Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 18/2017 zo 4. novembra 2020 vo veci vyslovenia nesúladu ustanovenia § 9 ods. 4 prvej vety zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 9 ods. 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia

K argumentácii navrhovateľov ustanovením § 89 zákona o ústavnom súde je potrebné uviesť, že toto ustanovenie umožňuje ústavnému súdu – v porovnaní s návrhom na začatie konania – „rozšíriť“ vyslovenie nesúladu na ďalšie právne predpisy, ich časti alebo jednotlivé ustanovenia (teda rozšíriť enumeráciu „porušujúcich“ noriem nižšej právnej sily), avšak pri zachovaní referenčných noriem, ktorých porušenie na základe návrhu vyslovil (t. j. pri zachovaní okruhu „porušených“ noriem vyššej právnej sily). V posudzovanom prípade sa prima facie môže javiť, že rozšírenie návrhu je pre ústavný súd len „nápovedou“ na vyslovenie nesúladu ďalšej „porušujúcej“ normy (k čomu by ústavný súd skutočne v zmysle argumentovaného mohol pristúpiť aj bez návrhu), avšak nemožno opomenúť, že ide zároveň o rozšírenie okruhu „porušených“ noriem (porušenie čl. 46 ods. 1 ústavy napadnutou novelou navrhovatelia v návrhu prijatom na ďalšie konanie netvrdili), čo vylučuje aplikáciu § 89 ústavným súdom. Z tých istých dôvodov neobstojí ani argumentácia navrhovateľov postupom ústavného súdu v konaní sp. zn. PL. ÚS 21/2014 [v tomto prípade podaním, nazvaným „rozšírenie návrhu“, ktoré navrhovateľka uskutočnila až po prijatí návrhu na ďalšie konanie, došlo – pri zachovaní výpočtu „porušených“ noriem – len k uvedeniu ďalšej potenciálne „porušujúcej“ normy, ktorej súlad s referenčnými normami by ústavný súd (ako sa sám v náleze výslovne vyjadril) aj tak v danom konaní preskúmal].

58.

Z už uvedených dôvodov ústavný súd rozšírenie návrhu nepripustil (bod 1 výroku tohto nálezu).

IV.1 Relevantná právna úprava

59.

Skupina poslancov namieta nesúlad ustanovení § 2 ods. 4 a 5, § 4 ods. 4, 5, 6 a 7, § 8, § 9 ods. 2 v časti „§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“ a § 9 ods. 4 v časti, v ktorej sa v tomto ustanovení používajú slová „rozhodnutie o predbežnej držbe“ (napadnuté ustanovenia A), ako aj § 9 ods. 4 v časti „V konaní o správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držby, rozhodnutiu o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice sa ustanovenia § 185 až 189 Správneho súdneho poriadku nepoužijú“ (napadnuté ustanovenie B) zákona č. 669/2007 Z. z. s v návrhu označenými ustanoveniami ústavy, dodatkového dohovoru a Aarhuského dohovoru.

60.

Podľa § 2 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. „Ak stavebník nie je vlastníkom pozemku, na ktorom sa má uskutočniť stavba diaľnice, alebo nemá k pozemku iné právo, k žiadosti o vydanie stavebného povolenia priloží doklady preukazujúce začatie vyvlastňovacieho konania podľa všeobecného predpisu o vyvlastnení.^4a).“.

---

^4a) Zákon č. 282/2015 Z. z. o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb a o nútenom obmedzení vlastníckeho práva k nim a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.

61.

Podľa § 2 ods. 5 zákona č. 669/2007 Z. z. „Ak stavebník nie je vlastníkom stavby, ktorá má byť pri stavbe diaľnice asanovaná, alebo nemá k stavbe iné právo, k žiadosti o vydanie stavebného povolenia priloží doklady preukazujúce začatie vyvlastňovacieho konania podľa všeobecného predpisu o vyvlastnení.“.

62.

Podľa § 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

„... (4) Ak stavebník pred vydaním stavebného povolenia nepreukáže, že je vlastníkom pozemku, na ktorom sa má uskutočniť stavba diaľnice, alebo že má k pozemku iné právo, alebo že je vlastníkom inej ako pozemnej stavby, ktorá má byť pri stavbe diaľnice asanovaná, alebo že má k inej ako pozemnej stavbe iné právo, stavebný úrad vydá stavebné povolenie, ak bolo začaté vyvlastňovacie konanie podľa všeobecného predpisu o vyvlastňovaní, ktorého predmetom je vyvlastnenie takéhoto pozemku alebo stavby.

(5) Na pozemku, ku ktorému stavebník pred vydaním stavebného povolenia podľa odseku 4 nenadobudol vlastnícke právo alebo iné právo, môže stavebník uskutočňovať stavbu diaľnice podľa stavebného povolenia až po tom, ako sa stane vlastníkom pozemku alebo k pozemku nadobudne iné právo, s výnimkou prác v rozsahu vymedzenom v rozhodnutí o predbežnej držbe podľa § 8.

(6) Inú ako pozemnú stavbu, ku ktorej stavebník pred vydaním stavebného povolenia podľa odseku 4 nenadobudol vlastnícke právo alebo iné právo, môže stavebník podľa stavebného povolenia asanovať až po tom, ako sa stane vlastníkom stavby alebo k stavbe nadobudne iné právo, s výnimkou prác v rozsahu vymedzenom v rozhodnutí o predbežnej držbe podľa § 8.

(7) Lehota na začatie stavby diaľnice^4c) na pozemku, ku ktorému stavebník pred vydaním stavebného povolenia nenadobudol vlastnícke právo alebo iné právo a ktorý je predmetom vyvlastňovacieho konania podľa všeobecného predpisu o vyvlastnení, počas trvania vyvlastňovacieho konania neplynie.“.

---

^4c) § 67 ods. 2 zákona č. 50/1976 Zb. v znení zákona č. 237/2000 Z. z.

63.

Podľa § 8 zákona č. 669/2007 Z. z.

«(1) Ak sa vedie vyvlastňovacie konanie podľa všeobecného predpisu o vyvlastnení, môže vyvlastňovací orgán na návrh vyvlastniteľa vydať rozhodnutie o predbežnej držbe, ktorým prizná vyvlastniteľovi predbežnú držbu vyvlastňovaného pozemku alebo vyvlastňovanej stavby (ďalej len „predbežná držba“). Predbežnú držbu možno vyvlastniteľovi priznať vtedy, ak verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného.

(2) Návrh na začatie vyvlastňovacieho konania môže obsahovať aj údaj o tom, či vyvlastniteľ navrhuje predbežnú držbu; v takom prípade sa v návrhu vymedzia práce, ktoré je potrebné na vyvlastňovanom pozemku alebo vyvlastňovanej stavbe (ďalej len „vyvlastňovaná nehnuteľnosť“) vykonať. Vyvlastniteľ môže navrhnúť predbežnú držbu aj po začatí vyvlastňovacieho konania. Vyvlastňovací orgán nariadi ústne pojednávanie bezodkladne po podaní návrhu.

(3) Vyvlastňovací orgán vydá rozhodnutie o predbežnej držbe do 15 dní po ústnom pojednávaní.

(4) V rozhodnutí o predbežnej držbe vyvlastňovací orgán vymedzí rozsah prác, ktoré je vyvlastniteľ oprávnený uskutočniť na vyvlastňovanej nehnuteľnosti. Prácami podľa predchádzajúcej vety môžu byť iba práce v súlade so stavebným povolením na stavbu diaľnice, po uskutočnení ktorých je možné navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu. Predbežnú držbu nadobudne vyvlastniteľ v deň určený v rozhodnutí o predbežnej držbe, nie však skôr ako v deň doručenia rozhodnutia o predbežnej držbe vyvlastňovanému.

(5) Odvolanie proti rozhodnutiu o predbežnej držbe nemá odkladný účinok.

(6) Nadobudnutím predbežnej držby má vyvlastniteľ právo držby vyvlastňovanej nehnuteľnosti a jej užívania za účelom vykonania prác uvedených v rozhodnutí o predbežnej držbe; na predbežnú držbu sa ustanovenie § 134 Občianskeho zákonníka1) nepoužije. Vyvlastniteľ môže navrhnúť zmenu rozsahu prác vymedzeného v rozhodnutí o predbežnej držbe. Na rozhodnutie o zmene rozsahu prác podľa predchádzajúcej vety sa primerane použijú ustanovenia o rozhodovaní o predbežnej držbe s výnimkou ustanovení odseku 8. Počas trvania predbežnej držby sa práva z nájomných zmlúv a vecných bremien k vyvlastňovanej nehnuteľnosti alebo jej časti neuplatňujú, okrem zákonného vecného bremena.

(7) Ak vyvlastniteľ alebo osoba, ktorá je stavebníkom, alebo osoba, na ktorú boli prevedené alebo prešli práva a povinnosti zo stavebného povolenia vydaného pre stavbu diaľnice, nezačne uskutočňovať práce v súlade s rozhodnutím o predbežnej držbe do 6 mesiacov odo dňa jej nadobudnutia, alebo ak stavebné povolenie na stavbu diaľnice bolo zrušené alebo stratilo platnosť, vyvlastňovací orgán rozhodne na návrh vyvlastňovaného, že predbežnú držbu vyvlastňovanej nehnuteľnosti zrušuje. Odvolanie vyvlastniteľa proti rozhodnutiu o zrušení predbežnej držby nemá odkladný účinok. Po zrušení predbežnej držby je vyvlastniteľ povinný navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu a odovzdať vyvlastňovanému; tým nie je dotknuté právo vyvlastňovaného na náhradu spôsobenej škody.

(8) Vyvlastňovaný a oprávnený z vecného bremena, ktorých práva sa nadobudnutím predbežnej držby neuplatňujú, majú za čas výkonu predbežnej držby právo na finančnú náhradu. Vyvlastňovanému sa poskytuje finančná náhrada vo výške všeobecnej hodnoty nájmu určenej znaleckým posudkom. Oprávnenému z vecného bremena sa poskytuje finančná náhrada vo výške všeobecnej hodnoty dočasného obmedzenia práva zodpovedajúceho vecnému bremenu určenej znaleckým posudkom. O finančnej náhrade rozhodne vyvlastňovací orgán samostatným výrokom v rozhodnutí o vyvlastnení. Ak vyvlastňovací orgán nerozhodne o vyvlastnení do 1 roka odo dňa doručenia rozhodnutia o predbežnej držbe vyvlastňovanému alebo oprávnenému z vecného bremena, rozhodne o finančnej náhrade samostatným rozhodnutím.».

64.

Podľa § 9 ods. 2 zákona č. 669/2007 Z. z. „V konaniach podľa tohto zákona sa nepoužijú § 28, § 29 ods. 2, § 59 ods. 3 všeobecného predpisu o správnom konaní a § 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b), § 62 ods. 4, § 66 ods. 2 písm. a) a f) stavebného zákona.“.

Z citovaného § 9 ods. 2 zákona č. 669/2007 Z. z. je teda napadnutá len časť „§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“ [zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „stavebný zákon“)].

Podľa § 58 ods. 2 stavebného zákona „Stavebník musí preukázať, že je vlastníkom pozemku alebo, že má k pozemku iné právo podľa § 139 ods. 1 tohto zákona2), ktoré ho oprávňuje zriadiť na ňom požadovanú stavbu. Stavebník významnej investície, rýchlostnej cesty alebo železničnej cesty preukazuje, že je vlastníkom pozemku alebo, že má k pozemku iné právo podľa § 139 ods. 1 tohto zákona pred vydaním stavebného povolenia. To neplatí ak tieto skutočnosti preukázal v územnom konaní a po právoplatnosti územného rozhodnutia nedošlo k zmene.“.

Podľa § 60 ods. 2 písm. b) stavebného zákona „Stavebný úrad zastaví konanie, ak stavebník... b) nepreukázal požadované náležitosti žiadosti o stavebné povolenie podľa § 58 ods. 2 a 4.“.

65.

Podľa § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. „V konaní o správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držbe, rozhodnutiu o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice sa ustanovenia § 185 až 189 Správneho súdneho poriadku nepoužijú. Kasačná sťažnosť podaná proti rozhodnutiu krajského súdu vo veci samej vydanému v konaní o správnej žalobe proti rozhodnutiu o predbežnej držbe, rozhodnutiu o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice má odkladný účinok; ustanovenia § 446 ods. 1 a § 447 ods. 1 Správneho súdneho poriadku sa nepoužijú.“.

66.

Z citovaného § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. je napadnutá celá prvá veta a z druhej vety len slová „rozhodnutiu o predbežnej držbe“. V prvej vete § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. sa nachádzajú aj slová „§ 185 až § 189 Správneho súdneho poriadku“.

Podľa § 185 Správneho súdneho poriadku

„Správny súd môže na návrh žalobcu a po vyjadrení žalovaného uznesením priznať správnej žalobe odkladný účinok,

a) ak by okamžitým výkonom alebo inými právnymi následkami napadnutého rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo opatrenia orgánu verejnej správy hrozila závažná ujma, značná hospodárska škoda či finančná škoda, závažná ujma na životnom prostredí, prípadne iný vážny nenapraviteľný následok a priznanie odkladného účinku nie je v rozpore s verejným záujmom,

b) ak napadnuté rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verejnej správy má podklad v právne záväznom akte Európskej únie, o ktorého platnosti možno mať vážne pochybnosti, a žalobcovi by inak hrozila vážna a nenapraviteľná ujma a priznanie odkladného účinku nie je v rozpore so záujmom Európskej únie.“.

Podľa § 186 Správneho súdneho poriadku

„(1) Nastúpením odkladného účinku zo zákona alebo jeho priznaním na základe rozhodnutia správneho súdu podľa § 185 sa pozastavujú účinky napadnutého rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo opatrenia orgánu verejnej správy a takéto rozhodnutie alebo opatrenie nemôže byť podkladom na vydanie naň nadväzujúcich rozhodnutí orgánov verejnej správy alebo opatrení orgánov verejnej správy.

(2) Odkladný účinok zaniká právoplatnosťou rozhodnutia správneho súdu vo veci samej.“.

Podľa § 187 Správneho súdneho poriadku

„(1) Ak správny súd priznal správnej žalobe odkladný účinok podľa § 185 písm. a), je povinný o nej rozhodnúť do šiestich mesiacov od vydania uznesenia o priznaní odkladného účinku.

(2) Ak správny súd priznal žalobe odkladný účinok podľa § 185 písm. b), je povinný podať na Súdny dvor Európskej únie návrh týkajúci sa platnosti právne záväzného aktu Európskej únie, ak takýto návrh ešte nebol podaný.

(3) O návrhu žalobcu podľa § 185 rozhodne správny súd do 30 dní od doručenia vyjadrenia žalovaného k tomuto návrhu, prípadne administratívnych spisov, ak bol návrh podaný súčasne so správnou žalobou.“.

Podľa § 188 Správneho súdneho poriadku „Ak správny súd návrhu žalobcu nevyhovie, uznesením ho zamietne.“.

Podľa § 189 Správneho súdneho poriadku „Uznesenie o priznaní odkladného účinku môže správny súd i bez návrhu uznesením zrušiť, ak sa v priebehu konania ukáže, že na priznanie odkladného účinku neboli dané dôvody alebo tie medzičasom odpadli.“.

67.

Skupina poslancov namieta, že napadnuté ustanovenia zákona č. 669/2007 Z. z. nie sú v súlade s čl. 12 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy, s čl. 13 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 a čl. 20 ods. 4 ústavy, s čl. 46 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy a s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“), ako aj s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy Slovenskej republiky, s čl. 1 dodatkového protokolu a s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.

Podľa čl. 12 ods. 1 ústavy„Ľudia sú slobodní a rovní v dôstojnosti i v právach. Základné práva a slobody sú neodňateľné, nescudziteľné, nepremlčateľné a nezrušiteľné.“.

Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy„Pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.“.

Podľa čl. 20 ods. 1 ústavy„Každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu nepožíva. Dedenie sa zaručuje.“.

Podľa čl. 20 ods. 4 ústavy„Vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je možné iba v nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu.“.

Podľa čl. 46 ods. 1 ústavy každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.

Podľa čl. 46 ods. 2 ústavy„Kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.“.

Podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch alebo o oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu...

Podľa čl. 1 dodatkového protokolu:

„Ochrana majetku Každá fyzická osoba alebo právnická osoba má právo pokojne užívať svoj majetok. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva. Predchádzajúce ustanovenie nebráni právu štátov prijímať zákony, ktoré považujú za nevyhnutné, aby upravili užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom a zabezpečili platenie daní a iných poplatkov alebo pokút.“.

68.

Skupina poslancov namieta nesúlad napadnutých ustanovení B len s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, ktorý je však organicky prepojený s ostatnými odsekmi čl. 9 tohto dohovoru označeného nadpisom „Prístup k spravodlivosti,“ a preto ústavný súd považuje za potrebné poukázať na celý text čl. 9 Aarhuského dohovoru.

Článok 9 Aarhuského dohovoru znie:

„1. Každá Strana v rámci svojho vnútroštátneho práva zabezpečí, aby každý, kto sa domnieva, že jeho žiadosť o informácie na základe článku 4 nebola zohľadnená, bola neoprávnene zamietnutá, či už čiastočne alebo úplne, neprimerane zodpovedaná alebo sa s ňou nenaložilo tak, ako sa malo v súlade s ustanoveniami uvedeného článku, mal prístup k procesu preskúmania pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným zákonom. V tých prípadoch, keď Strana umožní takéto opravné prostriedky pred súdom, zabezpečí, aby táto osoba mala tiež prístup k rýchlemu konaniu ustanovenému zákonom, a to bezodplatne alebo za nízky poplatok, k novému prejednaniu pred orgánom verejnej moci alebo preskúmaniu pred nezávislým a nestranným orgánom iným ako súd. Konečné rozhodnutia podľa odseku 1 sú záväzné pre orgán verejnej moci, ktorý má informácie. Ak je prístup k informáciám podľa tohto odseku zamietnutý, zdôvodnenie sa uvedie vždy písomne. 2. Každá Strana v rámci svojho vnútroštátneho práva zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti a) majúci dostatočný záujem alebo, alternatívne, b) ak pretrváva porušovanie ich práva v prípadoch, kde to právne predpisy Strany upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku, mali prístup k procesu preskúmania pred súdom a/alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona na účely napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia podliehajúcemu článku 6 a v prípadoch ustanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3, iným relevantným ustanoveniam tohto dohovoru. O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, bude rozhodnuté v súlade s požiadavkami vnútroštátneho práva a v súlade s cieľom dať zainteresovanej verejnosti široký prístup k spravodlivosti v rámci rozsahu pôsobnosti tohto dohovoru. Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky uvedené v článku 2 ods. 5, považuje za dostatočný na účely písmena a). Tieto organizácie budú považované za také, ktorých práva môžu byť porušené na účely písmena b). Ustanovenia odseku 2 nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správneho preskúmania pred súdnym preskúmaním, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva. 3. Navyše bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá Strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia. 4. Navyše bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 1, postupy uvedené v odsekoch 1, 2 a 3 zabezpečia zodpovedajúcu a účinnú nápravu vrátane predbežných právnych opatrení, ak sú vhodné, a musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé. Rozhodnutia podľa tohto článku budú vydávané alebo zaznamenané písomne. Rozhodnutia súdov, a kedykoľvek je to možné, aj iných orgánov budú verejne prístupné. 5. S cieľom posilniť účinnosť ustanovení tohto článku každá Strana zabezpečí, aby bola verejnosť informovaná o prístupe k správnemu a súdnemu preskúmaniu, a zváži vytvorenie vhodných podporných mechanizmov s cieľom odstrániť alebo znížiť finančné a iné bariéry v prístupe k spravodlivosti.“.

IV.2 Poznatky o aplikácii napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. v praxi

69.

Napadnutá časť novely zákona č. 669/2007 Z. z. nadobudla účinnosť 2. júna 2017, t. j. je účinná viac ako 3 roky. Preto ústavný súd pri príprave rozhodnutia vo veci samej považoval za potrebné zistiť poznatky o uplatňovaní napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. v aplikačnej praxi. V tejto súvislosti ústavný súd pripomína, že rovnako postupoval aj v konaní vedenom pod PL. ÚS 19/09 (pozri body 11 až 18 a bod 43 nálezu PL. ÚS 19/09). Na účely zistenia poznatkov o aplikácii napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. sa ústavný súd listami z 9. decembra 2019 obrátil na Národnú diaľničnú spoločnosť, a. s. (ďalej len „NDS“), krajské súdy a Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“), aby mu oznámili v listoch označené informácie.

Od NDS ústavný súd žiadal, aby ho informovala o tom,

a)

koľko rozhodnutí o priznaní predbežnej držby (§ 8 ods. 1 zákona) bolo vydaných od nadobudnutia účinnosti napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z.,

b)

proti koľkým rozhodnutiam o priznaní predbežnej držby boli využité opravné prostriedky a s akým výsledkom,

c)

koľko sporov, čo sa týka prípadného porušenia rozsahu prác vymedzených v rozhodnutí o predbežnej držbe (§ 8 ods. 4 zákona), bolo proti vyvlastniteľovi iniciovaných (od 2. júna 2017), akým spôsobom boli skončené a v prípade meritórneho rozhodnutia súdu s akým výsledkom.

NDS na výzvu ústavného súdu v odpovedi zo 6. februára 2020 uviedla, že podľa jej poznatkov v období od 2. júna 2017 do 31. decembra 2019

a)

bolo vydaných celkom 17 rozhodnutí príslušného správneho orgánu o priznaní predbežnej držby podľa § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z., pričom všetky sú už právoplatné,

b)

vo vzťahu k 17 rozhodnutiam príslušného správneho orgánu o priznaní predbežnej držby bolo podaných 16 odvolaní, pričom v každom z týchto prípadov bolo odvolanie odvolacím správnym orgánom zamietnuté, t. j. bolo potvrdené rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu,

c)

nebolo začaté ani jedno súdne konanie vo veci sporu ohľadom porušenia rozsahu prác vymedzených v rozhodnutí o predbežnej držbe.

70.

Od krajských súdov ústavný súd žiadal informáciu o tom, koľko správnych žalôb bolo podaných proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho (správneho) orgánu podľa § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z. Z odpovedí krajských súdov vyplynulo, že proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho (správneho) orgánu podľa § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z. bolo spolu podaných deväť správnych žalôb (osem Krajskému súdu v Bratislave a jedna Krajskému súdu v Banskej Bystrici), pričom súdne konanie o ani jednej z týchto správnych žalôb nebolo dosiaľ ukončené. Krajskému súdu v Trnave, Krajskému súdu v Nitre, Krajskému súdu v Trenčíne, Krajskému súdu v Žiline, Krajskému súdu v Košiciach a ani Krajskému súdu v Prešove nebola podaná žiadna správna žaloba proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho (správneho) orgánu podľa § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z.

71.

Súčasne od najvyššieho súdu ústavný súd žiadal informáciu o tom, koľko bolo podaných kasačných sťažností najvyššiemu súdu ako kasačnému súdu proti rozhodnutiam krajských súdov o správnej žalobe smerujúcej proti rozhodnutiam vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby podľa § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z. Predseda správneho kolégia najvyššieho súdu v odpovedi na žiadosť ústavného súdu uviedol, že „Kasačnému súdu nie je známe, že by boli ohľadne uvedeného predmetu konania vedené správne súdne konania...“.

72.

Ústavný súd vyzval na predloženie informácií o právnych sporoch súvisiacich s aplikáciou napadnutej právnej úpravy v praxi aj právnych zástupcov skupiny poslancov, ktorí však na výzvu ústavného súdu nereagovali.

73.

Pre úplnosť ústavný dodáva, že 13. augusta 2019 mu bol doručený list advokátskej kancelárie PROVENTUS advokáti s. r. o., ktorým tento subjekt v pozícii amicus curiae oboznamuje ústavný súd s negatívnymi skúsenosťami svojho klienta (v postavení vyvlastňovaného subjektu) s aplikáciou ustanovení napadnutej novely v konkrétnych administratívnych konaniach. Obsahom podania sú tvrdenia o údajnej nesprávnej aplikácii napadnutých noriem týkajúcich sa predbežnej držby vyvlastňovacím orgánom a hodnotenie inštitútu predbežnej držby ako takého. Podanie neobsahuje informácie o prípadnej realizovanej procesnej obrane proti tvrdenému nesprávnemu postupu vyvlastňovacieho orgánu a o jej efektívnosti.

74.

Vychádzajúc z podrobného popisu námietok skupiny poslancov, na ktorých poslanci zakladajú svoj názor o neústavnosti napadnutej novely (body 4 až 14 tohto nálezu), možno ich kľúčové námietky rozdeliť do dvoch častí:

a)

námietky proti inštitútu predbežnej držby, prostredníctvom ktorého môže vyvlastňovací (správny) orgán priznať vyvlastniteľovi predbežnú držbu vyvlastňovaného pozemku alebo vyvlastňovanej stavby. Ide o inštitút, ktorý je upravený v § 8 tohto zákona (ten je návrhom skupiny poslancov napadnutý ako celok, pozn.), pričom s jeho úpravou a aplikáciou súvisia aj ďalšie napadnuté ustanovenia A [t. j. § 2 ods. 4 a 5, § 4 ods. 4, 5, 6 a 7, § 9 ods. 2 v časti „§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“ a § 9 ods. 4 v časti, v ktorej sa v tomto ustanovení používajú slová „rozhodnutie o predbežnej držbe“, zákona č. 669/2007 Z. z.],

b)

námietky proti § 9 ods. 4 prvej vete tohto zákona (napadnuté ustanovenie B), ktorých podstatou je vylúčenie odkladného účinku správnej žaloby proti rozhodnutiam správneho orgánu vydaným podľa zákona č. 669/2007 Z. z.

75.

V rámci námietok proti inštitútu predbežnej držby skupina poslancov predovšetkým namieta, že prostredníctvom tohto inštitútu sa stavebníkovi (vyvlastniteľovi) umožňujú stavebné a asanačné práce na cudzích pozemkoch a cudzích stavbách bez ich formálneho vyvlastnenia, čo spôsobuje vylúčenie vlastníkov týchto pozemkov a stavieb z reálneho výkonu ich vlastníckych oprávnení a vytvára na nich neprimeraný (ústavne neakceptovateľný) nátlak, ktorý ich núti k odpredaju dotknutých pozemkov a stavieb podliehajúcich asanácii. Na tomto tvrdení podľa navrhovateľov nič nemení skutočnosť, že vyvlastňovací orgán je povinný v rozhodnutí o predbežnej držbe vymedziť rozsah prác tak, aby po ich uskutočnení bolo možné vyvlastňovanú nehnuteľnosť navrátiť do pôvodného stavu. Podľa skupiny poslancov je totiž zákonom ustanovené obmedzenie stavebných prác neurčité a vágne a pri niektorých druhoch pozemkov, a zvlášť stavbách podliehajúcich asanácii, z povahy veci vylúčené. Podľa názoru skupiny poslancov napadnuté ustanovenia týkajúce sa inštitútu predbežnej držby nespĺňajú ústavné podmienky núteného obmedzenia vlastníckeho práva, a preto sú v rozpore s čl. 20 ods. 4 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu.

76.

Skupina poslancov ďalej tvrdí, že pozemky, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic podľa zákona č. 669/2007 Z. z., a stavby, určené na asanovanie pri takejto výstavbe, sú druhovo rovnakou vecou ako iné pozemky a stavby, ktoré sa majú vyvlastňovať podľa všeobecných predpisov o vyvlastnení, pričom rozdielny rozsah ich ochrany, vyplývajúci z napadnutých ustanovení A, diskriminuje vlastníkov týchto pozemkov a stavieb. Dôsledkom tejto diskriminácie je podľa skupiny poslancov nesúlad napadnutých ustanovení A s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy.

77.

Podľa názoru skupiny poslancov po vydaní stavebného povolenia a rozhodnutia o predbežnej držbe bude mať vlastníctvo pozemkov, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic, a vlastníctvo stavieb určených na asanáciu len iluzórny charakter, pričom v týchto prípadoch ide o zásah do podstaty základného práva na ochranu vlastníctva. Preto sú napadnuté ustanovenia aj v nesúlade s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy.

78.

Podstatou námietok proti napadnutému ustanoveniu B je nedostatočná súdna a iná právna ochrana vlastníkov pozemkov a stavieb, ktoré majú byť dotknuté výstavbou diaľnic, a zainteresovanej verejnosti proti rozhodnutiam príslušných správnych orgánov vydaným podľa zákona č. 669/2007 Z. z. z dôvodu, že predmetné ustanovenie ex lege vylučuje možnosť priznania odkladného účinku správnym žalobám smerujúcim proti takýmto rozhodnutiam. V prípade územného rozhodnutia na stavbu diaľnice a stavebného povolenia na stavbu diaľnice má byť prvá veta napadnutého ustanovenia v rozpore s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru. V prípade rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení má byť prvá veta napadnutého ustanovenia v rozpore s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy.

VI.1 Vývoj právnej úpravy výstavby diaľnic v Slovenskej republike

79.

Ústavný súd si uvedomuje zásadný spoločenský význam výstavby diaľničnej siete v Slovenskej republike ako jedného z kľúčových komponentov infraštruktúry, ktorý môže výrazne napomôcť efektívnejšiemu fungovaniu sociálno-ekonomického systému. Ústavný súd si je vedomý tiež toho, že jedným z nezanedbateľných problémov súvisiacich s úsilím verejnej moci urýchliť výstavbu diaľnic je vyvlastňovanie pozemkov, resp. usporiadanie právnych vzťahov k pozemkom, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic. Tento problém výrazne znásobuje skutočnosť, že pre územie Slovenskej republiky je typické (historicky zdedené) výrazné rozdrobenie vlastníctva k pôde na množstvo „malých“ a „stredných“ vlastníkov, ktoré v súvislosti s dedičskými vzťahmi narastá. Za týchto okolností ústavný súd „rozumie“ úsiliu najvyšších orgánov zákonodarnej a výkonnej moci hľadať efektívne legislatívne riešenia, ktoré by uľahčili získavanie pozemkov na účely výstavby diaľnic.

80.

Vzhľadom na svoju kľúčovú ústavnú funkciu nezávislého súdneho orgánu ochrany ústavnosti však ústavný súd musí primárne dohliadať na to, aby zvolené legislatívne riešenia boli z ústavného hľadiska akceptovateľné a udržateľné, t. j. aby akceptovali a zohľadňovali ústavou a medzinárodnými zmluvami o ľudských právach a základných slobodách garantované práva vlastníkov pozemkov, cez územie ktorých je plánovaná výstavba diaľnic.

81.

Pre v zásade všetky doterajšie legislatívne úpravy týkajúce sa výstavby diaľnic a rýchlostných komunikácií, ktoré sa v ostatných desaťročiach uplatňovali v Slovenskej republike, bolo celkom prirodzene charakteristické určité napätie medzi záujmom verejnej moci urýchliť túto výstavbu a záujmami individuálnych vlastníkov dotknutých pozemkov, t. j. v danom prípade nepochybne išlo a ide o konflikt medzi verejným záujmom a súkromnými záujmami. V tejto súvislosti ústavný súd považuje za potrebné akcentovať svoj ustálený právny názor, podľa ktorého rovnováha verejného a súkromného záujmu je dôležitým kritériom na určenie primeranosti obmedzenia akéhokoľvek základného práva a slobody (napr. PL. ÚS 7/96, II. ÚS 28/96, III. ÚS 169/03, PL. ÚS 15/03, PL. ÚS 15/06 atď.). Ide o právny názor, ktorý sa vzťahuje na všetky základné práva a slobody upravené v druhej hlave ústavy, ako aj ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z kvalifikovanej medzinárodnej zmluvy, t. j. aj na základné práva na ochranu vlastníctva podľa čl. 20 ústavy a práva na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 dodatkového protokolu.

82.

Všeobecná právna úprava územného, stavebného a vyvlastňovacieho konania je obsiahnutá v stavebnom zákone, ktorého viaceré zmeny, uskutočnené v ostatnom období, taktiež sledovali cieľ vytvoriť vhodné legislatívne prostredie pre výstavbu cestnej siete vrátane výstavby diaľnic (podrobne o tom pozri nález PL. ÚS 19/09; bod 42). K zákonom, ktoré upravujú (aj) niektoré segmenty výstavby diaľnic, rýchlostných ciest a iných pozemných komunikácií v rovine lex generalis, patrí aj zákon č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon) v znení neskorších predpisov. Verejný záujem, sledujúci urýchlenie výstavby diaľnic, si ale vyžiadal aj prijatie špeciálnej zákonnej úpravy, regulujúcej výstavbu diaľnic.

83.

V poradí prvým lex specialis upravujúcim výstavbu diaľnic je zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 129/1996 Z. z. o niektorých opatreniach na urýchlenie prípravy výstavby diaľnic a ciest pre motorové vozidlá v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 129/1996 Z. z.“), ktorého účelom bolo upraviť „opatrenia na urýchlenie majetkovoprávneho vyporiadania a na prípravu výstavby diaľnic a ciest pre motorové vozidlá...“ (§ 1 ods. 1 tohto zákona). Zákon č. 129/1996 Z. z. zjednodušil niektoré procedúry, smerujúce k výstavbe diaľnic, ale rešpektoval štandardnú ochranu vlastníckeho práva vrátane povinnosti realizovať formálne vyvlastnenie pred začatím výstavby (pozri § 8 zákona č. 129/1996 Z. z.).

84.

Úsilie o radikálnejší odklon od štandardnej úpravy vyvlastňovacieho konania smerujúceho k vyvlastňovaniu pozemkov na účely výstavby diaľnic je spojené s rokom 2007, keď bol najprv do vlády predložený návrh zákona o niektorých opatreniach týkajúcich sa prípravy strategických stavieb a o zmene a doplnení niektorých zákonov (č. materiálu UV-11933/2007). Podstatou tohto návrhu bolo umožniť vláde, aby uznesením rozhodovala, že stavba diaľnic a iných strategických stavieb je verejným záujmom, pričom takto určený verejný záujem by sa už nemusel preukazovať vo vyvlastňovacom konaní. Rokovanie o návrhu zákona bolo však 22. augusta 2007 prerušené (a to aj z dôvodu ústavných výhrad proti navrhovanému riešeniu).

85.

Dňa 11. decembra 2007 schválila národná rada zákon č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov. Zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach bol dosiaľ šesťkrát novelizovaný. V poradí druhou novelizáciou zákona č. 669/2007 Z. z., vykonanou zákonom č. 540/2008 Z. z., sa ustanovilo, že na pozemok, na ktorom sa má uskutočniť stavba diaľnice alebo cesty pre motorové vozidlá, vzniká zo zákona predkupné právo štátu dňom právoplatnosti územného rozhodnutia. Touto novelizáciou bolo zavedené aj vyplatenie náhrady za výkup pozemku alebo stavby vo výške 1,2-násobku náhrady v peniazoch za ich vyvlastnenie podľa príslušných ustanovení stavebného zákona. Zároveň sa zákonom č. 540/2008 Z. z. (aj v spojení s prvou novelizáciou zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach vykonanou zákonom č. 86/2008 Z. z.) podstatne rozšírilo pôvodné znenie prílohy tohto zákona (príloha obsahuje zoznam diaľnic a ciest pre motorové vozidlá, na ktoré sa môže zákon č. 669/2007 Z. z. aplikovať, pozn.), a to tak, že v novelizovanej podobe zahŕňa v podstate všetky diaľnice, ktorých výstavba v Slovenskej republike je dlhodobo plánovaná a v súčasnosti aj uskutočňovaná.

86.

V znení prvých dvoch novelizácií bol zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach napadnutý návrhom skupiny 36 poslancov národnej rady na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy. Skupina 36 poslancov národnej rady v tomto návrhu namietala nesúlad ustanovení § 2 ods. 1 písm. a) v časti slov ,,alebo či bol urobený úkon na jeho získanie“, § 2 ods. 2 písm. a) v časti slov ,,inak doklady“ a § 2 ods. 2 písm. a) prvého bodu a druhého bodu zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 20 ods. 4 ústavy a s čl. 1 dodatkového protokolu. O návrhu skupiny 36 poslancov národnej rady ústavný súd rozhodol nálezom sp. zn. PL. ÚS 19/09 z 26. januára 2011, ktorým tomuto návrhu v plnom rozsahu vyhovel. Nález sp. zn. PL. ÚS 19/09 bol publikovaný v Zbierke zákonov Slovenskej republiky pod č. 235/2011 Z. z.

87.

V poradí treťou, štvrtou a piatou novelizáciou zákona č. 669/2007 Z. z. (išlo o novelizácie vykonané zákonmi č. 70/2012 Z. z., č. 368/2012 Z. z. a č. 282/2015 Z. z., pozn.) došlo síce k zmenám jeho viacerých ustanovení, ale žiadne z týchto ustanovení nie je napadnuté návrhom skupiny poslancov, a preto ich možno na účely tohto konania považovať za irelevantné. Všetky ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach, ktoré sú napadnuté návrhom skupiny poslancov, sa súčasťou tohto zákona stali na základe v poradí šiestej novelizácie vykonanej zákonom č. 139/2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov, t. j. napadnutou novelou zákona č. 669/2007 Z. z.

VI.2 Porovnanie námietok skupiny poslancov s námietkami uplatnenými v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09

88.

Z doteraz uvedeného vyplýva, že ústavný súd sa už v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 zaoberal ústavnou konformitou niektorých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. v znení jeho prvej a druhej novelizácie (bod 86 tohto nálezu). Medzi obsahom námietok proti zákonu č. 669/2007 Z. z., ktoré boli uplatnené v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, a obsahom námietok, ktoré sú uplatnené v tomto konaní, existujú významné rozdiely. Napriek tomu ústavný súd považuje za užitočné aspoň rámcovo analyzovať námietky uplatnené v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 a spôsob, ako sa s nimi ústavný súd vysporiadal v náleze PL. ÚS 19/09, a to predovšetkým z dôvodu rešpektu k princípu právnej istoty, ktorý tvorí integrálnu súčasť generálneho princípu právneho štátu. Rešpekt k princípu právnej istoty vedie ústavný súd v prvom rade k rešpektu k svojej doterajšej judikatúre, ktorú síce môže svojím následným rozhodnutím prelomiť, ale len vo výnimočných a dostatočne odôvodnených prípadoch, pričom je povinný na prelomenie svojich doterajších právnych názorov vo svojich rozhodnutiach výslovne upozorniť. V náleze PL. ÚS 19/09 ústavný súd vyslovil viacero právnych názorov, ktoré sú aplikovateľné aj v tomto konaní, a to buď v plnom rozsahu, alebo po ich prípadnom doplnení, resp. precizovaní. Ústavný súd však nemôže a priori vylúčiť potenciálnu potrebu prehodnotiť už vyslovené právne názory a príp. aj potrebu ich vylúčenia či prelomenia s ohľadom na ústavné výhrady skupiny poslancov, uplatňované proti platnému a účinnému zneniu zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach.

89.

Kľúčové námietky skupiny 36 poslancov národnej rady, uplatnené v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 sú koncentrovane vyjadrené v bode 47 nálezu sp. zn. PL. ÚS 19/09, ktorý znie takto:

„Navrhovatelia považujú napadnuté ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach za nesúladné s ústavou, pretože podľa ich presvedčenia porušujú princíp rovnosti zákonného obsahu vlastníckeho práva, keďže vlastníci dotknutých pozemkov sú znevýhodnení oproti iným vlastníkom pozemkov. Napadnutá právna úprava podľa navrhovateľov ďalej umožňuje vyvlastnenie de facto v intenzite, ktorá narúša podstatu práva na vlastníctvo. Napadnuté ustanovenia umožňujú vznik situácie, keď vlastníci síce ostávajú formálne naďalej vlastníkmi nehnuteľnosti, ale fakticky nemôžu realizovať tradičné komponenty vlastníckeho práva. Navrhovatelia tiež poukazujú na to, že výstavba diaľnic z hľadiska stavebného má taký charakter, ktorý vytvára nezvratnú situáciu a v podstate vylučuje restitutio in integrum. To znamená taktiež sťaženie situácie tým orgánom verejnej moci, ktoré rozhodujú v stavebnom konaní. Vlastníci, ktorí sú priamo dotknutí napadnutými ustanoveniami, sa takto stávajú nositeľmi len nominálneho vlastníckeho práva. Napokon, právna úprava uvedenými spôsobmi vytvára nátlak na všetkých vlastníkov, aby vychádzali v ústrety stavebníkovi.“.

90.

Z porovnania kľúčových námietok uplatnených v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 a v tomto konaní vyplýva, že sú v zásade zhodné

a)

v časti, v ktorej navrhovatelia namietajú diskrimináciu vlastníkov pozemkov a stavieb, ktoré podliehajú režimu zákona č. 669/2007 Z. z. oproti vlastníkom iných pozemkov a stavieb, ku ktorých vyvlastneniu môže dôjsť len po splnení podmienok, ktoré predpokladá všeobecná úprava vyvlastňovacieho konania, obsiahnutá v stavebnom zákone,

b)

v časti, v ktorej navrhovatelia namietajú, že došlo k zásahu do podstaty základného práva na vlastníctvo, keďže napadnuté právne úpravy (v oboch konaniach) umožňujú vyvlastnenie de facto, príp. nútené obmedzenie vlastníckeho práva (v tomto konaní), v dôsledku ktorého sa kľúčové komponenty vlastníckeho práva dostávajú do polohy iluzórnych práv,

c)

v časti, v ktorej navrhovatelia namietajú, že aplikácia napadnutých ustanovení vytvára nezvratnú situáciu, t. j. vylučuje obnovenie pôvodného stavu dotknutých pozemkov a stavieb, aj keď v tomto konaní skupina poslancov pripúšťa, že k obnoveniu pôvodného stavu síce môže dôjsť, ale „... len s nepomernými ťažkosťami“,

d)

v časti, v ktorej navrhovatelia tvrdia, že napadnuté ustanovenia zákona č. 669/2007 Z. z. vytvárajú ústavne neakceptovateľný nátlak na vlastníkov dotknutých pozemkov a stavieb, aby vyšli v ústrety stavebníkovi a dobrovoľne odpredali svoje nehnuteľnosti, a

e)

v konštatácii, že napadnuté ustanovenia umožňujú realizovať výstavbu diaľnice na cudzej nehnuteľnosti bez toho, aby stavebník musel v stavebnom konaní preukazovať vlastnícke alebo iné právo k pozemku, resp. stavbe.

91.

Vychádzajúc z popisu a porovnania námietok navrhovateľov vo veci vedenej pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 a vo veci, o ktorej sa rozhoduje v tomto konaní, ústavný súd konštatuje, že zásadný rozdiel medzi nimi spočíva v tom, že ustanovenia napadnuté v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 umožňovali stavebníkovi realizovať výstavbu diaľnice na cudzej nehnuteľnosti bez akéhokoľvek hmotnoprávneho titulu, zatiaľ čo z ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z., ktoré sú napadnuté v tomto konaní, vyplýva, že funkciu (dočasného) hmotnoprávneho titulu má plniť inštitút predbežnej držby. Je zjavné, že zákonodarca sa pokúsil zhojiť ústavné výhrady ústavného súdu vyslovené v náleze sp. zn. PL. ÚS 19/09 inštitútom predbežnej držby. Z uvedeného zároveň vyplýva, že jednou z kľúčových úloh ústavného súdu v tomto konaní je zaujať postoj k tomu, či možno realizáciu výstavby diaľnic na cudzích nehnuteľnostiach podľa podmienok ustanovených v zákone č. 669/2007 Z. z. považovať za ústavne konformnú práve vďaka zavedeniu inštitútu predbežnej držby.

92.

Súčasťou nálezu sp. zn. PL. ÚS 19/09 bola aj komparatívna analýza vybraných zahraničných právnych úprav, ktorých účelom bolo (je) urýchlenie, resp. zjednodušenie výstavby diaľnic alebo iných významných investícií, ako aj analýza relevantnej judikatúry ESĽP, prostredníctvom ktorej ESĽP zaujal postoj ku konformnosti niektorých porovnávaných zahraničných úprav s čl. 1 dodatkového protokolu, príp. s inými ustanoveniami dohovoru. Ústavný súd konštatuje, že komparatívna analýza vykonaná v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, je v plnom rozsahu využiteľná aj v tomto konaní, a preto na účely tohto konania je možné na ňu odkázať (body 20 až 35 nálezu PL. ÚS 19/09).

93.

Zovšeobecňujúc závery uvedenej komparatívnej analýzy, ústavný súd konštatuje nasledujúce:

a)

v každom z porovnávaných štátov (Taliansko, Česká republika, Rakúsko, Chorvátsko, Maďarsko, Poľsko a Slovinsko) existuje zákonná úprava, prostredníctvom ktorej sa v prípade výstavby diaľnic alebo pri uskutočňovaní iných významných verejných investícií zjednodušuje (urýchľuje) vyvlastňovacie konanie, pričom vo väčšine z týchto štátov (Taliansko, Chorvátsko, Maďarsko, Slovinsko a v zásade aj Poľsko) platná právna úprava umožňuje získať stavebné povolenie a aj oprávnenie začať výstavbu ešte pred ukončením vyvlastňovacieho konania, t. j. realizovať ju na cudzom pozemku,

b)

z porovnávaných právnych úprav sa javí ako najviac „príbuzná“ slovenskej úprave právna úprava v Chorvátsku, ktorá umožňuje, aby sa stavebník stal držiteľom pozemku ešte pred vyvlastnením, resp. pred právoplatnosťou rozhodnutia o vyvlastnení [§ 27 zákona o verejných cestách (zakon o javnim cestama)]. Stavebník musí preukázať, že vlastníkovi bola vyplatená náhrada alebo že ju odmietol akceptovať. O tejto žiadosti musí rozhodnúť správny orgán, pričom odvolanie nemá odkladný účinok. Vzhľadom na zákonom ustanovený verejný záujem sa spory v zásade týkajú výšky náhrady, aj keď nie je úplne vylúčené úplné zrušenie vyvlastnenia (bod 31 nálezu PL. ÚS 19/09). Zo stanoviska vlády k návrhu skupiny poslancov navyše vyplýva, že so súčasne platnou úpravou zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach je porovnateľná aj právna úprava v SRN, ktorej súčasť tvorí aj inštitút predbežnej držby upravený v § 18f zákona o spolkových diaľniciach (k tomu bod 36 tohto nálezu, v spojení so spresnením obsiahnutým vo vyjadrení skupiny poslancov k stanovisku vlády – bod 47 tohto nálezu). Podľa poznatkov ústavného súdu ide v oboch prípadoch o právnu úpravu, ktorej kompatibilita s národnými ústavami, resp. dodatkovým dohovorom, nebola dosiaľ ústavne relevantným postupom spochybnená,

c)

z judikatúry ESĽP analyzovanej v náleze PL. ÚS 19/09 považuje ústavný súd za žiaduce upozorniť na rozhodnutia Belvedere Alberghiera s. r. l. proti Taliansku (sťažnosť č. 31524/96, rozsudok z 30. 5. 2000, bod 21), Guiso-Gallisay proti Taliansku (sťažnosť č. 58858/00, rozsudok z 8. 12. 2005) a Vergu proti Rumunsku (sťažnosť č. 8209/06, rozsudok z 11. 1. 2011), z ktorých vyplýva, že za jeden z kľúčových problémov tzv. nepriameho (faktického) vyvlastnenia považuje ESĽP skutočnosť, že „okupovaný“ pozemok sa v dôsledku vykonávaných prác nezvratne zmení, t. j. nemožno ho už uviesť do pôvodného stavu, čo spôsobuje nezvratnosť prechodu vlastníctva na verejnú moc.

VI.3 Inštitút predbežnej držby ako východisko ústavnej konformity napadnutej právnej úpravy (?)

94.

V rámci analýzy inštitútu predbežnej držby, napadnutého návrhom skupiny poslancov, je v prvom rade potrebné uviesť, že špeciálna úprava vyvlastňovacieho konania upravená v zákone o jednorazových mimoriadnych opatreniach sa od všeobecnej úpravy odlišuje predovšetkým v tom, že neberie ohľad na § 58 ods. 2 stavebného zákona („Stavebník musí preukázať, že je vlastníkom pozemku alebo že má k pozemku iné právo podľa § 139 ods. 1 tohto zákona, ktoré ho oprávňuje zriadiť na ňom požadovanú stavbu“), keďže umožňuje začať výstavbu diaľnic na vyvlastňovanej nehnuteľnosti bez právoplatného vyvlastňovacieho rozhodnutia na základe (aj neprávoplatného) rozhodnutia o predbežnej držbe.

95.

Výnimka zo všeobecného pravidla obsiahnutého v dikcii § 58 ods. 2 stavebného zákona je výslovne deklarovaná v napadnutých ustanoveniach § 4 ods. 5 („Na pozemku, ku ktorému stavebník pred vydaním stavebného povolenia podľa odseku 4 nenadobudol vlastnícke právo alebo iné právo, môže stavebník uskutočňovať stavbu diaľnice podľa stavebného povolenia až po tom, ako sa stane vlastníkom pozemku alebo k pozemku nadobudne iné právo, s výnimkou prác v rozsahu vymedzenom v rozhodnutí o predbežnej držbe podľa § 8“) a § 4 ods. 6 („Inú ako pozemnú stavbu, ku ktorej stavebník pred vydaním stavebného povolenia podľa odseku 4 nenadobudol vlastnícke právo alebo iné právo, môže stavebník podľa stavebného povolenia asanovať až po tom, ako sa stane vlastníkom stavby alebo k stavbe nadobudne iné právo, s výnimkou prác v rozsahu vymedzenom v rozhodnutí o predbežnej držbe podľa § 8“) zákona č. 669/2007 Z. z.

96.

Z napadnutých ustanovení A vyplýva, že zákonné predpoklady k vydaniu rozhodnutia o predbežnej držbe sú nasledujúce:

a)

stavebník musí priložiť k žiadosti o vydanie stavebného povolenia doklady preukazujúce začatie vyvlastňovacieho konania podľa všeobecného predpisu o vyvlastnení (§ 2 ods. 4 a 5 zákona č. 669/2007 Z. z.),

b)

vyvlastniteľ (stavebník) musí v rámci vyvlastňovacieho konania podať návrh na vydanie rozhodnutia o predbežnej držbe (§ 8 ods. 1 prvá veta zákona č. 669/2007 Z. z.),

c)

vyvlastňovací orgán môže priznať vyvlastniteľovi predbežnú držbu len vtedy, ak dospeje v rámci vyvlastňovacieho konania k záveru, že „... verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného“ (§ 8 ods. 1 druhá veta zákona č. 669/2007 Z. z.),

d)

vyvlastniteľ musí vo svojom návrhu na vydanie rozhodnutie vymedziť aj práce, ktoré je potrebné na vyvlastňovanej nehnuteľnosti vykonať (§ 8 ods. 2 prvá veta zákona č. 669/2007 Z. z.),

e)

vyvlastňovací orgán musí pred vydaním rozhodnutia o predbežnej držbe nariadiť ústne pojednávanie (bezodkladne po podaní návrhu) a rozhodnúť o návrhu vyvlastniteľa do 15 dní po ústnom pojednávaní (§ 8 ods. 2 tretia veta a § 8 ods. 3 zákona č. 669/2007 Z. z.),

f)

v rozhodnutí o predbežnej držbe musí vyvlastňovací orgán vymedziť „rozsah prác, ktoré je vyvlastniteľ oprávnený uskutočniť na vyvlastňovanej nehnuteľnosti“, pričom do nich môžu byť zahrnuté „... iba práce v súlade so stavebným povolením na stavbu diaľnice, po uskutočnení ktorých je možné navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu“ (§ 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.).

97.

Z hľadiska námietok skupiny poslancov, uplatnených v tomto konaní, poznatkov o aplikovateľnej judikatúre ESĽP, ako aj záverov, ktoré vyslovil ústavný súd v náleze sp. zn. PL. ÚS 19/09, a predovšetkým na účely formulovania záveru o ústavnej (ne)akceptovateľnosti inštitútu predbežnej držby ako (dočasného) hmotnoprávneho titulu k uskutočňovaniu prác pri výstavbe diaľnic na cudzej nehnuteľnosti je nevyhnutné, aby ústavný súd osobitne zaujal postoj k tým častiam rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe, ktoré

a)

zakladajú záver o tom, že v posudzovanom konaní „... verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného“ (§ 8 ods. 1 druhá veta zákona č. 669/2007 Z. z.),

b)

vymedzujú deň nadobudnutia predbežnej držby vyvlastniteľom „... v deň určený v rozhodnutí o predbežnej držbe, nie však skôr ako v deň doručenia rozhodnutia o predbežnej držbe vyvlastňovanému“ (§ 8 ods. 4 tretia veta zákona č. 669/2007 Z. z.), a

c)

vymedzujú rozsah „... prác, ktoré je vyvlastniteľ oprávnený uskutočniť na vyvlastňovanej nehnuteľnosti“ (§ 8 ods. 4 prvá a druhá veta zákona č. 669/2007 Z. z.).

98.

Jednou z ústavných podmienok vyvlastnenia, ako aj núteného obmedzenia vlastníckeho práva je existencia verejného záujmu (čl. 20 ods. 4 ústavy). Táto požiadavka je explicitne uvedená aj vo všeobecnej právnej úprave vyvlastňovacieho konania. Konkrétne ide o ustanovenie § 108 ods. 2 stavebného zákona, v ktorého úvodnej časti sa uvádza, že „Vyvlastniť možno len vo verejnom záujme...“, pričom v ďalšom texte sú taxatívnym výpočtom vymedzené expropriačné tituly, ku ktorým patrí aj vyvlastnenie pre „f) výstavbu a správu diaľnic, ciest a mestských komunikácií...“. To, či pre jednotlivé expropriačné tituly v konkrétnom prípade existuje (je daný) verejný záujem, sa v zmysle § 108 ods. 3 stavebného zákona preukazuje vo vyvlastňovacom konaní. Ústavný súd podčiarkuje, že ústavne konformný výklad § 108 ods. 2 a 3 stavebného zákona je založený na tom, že pre jednotlivé expropriačné dôvody verejný záujem nie je a priori daný (zákonom), ale musí sa preukázať vo vyvlastňovacom konaní a premietnuť do rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu, pričom v podmienkach právneho štátu navyše musí takéto rozhodnutie podliehať súdnemu prieskumu.

99.

Z uvedeného vyplýva, že zisťovanie a preukazovanie existencie verejného záujmu patrí do právomoci výkonnej moci a nie moci zákonodarnej. Je predmetom posudzovania v rámci vyvlastňovacieho konania, v ktorom vyvlastňovací orgán zvažuje v rámci správnej úvahy všetky zistené skutočnosti a výsledok svojej správnej úvahy premieta do vyvlastňovacieho rozhodnutia. „Z odôvodnenia vyvlastňovacieho rozhodnutia, ktorého podstatou je otázka existencie verejného záujmu, potom musí jednoznačne vyplynúť, prečo verejný záujem prevážil nad inými či už súkromnými, alebo aj verejnými záujmami (napr. výstavba diaľnice na pozemku, kde sa nachádza škola). Verejný záujem je predmetom dokazovania v rámci rozhodovania o určitej otázke, napr. vyvlastnení, a nie je možné ho vopred a priori stanoviť“ (PL. ÚS 19/09).

100.

Požiadavka preukazovať existenciu verejného záujmu pre výstavbu diaľnic nevyplýva len zo všeobecnej právnej úpravy, ale aj zo špeciálnej právnej úpravy, teda aj zo zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach. Rozdiel však spočíva v určení štádia vyvlastňovacieho konania, v ktorom sa musí verejný záujem preukázať, pričom v tejto súvislosti je podstatné aj, a predovšetkým, to, či do okamihu preukázania verejného záujmu môže vyvlastniteľ zasahovať do vyvlastňovanej nehnuteľnosti. Z aplikácie tejto premisy na účely porovnania právnej úpravy, ktorá bola predmetom ústavného prieskumu v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, s právnou úpravou, ktorá je predmetom ústavného prieskumu v tomto konaní, vyplýva, že medzi právnym stavom pred vydaním nálezu PL. ÚS 19/09 a platným právnym stavom napadnutým v tomto konaní existuje významný rozdiel. Zatiaľ čo v prvom prípade postačovalo, aby bol verejný záujem preukázaný až v samotnom vyvlastňovacom rozhodnutí, t. j. po uskutočnení faktických zásahov do pozemkov a stavieb, ktoré sú predmetom vyvlastnenia, podľa aktuálne platnej právnej úpravy sa existencia verejného záujmu musí preukázať najneskôr v rozhodnutí o priznaní predbežnej držby, t. j. ešte pred faktickými zásahmi do vyvlastňovanej nehnuteľnosti.

101.

Z uvedených dôvodov ústavný súd zastáva názor, že z hľadiska ústavnej požiadavky, vyplývajúcej z čl. 20 ods. 4 ústavy, t. j. preukázania verejného záujmu na vyvlastnení (príp. nútenom obmedzení vlastníckeho práva), je napadnutá právna úprava ústavne konformná.

102.

Nemenej podstatnou otázkou pri posudzovaní ústavnej konformity inštitútu predbežnej držby v napadnutom právnom predpise je moment nadobudnutia predbežnej držby vyvlastniteľom. Zo zákonodarcom zvolenej koncepcie predbežnej držby vyplýva, že staviteľ môže začať vykonávať stavebné práce na vyvlastňovanom pozemku alebo stavbe v podstate ihneď po preukázaní doručenia rozhodnutia o priznaní predbežnej držby, teda v čase, keď vlastníkovi pozemku alebo stavby ešte len začala plynúť lehota na podanie odvolania. Odvolanie proti tomuto rozhodnutiu nemá odkladný účinok (§ 8 ods. 5 zákona) a v prípadnom konaní o správnej žalobe proti rozhodnutiu odvolacieho administratívneho správneho orgánu nie je možné tejto žalobe priznať odkladný účinok (§ 9 ods. 4 prvá veta zákona). Z toho, čo už bolo uvedené v predchádzajúcich bodoch, vyplýva, že hlavnou črtou „predbežnosti“ predbežnej držby, zavedenej napadnutou novelou, je skutočnosť, že hmotnoprávny titul na vykonávanie prác na cudzom pozemku alebo stavbe predchádza vyvlastneniu. Z ustanovenia § 8 ods. 4 tretej vety však vyplýva predbežná vykonateľnosť samotného rozhodnutia o priznaní predbežnej držby, keď konštituuje nadobudnutie predbežnej držby vyvlastniteľom „v deň určený v rozhodnutí o predbežnej držbe, nie však skôr ako v deň doručenia rozhodnutia o predbežnej držbe vyvlastňovanému“. V praxi to znamená, že staviteľ nadobudne predbežnú držbu k cudziemu majetku skôr, než rozhodnutie o jej priznaní nadobudne právoplatnosť. Je potrebné si uvedomiť, že oprávneniu stavebníka realizovať stavebné práce od momentu jeho vzniku zodpovedá povinnosť vyvlastňovaného znášať toto obmedzenie svojho vlastníckeho práva. Urýchlenie výstavby diaľničnej siete je legitímnym cieľom a filozofia predbežnej vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe dosiahnutiu tohto cieľa nepochybne napomáha. Vznik tohto obmedzenia vlastníckeho práva (ešte) neprávoplatným rozhodnutím vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby však ústavný súd považuje za hraničiaci s proporcionalitou obmedzenia tohto základného práva. Na druhej strane je potrebné brať do úvahy skutočnosť, že dňom vzniku predbežnej držby vzniká vyvlastňovanému (prípadne osobe oprávnenej z vecného bremena viaznuceho na vyvlastňovanej nehnuteľnosti) právo na finančnú náhradu vo výške všeobecnej hodnoty nájmu, určenej znaleckým posudkom (§ 8 ods. 8 zákona č. 669/2007 Z. z.). Napriek tomu, že moment vzniku predbežnej držby zákonodarca (neštandardne) normuje ešte pred právoplatnosťou rozhodnutia o jej priznaní, ústavný súd konštatuje, že vlastník nehnuteľnosti (ktorý bol už aj doteraz de facto obmedzený v užívaní svojho majetku, ale bez náhrady) získava okamžite nárok na primeranú náhradu za obmedzenie svojho vlastníckeho práva.

103.

Treťou čiastkovou otázkou, ktorá je mimoriadne podstatná pri posudzovaní ústavnej konformity napadnutej právnej úpravy, je otázka rozsahu stavebných prác, ktoré môže stavebník (vyvlastniteľ) vykonávať na (ešte nevyvlastnenom) vyvlastňovanom pozemku. Aj v tejto otázke existuje podstatný rozdiel medzi právnym stavom, ktorý posudzoval ústavný súd v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, a právnym stavom, ktorý ústavný súd posudzuje v tomto konaní. Zatiaľ čo právna úprava posudzovaná v konaní vedenom pod sp. zn. v PL. ÚS 19/09 v zásade ničím (výslovne) nelimitovala vyvlastniteľa pri uskutočňovaní stavebných prác na cudzej nehnuteľnosti, podľa platnej úpravy je rozsah stavebných prác významne obmedzený samotným rozhodnutím vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby, ktoré v zmysle § 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

a)

musí obsahovať vymedzenie rozsahu stavebných prác, ktoré bude vyvlastniteľ oprávnený uskutočňovať na vyvlastňovanej nehnuteľnosti, pričom

b)

môže ísť len o práce v súlade so stavebným povolením, ktorým disponuje vyvlastniteľ na výstavbu diaľnice, a predovšetkým

c)

musí ísť o také práce, po uskutočnení ktorých možno navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu.

Z textu návrhu možno vyvodiť rigorózny názor navrhovateľov, podľa ktorého je z ústavného hľadiska neakceptovateľné umožniť akékoľvek stavebné práce na cudzom (ešte nevyvlastnenom) pozemku.

104.

V reakcii na tento názor skupiny poslancov považuje ústavný súd za užitočné opätovne poukázať na nález sp. zn. PL. ÚS 19/09, v ktorom ústavný súd zvýraznil, že „východiskovou tézou prieskumu... je zásada, že na cudzom pozemku sa jednoducho nestavia. Presnejšie uvedené, na pozemku, ku ktorému stavebník nemá hmotnoprávny titul, sa nestavia“, pričom zároveň pripustil z tejto zásady výnimky, aj keď „... len v extrémnych prípadoch, predovšetkým ak dochádza k ohrozeniu bezpečnosti štátu alebo k zásadnému ohrozeniu základných práv a slobôd“ (nález PL. ÚS 19/09, bod 62). Ústavný súd teda pripustil takéto zásahy do vlastníckeho práva v prípade, ak ide o dôležitý verejný záujem. Ústavný súd (opierajúc sa aj o komparatívne poznatky) v tomto konaní zastáva názor, že výnimky zo zásady, že na cudzom pozemku sa nestavia, možno pripustiť aj v širšom rozsahu, ako boli vymedzené v náleze PL. ÚS 19/09, teda aj vtedy, ak ide o iný exaktne preukázaný dôležitý verejný záujem, t. j. napríklad aj na účely výstavby diaľnic. K tomuto posunu v názore ústavného súdu dochádza za okolností daného konania, t. j. vyvlastňovateľ disponuje (aj keď len dočasným) hmotnoprávnym titulom v podobe predbežnej držby, práce, ktoré stavebník môže uskutočňovať, sú umožnené len v takom rozsahu, aby sa nevylúčila reverzibilita (teda možnosť navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu), a vyvlastňovanému patrí od momentu vzniku predbežnej držby finančná náhrada.

105.

Vo vzťahu k námietke skupiny poslancov, že „obmedzenie prác na tie, ktoré umožnia navrátenie do pôvodného stavu, je neurčité a vágne“, podloženej príkladmi (nezvratné zásahy prípravných prác do poľnohospodárskej pôdy, alebo uskutočnenie asanačných prác), ústavný súd zastáva názor, že napadnutý text § 8 ods. 4 zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach je zrozumiteľný a primerane určitý. Zároveň ústavný súd v zhode s názorom vlády vyslovenom v jej stanovisku konštatuje, že ide o námietku, ktorou sa navrhovatelia vo svojej podstate domáhajú „... vyslovenia nesúladu napadnutého predpisu nie z dôvodov jeho rozporu s Ústavou a Dodatkovým protokolom k Dohovoru, ale pre riziko možnej nesprávnej aplikácie napadnutého predpisu príslušným správnym orgánom. Ak by sa pripustila takáto argumentácia, znamenalo by to, že teoreticky každý právny predpis môže byť v rozpore s Ústavou, ak jeho nedôsledná, resp. nesprávna aplikácia umožní porušovanie základných práv a slobôd.“. Nie je možné prezumovať nesprávny postup vyvlastňovacieho orgánu ani osôb, realizujúcich vymedzené práce. V prípade nesúhlasu vyvlastňovaného vlastníka s vymedzením reverzibilných prác alebo ich realizáciou má vyvlastňovaný vlastník k dispozícii právne prostriedky na zjednanie nápravy (ku ktorým však ústavný súd, ako bude uvedené ďalej, má relevantné výhrady).

106.

Vo vzťahu k preskúmavaniu ústavnej akceptovateľnosti inštitútu predbežnej držby ústavný súd považuje za potrebné zaujať postoj aj k tvrdeniu skupiny poslancov, že „... napadnuté ustanovenia A fakticky determinujú pozitívny výsledok vyvlastňovacieho konania pre stavebníka, vytvárajú neakceptovateľný tlak na vlastníkov smerujúci k jedinému možnému výsledku vyvlastňovacieho konania“. Ústavný súd pripúšťa, že inštitút predbežnej držby stavia vlastníka vyvlastňovanej nehnuteľnosti pred dilemu, či v situácii, keď sa už začalo vyvlastňovacie konanie, uprednostniť súhlas s vyvlastnením (dohodu so stavebníkom), príp. akceptáciu rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe (spojeného navyše s nárokom na finančnú náhradu podľa § 8 ods. 8 zákona č. 669/2007 Z. z.), alebo uplatní proti rozhodnutiam vyvlastňovacieho orgánu opravné prostriedky. Zároveň však ústavný súd zdôrazňuje, že zo žiadneho ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach nevyplýva, že by vyvlastňovací orgán nemohol v konečnom dôsledku rozhodnúť o zamietnutí vyvlastnenia dotknutej nehnuteľnosti. Ústavný súd preto túto námietku skupiny poslancov považuje sa nepodloženú a vo svojej podstate za špekulatívnu.

107.

Pokiaľ ide o navrhovateľmi tvrdený nesúlad ustanovení A s čl. 12 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy, teda znevýhodnenie vlastníkov pre účely výstavby diaľnic vyvlastňovaných nehnuteľností v porovnaní s ostatnými vyvlastňovanými vlastníkmi, pretože „vďaka“ predbežnej držbe sú vylúčení z práva držať a užívať pozemky a ich oprávnenia nakladať s nehnuteľnosťami a brať z nich plody a úžitky už pred samotným vyvlastnením, ústavný súd sa stotožňuje s reakciou vlády, ktorá predovšetkým zdôrazňuje, že „Zákon č. 669/2007 Z. z. nemení zákonný obsah vlastníckeho práva vlastníkov nehnuteľností, ktoré môžu byť predmetom vyvlastnenia. Stanovuje iba postup, ktorým možno s Ústavou súladným spôsobom zasiahnuť do tohto (s ostatnými druhovo rovnakými nehnuteľnosťami rovnakého) zákonného obsahu vlastníckeho práva.“. Ústavný súd považuje citovaný argument vlády z ústavného hľadiska za akceptovateľný. Ústavný súd navyše k argumentu vlády dodáva, že k obmedzeniu vlastníckych oprávnení „znevýhodnených vlastníkov“ síce dochádza ešte pred samotným rozhodnutím o vyvlastnení na základe rozhodnutia o priznaní predbežnej držby, teda skôr ako u „zvýhodnených vlastníkov“, ale v oboch prípadoch až po preukázaní verejného záujmu, pričom na preukazovanie verejného záujmu platia v oboch porovnávaných prípadoch rovnaké podmienky. Práve túto skutočnosť považuje ústavný súd za kľúčovú z hľadiska svojho záveru o tom, že v porovnávaných prípadoch nedochádza k ústavne neakceptovateľnému zásahu do obsahu vlastníckeho práva.

108.

Na tomto základe ústavný súd konštatuje, že inštitút predbežnej držby, ako aj s ním súvisiace ustanovenia zákona č. 669/2007 Z. z. (v návrhu skupiny poslancov označené ako „napadnuté ustanovenia A“) sú síce podľa jeho názoru z ústavného hľadiska „hraničné“, ale ešte akceptovateľné. Návrhu skupiny poslancov na vyslovenie nesúladu ustanovení A s označenými článkami ústavy a s čl. 1 dodatkového protokolu preto nevyhovel (bod 3 výroku tohto nálezu).

VI.4 Súdna ochrana vlastníkov vyvlastňovaných nehnuteľností proti rozhodnutiam o predbežnej držbe a o vyvlastnení a jej účinnosť

109.

Podstatou tvrdeného rozporu napadnutej časti § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy je vylúčenie odkladného účinku správnej žaloby proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby, ako aj proti rozhodnutiu o vyvlastnení. Skupina poslancov kvalifikuje túto skutočnosť ako ústavne neakceptovateľný zásah do základného práva na súdnu ochranu, argumentujúc tým, že „Súdna ochrana naplní svoj účel jedine za predpokladu, že sa žalobca bude môcť domáhať odkladu vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení. Do rozhodnutia o správnej žalobe môžu totiž nastať trvalé a neodstrániteľné následky, pokiaľ sa neodloží vykonateľnosť rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení. Takými následkami môžu byť asanácia vyvlastňovanej stavby či zastavanie vyvlastňovaného pozemku stavbou.“. Vláda s týmto tvrdením skupiny poslancov nesúhlasí a argumentuje, že ide o námietku, ktorá „... nemá oporu v Ústave, nakoľko v zmysle čl. 46 ods. 2 Ústavy právo domáhať sa preskúmania rozhodnutia orgánu verejnej správy nemusí nevyhnutne zahŕňať aj právo domáhať sa odkladného účinku rozhodnutia. Rovnako zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok, na ktorý sa Navrhovatelia odvolávajú, nepriznáva odkladný účinok všetkým druhom správnych žalôb.“.

110.

V predchádzajúcej časti ústavný súd konštatoval (hraničnú) ústavnú konformnosť právnej úpravy predbežnej držby. Uvedené konštatovanie sa týkalo „administratívneho štádia“ tohto inštitútu. Právne inštitúty administratívneho práva však v prípade potreby presahujú (musia presahovať) aj do roviny súdnej ochrany (čl. 46 ods. 2 ústavy). Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu neoddeliteľnou súčasťou základného práva na súdnu ochranu je aj jej poskytnutie v určitej kvalite, ktorá vo svojej podstate zodpovedá právu na spravodlivý proces (m. m. napr. IV. ÚS 233/04, II. ÚS 83/06, IV. ÚS 95/07). Ústavný súd k tomu dodáva, že súdna ochrana môže naplniť svoj zmysel len vtedy, ak sa prostredníctvom nej dá efektívne dosiahnuť náprava, t. j. ak je spôsobilá zabrániť porušovaniu základného práva, resp. zabrániť v pokračovaní porušovania základného práva. Z toho zároveň vyplýva, že ak sa poskytne súdna ochrana až vtedy, keď porušovanie určitého základného práva už vyvolalo neodstrániteľné následky, tak súdnu ochranu nemožno považovať za účinnú.

111.

Ak má zákonná regulácia základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 ústavy dosiahnuť ústavou požadovanú kvalitu, musí zohľadňovať špecifické črty jednotlivých typov rozhodnutí orgánov verejnej správy, ako aj hmotnoprávne následky, ktoré je ich vydanie spôsobilé vyvolať. V posudzovanom prípade ide o rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe a o vyvlastnení vydané v súvislosti s výstavbou diaľnic podľa zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach. V prípade predbežnej držby ide o rozhodnutie, ktoré už pred nadobudnutím právoplatnosti umožňuje vyvlastniteľovi vykonávať na cudzej nehnuteľnosti stavebné práce, pričom nemožno opomenúť skutočnosť, že právna úprava vylučuje odkladný účinok odvolania proti rozhodnutiu o priznaní predbežnej držby (§ 8 ods. 4 a 5 zákona č. 669/2007 Z. z.).

112.

Vzhľadom na uvedené okolnosti argument vlády o tom, že priznanie odkladného účinku rozhodnutiam orgánov verejnej správy nemá oporu v dikcii čl. 46 ods. 2 ústavy a že nie každá správna žaloba vyvoláva odkladný účinok, ako argument ústavnej konformnosti napadnutého ustanovenia neobstojí. Žiada sa zvýrazniť, že po rozhodnutí odvolacieho správneho orgánu (v prípade predbežnej držby aj vyvlastnenia je týmto odvolacím orgánom Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky, pozn.) je už prvostupňové rozhodnutie právoplatné a vylúčenie aplikácie § 185 až 189 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) znemožňuje správnemu súdu priznať v opodstatnených prípadoch správnej žalobe odkladný účinok. Ak je uvažovaným rozhodnutím rozhodnutie o vyvlastnení, vyvlastniteľ už nebude v stavebných prácach limitovaný ich reverzibilitou.

113.

Podľa názoru ústavného súdu v okolnostiach posudzovanej veci by ústavne akceptovateľnú kvalitu súdnej ochrany bolo možné poskytnúť len vtedy, ak by zákonodarca neznemožnil správnemu súdu priznať správnym žalobám proti rozhodnutiam správnych orgánov o priznaní predbežnej držby a o vyvlastnení (vydaným v konaní podľa zákona č. 669/2007 Z. z.) odkladný účinok. Ústavný súd ešte raz podotýka, že odkladný účinok správnej žaloby nenastupuje ex lege, ale rozhodnutím správneho súdu, na návrh žalobcu a po vyjadrení žalovaného (§ 185 SSP). Táto legálna konštrukcia podľa presvedčenia ústavného súdu znamená, že prípadné „zdržanie“ výstavby diaľnic v tomto štádiu procesu by bolo založené na zrelej úvahe správneho súdu v okolnostiach konkrétneho konania (odkladný účinok by správny súd žalobe priznal len v odôvodnenom prípade) a je prejavom reálnej administrácie práva na súdnu ochranu. Ústavný súd preto dospel k záveru, že prvá veta § 9 ods. 4 zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach vo vzťahu k rozhodnutiu o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení nie je v súlade s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy (bod 2 výroku tohto nálezu).

VI.5 Posúdenie súladu napadnutej právnej úpravy s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru

114.

Pokiaľ ide o nesúlad § 9 ods. 4 prvej vety zákona č. 669/2007 Z. z., vylučujúcej odkladný účinok správnych žalôb smerujúcich proti územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice a stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice, s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, navrhovatelia, poukazujúc na bod 8 písm. b) prílohy I k Aarhuskému dohovoru, zastávajú názor, že výstavba diaľnic a ciest pre motorové vozidlá patrí medzi činnosti, pri povoľovaní ktorých musí byť zabezpečená široká účasť verejnosti. V nadväznosti na to skupina poslancov poukazuje na čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, z ktorého «vyplýva, že súd musí mať možnosť nariadiť „nápravné opatrenie“ („injunctive relief“) - t. j. príkaz niečo vykonať, nejakého konania sa zdržať, niečo strpieť, alebo niečo uviesť do pôvodného stavu», pričom „nápravným opatrením“ je «aj predbežné opatrenie (vydané pred rozhodnutím súdu vo veci samej). Nápravné opatrenie zároveň musí byť legislatívne upravené takým spôsobom, aby zabezpečovalo „zodpovedajúcu a účinnú nápravu“ a „včasný“ súdny prieskum - teda aby bolo zabezpečené, že pred rozhodnutím súdu vo veci samej nebude napadnutá činnosť už nezvratné zrealizovaná.». Skupina poslancov tvrdí, že z čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a zo smernice EIA vyplýva „povinnosť členského štátu zabezpečiť, aby verejnosť mala možnosť obrátiť sa na súd, ktorý má právomoc vydať predbežné opatrenia takej povahy, aby sa dočasne odložilo uplatňovanie povolenia...“. Ak teda § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.„vylučuje odkladný účinok správnej žaloby proti územného rozhodnutiu a stavebnému povoleniu, vylučuje sa tým právo verejnosti domáhať sa účinného predbežného opatrenia, ktoré garantuje čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru“.

115.

Vláda nesúhlasí s názorom skupiny poslancov a konštatuje, že „Aarhuský dohovor v čl. 9 ods. 4 ani v inom jeho článku výslovne nestanovuje povinnosť priznať správnou žalobou napadnutému územnému rozhodnutiu alebo stavebnému povoleniu odkladný účinok.“. Kľúčový argument vlády vychádza z toho, že Aarhuský dohovor sa vzťahuje na povoľovanie takých činností, ktoré majú výrazný vplyv na znečistenie životného prostredia, pričom ide o také činnosti, ktoré podliehajú právnemu režimu zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o EIA“). Keďže zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach „... nijako nebráni podávať akékoľvek opravné opatrenia proti rozhodnutiam o povolení činností podľa Zákona o EIA, vrátane prípadných správnych žalôb“, nemôže byť jeho napadnutá časť v nesúlade s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.

116.

V reakcii na túto obranu vlády skupina poslancov vo svojom vyjadrení k stanovisku vlády zdôrazňuje, že citovaná argumentácia potvrdzuje, že vláda nesprávne chápe systém povoľovania činností, ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie. Podľa skupiny poslancov „Výklad vlády SR v zásade znamená, že ani čl. 6 ani čl. 9 Aarhuského dohovoru sa nevzťahujú na povoľovacie konania podľa stavebného zákona, čo je absurdné.“. Skupina poslancov na podporu tohto záveru poukazuje aj na vnútornú protirečivosť postojov vlády k tejto otázke. Vláda ako navrhovateľ totiž sama v príslušnej časti dôvodovej správy k zákonu č. 314/2014 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon o EIA, poukazuje na formálne oznámenie Európskej komisie [list č. C(2013) 1558 final z 21. 3. 2013], z ktorého vyplýva, že „Komisia v rámci procesu infringementu proti Slovenskej republike (konanie č. 2013/2034) vytýkala najmä nedostatočné prepojenie procesu posudzovania vplyvov navrhovaných činností s následnými povoľovacími procedúrami, pretože sa tak vytvára priestor pre nerešpektovanie výsledkov procesu posudzovania vplyvov, ktorým tak nemôže garantovať ani plné zabezpečenie práv dotknutej verejnosti.“ (podrobnejšie pozri body 48 a 49 odôvodnenia tohto nálezu).

117.

Ústavný súd po preskúmaní argumentácie skupiny poslancov a argumentácie vlády k namietanému nesúladu príslušnej časti § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru dospel k záveru, že námietky navrhovateľov sú z ústavného hľadiska relevantné. Na jednej strane je totiž pravdou, že rozhodnutia podľa zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach sú vydávané až po úspešnom ukončení procesu posudzovania vplyvu dotknutých činností na životné prostredie, ktoré sa uskutočňuje podľa zákona o EIA. Na strane druhej však nemožno vylúčiť, že rozhodnutia vydané podľa zákona o EIA nebudú v konaní podľa zákona č. 669/2007 Z. z. rešpektované. Súčasťou práva na súdnu ochranu vo veciach životného prostredia je práve (aj) možnosť správneho súdu účinne preveriť súlad územného rozhodnutia na výstavbu diaľnice alebo stavebného povolenia na výstavbu diaľnice so závermi procesu posudzovania vplyvu na životné prostredie a (v prípade potreby) zabrániť vzniku poškodenia životného prostredia, ktoré by v čase vydania meritórneho rozhodnutia správneho súdu už mohlo byť nezvratné. Aj na tomto mieste ústavný súd podotýka, že prípadný odkladný účinok správnej žaloby nenastupuje ex lege, ale len rozhodnutím správneho súdu založeným na uvážlivom posúdení okolností konkrétneho prípadu. Možnosť tejto úvahy správneho súdu je prejavom požadovanej kvality realizácie práva na súdnu ochranu, a vice versa.

118.

Ústavný súd preto rozhodol o tom, že ustanovenie § 9 ods. 4 veta prvá zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach vo vzťahu k územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice a stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice nie je v súlade ani s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru (bod 2 výroku tohto nálezu).

119.

Keďže ústavný súd považuje za nesúladnú s označenými článkami ústavy a Aarhuského dohovoru samotnú koncepciu zásahu do správneho súdneho konania (znemožnenie rozhodnutia správneho súdu o priznaní odkladného účinku správnej žalobe proti rozhodnutiam vydaným podľa napadnutého predpisu ako také), teda nielen vo vzťahu k rozhodnutiam tam uvedeným, bolo potrebné vysloviť nesúlad celej prvej vety uvedeného ustanovenia.

120.

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou, ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. b) a c), aj s inými zákonmi, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. d), aj s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

121.

Z uvedeného vyplýva, že dňom vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky stráca ustanovenie § 9 ods. 4 prvá veta zákona č. 669/2007 Z. z. účinnosť. Ak národná rada neuvedie označenú časť ustanovenia § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. do súladu s ústavou, stratí po uplynutí šiestich mesiacov od vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky aj platnosť. Derogačnými účinkami tohto nálezu je však problém vysloveného nesúladu právneho predpisu vyriešený, a to bez potreby ďalšieho legislatívneho zásahu (zmeny alebo doplnenia zákona č. 669/2007 Z. z.).

122.

Keďže ustanovenie, nesúlad ktorého ústavný súd vyslovil, je normou procesného práva, v súlade s princípom okamžitej aplikability procesných noriem sa strata účinnosti prvej vety § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. prejaví v prebiehajúcich a budúcich správnych súdnych konaniach (správny súd bude môcť aplikovať ustanovenia § 185 až § 189 SSP).

Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 4. novembra 2020

Ivan Fiačan v. r. predseda pléna Ústavného súdu Slovenskej republiky