com ele coabitem, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do titular da autorização de residência (n.º 2).

Com a nova redação do artigo 98.º passam a distinguir-se três situações.

O cidadão com autorização de residência válida e que resida legalmente em território nacional tem direito ao reagrupamento familiar: (i) com os membros da família, menores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam (n.º 1); (ii) com os membros da família, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam, se o cidadão for titular de uma autorização de residência para atividade de docência, altamente qualificada ou cultural (artigos 90.º) ou para atividade de investimento (artigo 90.º-A) ou for beneficiário do «cartão azul UE» (artigo 121.º-A); (iii) com os membros da família que se encontrem fora do território nacional, nos termos do artigo 99.º, que comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente, se o cidadão com autorização de residência válida residir, há pelo menos 2 anos, legalmente em território nacional.

Tal como estabelece o artigo 98.º vigente (n.º 3), o refugiado, reconhecido nos termos da lei que regula o asilo, continua a ter direito ao reagrupamento familiar com os membros da sua família que se encontrem no território nacional ou fora dele, sem prejuízo das disposições legais que reconheçam o estatuto de refugiado aos familiares (n.º 4 do artigo 98.º, na versão decorrente das alterações introduzidas pelo Decreto).

A nova redação do artigo 98.º não prevê expressamente em que condições o cidadão com autorização de residência válida que resida legalmente em território nacional tem direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, maiores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e aqui se encontrem, e que com ele coabitem ou dele dependam. No artigo 12.º do pedido, o Requerente parece interpretar esta omissão de duas distintas formas, inconciliáveis entre si.

Ao afirmar que o n.º 1 do artigo 98.º «restringe o recurso ao reagrupamento familiar aos “membros da família, menores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem”, impossibilitando o reagrupamento de outros membros da família que já se encontrem em território nacional, designadamente os cônjuges e equiparados, uma vez que para estes surge, agora, um período de espera de dois anos de residência legal para que o titular da autorização de residência possa iniciar o pedido (cf. redação para o n.º 3 do artigo 98.º ora proposta) (sublinhado aditado), o Requerente assume que a reconfiguração do direito ao reagrupamento familiar levada a cabo no artigo 98.º tem como efeito que o cidadão com autorização de residência válida que resida legalmente em território nacional mantém o direito ao reagrupamento familiar com os membros da família maiores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, mas agora apenas nas condições estabelecidas no n.º 3, isto é, desde que «resida, há pelo menos 2 anos, legalmente em território nacional».

Porém, ao afirmar que o n.º 3 do artigo 98.º impõe «uma espera de dois anos após a atribuição de título de residência» para o titular da autorização «poder agrupar outros membros da família que comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam [...] sendo apenas possível reagrupar os familiares caso se encontrem fora do território nacional» (sublinhado aditado), o Requerente parece assumir que o Decreto, ao mesmo tempo que redefiniu as condições para que possa haver lugar ao reagrupamento familiar com os membros da família, menores e maiores de idade, que se encontrem fora do território nacional, eliminou o direito ao reagrupamento familiar com os membros da família maiores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem.

Ora, tendo em conta que a lei deve ser interpretada partindo do princípio de que «o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» - conforme dispõe o artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil -, só a primeira interpretação pode ser razoavelmente sustentada. Com efeito, não sendo plausível admitir que o legislador, ao mesmo tempo que regulou o direito ao reagrupamento com os membros da família maiores de idade que se encontrem fora do território nacional, tivesse pretendido excluir o direito ao reagrupamento com os membros da família maiores de idade que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, este direito não pode deixar de extrair-se, a fortiori, do n.º 3 do artigo 98.º, com apoio num argumento de maioria de razão. Nesta hipótese - a primeira das seguidas pelo Recorrente -, o direito ao reagrupamento com os membros da família maiores de idade que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem ficará subordinado aos pressupostos estabelecidos para o direito ao reagrupamento familiar com os membros da família maiores de idade que se encontrem fora do território nacional, o que significa que o cidadão com autorização de residência válida que resida legalmente em território nacional só terá direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, maiores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e aqui se encontrem, e que com ele coabitem ou que dele dependam, se residir, há pelo menos 2 anos, legalmente em território nacional, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente.

13.2 - A segunda alteração ao regime do reagrupamento familiar respeita às condições do exercício do direito.

O atual n.º 1 do artigo 101.º estabelece, como condição para o exercício do direito ao reagrupamento familiar, que o requerente disponha de: (i) alojamento; e (ii) meios de subsistência, tal como definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º - isto é, a Portaria n.º 1563/2007, de 11 de dezembro, que fixa os meios de subsistência de que devem dispor os cidadãos estrangeiros para a entrada e permanência em território nacional, designadamente para a concessão de vistos e prorrogação de permanência e concessão e renovação de títulos de residência. De acordo com o artigo 9.º da referida Portaria, o cidadão estrangeiro que requeira o reagrupamento familiar deve dispor, no seu agregado familiar, de «recursos estáveis e regulares que sejam suficientes para as necessidades essenciais do cidadão estrangeiro e, quando seja o caso, da sua família, designadamente para alimentação, alojamento e cuidados de saúde e higiene» (artigo 2.º, n.º 1) assegurados por período não inferior a 12 meses. O critério de determinação dos meios de subsistência - e da sua suficiência - é efetuado por referência à retribuição mínima mensal garantida nos termos do n.º 1 do artigo 266.º do Código do Trabalho, de acordo com a fórmula de capitação estabelecida no n.º 2 do artigo 2.º da Portaria n.º 1563/2007.