Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 18/2017 zo 4. novembra 2020 vo veci vyslovenia nesúladu ustanovenia § 9 ods. 4 prvej vety zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 9 ods. 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 18/2017-152

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 4. novembra 2020 v pléne zloženom z predsedu pléna Ivana Fiačana a zo sudcov Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka, Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára (sudca spravodajca), Petra Straku, Ľuboša Szigetiho a Martina Vernarského v konaní o návrhu skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpenej advokátom JUDr. Danielom Lipšicom a advokátom JUDr. Petrom Kubinom, obaja Štefánikova 15, Bratislava, na začatie konania o súlade

• § 2 ods. 4 a 5, § 4 ods. 4, 5, 6 a 7, § 8, § 9 ods. 2 v časti „§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“ a § 9 ods. 4 v časti, v ktorej sa v tomto ustanovení používajú slová „rozhodnutie o predbežnej držbe“, zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov a v znení zákona č. 139/2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov, s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1 a čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd,

• § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov a v znení zákona č. 139/2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov, v časti „V konaní o správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držbe, rozhodnutiu o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice sa ustanovenia § 185 až 189 Správneho súdneho poriadku nepoužijú.“, s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 9 ods. 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia takto

r o z h o d o l :

1.

Zmenu návrhu na začatie konania nepripúšťa.

2.

Ustanovenie § 9 ods. 4 prvej vety zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov nie je v súlade s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 9 ods. 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia.

3.

Vo zvyšnej časti návrhu skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky nevyhovuje.

1.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 19. júna 2017 doručený návrh 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „skupina poslancov“ alebo „navrhovatelia“) na začatie konania o súlade

2.

Súčasťou návrhu skupiny poslancov bol aj návrh podľa čl. 125 ods. 2 ústavy v spojení s § 38 ods. 1 a 2 v tom čase platného a účinného zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 38/1993 Z. z.“) na pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. z týchto dôvodov:

„a) Uplatňovanie napadnutých ustanovení A môže ohroziť základné ľudské práva a slobody... Takéto ohrozenie už nastalo, nakoľko novela nadobudla účinnosť 2. júna 2017. b) Uplatňovanie napadnutého ustanovenia B môže spôsobiť závažnú ujmu na životnom prostredí, pokiaľ sa výstavba diaľnic bude realizovať... c) Ak aj ústavný súd dospeje k záveru, že napadnuté ustanovenia nie sú v súlade s ústavou, Dodatkovým protokolom k Dohovoru a Aarhuským dohovorom, zásah do základných práv a slobôd, do životného prostredia a s ním spojené následky... nebude možné žiadnym spôsobom sanovať... d) Na základe predchádzajúcich skúseností z konania vo veci PL. ÚS 19/09... možno dôvodne predpokladať, že konanie ústavného súdu o tomto návrhu môže trvať dlhší čas. Pokiaľ po túto dobu nebude účinnosť napadnutých ustanovení pozastavená... práva dotknutých vlastníkov pozemkov už budú nenávratne porušené zásahmi uskutočnenými podľa napadnutých ustanovení bez možnosti navrátenia do pôvodného stavu. Ochrana práv dotknutých vlastníkov a ústavnosti zo strany ústavného súdu by tak bola iba iluzórna... e) Pozastavením účinnosti napadnutých ustanovení... nedôjde k znefunkčneniu samotného procesu povoľovania, prípravy a uskutočňovania stavby diaľnic, keďže v účinnosti zostane zákon č. 669/2007 Z. z. v znení do 2. júna 2017, ako aj stavebný zákon... f) Následky uplatňovania napadnutých ustanovení sú zrejme nenapraviteľné, keďže právoplatné stavebné povolenia..., ako aj rozhodnutia o predbežnej držbe, vydané na základe zákona č. 669/2007 Z. z. v znení novely, zostanú, po vyslovení nesúladu s ústavou, Dodatkovým protokolom a Aarhuským dohovorom, nedotknuté (§ 41 b ods. 2 ZoUS).“.

3.

Ešte pred artikulovaním námietok k napadnutým ustanoveniam zákona č. 669/2007 Z. z. skupina poslancov pripomína, že novela zákona č. 669/2007 Z. z., proti ktorej návrh skupiny smeruje (ďalej aj „napadnutá novela zákona č. 669/2007 Z. z.“ alebo len „napadnutá novela“), bola v Národnej rade Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) schválená v skrátenom legislatívnom konaní, pričom prezident Slovenskej republiky ju rozhodnutím č. 3066-2017-KPSR z 18. mája 2017 vrátil národnej rade na opätovné prerokovanie s návrhom, aby nebola ako celok prijatá. Národná rada však napriek tomu 18. mája 2017 schválila predmetnú novelu v pôvodnom znení a novela bola následne publikovaná v Zbierke zákonov Slovenskej republiky pod č. 139/2017 Z. z.

4.

V úvodnej časti svojho návrhu navrhovatelia zdôrazňujú, že podľa vlády účelom napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z. má byť zefektívnenie procesu povoľovania a výstavby vybraných diaľnic a ciest pre motorové vozidlá, čo sa má prejaviť skrátením povoľovacieho procesu, poklesom nákladovosti prípravného procesu výstavby diaľnic, ako aj urýchlením samotného začiatku výstavby diaľnic.

5.

V súvislosti s napadnutou novelou navrhovatelia poukazujú na pôvodné znenie zákona č. 669/2007 Z. z. (schváleného 11. decembra 2007), ktoré rovnako umožňovalo výstavbu diaľnice na pozemkoch bez toho, aby stavebník musel v stavebnom konaní preukazovať vlastnícke alebo iné právo k pozemku. K preukazovaniu vlastníckeho alebo iného práva k pozemkom malo dochádzať až v kolaudačnom konaní. Súlad relevantných ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. v znení jeho druhej novelizácie vykonanej zákonom č. 540/2008 Z. z. s označenými ustanoveniami ústavy a dodatkového protokolu posudzoval ústavný súd v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09. V predmetnej veci ústavný súd rozhodol nálezom sp. zn. PL. ÚS 19/09 z 26. januára 2011 (ďalej aj „nález PL. ÚS 19/09“), ktorým vyslovil nesúlad napadnutých ustanovení (v tom čase platných, pozn.) zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1, čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy, ako aj s čl. 1 dodatkového protokolu. V nadväznosti na uvedené skutočnosti navrhovatelia zdôrazňujú, že napadnuté ustanovenia zákona č. 669/2007 Z. z. v znení napadnutom v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 majú podľa ich názoru v zásade rovnaký charakter a smerujú k identickému výsledku, ktorým je umožnenie výstavby diaľnic na pozemkoch ešte predtým, ako dôjde k formálnemu vyvlastneniu pozemkov.

**Nesúlad ustanovení A **

6.

Navrhovatelia konštatujú, že napadnuté ustanovenia A sa dotýkajú vlastníckeho práva k pozemkom a k stavbám, t. j. k majetku chránenému prostredníctvom čl. 20 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu, pričom v nadväznosti na to argumentujú takto:

«... 39. Napadnuté ustanovenia A umožňujú stavebníkovi získať stavebné povolenie na stavbu diaľnice a cesty pre motorové vozidlá, uskutočňovať stavebné a asanačné práce na cudzom pozemku a cudzej stavbe bez dohody s vlastníkom pozemku a asanovanej stavby. Stavebník nemusí preukazovať - tak ako to ukladá § 58 ods. 2 zákona č. 50/1976 Zb... (ďalej len „stavebný zákon“) - že má vlastnícke alebo iné právo k pozemku a stavbe.

... 41. Pri úprave intenzity zásahu do vlastníckeho práva v kontexte realizácie verejného záujmu na výstavbe diaľnic disponuje zákonodarca dvoma možnosťami:

a) podrobí vlastnícke právo dotknutých vlastníkov len takým obmedzeniam, ktoré... nepredstavujú nútené obmedzenie vlastníckeho práva, resp. vyvlastnenie, alebo

b) realizuje verejný záujem formou núteného obmedzenia, resp. vyvlastnenia, pri dodržaní predpísaných podmienok.

42. Prijatím napadnutých ustanovení A sa však zákonodarca rozhodol pre tretiu, neprípustnú možnosť - bez dodržania predpísaných podmienok dosiahnuť stav, ktorý z materiálneho hľadiska, t. j. z hľadiska reálnych účinkov v praxi, predstavuje prinajmenšom nútené obmedzenie vlastníckeho práva, ak nie dokonca vyvlastnenie.

43. Vlastník pozemku a asanovanej stavby stráca kontrolu nad svojím majetkom. Napadnuté ustanovenia A totiž umožňujú stavebníkovi uskutočňovať stavebné a asanačné práce na cudzích pozemkoch a cudzích stavbách ešte pred formálnym vyvlastnením. Tým je vlastník vyvlastňovaného pozemku a stavby vylúčený z výkonu jeho vlastníckych oprávnení...

... 46. Formálne napadnuté ustanovenia A povoľujú stavebníkovi uskutočňovať stavbu diaľnice podľa stavebného povolenia až po tom, ako sa stavebník stane vlastníkom pozemku či asanovanej stavby alebo k nim nadobudne iné právo, avšak zároveň pripúšťa výnimku. Touto výnimkou sú práce povolené rozhodnutím o predbežnej držbe.

47. Navrhovatelia nespochybňujú oprávnenie zákonodarcu vytvoriť podmienky aj pre natoľko intenzívny zásah do vlastníckeho práva, aký je dôsledkom napadnutých ustanovení A. V takom prípade však podlieha povinnosti dodržať podmienky, ustanovené čl. 20 ods. 4 ústavy, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru.

48. Rozhodnutie o predbežnej držbe nie je formálnym vyvlastnením v súlade s podmienkami čl. 20 ods. 4 ústavy. Pre účely predbežnej držby stavebník nemusí preukazovať, že cieľ vyvlastnenia nemožno dosiahnuť dohodou s vlastníkom pozemku a stavby. To znamená, že sa môže domáhať predbežnej držby bez toho, aby boli inak splnené podmienky pre vyvlastnenie (§ 2 ods. 1 zákona č. 282/2015 Z. z...). Stavebník tak môže predbežnú držbu využívať na nátlak na vlastníkov na odpredaj pozemkov a stavieb, určených na asanovanie.

49. Pri rozhodovaní o predbežnej držbe sa má podľa napadnutých ustanovení A skúmať len existencia verejného záujmu na vyvlastnení. Dokonca aj určenie primeranej náhrady za predbežnú držbu sa presúva až do rozhodnutia o vyvlastnení.

50. Pokiaľ rozhodnutie o predbežnej držbe nespĺňa materiálne podmienky vyvlastnenia, resp. núteného obmedzenia podľa čl. 20 ods. 4 ústavy, nie je takýto zásah do vlastníckeho práva zákonný, resp. ústavne konformný. Pritom je úplne irelevantné, či rozhodnutie o predbežnej držbe je svojou povahou vyvlastnením alebo núteným obmedzením. Pre oba druhy zásahov do vlastníckeho práva platia rovnaké podmienky dané čl. 20 ods. 4 ústavy, pričom tieto podmienky napadnuté ustanovenia A nespĺňajú.

51. Rozhodnutie o predbežnej držbe vydané na základe napadnutých ustanovení A nie je ani bežným obmedzením vlastníckeho práva, ktoré by len upravovalo obsah vlastníckeho práva.

52. Toto je zrejmé z povahy rozhodnutia o predbežnej držbe, ktoré je individuálnym aktom vyvlastňovacieho orgánu vydaného vo vyvlastňovacom konaní len na návrh vyvlastňovateľa. Týka sa vždy len individualizovaného majetku; nie je uplatňované v každom vyvlastňovacom konaní rovnako.

53. Predbežná držba nie je len krátkodobým opatrením. Je síce časovo ohraničená, ale len tým, že vyvlastňovací orgán ju môže zrušiť, ak sa nezačalo s výstavbou do 6 mesiacov od jej nariadenia, alebo ak bolo stavebné povolenie zrušené alebo stratilo platnosť. Ide pritom o obdobné „ohraničenie”, aké vyplýva z § 17 ods. 1 zákona č. 282/2015 Z. z...

55. Aj keď sa má po nariadení predbežnej držby formálne vyvlastniť pozemok a stavba, neexistuje žiadna garancia toho, či vôbec k vyvlastneniu dôjde a v akej lehote. Skutočnosť, že sa v čase nariadenia predbežnej držby začalo vyvlastňovacie konanie nevedie automaticky k záveru, že vyvlastňovaciemu návrhu príslušný orgán vyhovie. V napadnutých ustanoveniach A absentuje možnosť zrušenia predbežnej držby z dôvodu zamietnutia vyvlastnenia.

56. Takisto v napadnutých ustanoveniach A absentuje úprava dopadov zamietnutia vyvlastnenia na existenciu stavebného povolenia. Stavebné povolenie nezanikne priamo zo zákona z tohto dôvodu.

57. Ak vyvlastnenie bude zamietnuté až po uplynutí lehoty, v ktorej sa vlastník vyvlastňovanej nehnuteľnosti môže domáhať zrušenia stavebného povolenia, vlastník vyvlastňovanej nehnuteľnosti nemá reálnu možnosť domôcť sa zrušenia predbežnej držby.

58. Na základe vyššie uvedeného trvanie predbežnej držby je neurčité a môže nadobudnúť aj trvalý charakter.

59. Predbežná držba nie je krátkodobým opatrením ani z titulu jej vecného obmedzenia na vybrané stavebné a asanačné práce. Tieto práce by mali byť takého charakteru, ktorý bude umožňovať navrátenie vyvlastňovaných nehnuteľností do pôvodného stavu.

60. ... obmedzenie povolených prác na tie, ktoré umožnia v budúcnosti navrátenie do pôvodného stavu, nič nemení na tom, že na cudzom pozemku sa uskutočňuje stavba bez súhlasu vlastníka a bez formálneho vyvlastnenia.

61. ... obmedzenie prác na tie, ktoré umožnia navrátenie do pôvodného stavu, je neurčité a vágne... Ak vyvlastňovaný pozemok bude napr. poľnohospodárskou pôdou, už prípravné práce (skrývka humusu pri ornej pôde, vyklčovanie viničov z viníc) zasiahnu do stavu pozemku do takej miery, že obnova pôvodného stavu pozemku po zrušení predbežnej držby nebude možná.

62. Neurčitosť povoleného rozsahu prác je ešte výraznejšia u vlastníka stavby, ktorá sa má asanovať. Obnovenie pôvodného stavu stavby, na ktorej sa uskutočnili asanačné práce je z povahy veci vylúčené. Vymedzenie povolených prác nekorešponduje vôbec s tými časťami napadnutého predpisu, ktoré upravujú predbežnú držbu k stavbe, ktorá sa má asanovať.

63. Napadnuté ustanovenia A tak nespĺňajú kritériá kvality a predvídateľnosti zákona zasahujúceho do vlastníckeho práva tak, ako to vyžaduje ústava a Dodatkový protokol k Dohovoru.

64. Predbežná držba stricto sensu nezbavuje vlastníka vyvlastňovaných nehnuteľností vlastníckeho práva ako takého, ani výkonu jednotlivých vlastníckych oprávnení. Napriek tomu však... ide o zásah takej intenzity, ktorý de facto na neurčito zbavuje vyvlastňovaných vlastníkov reálnej možnosti uplatniť tieto prvky ich vlastníckeho práva. Z obsahu napadnutých ustanovení A vyplýva, že počas trvania predbežnej držby sa práva z nájomných zmlúv a vecných bremien k vyvlastňovanej nehnuteľnosti neuplatňujú. Uvedené, aj spolu s vylúčením vlastníka z držby a užívania vyvlastňovaných rozhodnutí, vedie k vylúčeniu vlastníka z práva poberať plody a úžitky... na neurčito.

65. V praxi sa to však týka aj možnosti nakladať s predmetom vlastníckeho práva.

66. V predmetnej veci ... dôjde k situácii, keď vyvlastňovaný vlastník bude nútený znášať na svojom pozemku a stavbe, bez jeho súhlasu, obmedzenia vyplývajúce z uskutočňovania vymedzených stavebných a asanačných prác pri výstavbe diaľnice. Tým, že predbežná držba nie je konkrétne časovo limitovaná, aj po dokončení prác vymedzených v rozhodnutí o predbežnej držbe bude vlastník nútený naďalej strpieť užívanie svojho pozemku a stavby. Tomu tak môže byť z dôvodu dlhotrvajúceho vyvlastňovacieho konania. Ak po zrušení predbežnej držby obnovenie pôvodného stavu pozemkov a stavieb nebude možné vôbec alebo len s nepomernými ťažkosťami (čomu sa ich vlastník nemôže účinne brániť v stavebnom konaní a ani pri rozhodovaní o predbežnej držbe... vlastník stavby bude nútený strpieť trvalú alebo prinajmenšom dlhodobú zmenu stavu svojho pozemku alebo stavby. V danom skutkovom kontexte teda nepôjde o nútené obmedzenie s intenzitou, porovnateľnou s intenzitou obmedzenia, napríklad, pri povinnosti dočasne strpieť prechod osôb cez svoj pozemok... V tomto prípade pôjde o obmedzenia, ktoré na bližšie neurčenú dobu vylúčia možnosť užívania pozemku a stavby zo strany ich vlastníka a zmenia ich stav a charakter.

67. V danom kontexte sa vynára otázka, aký skutočný obsah bude mať oprávnenie vlastníka vyvlastňovanú stavbu užívať alebo poberať z nej úžitky a plody, ak je asanovaná? Aký obsah bude mať oprávnenie vlastníka s vyvlastňovaným pozemkom nakladať, ak jeho jediným účelom je slúžiť ako stavenisko pre výstavbu diaľnice a je naň vydané stavebné povolenie?

68. Navyše vlastník nemá zabezpečenú dostatočnú procesnú ochranu svojho vlastníckeho práva pri rozhodovaní o predbežnej držbe. Napadnuté ustanovenia A vylučujú odkladný účinok odvolania proti predbežnej držbe. Vlastník vyvlastňovanej nehnuteľnosti sa nemôže reálne a efektívne brániť proti vykonávaniu stavebných prác na svojej nehnuteľnosti počas predbežnej držby. Aj v prípade, že by so svojím odvolaním proti rozhodnutiu o predbežnej držbe bol úspešný, nebude možné vylúčiť, že medzitým sa na vyvlastňovanej nehnuteľnosti uskutočnili práce, ktoré už nebude možné odstrániť bez toho, aby sa to dotklo podstaty vyvlastňovanej nehnuteľnosti...

70. ... napadnuté ustanovenia A fakticky determinujú pozitívny výsledok vyvlastňovacieho konania pre stavebníka, vytvárajú neakceptovateľný tlak na vlastníkov smerujúci k jedinému možnému výsledku vyvlastňovacieho konania. Vhodné je pripomenúť, ako ústavný súd v Náleze 19/09 posúdil pôvodné znenie zákona č. 669/2007 Z. z.:

„Ak zákonodarca všeobecne určí, že pozemky ku konkrétnym diaľniciam budú fakticky vyvlastnené už pred prebehnutím vyvlastňovacieho konania, a tým vlastne determinuje výsledok takýchto vyvlastňovacích konaní, vylučuje tým právnu ochranu vlastníkov pozemkov.“.

71. Vyvlastňovacie konanie po vydaní stavebného povolenia a rozhodnutia o predbežnej držbe je de facto zúžené už len na konanie o určenie výšky náhrady za vyvlastnenie a za predbežnú držbu.

72. ... v praxi zrejme niektorí vyvlastňovaní vlastníci nakoniec podľahnú tlaku okolností a pozemky predajú stavebníkovi ešte pred vyvlastnením. V právnom štáte je však neprípustné, aby zákonodarca zneužíval moc... na taký nátlak voči svojim občanom, aký by vo vzťahu k inému subjektu nebolo možné označiť inak ako vydieranie. Presne to je však jedným z kľúčových efektov napadnutých ustanovení A - zákonodarca nimi usiluje o to, aby vlastníci radšej predali ich majetok ešte počas vyvlastňovacieho konania za aspoň nejakú náhradu, ale vyplatenú okamžite, ako by mali čakať na poskytnutie náhrady za vyvlastnenie až do skončenia vyvlastňovacieho konania...

73. Finančná náhrada za predbežnú držbu nie je však primeranou náhradou v zmysle čl. 20 ods. 4 ústavy. Náhrada sa neposkytuje za čas, kedy predbežná držba už bola síce zrušená, ale de facto sa neobnovil pôvodný stav vyvlastňovaných pozemkov a stavby. Aj v takom období pretrváva zásah do vlastníckeho práva vlastníka, za ktorý vlastníkovi musí patriť náhrada. Napadnuté ustanovenia A síce rátajú s tým, že po zrušení predbežnej držby sa má obnoviť pôvodný stav, ale neexistuje žiadna zákonná lehota na obnovenie pôvodného stavu a ani záruka toho, že pôvodný stav bude možné obnoviť.

74. Zhrnúc vyššie uvedené, dôsledkom napadnutých ustanovení A je prinajmenšom nútené obmedzenie vlastníckeho práva. Napadnuté ustanovenia A však nespĺňajú podmienky núteného obmedzenia, ustanovené čl. 20 ods. 4 ústavy a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru, resp. ich splnenie sa podľa napadnutých ustanovení A ani nevyžaduje... sú preto v rozpore s čl. 20 ods. 4 ústavy a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru.»

7.

Skupina poslancov namieta tiež nesúlad napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy, pričom argumentuje takto:

«... 80. Pozemky, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic a ciest pre motorové vozidlá podľa prílohy č. 1 zákona č. 669/2007 Z. z., a stavby, určené na asanovanie pri takejto výstavbe, sú druhovo rovnakou vecou, ako iné pozemky a stavby, ktoré sa majú vyvlastňovať...

81. Druhová odlišnosť pozemkov, na ktorých sa má uskutočniť výstavba diaľnic a ciest podľa prílohy č. 1 zákona č. 669/2007 Z. z., nevyplýva z toho, že tieto pozemky sú určené práve na výstavbu osobitne významných diaľnic a ciest. Toto určenie nie je „druhovým“ znakom pozemkov, ale nanajvýš odôvodňuje verejný záujem na vyvlastnení pozemkov... Pokiaľ by malo platiť, že určenie pozemkov na výstavbu osobitne významných diaľnic a ciest je tým znakom, ktorý zakladá druhovú odlišnosť od iných pozemkov, potom by sa týmto prejudikovala existencia verejného záujmu. A nebol by už dôvod posudzovať ju v osobitnom vyvlastňovacom konaní. Naopak verejný záujem by bol daný už na základe zákona. Takýto výklad je v rozpore s tým, na čo poukázal aj ústavný súd v Náleze 19/09:

„Verejný záujem je predmetom dokazovania v rámci rozhodovania o určitej otázke, napr. vyvlastnení, a nie je možné ho vopred a priori stanoviť. Z tohto dôvodu spadá zisťovanie verejného záujmu do právomoci moci výkonnej, a nie zákonodarnej.“

82. Na rozdiel od verejného záujmu druhová odlišnosť pozemkov musí byť daná už vopred, z povahy veci. nie až na základe zákona alebo rozhodnutia výkonnej moci, ktorým sa ukladajú alebo umožňujú obmedzenia vlastníckeho práva k nim.

83. Druhová totožnosť predmetu ústavnej a zákonnej ochrany (vlastnícke právo k pozemku a stavbe) však vyúsťuje v napadnutých ustanoveniach A do výrazne rozdielnej úrovne tejto ochrany. Rozdiely v úrovni zákonnej ochrany vlastníckeho práva sú spôsobené tým, že na vlastníkov pozemkov a stavieb, podliehajúcich úprave podľa zákona č. 669/2007 Z. z., sa vzťahujú iné, prima facie nevýhodnejšie podmienky, ako na vlastníkov pozemkov a stavieb, podliehajúcich úprave podľa stavebného zákona. Zákonom č. 669/2007 Z. z. tak de facto aj de iure došlo k rozdeleniu vlastníkov pozemkov a stavieb, na ktorých sa má uskutočniť výstavba diaľnice, na dve skupiny:

a) znevýhodnených vlastníkov, ktorí vlastnia pozemky a stavby, na ktorých sa má uskutočniť výstavba diaľnic podľa prílohy č. 1 zákona č. 669/2007 Z. z., a

b) zvýhodnených vlastníkov, ktorí vlastnia pozemky a stavby, ktoré sa môžu vyvlastniť na iné účely.

84. Zákonodarca prijatím napadnutých ustanovení A porušil povinnosť priznať vlastníckemu právu k druhovo totožným veciam rovnaký zákonný obsah a zároveň aj rovnakú úroveň zákonnej ochrany.

85. ... znevýhodnení vlastníci pozemkov a stavieb sú predbežnou držbou podľa napadnutých ustanovení A výslovne vylúčení z výkonu práva držať a užívať pozemky (§ 8 ods. 6 zákona č. 669/2007 Z. z.). De iure im síce zostáva oprávnenie brať z nich plody a úžitky a nakladať s nimi. De facto však tieto oprávnenia budú môcť realizovať iba v miere, v akej to vzhľadom na výstavbu diaľnice bude reálne možné. Oprávnenie nakladať s pozemkami a stavbami sa takisto stane len iluzórnym.

86. Vlastník asanovanej stavby výstavbou bude dokonca úplne zbavený svojho vlastníckeho práva, keďže stavba ako taká zanikne.

87. Vlastníkom, ktorých sa napadnuté ustanovenia A napriek vlastníctvu druhovo totožnej veci nedotýkajú, tak v kvalitatívne totožnej situácii zostávajú zachované de iure aj de facto všetky oprávnenia vlastníka, až kým sa z vlastnej vôle nerozhodnú tieto oprávnenia previesť na stavebníka diaľnice alebo tieto oprávnenia nebudú v konaní o vyvlastnení či nútenom obmedzení vlastníckeho práva pri dodržaní garancií podľa čl. 20 ods. 4 ústavy obmedzené. Vydanie stavebného povolenia ako nevyhnutný predpoklad pre zásah do oprávnení vlastníka totiž pri týchto zvýhodnených vlastníkoch podlieha preukázaniu zo strany stavebníka, že disponuje vlastníckym či iným právom k danému pozemku, zatiaľ čo pri znevýhodnených vlastníkoch sa takáto podmienka nevyhnutne nevyžaduje.

88. ... po vydaní stavebného povolenia a rozhodnutia o predbežnej držbe budú síce znevýhodnení vlastníci de iure naďalej vlastníkmi, ale obsah ich vlastníckeho práva bude mať prinajmenšom v časti len iluzórnu a nie reálnu podobu. Parafrázujúc rozhodnutie ústavného súdu v konaní PL. ÚS 37/99, výkon vlastníckeho práva znevýhodnených vlastníkov sa tým redukuje len na „mať majetok“ a nezahŕňa aj „užívať majetok a brať z neho plody a úžitky“...

89. Dopad napadnutých ustanovení A na ústavné garancie rovnosti vo vzťahu k základnému právu podľa čl. 20 ústavy sa prejavuje aj v ochrane vlastníckeho práva. Kým v tzv. všeobecnom teda zvýhodnenom režime - v porovnaní s osobitným režimom - disponujú vlastníci pozemkov všetkými prostriedkami ochrany pred vstupom na pozemky a ich užívaním bez ich súhlasu alebo bez právoplatného rozhodnutia podľa čl. 20 ods. 4 ústavy, znevýhodneným vlastníkom napadnuté ustanovenia A tieto prostriedky ochrany relativizuje na teoretické a neúčinné. ... Hoci má vlastník vyvlastňovaných nehnuteľností možnosť domáhať sa preskúmania rozhodnutia o predbežnej držbe, podanie odvolania nemá odkladný účinok. Znevýhodnený vlastník nemá reálnu a účinnú ochranu proti zásahom do výkonu vlastníckeho práva zo strany stavebníka. V čase rozhodnutia o odvolaní už všetky stavebné a asanačné práce môžu byť vykonané. Proti prácam na vyvlastňovaných nehnuteľnostiach sa znevýhodnení vlastníci nemôžu účinne brániť. Podľa názoru Navrhovateľov ide v tomto prípade o nerovnosť takpovediac prima facie, ktorá vo vzťahu k znevýhodneným vlastníkom bez ďalšieho porušuje ústavné imperatívy rovnakej zákonnej ochrany vlastníckeho práva.

90. Ústava neustanovuje, že vlastnícke právo má rovnaký obsah a rovnakú zákonnú ochranu len vo vzťahu k niektorým vlastníkom alebo len v niektorých prípadoch... Pokiaľ ide o ústavný princíp rovnosti... platí, že vlastnícke právo všetkých vlastníkov (druhovo rovnakej veci) má rovnaký obsah a rovnakú zákonnú ochranu.

91. ... Pokiaľ medzi majetkom dotknutých vlastníkov pozemkov a stavieb neexistuje rozdiel, ktorý by mohol opodstatniť odlišné zaobchádzanie, disponuje tento majetok ex constitutione (čl. 12 ods. 1 a čl. 20 ods. 1 prvá a druhá veta ústavy) nárokom na rovnaký stupeň ochrany a tiež na rovnaký zákonný obsah, ktorý- zákonodarca nemôže pre jednu skupinu zvýšiť a/alebo pre inú skupinu znížiť.»

Na základe uvedeného skupina poslancov zastáva názor, že napadnuté ustanovenia A sú v rozpore aj s čl. 12 ods. 1 ústavy v spojení s prvou a druhou vetou čl. 20 ods. 1 ústavy.

8.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy navrhovatelia zdôrazňujú, že v prípade, ak dôjde k zásahu do podstaty základného práva, už nie je potrebné vykonať test proporcionality podľa čl. 13 ods. 4 ústavy, pričom napadnuté ustanovenia A „umožňujú vykonať test existencie legitímneho cieľa len v obmedzenom rozsahu. Pred rozhodnutím o predbežnej držbe ukladajú vyvlastňovaciemu orgánu skúmať, či verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného.

99. Zákonodarca však už ďalej rezignoval na test existencie legitímneho cieľa pre nariadenie predbežnej držby ešte pred samotným vyvlastnením. Aj keby verejný záujem na vyvlastnení pozemku alebo stavby skutočne existoval a prevažoval nad záujmom vlastníka vyvlastňovanej nehnuteľnosti na ochrane jeho vlastníckeho práva, neznamená to automaticky, že existuje aj verejný záujem na urýchlenom zmocnení sa vyvlastňovaných nehnuteľností pred rozhodnutím o vyvlastnení. Záujem na urýchlenej predbežnej držbe je potrebné skúmať zvlášť z toho dôvodu, že už predbežnou držbou sa vylučuje ochrana vlastníckeho práva k vyvlastňovaným nehnuteľnostiam...

100. Zákonodarca rezignoval aj na test primeranosti... posudzovanie primeranosti predbežnej držbe už nemá význam, pretože v intenciách napadnutých ustanovení A:

a) predbežná držba nie je len zákonnou úpravou obsahu vlastníckeho práva,

b) predbežná držba de facto dosahuje prinajmenšom intenzitu núteného obmedzenia vlastníckeho práva, a to bez dodržania podmienok podľa čl. 20 ods. 4 ústavy (viď časť D. II).

101. ... v dôsledku napadnutých ustanovení A vlastník dotknutého pozemku a stavby prakticky stráca reálnu možnosť účinne a plnohodnotne uplatniť ktorékoľvek z oprávnení, tvoriacich jeho vlastnícke právo - oprávnení, bez ktorých vlastnícke právo stráca svoj reálny význam a obsah. Vyvlastňovaní vlastníci pozemkov a stavieb síce aj po vydaní stavebného povolenia a rozhodnutia o predbežnej držbe budú ešte nositeľmi vlastníckeho práva, avšak nositeľmi iba nominálnymi, nie reálnymi. Z ich vlastníckeho práva sa v dôsledku napadnutých ustanovení A stratí sama jeho podstata a toto právo sa zmení na prázdny obal bez obsahu...

*103. Napadnuté ustanovenia A tak popierajú podstatu vlastníckeho práva podľa čl. 20 ods. 1 ústavy a práva na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru a v dôsledku toho sú v rozpore s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy.“. *

**Nesúlad ustanovenia B **

9.

Pokiaľ ide o namietaný nesúlad prvej vety § 9 ods. 4 namietanej novely, skupina poslancov rozlišuje časť vety, týkajúcu sa rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení (vo vzťahu k tejto časti tvrdí nesúlad s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy), a časť vety, týkajúcu sa rozhodnutia o územnom pláne a rozhodnutia o stavebnom povolení (vo vzťahu k tejto časti vety tvrdí nesúlad s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru).

10.

K rozporu ustanovenia B s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy argumentuje skupina poslancov takto:

«110. Právo na súdne preskúmanie rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení vyplýva priamo z čl. 46 ods. 2 ústavy ako aj z čl. 20 ods. 1 ústavy.

111. Nie je pritom podstatné, ak rozhodnutie o predbežnej držbe má (formálne) len predbežný charakter. Základné právo na súdnu ochranu zaručuje ochranu prostredníctvom súdu vo všetkých fázach súdneho konania, vrátane rozhodovania o predbežnom opatrení (II. ÚS 37/00, I. ÚS 46/00). Podstatné je len to, či sa rozhodnutie týka základného práva a slobody.

112. ... zákonodarca môže stanoviť podmienky prístupu k súdu prostredníctvom procesných kódexov. Takéto podmienky však nesmú vylúčiť právo na súdnu ochranu proti rozhodnutiu týkajúcemu sa základného práva a slobody, resp. ho obmedziť do takej miery, že sa súdna ochrana stane neúčinnou.

113. Právo na súdne preskúmanie môže byť účinné len za predpokladu, ak úspech v konaní o preskúmanie takýchto rozhodnutí môže privodiť žalobcovi (vyvlastňovanému vlastníkovi) nápravu porušenia jeho vlastníckeho práva.

114. Preto súdnu ochranu pred porušením vlastníckeho práva vo vyvlastňovacom konaní nie je možné redukovať len na ochranu v konaní o správnej žalobe prostredníctvom rozhodnutia vo veci samej. Súdna ochrana naplní svoj účel jedine za predpokladu, že sa žalobca bude môcť domáhať odkladu vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení. Do rozhodnutia o správnej žalobe môžu totiž nastať trvalé a neodstrániteľné následky, pokiaľ sa neodloží vykonateľnosť rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení. Takými následkami môžu byť asanácia vyvlastňovanej stavby či zastavanie vyvlastňovaného pozemku stavbou.

115. Účinná súdna ochrana vyvlastňovaného vlastníka sa zabezpečovala aj prostredníctvom práva žalobcu navrhnúť, aby súd priznal správnej žalobe odkladný účinok podľa § 185 až 189 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“)...

117. Pokiaľ napadnuté ustanovenie B vylučuje súdnu ochranu vlastníckeho práva prostredníctvom práva domáhať sa odkladného účinku správnej žaloby proti rozhodnutiu o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení, fakticky tým zákonodarca stanovil, že verejný záujem na okamžitom výkone rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení má vždy prednosť pred vlastníckym právom. A to aj v prípade, ak súd v konaní o správnej žalobe zistí, že verejný záujem na predbežnej držbe a na vyvlastnení nebol daný (čím nie sú splnené podmienky predbežnej držby a vyvlastnenia).

118. Konanie o správnej žalobe proti rozhodnutiu o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení, ktorá nemá odkladné účinky, sa tým redukuje na konanie o preskúmanie výšky finančnej náhrady.

119. Tým, že napadnuté ustanovenie B vylučuje možnosť priznať odkladný účinok správnej žalobe proti rozhodnutiu o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení, je porušené právo na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy.»

11.

Nesúlad napadnutého ustanovenia B s Aarhuským dohovorom navrhovatelia odôvodňujú poukazom na z neho vyplývajúci záväzok štátu zabezpečiť verejnosti práva pri ochrane životného prostredia. Jedným z týchto práv je aj právo na súdnu ochranu vo veciach životného prostredia. V prílohe I Aarhuského dohovoru je uvedený zoznam činností, ktoré podliehajú čl. 6 ods. 1 písm. a) Aarhuského dohovoru, t. j. ide o také činnosti, pri povoľovaní ktorých musí byť zabezpečená široká účasť verejnosti. Medzi tieto činnosti sú podľa prílohy I bodu 8 písm. b) a c) Aarhuského dohovoru zaradené:

„b) výstavba diaľnic a ciest pre motorové vozidlá;

c) výstavba nových štvor- a viacprúdových ciest alebo prestavba a/alebo rozšírenie existujúcich dvoj- alebo menej prúdových ciest na štvor- a viacprúdové, kde takáto nová cesta alebo prestavovaný alebo rozširovaný úsek cesty by mal 10 km alebo viac nepretržitej dĺžky.“

12.

Navrhovatelia zastávajú názor, že podľa čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru musí štát zabezpečiť, že verejnosť môže napadnúť na súde povolenia na činnosti, uvedené v prílohe I Aarhuského dohovoru. Z čl. 9 ods. 2 a 3 v nadväznosti na čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru podľa navrhovateľov vyplýva, že «každá jeho zmluvná strana musí zabezpečiť, aby členovia dotknutej verejnosti, resp. členovia verejnosti mali právo napadnúť na súde... rozhodnutie o povolení činnosti uvedenej v prílohe I. Arhuského dohovoru (v zmysle čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru) a akékoľvek porušenie vnútroštátneho práva z oblasti životného prostredia zo strany orgánov verejnej správy (v zmysle čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru).

128. Z článku 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru vyplýva, že súd musí mať možnosť nariadiť „nápravné opatrenie“ („injunctive relief“) - t. j. príkaz niečo vykonať, nejakého konania sa zdržať, niečo strpieť, alebo niečo uviesť do pôvodného stavu.

129. V zmysle čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru je „nápravným opatrením“ („injunctive relief“) aj predbežné opatrenie (vydané pred rozhodnutím súdu vo veci samej). Nápravné opatrenie zároveň musí byť legislatívne upravené takým spôsobom, aby zabezpečovalo „zodpovedajúcu a účinnú nápravu“ a „včasný“ súdny prieskum - teda aby bolo zabezpečené, že pred rozhodnutím súdu vo veci samej nebude napadnutá činnosť už nezvratné zrealizovaná. Zároveň musí pôsobiť voči správnemu orgánu (tým, že sa odloží vykonateľnosť rozhodnutia), ako aj voči tomu, kto na základe správneho rozhodnutia vykonáva predmetnú činnosť (tým, že súd tomuto subjektu prikáže niečo konať, niečoho sa zdržať alebo niečo strpieť).

130. Túto skutočnosť potvrdil aj medzinárodný Výbor pre posudzovanie súladu s Aarhuským dohovorom (Aarhus Convention Compliance Committee) so sídlom v Ženeve, ktorému zmluvné strany Aarhuského dohovoru zverili právomoc interpretovať dohovor a posudzovať súlad vnútroštátnej legislatívy a praxe s dohovorom. Z nálezu Výboru ACCC/C/2008/24 týkajúceho sa Španielska vyplýva, že verejnosť musí mať možnosť dosiahnuť na súde odklad vykonateľnosti napadnutého povolenia týkajúceho sa výstavby. Výbor rozhodol, že tým, že španielske súdy odmietli odložiť vykonateľnosť rozhodnutí a povolení týkajúcich sa výstavby, porušili povinnosť štátu vyplývajúcu z čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru zabezpečiť zodpovedajúcu a účinnú nápravu, vrátane nariadenia nápravného opatrenia (ods. 105 nálezu)...

132. Z Aarhuského dohovoru, ktorým je Európska únia ako jeho zmluvná strana viazaná, vychádza aj smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (ďalej len „smernica EIA“). V zmysle čl. 10a smernice EIA má dotknutá verejnosť právo podať žalobu na súd „s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, skutku alebo nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení tejto smernice o účasti verejnosti.“. Dotknutá verejnosť tak má právo napadnúť aj povolenie projektu (v danom prípade povolenie diaľnice), keďže povolením je v zmysle čl. 1 ods. 2 písm. c) smernice EIA „rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt“.

133. Pri výklade čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru sa možno oprieť o judikatúru Súdneho dvora EU, ktorý má právomoc poskytnúť výklad Aarhuského dohovoru (bližšie viď bod 7 vyššie).

134. Súdny dvor EÚ pri výklade čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a čl. 10a smernice EIA konštatoval, že štát je povinný zabezpečiť, aby mal súd možnosť vydať predbežné opatrenie a odložiť vykonateľnosť rozhodnutia správneho orgánu. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora EÚ to vyplýva z požiadavky plnej účinnosti práva Európskej únie. V zmysle rozhodnutia Súdneho dvora EÚ vo veci C-213/89 (The Queen proti Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd a iní) vnútroštátne právo nemôže zabrániť súdu nariadiť predbežné opatrenie v prípade ovplyvnenom právom Európskej únie.

135. V publikácii Európskej komisie „Environmental Impact Assessment of Projects: Rulings of the Court of Justice“ z roku 2013, týkajúcej sa rozhodovacej činnosti Súdneho dvora EÚ vo vzťahu k problematike posudzovania vplyvov na životné prostredie (tzv. EIA), sa na strane 45 k predbežnému opatreniu („injunctive relief“) uvádza:

„Judikatúra Súdneho dvora potvrdzuje, že predbežné opatrenie je základným pilierom práva na prístup k súdnej ochrane (spravodlivosti). S cieľom zvýšiť účinnosť právnej ochrany práv to Súdny dvor výslovne uviedol vo veci C-213/89, Factortame (tiež prípad C-432/05, Unibet). Súdy konzistentne zastávajú stanovisko, že zásada účinnej súdnej ochrany vyžaduje, aby vnútroštátny súd mohol nariadiť predbežné opatrenie, ktoré je potrebné na zabezpečenie dodržiavania práv vyplývajúcich z práva Únie. Právo podať návrh na vydanie predbežného opatrenia sa teda považuje za súčasť koncepcie účinného prístupu k spravodlivosti, ktorá zaručuje účinnú dočasnú ochranu práv. Preto nezávisle od znenia článku 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, podľa ktorého treba v prípade potreby nariadiť predbežné opatrenie, predbežné opatrenie je možné považovať za základný pilier zabezpečenia účinnej súdnej ochrany, okrem iného aby sa zabránilo nezvratným škodám na životnom prostredí. To bolo potvrdené generálnou advokátkou Súdneho dvora EÚ Kokott v prípade C-416/10 Križan (odseky 170 - 177), kde konštatovala, že právo na účinný prístup k spravodlivosti podľa smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie (EIA) a smernice o integrovanej prevencii a kontrole znečistenia (IPPC) zahŕňa aj právo požiadať o nariadenie predbežného opatrenia. Súdny dvor sa následne stotožnil s generálnou advokátkou vo svojom rozsudku (odseky 105-110). Súdny dvor zdôraznil že procedurálna autonómia členských štátov im dáva možnosť uváženia pri implementácii článku 9 Aarhuského dohovoru a čl. 15a Smernice 96/61, a to za podmienky súladu s princípom ekvivalencie a efektivity. ... Treba dodať, že záruka účinnosti práva podať žalobu stanovená v čl. 11 Smernice EIA (ktorá je tiež analogicky aplikovateľná na ustanovenia o prístupe k spravodlivosti v smernici o priemyselných emisiách), požaduje, že členovia dotknutej verejnosti musia mať právo požiadať súd alebo nezávislý a nestranný orgán o nariadenie predbežných opatrení, aby sa predišlo znečisteniu, vrátane nariadenia odkladu vykonateľnosti napadnutého povolenia, a to ešte pred konečným rozhodnutím vo veci.».“.

13.

V tejto súvislosti navrhovatelia poukázali na závery vyplývajúce z rozsudku Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len ,,Súdny dvor“) vo veci C-416/10 (Jozef Križan a iní proti Slovenskej inšpekcii životného prostredia), v ktorom potvrdil, že z Aarhuského dohovoru vyplýva štátom povinnosť zabezpečiť, aby členovia verejnosti mali právo obrátiť sa na súd, ktorý má právomoc nariadiť predbežné opatrenia takej povahy, aby sa dočasne odložilo uplatňovanie povolenia, ktoré je ovplyvnené právom Európskej únie v oblasti životného prostredia. Súdny dvor ďalej uviedol, že právo podať opravný prostriedok stanovený v čl. 15a smernice 96/61 sa má vykladať vzhľadom na cieľ tejto smernice. Súdny dvor už rozhodol, že týmto cieľom, ako je definovaný v čl. 1 uvedenej smernice, je integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia prostredníctvom opatrení zameraných na prevenciu alebo zníženie emisií vyplývajúcich z činností uvedených v jej prílohe I do ovzdušia, vody a pôdy s cieľom dosiahnuť vysokú úroveň ochrany životného prostredia (rozsudky z 22. 1. 2009, Association nationale pour la protection des eaux et riviéres a OABA, C-473/07, Zb. s. 1-319, bod 25, ako aj z 15. 12. 2011, Moller, C-585/10, Zb. s. 1-13407, bod 29). Ako uvádzajú navrhovatelia, skutočnosť, že z Aarhuského dohovoru a smernice EIA vyplýva povinnosť štátu zabezpečiť, aby mal súd možnosť odložiť vykonateľnosť napadnutého rozhodnutia, potvrdil aj Najvyšší správny súd Českej republiky v rozsudku sp. zn. 1 As 39/2006-55 a rovnaký záver konštatoval aj v rozsudku sp. zn. 1 As 13/2007-63.

14.

Navrhovatelia tvrdený nesúlad prvej vety § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. s článkom 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru výslovne limitujú na správnu žalobu proti územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice a proti stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice, teda nesúlad „netvrdia vo vzťahu k správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení“.

„140. Súdna ochrana práv verejnosti pri povoľovaní projektov uvedených v prílohe I. Aarhuského dohovoru je v slovenskom právnom poriadku zabezpečená prostredníctvom ustanovení SSP. Podľa § 61 písm. c) SSP... Žaloba je procesný úkon, ktorým zainteresovaná verejnosť uplatňuje právo na súdnu ochranu vo veciach životného prostredia.

141. Povinnosť členského štátu zabezpečiť, aby verejnosť mala možnosť obrátiť sa na súd, ktorý má právomoc vydať predbežné opatrenia takej povahy, aby sa dočasne odložilo uplatňovanie povolenia, vyplývajúca z čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a smernice EIA, napĺňal práve inštitút odkladného účinku žaloby v zmysle ustanovení § 184 až § 189 SSP.

142. Napadnuté ustanovenie B však možnosť priznania odkladného účinku správnej žaloby vylúčilo (okrem iného) v prípadoch, ak ide o žalobu podanú proti územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice.

143. Územné rozhodnutie a stavebné povolenie na stavbu diaľnice sú povoleniami týkajúcimi sa výstavby, na ktoré dopadá čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru. Verejnosť teda musí mať účinnú možnosť obrátiť sa na súd o ich preskúmanie. Na základe územného rozhodnutia a stavebného povolenia sú povoľované a následne aj realizované stavebné činnosti nezvratného charakteru. Je teda možné, že zásah do životného prostredia a prírodných hodnôt bude mať nezvratný a devastačný charakter, ktorý nebude môcť zvrátiť ani konečné súdne rozhodnutie o správnej žalobe.

144. Pokiaľ napadnuté ustanovenie B vylučuje odkladný účinok správnej žaloby proti územného rozhodnutiu a stavebnému povoleniu, vylučuje sa tým právo verejnosti domáhať sa účinného predbežného opatrenia, ktoré garantuje čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.

145. Napadnuté ustanovenie B je preto v rozpore s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru (a aj v priamom rozpore so smernicou EIA).“

15.

Na základe uvedenej argumentácie sa skupina poslancov domáha, aby ústavný súd o ich návrhu nálezom takto rozhodol:

«Ustanovenia § 2 ods. 4 a 5, § 4 ods. 4, 5, 6 a 7, § 8, § 9 ods. 2 v časti „§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“ a § 9 ods. 4 v časti, v ktorej sa v tomto ustanovení používajú slová „rozhodnutie o predbežnej držbe“, zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov nie sú v súlade s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1 a s čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

Ustanovenie § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z... v časti „V konaní o správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držbe, rozhodnutiu o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice sa ustanovenia § 185 až 189 Správneho súdneho poriadku nepoužijú.“ nie je v súlade s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.»

16.

Ústavný súd návrh skupiny poslancov predbežne prerokoval a uznesením č. k. PL. ÚS 18/2017-23 z 15. novembra 2017 ho prijal na začatie konania (bod 1 výroku uznesenia) a zároveň zamietol návrh na pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení (bod 2 výroku uznesenia) vzhľadom na skutočnosť, že pri hlasovaní o návrhu sudkyne spravodajkyne „nebola dosiahnutá nadpolovičná väčšina hlasov všetkých sudcov“.

17.

Po prijatí návrhu na ďalšie konanie ústavný súd podľa § 39 ods. 1 zákona č. 38/1993 Z. z. vyzval listami z 20. decembra 2017 predsedu národnej rady a ministerku spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „ministerka“), aby mu predložili v určenej lehote stanovisko národnej rady ako účastníka konania a vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) ako vedľajšieho účastníka konania, zastúpeného Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky, k návrhu skupiny poslancov a zároveň oznámili, či v zmysle § 30 ods. 2 zákona č. 38/1993 Z. z. súhlasia s tým, aby ústavný súd v predmetnej veci upustil od ústneho pojednávania.

III.1 Stanovisko národnej rady k návrhu skupiny poslancov

18.

Predseda národnej rady v reakcii na výzvu ústavného súdu v liste z 3. mája 2018 ústavnému súdu oznámil, že „... Národná rada Slovenskej republiky nebude zaujímať stanovisko k predmetnej veci“, a zároveň mu v zmysle § 39 ods. 1 druhej a tretej vety zákona č. 38/1993 Z. z. doručil dôvodovú správu k napadnutej novele zákona č. 669/2007 Z. z. (tlač 533), ako aj ďalšiu dokumentáciu týkajúcu sa jej prerokúvania v orgánoch národnej rady – spoločnú správu výborov národnej rady (tlač 533a), zákon vrátený prezidentom Slovenskej republiky na opätovné prerokovanie (tlač 563) a záznam o diskusii na 17. schôdzi národnej rady.

19.

Následne (po opakovanej výzve ústavného súdu z 30. mája 2018) predseda národnej rady listom z 22. júna 2018 ústavnému súdu oznámil, že národná rada súhlasí s upustením od ústneho pojednávania v predmetnej veci.

III.2 Stanovisko vlády ako vedľajšieho účastníka konania

20.

V reakcii na výzvu ústavného súdu ministerka v liste z 9. marca 2018 oznámila ústavnému súdu stanovisko vlády ako vedľajšieho účastníka konania k návrhu skupiny poslancov. Vláda navrhla, aby ústavný súd návrhu skupiny poslancov nevyhovel, a zároveň vyslovila súhlas s tým, aby ústavný súd v predmetnej veci upustil od ústneho pojednávania v predmetnej veci.

21.

Stanovisko vlády k návrhu skupiny poslancov je z hľadiska vnútornej štruktúry rozdelené do častí, v ktorých sa vláda postupne vyjadruje k namietanému nesúladu napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z. s

22.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu čl. 20 ods. 4 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu vláda zdôrazňuje, že «nesúhlasí s názorom navrhovateľov, podľa ktorého účelom ustanovení A bolo dosiahnutie stavu, ktorý z materiálneho hľadiska „predstavuje prinajmenšom nútené obmedzenie vlastníckeho práva, ak nie dokonca vyvlastnenie“». Podľa vlády „napadnuté ustanovenia A neumožňujú nútené obmedzenie vlastníckeho práva, ani neumožňujú vyvlastnenie (resp. trvalé odňatie vlastníckeho práva), ktoré by obchádzalo požiadavky na tak závažný zásah do vlastníckych práv, zakotvené v čl. 20 ods. 4 Ústavy. Nález 19/09 nemožno vzťahovať na inštitút predbežnej držby, pretože pri rozhodnutí o predbežnej držbe sú vylúčené stavebné práce, ktoré by mali trvalý, neodstrániteľný charakter. Naopak, ako vyplýva zo samotného textu napadnutého predpisu, ale i z dôvodovej správy k zákonu č. 139/2017 Z. z., ktorý inštitút predbežnej držby do zákona č. 669/2007 Z. z. zaviedol, zákonodarca pri jeho formulovaní vychádzal okre iného z rozhodovacej činnosti Ústavného súdu Slovenskej republiky, pričom zohľadnil jeho závery v Náleze 19/09.“.

23.

V rámci svojej argumentácie vláda poukazuje aj na osobitnú časť dôvodovej správy k napadnutej novele zákona č. 669/2007 Z. z., v ktorej sa uvádza:

„Ústavnoprávna ochrana vlastníckeho práva je v prvom rade založená na ochrane vlastníka pred faktickým zásahom do jeho vlastníctva pri dodržaní princípu zákazu výstavby fakticky neodstrániteľnej stavby na cudzom pozemku. Neznamená to ale bez ďalšieho ústavný zákaz možnosti vydania stavebného povolenia už pred právoplatným skončením vyvlastňovacieho konania, ak zákonnou podmienkou bude povinnosť stavebníka uskutočňovať stavbu na vyvlastňovanom pozemku až potom, ako sa stane vlastníkom pozemku alebo k pozemku nadobudne iné právo. Rovnako je stavebník oprávnený asanovať inú ako pozemnú stavbu až po tom, ako sa stane jej vlastníkom alebo k stavbe nadobudne iné právo. Pri pozemných stavbách, medzi ktoré patria aj stavby určené na bývanie, ktoré sa majú pri výstavbe diaľnice asanovať, sa navrhuje ponechať podmienku vydania stavebného povolenia až potom, ako stavebník k nim nadobudne vlastnícke právo alebo iné právo, t. j. až po právoplatnom ukončení vyvlastňovacích konaní. Navrhovaná úprava v zásade prenáša zodpovednosť za začatie uskutočnenia stavby diaľnice na stavebníka (s výnimkou asanácie pozemných stavieb), ktorému síce môže byť vydané stavebné povolenie na stavbu diaľnice, avšak pred samotnou realizáciou stavebných prác na vyvlastňovaných pozemkoch musí k nim získať súkromnoprávny titul. Do tohto momentu bude môcť stavebník na vyvlastňovaných pozemkoch a stavbách, ktoré nie sú pozemnými stavbami, vykonávať iba predbežné práce vymedzené v rozhodnutí o predbežnej držbe podľa navrhovaného ustanovenia § 8, ktoré budú umožňovať uviesť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu. Uvedené bude možné na návrh stavebníka, ktorý posúdi vo vyvlastňovacom konaní vyvlastňovací orgán a rozsah predbežných prác presne vymedzí v rozhodnutí o predbežnej držbe. Zároveň sa navrhuje, aby lehota na začatie stavby diaľnice na vyvlastňovanom pozemku ustanovená v § 67 ods. 2 stavebného zákona počas trvania vyvlastňovacieho konania neplynula.“.

24.

V nadväznosti na citovanú časť dôvodovej správy vláda zdôrazňuje, že „Účelom predbežnej držby nie je a ani jej výsledkom nemôže byť vyvlastnenie, ako uvádzajú vo svojom návrhu Navrhovatelia. Navrhovatelia odvodzujú svoje tvrdenia z nesprávnej premisy, podľa ktorej predbežná držba nemá dočasný charakter a podľa ktorej v dôsledku rozhodnutia o predbežnej držbe môžu byť realizované práce, ktoré neumožnia alebo len s veľkými ťažkosťami umožnia navrátenie do pôvodného stavu.“.

25.

Na podporu nesprávnosti skutkového tvrdenia navrhovateľov vláda poukazuje na text § 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. a podčiarkuje, že „Rozhodnutie o predbežnej držbe nemôže obsahovať vymedzenie prác, ktoré nepripúšťajú navrátenie vyvlastňovanej nehnuteľnosti do pôvodného stavu. Vyvlastniteľ tak môže na základe rozhodnutia o predbežnej držbe vykonávať iba také práce, ktoré umožňujú navrátenie vyvlastňovanej nehnuteľnosti do pôvodného stavu. Predpoklad, z ktorého v celom svojom návrhu vychádzajú Navrhovatelia, t. j. že predbežná držba umožňuje realizáciu stavebných prác, ktoré vylučujú navrátenie vyvlastňovaných nehnuteľností do pôvodného stavu, je nesprávna a v rozpore s textom i účelom napadnutého predpisu. Takáto situácia by mohla nastať výlučne v prípade, ak by príslušný správny orgán porušil zákon a v rozhodnutí o predbežnej držbe by vymedzil rozsah prác širšie, ako pripúšťa zákon č. 669/2007 Z. z., t. j. v prípade ak by porušil napadnutý predpis.“.

26.

Vláda konštatuje, že skupina poslancov sa v podstate domáha „... vyslovenia nesúladu napadnutého predpisu nie z dôvodov jeho rozporu s Ústavou a Dodatkovým protokolom k Dohovoru, ale pre riziko možnej nesprávnej aplikácie napadnutého predpisu príslušným správnym orgánom. Ak by sa pripustila takáto argumentácia, znamenalo by to, že teoreticky každý právny predpis môže byť v rozpore s Ústavou, ak jeho nedôsledná, resp. nesprávna aplikácia umožní porušovanie základných práv a slobôd.“.

27.

Vláda považuje za nedôvodné aj „... tvrdenie Navrhovateľov o neurčitosti a vágnosti obmedzenia prác, ktoré môžu byť predmetom rozhodnutia o predbežnej držbe (bod 61 a nasl. návrhu). Navrhovatelia opätovne prezumujú, že na základe rozhodnutia o predbežnej držbe by mali byť vykonávané práce, ktoré budú mať za následok nemožnosť obnovy pôvodného stavu vyvlastňovaného pozemku. Takýto postup je však vylúčený, čo vyplýva zo samotného textu napadnutého predpisu. Ak predmetom prác, ktoré môže vyvlastniteľ vykonávať na základe rozhodnutia o predbežnej držbe, budú výlučne práce v súlade s § 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z., potom nie je možné, aby do nehnuteľností bolo zasiahnuté spôsobom, ktorý znemožní ich navrátenie do pôvodného stavu. Navrhovatelia si pritom sami odporujú, keď uvádzajú, že obmedzenie prác na práce, ktoré umožnia navrátenie do pôvodného stavu, môžu viesť k situácii, kedy navrátenie do pôvodného stavu nebude možné. Z logiky veci je takáto situácia neprípustná a nemôže pri dodržaní zákona č. 669/2007 Z. z. nastať. Vo vzťahu k neurčitosti a vágnosti vymedzenia nehnuteľností, ktoré môžu byť predmetom rozsahu prác v rozhodnutí o predbežnej držbe, je potrebné vziať do úvahy najmä rôznorodosť vzťahov, ktoré napadnutý predpis upravuje.“.

28.

Vláda pripúšťa, že na dosiahnutie účelu zákona č. 669/2007 Z. z. sa pri uplatnení inštitútu predbežnej držby vyžaduje istá miera voľnosti príslušného orgánu pri posudzovaní okolností jednotlivých prípadov a pri aplikácii napadnutého predpisu, keďže zákon nemôže obsahovať výpočet všetkých druhov prác, ktoré môžu byť nevyhnutné na dosiahnutie účelu v konkrétnom prípade. Vláda zastáva názor, že zákon č. 669/2007 Z. z. ustanovuje „... tieto práce dostatočne určito, pričom však ponecháva na príslušnom vyvlastňovacom orgáne, aby podľa okolností jednotlivého prípadu rozhodol o splnení zákonnej požiadavky na práce“.

29.

Podľa vlády neobstojí ani argumentácia skupiny poslancov, podľa ktorej napadnuté ustanovenia A fakticky determinujú pozitívny výsledok vyvlastňovacieho konania pre stavebníka, keďže „Zo žiadneho ustanovenia napadnutého predpisu nevyplýva, že by vyvlastňovací orgán nemohol aj po vydaní rozhodnutia o predbežnej držbe rozhodnúť, že návrh na vyvlastnenie zamieta. Rovnako z týchto ustanovení nevyplýva, že by rozhodnutie o predbežnej držbe malo predurčovať ďalšie rozhodovanie vyvlastňovacieho orgánu vo vyvlastňovacom konaní, či akokoľvek tento orgán zaväzovať vo vzťahu k jeho rozhodovacej právomoci.“. Vláda preto považuje tvrdenie skupiny poslancov, že predbežná držba môže byť využívaná „na nátlak na vlastníkov na odpredaj pozemkov a stavieb, určených na asanovanie“, za ničím nepodloženú domnienku.

30.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu s čl. 12 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy vláda vo svojom stanovisku reaguje na argumentáciu skupiny poslancov o tom, že pozemky, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic a ciest pre motorové vozidlá podľa zákona č. 669/2007 Z. z., a stavby, určené na asanovanie pri takejto výstavbe, sú druhovo rovnakou vecou ako iné pozemky a stavby, ktoré sa majú vyvlastňovať, a preto je neprípustný rozdielny rozsah úrovne ich ochrany, ktorý z napadnutých ustanovení A možno vyvodiť. Vláda v tejto súvislosti najprv poukazuje na právny názor ústavného súdu vyslovený v náleze sp. zn. PL. ÚS 38/95 z 3. apríla 1996, podľa ktorého „Ústava Slovenskej republiky v čl. 20 ods. 1 neustanovuje absolútne rovnaký obsah vlastníckeho práva všetkých vlastníkov ku všetkým veciam, ktoré môžu byť predmetom vlastníctva. Určuje však rovnaký zákonný obsah vlastníckeho práva všetkých vlastníkov. Z uvedeného vyplýva, že vlastníci druhovo rovnakej veci musia mať rovnaký zákonom stanovený obsah svojho vlastníckeho práva“, a následne zdôrazňuje, že „Zákon č. 669/2007 Z. z. nemení zákonný obsah vlastníckeho práva vlastníkov nehnuteľností, ktoré môžu byť predmetom vyvlastnenia. Stanovuje iba postup, ktorým možno s Ústavou súladným spôsobom zasiahnuť do tohto (s ostatnými druhovo rovnakými nehnuteľnosťami rovnakého) zákonného obsahu vlastníckeho práva. Ako uviedla vláda vyššie v tomto vyjadrení, v prípade akýkoľvek úkonov realizovaných na základe rozhodnutia o predbežnej držbe môže ísť výlučne o práce, ktoré nemajú nezvrátiteľný charakter a po realizácii ktorých je naďalej možné navrátiť nehnuteľnosti do pôvodného stavu.

Zákon č. 669/2007 Z. z. ustanovuje prípady uplatnenia postupu podľa napadnutého predpisu za predpokladu splnenia podmienok v ňom ustanovených. Tieto podmienky sa uplatnia na všetky nehnuteľnosti, pri ktorých sú naplnené podmienky stanovené napadnutým predpisom, bez ohľadu na osobu vlastníka. Zákonný rozsah ochrany vlastníckeho práva všetkých vlastníkov týchto pozemkov je identický.“.

31.

Argumentácia skupiny poslancov vo vzťahu k namietanému nesúladu s čl. 13 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy vychádza z tvrdenia, že v zmysle zákona č. 669/2007 Z. z. nemusí správny orgán pred vydaním rozhodnutia o priznaní práva predbežnej držby skúmať, či verejný záujem prevažuje nad ochranou vlastníckeho práva vyvlastňovaného. Vláda s týmto tvrdením nesúhlasí, poukazujúc na § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z., v zmysle ktorého „možno predbežnú držbu vyvlastniteľovi priznať vtedy, ak verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného. Teda správny orgán musí v prvom rade skúmať, či existuje verejný záujem na vyvlastnení nehnuteľnosti a či tento prevažuje nad ochranou vlastníckeho práva vyvlastňovaného.“.

32.

Vláda poukazuje aj na dikciu § 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. a podčiarkuje, že predbežnú držbu možno povoliť „až v čase po vydaní právoplatného stavebného povolenia na stavbu diaľnice po tom, ako vyvlastňovací orgán posúdi, že verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného. Ak teda bolo vydané právoplatné stavebné povolenie na stavbu diaľnice a ak verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného, potom sú splnené základné podmienky na neskoršie vydanie rozhodnutia o vyvlastnení pozemku, pričom otázna môže byť len výška náhrady. Z tohto dôvodu máme za to, že je zachovaná podmienka proporcionality, pretože sa zasahuje do práv vlastníka nehnuteľnosti, ku ktorej už prebieha vyvlastňovacie konanie, pričom existuje verejný záujem na vyvlastnení nehnuteľnosti a teda je reálny a odôvodnený predpoklad, že táto nehnuteľnosť bude vyvlastnená. Predbežnou držbou sa teda len povoľuje výkon určitých prác ešte pred právoplatným vydaním rozhodnutia o vyvlastnení a už po právoplatnosti stavebného povolenia na stavbu diaľnice.“.

33.

Vláda uznáva, že predbežná držba „predstavuje ďalší zásah do vlastníckych práv vlastníka, avšak do práv vlastníka je beztak zasiahnuté už aj bez priznania predbežnej držby. Konkrétne vydanie územného rozhodnutia na výstavbu diaľnice na pozemku vyvlastňovaného bez jeho súhlasu a následné začatie vyvlastňovacieho konania už samo o sebe reálne obmedzuje vlastníka nehnuteľnosti a to v prvom rade tým, že podľa ust. § 10 ods. 8 zákona č. 282/2015 Z. z. o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb a o nútenom obmedzení vlastníckeho práva k nim a o zmene a doplnení niektorých zákonov odo dňa doručenia oznámenia o začatí vyvlastňovacieho konania až do právoplatnosti skončenia vyvlastňovacieho konania je vyvlastňovaný povinný zdržať sa nakladania s vyvlastňovaným pozemkom alebo s vyvlastňovanou stavbou; právne úkony, ktorými vyvlastňovaný poruší túto povinnosť, sú neplatné. V tomto kontexte je tiež potrebné zohľadniť aj tú skutočnosť, že nielenže po začatí vyvlastňovacieho konania nemôže vlastník s nehnuteľnosťou nakladať, ale z praktického hľadiska je vlastník obmedzený aj v užívaní nehnuteľnosti v tom zmysle, že z dôvodu očakávaného vyvlastnenia nemôže vlastník na pozemku realizovať žiadne investície, stavebnú činnosť, prípadne nemá pre vlastníka zmysel pozemok obhospodarovať a vykonávať na ňom poľnohospodársku činnosť a v konečnom dôsledku je teda vlastník obmedzený aj v užívaní pozemku.“.

34.

Vláda zastáva názor, že „priznanie práva predbežnej držby po právoplatnosti územného rozhodnutia a stavebného povolenia a po začatí vyvlastňovacieho konania reálne predstavuje oveľa menší zásah do existujúcich práv vlastníka pozemku, ako by tomu bolo, ak by rozhodnutie o priznaní práva predbežnej držby bolo možné vydať mimo prebiehajúceho vyvlastňovacieho konania, voči vlastníkovi, ktorý nijak nie je obmedzený územným rozhodnutím, stavebným povolením a začatým vyvlastňovacím konaním“.

35.

Na tomto základe vláda tvrdí, že „... pri obmedzení vlastníka po vydaní územného rozhodnutia a stavebného povolenia na stavbu diaľnice a po začatí vyvlastňovacieho konania je splnený princíp proporcionality za predpokladu, že správny orgán posúdi, že verejný záujem na vyvlastnení nehnuteľnosti prevažuje nad ochranou vlastníckeho práva vyvlastňovaného. Rovnako je zachovaná aj dikcia ust. čl. 13 ods. 4 Ústavy, nakoľko na základe predbežnej držby bude pozemok možné užívať len na stanovený cieľ, na ktorý bola povolená predbežná držba.“.

36.

Vláda na podporu svojej argumentácie o zlučiteľnosti právnej úpravy inštitútu priznania predbežnej držby so základnými právami uvádza, že pri príprave napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z. vychádzala komparatívne aj z porovnateľnej právnej úpravy inštitútu predbežnej držby v SRN (konkrétne ide o § 18 f zákona o spolkových diaľniciach). Podľa poznatkov vlády bola táto právna úprava podrobená odbornej analýze zameranej na jej zlučiteľnosť so základnými právami garantovanými základným zákonom SRN. Ide o analýzu č. WD 3-3000-296/14 vypracovanú oddelením Správy pre oblasť vedy a zahraničných vzťahov Spolkového snemu SRN (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages), z ktorej vyplynulo, že úprava inštitútu priznania predbežnej držby podľa § 18 f zákona o spolkových diaľniciach je plne v súlade s úpravou základných práv a slobôd garantovaných v základnom zákone SRN a neporušuje ani žiadne iné ústavné články.

37.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy s napadnutým ustanovením B vláda rešpektuje názor skupiny poslancov (bod 113 návrhu), podľa ktorého je právo na súdny prieskum „účinné len v prípade, ak úspech žalobcu môže privodiť žalobcovi nápravu porušenia jeho základného práva“, zároveň však zdôrazňuje, že ústava „negarantuje právo žalobcov, ktorí sa domáhajú ochrany svojich práv podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy, na domáhanie sa odkladu vykonateľnosti napadnutého rozhodnutia“. Vláda nesúhlasí s názorom navrhovateľov, že „k naplneniu účelu práva na súdnu ochranu môže dôjsť výlučne v prípade, kedy sa žalobca (vlastník vyvlastňovanej nehnuteľnosti) bude môcť domáhať odkladu vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení“. Podľa vlády citovaný názor skupiny poslancov „... nemá oporu v Ústave, nakoľko v zmysle čl. 46 ods. 2 Ústavy právo domáhať sa preskúmania rozhodnutia orgánu verejnej správy nemusí nevyhnutne zahŕňať aj právo domáhať sa odkladného účinku rozhodnutia. Rovnako zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok, na ktorý sa Navrhovatelia odvolávajú, nepriznáva odkladný účinok všetkým druhom správnych žalôb.“.

38.

Vláda nesúhlasí ani s názorom skupiny poslancov o namietanom nesúlade napadnutého ustanovenia B s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, keďže „Aarhuský dohovor v čl. 9 ods. 4 ani v inom jeho článku výslovne nestanovuje povinnosť priznať správnou žalobou napadnutému územnému rozhodnutiu alebo stavebnému povoleniu odkladný účinok.“.

39.

Vo vzťahu k rozsudkom Súdneho dvora vo veciach C-213/89 a C-432/05, na ktoré odkazujú vo svojom návrhu navrhovatelia, vláda uvádza, že sa v nich síce konštatuje, že členom dotknutej verejnosti musí byť zaručená možnosť domáhať sa súdnej ochrany prostredníctvom predbežného opatrenia, ale „... O nutnosti priznania odkladného účinku napadnutým rozhodnutiam v rámci prieskumnej činnosti správneho súdnictva však v týchto rozhodnutiach nie je ani zmienka“. Vláda uznáva, že «v rozsudku Súdneho dvora EÚ vo veci C- 416/10 sa spomína povinnosť nariadiť neodkladné opatrenie takej povahy, aby sa predišlo znečisťovaniu, vrátane nariadenia odkladu vykonateľnosti napadnutého povolenia. Predmetný rozsudok však vychádza zo smernice Rady 96/61/ES o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia, ktorá sa má vykladať vzhľadom na jej cieľ, ktorý sleduje dosiahnuť integrovanú prevenciu a kontrolu znečisťovania životného prostredia prostredníctvom opatrení zameraných na prevenciu alebo zníženie emisií vyplývajúcich z činností uvedených v jej prílohe I do ovzdušia, vody a pôdy s cieľom dosiahnuť vysokú úroveň ochrany životného prostredia.

V predmetnom rozsudku išlo o napadnutie rozhodnutia, ktorým bolo povolené vybudovanie stavby „Pezinok - skládka odpadu“, ktoré malo obrovský vplyv na znečistenie životného prostredia. Je preto zrejmé, že v danom prípade bolo potrebné pripustiť odklad vykonateľnosti tohto rozhodnutia, avšak nie každé rozhodnutie má takýto vplyv na znečistenie životné prostredia, a preto nie je možné ho aplikovať en bloc na každý skutkový stav.».

40.

Vláda v rámci svojej argumentácie o zlučiteľnosti napadnutej právnej úpravy s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru tiež uvádza, že «Aarhuský dohovor sa vzťahuje na povoľovanie činností, ktoré v právnom poriadku Slovenskej republiky upravuje zákon č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon o EIA“). Zákon č. 669/2007 Z. z. nijako nebráni podávať akékoľvek opravné opatrenia proti rozhodnutiam o povolení činností podľa Zákona o EIA, vrátane prípadných správnych žalôb, ktoré môžu účastníci konaní podať.».

41.

Aj na základe citovaného vláda zastáva názor, že práva podľa čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru nie sú napadnutou právnou úpravou „nijako dotknuté. Zákon č. 669/2007 Z. z. upravuje nepriznanie odkladného účinku len v konaní o správnej žalobe podanej proti územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice. Tieto rozhodnutia ale môžu byť vydané až po úspešnom procese posudzovania vplyvu činnosti na životné prostredie. Aj z tohto dôvodu vláda tvrdí, že zákon č. 669/2007 Z. z. nemôže byť v rozpore s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, pretože účastníci mali všetky práva napádať povolenie činnosti podľa Zákona o EIA a teda práva účastníkov podľa čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru na podávanie opravných prostriedkov vrátane predbežných opatrení proti rozhodnutiam o povolení činnosti boli zachované.“.

III.3 Vyjadrenie navrhovateľov k stanovisku vlády

42.

Ústavný súd zaslal 16. apríla 2020 stanoviská národnej rady a vlády k návrhu na začatie konania právnym zástupcom skupiny poslancov a vyzval ich, aby mu v určenej lehote predložili vyjadrenie k nim a zároveň ústavnému súdu oznámili, či v predmetnej veci v zmysle § 58 ods. 3 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 413/2019 Z. z. (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) súhlasia s upustením od ústneho pojednávania.

43.

Na výzvu ústavného súdu reagovali právni zástupcovia skupiny poslancov podaním označeným ako „Vyjadrenie navrhovateľov a rozšírenie návrhu“ (ďalej aj „vyjadrenie navrhovateľov“), ktoré bolo doručené ústavnému súdu 15. mája 2020. V úvodnej časti svojho vyjadrenia navrhovatelia zdôraznili, že vláda „nerozptýlila žiadne pochybnosti navrhovateľov o nesúlade napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. s Ústavou, Dodatkovým protokolom k Dohovoru a Aarhuským dohovorom“, a zároveň ústavnému súdu oznámili, že „na ústnom pojednávaní vo veci trvajú“. V ďalších častiach svojho vyjadrenia navrhovatelia zaujali postoj k jednotlivým častiam stanoviska vlády.

44.

K časti, v ktorej vláda vo svojom stanovisku vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutých ustanovení A zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 20 ods. 1 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu zdôraznila, že prostredníctvom napadnutej novely, ktorej súčasťou je zavedenie inštitútu predbežnej držby vyvlastňovaného pozemku, zákonodarca rešpektoval námietky ústavného súdu vyslovené v náleze PL. ÚS 19/09, navrhovatelia predovšetkým uviedli, že „Prijatie napadnutých ustanovení A je nepochopením námietok Ústavného súdu z Nálezu PL. ÚS 19/09...“. V nadväznosti na toto tvrdenie navrhovatelia zdôrazňujú, že samotné zavedenie inštitútu predbežnej držby, „... ktorá vylučuje vlastníka z užívania nehnuteľnosti, (i) musí sledovať verejný záujem, (ii) tento verejný záujem na predbežnej držbe prevažuje nad súkromným záujmom vlastníka na ochrane jeho práva, (iii) musí byť nevyhnutná na dosiahnutie takého verejného záujmu..., a (iv) môže byť nariadená len za primeranú náhradu“, ich námietky neodstraňuje. Podľa navrhovateľov pri rozhodovaní o predbežnej držbe sa splnenie týchto požiadaviek neskúma, keďže „... Úloha vyvlastňovacieho orgánu pri rozhodovaní o návrhu na predbežnú držbu sa... redukuje len na vymedzenie rozsahu povolených prác.“. Vo vzťahu k vymedzeniu rozsahu povolených prác v rozhodnutí o predbežnej držbe navrhovatelia vo svojom vyjadrení opakujú svoju argumentáciu uvedenú už v návrhu na začatie konania, založenú primárne na tvrdení, že vymedzenie týchto prác nie je v zákone ustanovené dostatočne určito a predvídateľne, čo vytvára „priestor na uplatňovanie svojvôle vyvlastňovacieho orgánu“.

45.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy navrhovatelia vo svojom vyjadrení taktiež konštatujú, že tvrdenie vlády o tom, že zákonom č. 669/2007 Z. z. „... sa nemení obsah vlastníckeho práva, ale stanovuje iba postup, ktorým možno zasiahnuť do zákonného obsahu vlastníckeho práva“, je „... prima facie nesprávne a v rozpore so závermi Ústavného súdu v Náleze PL. ÚS 19/09“, a odkazujú na svoju argumentáciu uvedenú v návrhu na začatie konania.

46.

Vo vzťahu k nesúhlasnému stanovisku vlády k navrhovateľmi namietanému nesúladu napadnutých ustanovení A zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 13 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy navrhovatelia vo svojom vyjadrení k stanovisku zdôrazňujú, že táto časť argumentácie vlády je „zavádzajúca“, keďže napadnuté ustanovenia A „... nikde neukladajú vyvlastňovaciemu orgánu skúmať, či existuje verejný záujem na predbežnej držbe (test existencie legitímneho cieľa) a či tento prevažuje nad zachovaním držby nehnuteľnosti v rukách vlastníka až do momentu rozhodnutia o vyvlastnení (test proporcionality)“.

47.

Navrhovatelia vo svojom vyjadrení spochybňujú aj argumentáciu vlády o ústavnej konformnosti inštitútu predbežnej držby, založenú podporne na tvrdení, že napadnutá právna úprava vychádza z porovnateľnej právnej úpravy inštitútu predbežnej držby v SRN (§ 18f zákona o spolkových diaľniciach), ktorej zlučiteľnosť so základnými právami garantovanými základným zákonom SRN má potvrdzovať analýza vypracovaná oddelením Správy pre oblasť vedy a zahraničných vzťahov Spolkového snemu SRN (bod 36 tohto nálezu). Navrhovatelia tvrdia, že v nemeckej úprave obsiahnutej v § 18f zákona o spolkových diaľniciach existujú zásadné rozdiely oproti úprave inštitútu predbežnej držby v zákone č. 669/2007 Z. z., keďže nemecká úprava „... predpokladá, že

a) príslušný orgán nariadi predbežnú držbu len za predpokladu, že je naliehavé okamžité začatie stavebných prác ešte pred vyvlastnením...

b) príslušný orgán nariadi predbežnú držbu len za podmienky úplného odškodnenia..., čo napadnuté ustanovenia A negarantujú...

c) odvolaniu proti rozhodnutiu o predbežnej držbe je možné priznať odkladný účinok.“.

48.

V podstatnej časti svojho vyjadrenia sa navrhovatelia venujú argumentácii o nesúlade napadnutého ustanovenia B zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy v nadväznosti na tvrdenie vlády obsiahnuté v jej stanovisku, podľa ktorého „Ústava nikde negarantuje právo žalobcov domáhať sa odkladu vykonateľnosti napadnutého rozhodnutia“. Navrhovatelia sa s týmto tvrdením nestotožňujú a zdôrazňujú, že „Ústavou garantované právo domáhať sa preskúmania zákonnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy na súde, ktoré sa týka základného práva, v sebe zahŕňa právo na poskytnutie účinnej ochrany.“. Na podporu citovaného názoru navrhovatelia poukazujú na relevantnú judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) k článku 13 dohovoru (M.S.S. v. Belgicko a Grécko, sťažnosť č. 30696/09, rozhodnutie z 21. 1. 2011, § 288; Halford v. Veľká Británia, sťažnosť č. 20605/92, rozhodnutie z 25. 6. 1997, § 64, McFarlane v. Írsko, sťažnosť č. 31333/06, rozhodnutie z 10. 9. 2010, § 114; Riccardi Pizzati v. Taliansko, sťažnosť č. 62361/00, rozhodnutie Veľkej Komory z 29. 3. 2006, § 38; El-Masri v. „Bývalá Juhoslávska republika Macedónsko“, sťažnosť č. 39630/09, rozhodnutie z 13. 12. 2012, § 255; Kudła v. Poľsko, sťažnosť č. 30210/96, rozhodnutie z 26. 10. 2000, § 152), ako aj právne názory ústavného súdu vyslovené v náleze PL. ÚS 115/2011.

49.

Navrhovatelia vo svojom vyjadrení vyslovujú nesúhlas aj s argumentáciou vlády k namietanému nesúladu napadnutých ustanovení s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a zdôrazňujú, že ak „napadnuté ustanovenie B vylučuje odkladný účinok správnej žaloby, vylučuje jediné predbežné právne opatrenie, ktoré slovenský právny poriadok zainteresovanej verejnosti poskytoval v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia, ktoré podlieha čl. 6 Aarhuského dohovoru“, a preto „je zjavné, že vylúčenie odkladného účinku správnej žaloby je v rozpore s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru“. Navrhovatelia nesúhlasia ani s tvrdením vlády, že Aarhuský dohovor „... sa vzťahuje (len) na povoľovanie činností, ktoré v právnom poriadku Slovenskej republiky upravuje zákon č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov“, a v tejto súvislosti zdôrazňujú, že ide o nepochopenie systému povoľovania činností, ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie. Citovaný „Výklad vlády SR v zásade znamená, že ani čl. 6 ani čl. 9 Aarhuského dohovoru sa nevzťahujú na povoľovacie konania podľa stavebného zákona, čo je absurdné.“. Navrhovatelia v tejto súvislosti poukazujú na príslušnú časť dôvodovej správy k zákonu č. 314/2014 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony. V relevantnej časti uvedenej dôvodovej správy sama vláda (ako navrhovateľ) poukazuje na formálne oznámenie Európskej komisie [list č. C(2013) 1558 final z 21. 3. 2013], z ktorého vyplýva, že „Komisia v rámci procesu infringementu proti Slovenskej republike (konanie č. 2013/2034) vytýkala najmä nedostatočné prepojenie procesu posudzovania vplyvov navrhovaných činností s následnými povoľovacími procedúrami, pretože sa tak vytvára priestor pre nerešpektovanie výsledkov procesu posudzovania vplyvov, ktorým tak nemôže garantovať ani plné zabezpečenie práv dotknutej verejnosti.“.

III.4 Rozšírenie návrhu na začatie konania

50.

Súčasťou vyjadrenia navrhovateľov je aj rozšírenie návrhu na začatie konania. Navrhovatelia v tejto súvislosti poznamenávajú, že im to umožňuje § 139 zákona č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok v znení neskorších prepisov (ďalej aj „CSP“) v spojení s § 62 zákona o ústavnom súde, a konštatujú, že to potvrdzuje aj rozhodovacia prax ústavného súdu, ktorý „v konaní sp. zn. PL. ÚS 21/2014... pripustil rozšírenie pôvodného návrhu po jeho prijatí na ďalšie konanie, keď rozhodol v náleze aj o rozšírenom návrhu (a to bez osobitného rozhodovania o prijatí rozšírenia návrhu na ďalšie konanie)“. Podporne v prospech rozšírenia návrhu poukazujú navrhovatelia aj na § 89 zákona o ústavnom súde.

51.

Podstatou rozšírenia návrhu je požiadavka, aby ústavný súd preskúmal napadnuté ustanovenie § 8 ods. 5 zákona č. 669/2007 Z. z.„... aj z hľadiska jeho súladu s čl. 46 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy a čl. 6 ods. 1 Dohovoru“. Podľa argumentácie navrhovateľov vylúčenie odkladného účinku odvolania proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe, ustanovené v § 8 ods. 5 zákona č. 669/2007 Z. z., „... predstavuje taký zásah do práva na ochranu pred nezákonným rozhodnutím vyvlastňovacieho orgánu, ktorý nespĺňa podmienku proporcionality vo vzťahu k sledovanému cieľu predbežnej držby“. Navrhovatelia v tejto súvislosti uvádzajú, že zákonodarca „Úplným vylúčením odkladného účinku... zrejme sledoval urýchlenú výstavbu diaľnic“, domnievajú sa však, že „... takýto zásah nie je nevyhnutým na dosiahnutie tohto cieľa (ani na dosiahnutie účelu vyvlastnenia ani na urýchlenie začatia prác). ... zákonodarca mohol tento cieľ dosiahnuť aj miernejšími opatreniami, napr. mohol vylúčiť možnosť odvolania proti rozhodnutiu o predbežnej držbe, a ponechať len správnu žalobu. Tým, že na vlastníka kládol povinnosť podať odvolanie pred tým, ako sa obráti na správny súd so žalobou o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia o predbežnej držbe, oddialil a sťažil (príp. vylúčil) vlastníkovi možnosť domôcť sa účinnej nápravy... Navyše je podstatné, že odvolací orgán má v zmysle zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní právomoc rozhodnúť o odvolaní tak, že napadnuté rozhodnutie potvrdí, zruší a príp. vráti vec na ďalšie preskúmanie alebo ho zmení. Z uvedeného výpočtu vyplýva, že odvolací orgán nemôže rozhodnúť ani o uložení povinnosti obnoviť pôvodný stav, ani o poskytnutí náhrady (kompenzácie), ak pôvodný stav nie je možné obnoviť. To znamená, že dotknutý vlastník de facto nemá účinný prostriedok nápravy. Toto by bolo možné zvrátiť len v prípade, ak by odvolanie malo odkladný účinok.“.

52.

Na základe citovanej argumentácie navrhovatelia v záverečnej časti svojho vyjadrenia navrhujú, aby ústavný súd nad rámec pôvodného petitu rozhodol tiež o tom, že „Ustanovenie § 8 ods. 5 zákona č. 669/2007 Z. z.... nie je v súlade s čl. 46 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.“.

III.5 Neuskutočnenie ústneho pojednávania

53.

Navrhovatelia v návrhu na začatie konania, ako aj v replike trvali na uskutočnení ústneho pojednávania. Preto ústavný súd nariadil ústne pojednávanie v tejto veci na 4. november 2020. Keďže navrhovatelia ústavnému súdu podaním z 30. októbra 2020 oznámili, že súhlasia s upustením od verejného pojednávania, ústavný súd nariadené ústne pojednávanie zrušil, od ústneho pojednávania upustil a vo veci rozhodol na neverejnom zasadnutí pléna.

III.6 Rozhodnutie ústavného súdu o zmene návrhu na začatie konania

54.

Vzhľadom na zmenu návrhu na začatie konania, spočívajúcu v rozšírení návrhu na začatie konania, ku ktorému došlo podaním navrhovateľov, doručeným ústavnému súdu 15. mája 2020 (pozri časť III.4 nálezu), sa ústavný súd skôr, než pristúpil k meritórnemu posúdeniu predmetu konania, vysporiadal s otázkou prípustnosti rozšírenia návrhu na začatie konania po prijatí návrhu na ďalšie konanie.

55.

Navrhovatelia vyvodzujú prípustnosť rozšírenia návrhu z § 139 CSP v spojení s § 62 zákona o ústavnom súde a z § 89 zákona o ústavnom súde, ako aj z postupu ústavného súdu v konaní sp. zn. PL. ÚS 21/2014.

Podľa § 139 Civilného sporového poriadku „Žalobca môže počas konania so súhlasom súdu meniť žalobu.“.

Podľa § 62 zákona o ústavnom súde „Ak tento zákon v piatej časti alebo šiestej časti neustanovuje inak a povaha veci to nevylučuje, vzťahuje sa na konanie pred ústavným súdom podľa povahy veci primerane Civilný sporový poriadok.“.

Podľa § 89 zákona o ústavnom súde „Ak ústavný súd v konaní o súlade právnych predpisov zistí nesúlad preskúmavaného právneho predpisu nižšej právnej sily, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia s právnym predpisom vyššej právnej sily alebo s medzinárodnou zmluvou, a pritom zistí nesúlad aj ďalšieho právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia s tým istým právnym predpisom vyššej právnej sily alebo s tou istou medzinárodnou zmluvou, ktoré sú uvedené v návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov, vydá nález o zistenom nesúlade aj tohto ďalšieho právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia.“.

56.

Pokiaľ ide o samotnú možnosť rozšírenia návrhu na začatie konania, vychádzajúc zo závažnosti konania pred ústavným súdom, ako aj zo skutočnosti, že pre iniciovanie niektorých druhov konaní pred ústavným súdom právna úprava určuje lehotu, ústavný súd primárne zastáva názor, podľa ktorého je navrhovateľ povinný vymedziť predmet konania už v návrhu na začatie konania (resp. v prípade „časovo limitovaných“ návrhov najneskôr do uplynutia lehoty na podanie návrhu). Vzhľadom na skutočnosť, že každý návrh na začatie konania ústavný súd predbežne prerokuje, pri predbežnom prerokovaní rozhoduje o prijatí návrhu na ďalšie konanie alebo o jeho odmietnutí (§ 56 zákona o ústavnom súde) a predbežnému prerokovaniu návrhu (za zákonom stanovených podmienok – pozri § 56 ods. 3 zákona o ústavnom súde) predchádza odstraňovanie prípadných vád návrhu, považuje ústavný súd za hraničný moment, v ktorom musí byť nad všetky pochybnosti predmet konania „uzavretý“, práve predbežné prejednanie návrhu na začatie konania. Po prijatí návrhu na ďalšie konanie je možné predmet konania „upravovať“ len prostredníctvom (čiastočného alebo úplného) späťvzatia návrhu. Preto aj v prípade konania o súlade právnych predpisov ústavný súd dospel k záveru, že okruh právnych predpisov, ktorých ústavnú konformnosť navrhovateľ atakuje, ako aj okruh právnych predpisov vyššej právnej sily, ktoré majú byť takto dotknuté, je navrhovateľ povinný ustáliť v návrhu na začatie konania, poťažne do predbežného prejednania návrhu na začatie konania.

57.