Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias

La presencia de los aeropuertos requiere de una atenta ordenación territorial, desde el ámbito insular, para la implantación de las actividades productivas atraídas a su entorno, al tiempo que evite o disminuya la presencia de actividades residenciales. Por otra parte, y desde una concepción integrada del sistema canario de transportes, resulta esencial la adecuada conexión entre los aeropuertos y puertos entre sí y con los centros de actividad.

3.5.3 Red viaria: El objeto fundamental de la red viaria es la mayor integración y articulación del archipiélago, como espacio económico y social. La eficiencia del sistema exige, además de la aplicación de los principios generales de ahorro de suelo y reutilización y mejora de las infraestructuras existentes, la adecuación ambiental y paisajística, y la consideración expresa de las mismas como instrumento de potenciación del transporte colectivo, dentro de un sistema intermodal de transporte. El ahorro de recursos plantea igualmente la necesidad de utilizar los corredores viarios para la ubicación de infraestructuras lineales, como el transporte de agua, energía, telecomunicaciones u otras. El desarrollo y aplicación de estos criterios se encomienda a las Directrices de Ordenación de las Infraestructuras y, en su marco, a los Planes Insulares de Ordenación y los Planes Territoriales Especiales de Carreteras de ámbito insular, íntimamente vinculados con los Planes Territoriales Especiales de Transporte, formulados sobre el mismo ámbito.

3.5.4 Transporte colectivo: La disminución de la presión de los vehículos sobre las infraestructuras solamente puede ser paliada con eficacia mediante la articulación de un sistema de transporte público, convenientemente conectado con las otras modalidades y sistemas, mediante intercambiadores. La eficiencia del sistema depende de una adecuada planificación, a cuyos efectos se propugna la formulación de los Planes Territoriales Especiales de Transporte, de ámbito insular, citados en el apartado anterior; pero también precisa de unas infraestructuras convenientemente adaptadas, previendo incluso la implantación de sistemas de plataforma exclusiva, tanto dentro de las grandes ciudades como a lo largo de los principales ejes de comunicación, con independencia del sistema técnico concreto a adoptar. La compatibilidad con el transporte privado requiere de la creación, a nivel urbano, de una red de aparcamientos públicos, de precio moderado y estratégicamente dispuestos en los accesos a las ciudades y en relación con los intercambiadores. Igualmente se precisa una adecuada relación con un sistema peatonal y ciclista, que funcionen igualmente como modos de transporte alternativo, que permitan una mejor utilización del sistema viario rodado urbano.

3.5.5 Telecomunicaciones y sociedad de la información: El objeto del sistema de telecomunicaciones es idéntico al de las infraestructuras anteriores: facilitar la integración y articulación insulares y, con especial énfasis, incrementar la competitividad del archipiélago, y la accesibilidad equivalente de todos los canarios a la información y el conocimiento, disminuyendo sus necesidades de movilidad. Se atribuye a las administraciones públicas un papel primordial en el impulso de las tecnologías de la información y comunicaciones, mediante su uso y planificación, así como en la creación de facilidades para el acceso de los ciudadanos y las pequeñas y medianas empresas a la sociedad de la información. Pero, al igual que las restantes infraestructuras, estos objetivos no pueden cubrirse al margen de su necesaria adaptación ambiental, lo que exige, entre otras condiciones, el uso compartido de las instalaciones y su adecuada planificación, localización y diseño, a fin de que minimicen su presencia territorial y maximicen su integración paisajística, tanto en el ámbito urbano como el rural.

3.6 Patrimonio cultural y paisaje: Patrimonio y paisaje constituyen dos dimensiones fundamentales de la identidad insular, y ambas sometidas a una similar sobrepresión. En el caso del acervo cultural, tangible e intangible, la presión se ejerce a través de unos medios de comunicación masivos, frente a los que resulta difícil la superviviencia de formas de expresión culturales vinculadas las más de las veces con modos de vida y producción desaparecidos o en declive. En cuanto al paisaje, la presión física de la edificación y las infraestructuras actúa sobre un elemento natural o antropizado, pero cuya importancia como elemento de identidad social y cultural supera, probablemente, a su dimensión como recurso natural y económico, al constituir igualmente el soporte visual de la actividad turística.

Las determinaciones sobre patrimonio cultural tienen por objeto la homogeneización de las políticas de ordenación y gestión, y el impulso a las mismas. Para ello, se plantea la necesidad de formulación de unas Directrices de Ordenación sectoriales, y se centran las determinaciones, además de en el inventariado, conservación y puesta en uso social del patrimonio arqueológico y etnográfico, en la intervención en los conjuntos históricos, en tanto que partes fundamentales de nuestras ciudades que precisan la recuperación de su antigua complejidad, de sus funciones residencial y económica, al tiempo que conservar su riqueza urbanística y arquitectónica, pero propiciando que la eventual introducción de nuevas arquitecturas no se haga desde la copia de modelos del pasado, sino de buena arquitectura contemporánea, respetuosa con su entorno.

Para la protección del paisaje natural, el planeamiento insular y territorial habrá de delimitar y definir actuaciones de protección, regeneración o recuperación paisajística. De nuevo se presta especial atención a las periferias urbanas, para las que se propugna actuaciones ejemplares, de carácter agrícola o de dotación ocasional de parques, en espacios que, por su situación estratégica, puedan inducir procesos sinérgicos. La adaptación paisajística de las infraestructuras debe igualmente ser un objetivo del planeamiento insular, fijando criterios tanto para las nuevas actuaciones como para la adaptación de infraestructuras ya existentes y que estén afectando negativamente al paisaje rural o urbano.

Para el paisaje urbano, desde un adecuado tratamiento de la frontera con el espacio rural, se establecen criterios de creación de corredores verdes que enlacen los espacios libres y peatonales, de enriquecimiento monumental de la ciudad, de calidad arquitectónica y del amueblamiento y equipamiento urbanos. Las actuaciones más intensas serán precisas en los antiguos barrios marginales situados en la periferia, y en los polígonos de viviendas, donde la recuperación paisajística y funcional de pequeños espacios vacíos puede cualificar el espacio.

3.7 Actividad económica y territorio: Partiendo del principio del uso sostenible de los recursos naturales y culturales que contribuya a un desarrollo económico más duradero y justo del archipiélago, las Directrices plantean la necesidad de facilitar la diversificación de las actividades e incrementar la competitividad de las islas, aprovechando, de un lado, la situación estratégica del archipiélago y su papel dentro de la región macaronésica y sus relaciones con Europa, África y América y, del otro, el potente inductor que supone la actividad turística, especialmente si se logra aumentar y extender sus beneficios.

Las propuestas que se contienen en este apartado de las Directrices, al igual que otras muchas contenidas en otros títulos, requieren de una especial atención a la participación de los agentes económicos afectados. Cualquier transformación o reorientación de los sectores productivos hacia modos más sostenibles y duraderos de actuación, resulta imposible no ya sin la colaboración, sino sin la convencida participación de dichos agentes. Corresponde a la Administración ordenar, liderar en todo caso, y siempre fomentar, pero salvo contadas y limitadas actuaciones ejemplarizantes, protagonizadas o compartidas desde el sector público, corresponderá al sector privado el efectivo desarrollo de los objetivos, criterios y acciones contenidos en las presentes Directrices.

3.7.1 Turismo: Inducir cambios en los modos de producción y gestión de la oferta turística, que permita diversificar los productos, cubrir nuevos segmentos de demanda e incrementar el gasto de los visitantes, sin aumentar el número de los mismos, es el objetivo fundamental en este sector de la actividad. Los criterios para conseguirlo, en las islas con mayor oferta turística, se centran en la renovación de la planta alojativa y la rehabilitación de la ciudad turística, aplicando de nuevo el principio de la reutilización sostenible del espacio ya ocupado. Ello no excluye la oportunidad de crecimientos limitados, en tanto contribuyan a enriquecer y diversificar la oferta, y contribuyan a impulsar la renovación, pero sometidos a condiciones de límite insular absoluto en función de la capacidad de carga social, económica e infraestructural de cada isla, y a condiciones de ritmo revisadas periódicamente, que permitan acomodar el eventual crecimiento a la evolución de la sociedad y la economía insulares, y de la demanda turística.

3.7.2 Actividades agrarias: La producción de bienes y el mantenimiento de valores sociales, culturales, ecológicos y paisajísticos, constituyen las dos dimensiones de la actividad agraria. Una y otra se pretenden ordenar desde las Directrices de Ordenación del Suelo Agrario, primeras que el Gobierno decidió iniciar, y que se encuentran en redacción. Las Directrices incluyen determinaciones de carácter agrario en otros apartados de las mismas, especialmente en relación con la ordenación del territorio en general y del suelo rústico en particular, centrándose aquí en la definición de los objetivos sectoriales específicos con mayor afección ambiental y territorial, como la diversificación agraria, la aplicación del código de buenas prácticas y el fomento y retribución de las aportaciones intangibles.

3.7.3 Construcción: La notable presencia del sector en la economía de las islas aconseja, de un lado, propiciar su adaptación al previsible cambio de la estructura de la demanda, básicamente hacia la producción de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración urbana, lo que exigirá un esfuerzo formativo y de colaboración entre las instancias privada y pública. Se apuntan igualmente, en relación con el sector, la investigación y desarrollo de nuevos materiales que colaboren en el ahorro de energía de las edificaciones, el fomento del diseño bioclimático de las mismas, y la reutilización de los residuos de construcción y demolición.

3.7.4 Industria y servicios: El sector de los servicios es el llamado a servir de apoyo a una diversificación de la economía canaria, aprovechando eficazmente la situación geográfica y el alto grado de formación de que se dispone. La ordenación del espacio productivo constituye una urgente ocupación, a la vista de la dispersión e ineficiencia de buena parte del existente. El incremento de la competitividad en el sector productivo y de servicios exige la habilitación y recuperación del espacio, su adecuación infraestructural, la consecución de economías de escala que permitan compartir infraestructuras tecnológicas complejas, y la localización adecuada respecto de los ejes de transporte insular. Concentración, eficiencia y puesta en mercado y utilización del suelo urbanizado vacante, serían los tres ejes sobre los que se desarrolle una política de ordenación territorial adecuada.

Los equipamientos, junto a la vivienda, los servicios y las infraestructuras, constituyen uno de los ejes básicos para alcanzar un mejor nivel de equilibrio en nuestro sistema territorial. La potencia de determinados equipamientos de amplia afección territorial requiere su expresa contemplación en el planeamiento territorial, evitando implantaciones inadecuadas por razón del interés de un determinado agente.

4.1 Legales: La aprobación de las Directrices mediante Ley, ofrece la oportunidad de realizar a través de ésta, algunas modificaciones menores en el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, dirigidas a reforzar algunos de los objetivos establecidos. Unas tienen por objeto el potenciamiento de los Planes Territoriales Especiales cuando desarrollen determinaciones legales o de Directrices de Ordenación, además de Planes Insulares; otras, facilitar la renovación edificatoria en ámbitos turísticos, mediante la extensión a este campo de la figura de la actuación por sustitución en la edificación de solares vacantes, ya definida en el vigente Texto Refundido; igualmente fomentar la calificación de viviendas protegidas, clarificando las determinaciones del texto legal; e incrementar los mecanismos de control de la legalidad de las construcciones turísticas, mediante la publicidad de las autorizaciones previas. Por último, se propone adecuar los índices máximos de densidad y edificabilidad en suelo urbano y urbanizable al objetivo de un uso más eficiente del suelo urbanizado, aumentando los establecidos en el texto, que incluso fueron minorados levemente respecto de los vigentes en la anterior legislación estatal, posiblemente por un prurito de una menor densidad que, como demuestran la realidad y las tipologías residenciales de moda, no siempre va acompañada de un mejor uso y calidad del espacio urbano.

4.2 Normativos: Las determinaciones contenidas en las Directrices, de acuerdo con lo expresado en el texto junto a cada una de ellas, tienen el carácter de normas de aplicación directa o directiva, o recomendaciones. Las normas de aplicación directa, identificadas en el texto con las iniciales NAD, son de obligado cumplimiento para las administraciones y los particulares, a partir de la entrada en vigor de las Directrices; las normas directivas, señaladas como ND, son igualmente de obligado cumplimiento para administraciones y particulares, pero no tienen una aplicación directa, sino que se desarrollan a través de instrumentos de planeamiento o disposiciones administrativas; las recomendaciones, distinguidas con la inicial R en el texto, tienen el carácter de orientación para las administraciones y particulares, pero requieren una expresa justificación cuando no sean asumidas por unas y otros. En el presente texto, y de acuerdo con el carácter del instrumento de ordenación, resultan mayoría las normas directivas.

4.3 Ordenación: Efectivamente, la remisión a instrumentos de ordenación urbanísticos, territoriales y de los recursos naturales, para el desarrollo y concreción de los objetivos y criterios expuestos en las Directrices, constituye una constante, que tienen por primer destinatario a las Directrices de Ordenación sectoriales, encargadas de establecer a nivel autonómico, los criterios de sostenibilidad, homogeneización y coordinación de políticas sectoriales propios del mismo. En segundo lugar, los Planes Insulares de Ordenación, definidos en la exposición de motivos de la Ley de Ordenación del territorio como auténticas piedras clave del arco de la planificación de los recursos naturales y el territorio, y que encuentra en los Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos y en los Planes Territoriales Especiales y Parciales sus propios ámbitos de concreción y detalle de sus determinaciones y criterios. Por último, los Planes Generales de Ordenación constituyen los instrumentos capitales de la ordenación urbanística, competentes en casi todos los aspectos de la realidad, para llevar a la realidad el conjunto de las políticas expresadas a lo largo del Sistema de Planeamiento y, sobre todo, el de las propias políticas municipales.

4.4 Económicos y administrativos: Como se señaló más arriba, la regulación del planeamiento no puede quedar en el ámbito de las normas, de las regulaciones, del diseño de las actuaciones, sino que tiene que materializarse, y para ello, requieren de acciones de carácter económico, financiero o administrativo que en unos casos fomenten la actuación de los agentes económicos presentes y, en otros, posibiliten la actuación concreta. Sin programas de actuación, sin medidas económicas y presupuestarias, sin acciones concretas, el planeamiento no pasará de ser una formulación de deseos o, en el peor de los casos, un instrumento arcaico, cuadriculador de un espacio socialmente inexistente. Constituye una responsabilidad esencial de las administraciones, y en primer lugar de la Administración de la Comunidad Autónoma, formuladora del presente documento, elaborar un programa de medidas legales, administrativas, económicas y presupuestarias de apoyo a la realización de los principios, objetivos y criterios contenidos en el presente documento, acompañado de un plan de diversificación económica, del estudio de las posibilidades de incrementar los efectos ambientales y de redistribución intersectorial de la fiscalidad.

4.5 Seguimiento y control: Pero la puesta en marcha de cualquier instrumento de ordenación, y se reitera por última vez que las Directrices no son nada más y nada menos que éso, requiere una constatación continuada de que lo diseñado se materializa, o que las circunstancias ambientales, sociales y económicas previstas o imaginadas en el acto de la ordenación, evolucionan en el tiempo de acuerdo con el diseño, o se desvían. Y si ello ocurre, es necesario tener un sistema de información eficaz que aporte los datos necesarios para analizar la evolución de determinados indicadores, para medir la dimensión del desvío o del cumplimiento de las previsiones y actuaciones y, en función de tal medición, plantear a los responsables la necesidad de corregir determinaciones, de intensificar o aminorar actuaciones, de modificar o revisar el propio instrumento. En ese sentido, se plantea la necesidad de regular un sistema de información interadministrativo y abierto a las organizaciones sociales y económicas; un sistema de indicadores para el seguimiento de las Directrices y, en general, de la evolución del sistema, desde una perspectiva de sostenibilidad; y un órgano de seguimiento u observatorio, igualmente coparticipado a nivel institucional, académico y social, para evaluar y controlar en forma constante dicha evolución. Finalmente, se recuerda la utilidad de las evaluaciones ambientales como instrumentos potencialmente eficaces en la prevención de los impactos de actuaciones, planes y políticas.

4.6 Formativos: Tampoco es posible iniciar el proceso lento y paulatino de cambio hacia formas más sostenibles de desarrollo si no se cuenta, de un lado, con un amplio programa de difusión y divulgación de la multiplicidad de objetivos que se establecen en el presente documento y, del otro, si no se arbitran igualmente los medios para conseguir una formación permanente, tanto a los diferentes niveles, para capacitar a los trabajadores, tanto del sector público como del privado, para desarrollar con la mayor eficiencia posible, las tareas nuevas y viejas que precisa el proceso abierto y, en especial la gestión sostenible de los recursos y la gestión del suelo. En este sentido, la importancia y escasez del territorio en Canarias reclama del sistema educativo la incorporación de una atención explícita al conocimiento del mismo, desde los primeros niveles educativos. Al propio tiempo, será preciso profundizar en la ya iniciada educación ambiental, mediante la formulación de una estrategia que permita revitalizar e intensificar las acciones en los diferentes escenarios y actores.

4.7 Organizativos: La participación ciudadana, como se señaló en el primer apartado de la presente memoria, es un requisito indispensable para el éxito de cualquier política de reorientación hacia un modelo de desarrollo más sostenible. De esta forma, el proceso solo puede ser desarrollado si es compartido e impulsado desde la ciudadanía, a través de concretos canales que no sólo permitan, sino que fomenten su participación activa. Este instrumento de ordenación, en la medida en que pretende contribuir a redireccionar en tal sentido las políticas públicas y las actuaciones privadas, necesita también de mecanismos que, durante su tramitación y, todavía más, tras su aprobación, en la fase de su ejecución y desarrollo, permitan contar con dicha participación activa, tanto a nivel ciudadano como de los diferentes agentes económicos y sociales implicados. La voluntad de las administraciones públicas, expresadas en la sincera articulación, dotación y uso de foros, mesas sectoriales y cualquier otro sistema simple, eficaz e imaginativo de participación, permitiría con ello alcanzar un nuevo estadio de la organización democrática de la sociedad.

MEMORIA DE LAS DIRECTRICES DE ORDENACIÓN DEL TURISMO DE CANARIAS

I. Generalidades y procedimiento

Las Directrices de Ordenación constituyen el instrumento de planeamiento propio del Gobierno de Canarias, que integra la ordenación de los recursos naturales y el territorio, referida a uno o varios ámbitos de la actividad social o económica, conforme establece el artículo 15 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo.

El objeto de las Directrices es articular las actuaciones tendentes a garantizar el desarrollo sostenible de Canarias, definir los criterios de carácter básico de ordenación y gestión de uno o varios recursos naturales, fijar los objetivos y estándares generales de las actuaciones y actividades con relevancia territorial de acuerdo con la legislación sectorial que corresponda, establecer estrategias de acción territorial para la definición del modelo territorial básico de Canarias y articular las actuaciones sobre la base del equilibrio interterritorial y la complementariedad de los instrumentos que conforman el sistema de ordenación territorial.

2.1 Inicio.

2.1.1 Decretos 4/2001 y 126/2001: El proceso de formulación de las Directrices de Ordenación el Turismo se inició con el Decreto 4/2001, de 12 de enero, publicado en el BOC de 15 de enero, en el que se acordó la formulación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo, se estableció la finalidad de las mismas, sus objetivos, criterios básicos para su elaboración, órganos a los que se encomendaba la formulación, y procedimiento a seguir. En el mismo Decreto, se establecían medidas cautelares referidas a la suspensión de la tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento general y urbanístico y los instrumentos de ejecución relativos al uso turístico, así como las licencias urbanísticas de obra nueva de establecimientos turísticos alojativos, con determinadas excepciones.

Suspendida por auto judicial la vigencia del Decreto anterior, el Decreto 126/2001, de 28 de mayo, publicado en el BOC de 28 de mayo, suspendió a su vez la vigencia de las determinaciones turísticas de los Planes Insulares de Ordenación en las islas de Fuerteventura, Gran Canaria y Tenerife, y de los instrumentos de planeamiento urbanístico en las mismas islas, además de Lanzarote, para su adaptación a las determinaciones de la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias.

Las medidas cautelares adoptadas por ambos Decretos quedaron extinguidas por efecto de la disposición final tercera de la Ley 6/2001.

2.1.2 Ley 6/2001, de medidas urgentes: La Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias, publicada en el BOC, de 26 de julio de 2001, estableció el régimen a que quedaban sometidos los instrumentos de ordenación y la actividad de ejecución de los mismos hasta la formulación y aprobación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo. A tales efectos, se suspendió la vigencia de las determinaciones relativas al uso turístico en los instrumentos de planeamiento y, con ellas, el otorgamiento de licencias urbanísticas y autorizaciones previas, con la excepción de los establecimientos alojativos de turismo rural, los establecimientos objeto de rehabilitación o sustitución sin aumento de su capacidad alojativa, los emplazados en edificios catalogados o declarados como histórico-artísticos, los hoteles de ciudad, los establecimientos hoteleros con categoría igual o superior a cuatro estrellas vinculados a determinados equipamientos de ocio, salud o deporte, y los hoteles de cinco estrellas con condiciones especiales, que serían posteriormente reguladas por el Decreto 187/2001, de 3 de octubre, publicado en el BOC de 10 de octubre.

Además, la Ley suspendió la aprobación o modificación de las determinaciones del planeamiento general relativas al uso turístico, y de la tramitación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo, estableciendo para ambas un régimen de excepciones que viabilizaran la materialización de los establecimientos exceptuados de la suspensión de licencias y autorizaciones, y permitieran actuaciones que posibilitaran la disminución de planta alojativa turística y la construcción, en ámbitos turísticos, de viviendas sometidas a algún régimen de protección.

En sus disposiciones adicionales, la Ley estableció un régimen especial para las tres islas occidentales, desarrollado mediante la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma, y declaró extinguida la eficacia tanto de los Planes Parciales aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/1995 como de las autorizaciones previas al año de su notificación y de las licencias urbanísticas para la construcción o ampliación de establecimientos alojativos turísticos que hubieran incurrido en caducidad o que no acreditaran el inicio de las obras correspondientes. Igualmente se estableció la obligación de comunicación de los actos administrativos relativos al planeamiento, así como las autorizaciones previas y las licencias urbanísticas con destino alojativo turístico o residencial en urbanizaciones turísticas.

Por último, la disposición adicional sexta de la Ley modificó el artículo 16 del Texto Refundido, estableciendo la aprobación de las mismas mediante Ley de artículo único, precedida de un trámite de debate parlamentario conforme al procedimiento establecido reglamentariamente para los programas del Gobierno. La disposición final primera estableció el plazo de un año para la aprobación provisional de las Directrices, a partir de la entrada en vigor de la Ley, al día siguiente de su publicación en el BOC Esta disposición fue modificada, en el sentido de establecer que la aprobación provisional deberá producirse antes del 30 de noviembre de 2002, por la disposición adicional quinta de la Ley 2/2002, de 27 de marzo, de establecimiento de normas tributarias y de medidas en materia de organización administrativa, de gestión, relativas al personal de la Comunidad Autónoma de Canarias y de carácter sancionador, publicada en el BOC de 8 de abril.

2.1.3 Decretos 127/2001 y 176/2001: Mediante Decreto 176/2001, de 6 de septiembre, publicado en el BOC de 10 de septiembre, se acordó nuevamente el inicio de la elaboración de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias, en desarrollo de lo dispuesto en la citada Ley 6/2001, estableciendo la finalidad, objetivos, criterios de elaboración, órganos responsables para su formulación, y procedimiento y plazos para su tramitación, así como órganos, organizaciones y entidades que debían ser oídos. La formulación de los documentos quedó encargada a las Consejerías de Política Territorial y Medio Ambiente, y Turismo y Transportes.

El procedimiento para la formulación y aprobación de las Directrices se encuentra establecido en el artículo 16 del Texto Refundido, y en el Decreto 127/2001, de 5 de junio, publicado en el BOC de 8 de junio, que regula a nivel reglamentario el contenido y procedimiento para la formulación, tramitación y aprobación de las Directrices, estableciendo la denominación como Generales de aquellas que afectasen a varios ámbitos de la actividad social o económica, y como Sectoriales las que se refiriesen a uno solo de ellos. El Decreto detalla el objetivo de las Directrices, y las determinaciones y documentación que corresponde desarrollar, así como los diferentes trámites a que debe someterse el instrumento hasta su entrada en vigor.

2.2 Avance.

2.2.1 Trámite: En aplicación del artículo 14.5 del Texto Refundido, desarrollado por el artículo 7.3 del Decreto 127/2001, se redactó un avance de Directrices, que fue sometido al trámite de participación ciudadana mediante anuncio del Consejero de Política Territorial publicado en el BOC de 17 de octubre de 2001 y en diversos periódicos de ambas capitales el día 14 del mismo mes. La duración inicial del trámite, fijada en 45 días, fue ampliada hasta el 31 de diciembre de 2001 mediante Orden Departamental de 27 de noviembre de 2001, publicada en el BOC de 19 de diciembre.

2.2.2 Participación: Durante el período de participación ciudadana, 73 personas y entidades presentaron un total de 78 escritos de sugerencias, sin contar con que dos de los escritos presentados fueron suscritos colectivamente por 375 y 491 personas, respectivamente. De las 73 personas, 40 se referían en sus escritos al avance de las Directrices de Ordenación del Turismo.

De entre las sugerencias presentadas al avance de las Directrices de Ordenación del Turismo, deben destacarse, por su extensión y profundidad, las presentadas por la Confederación Canaria de Empresarios de Las Palmas CCE y Federación de Hostelería de Las Palmas FEHT (37 páginas), Federación de Hostelería de Tenerife ASHOTEL (47 páginas) y Universidad de La Laguna (25 páginas), centradas prácticamente en exclusiva en la ordenación turística. Además, aportan numerosas sugerencias en materia de turismo la Federación Provincial de la Construcción de Tenerife FEPECO (41 páginas), Asociación de Empresarios de la Construcción de Las Palmas AEC (24 páginas) Colegio de Arquitectos de Canarias (69 páginas), Federación Canaria de Cabildos y Cabildo de Tenerife (30 páginas), Cabildo de Gran Canaria (31 páginas), Cabildo de Lanzarote (16 páginas) y los escritos formulados por 13 de los 15 ayuntamientos que participaron en el trámite.

Con posterioridad a las sugerencias presentadas por escrito, se recogieron propuestas en reuniones sostenidas con diferentes colectivos sociales, que permitieron, sobre todo, profundizar en determinadas cuestiones sectoriales a través del debate colectivo.

2.2.3 Sugerencias presentadas: Al avance de las Directrices de Ordenación del Turismo se aportaron un total de 141 sugerencias. Los temas que ocuparon en mayor medida las sugerencias de los participantes en el trámite podrían enumerarse, de una forma muy esquemática, en los siguientes:

Todo ello supuso acopiar un considerable capital de sugerencias a la hora de iniciar la segunda fase de los trabajos, con la redacción del documento para aprobación inicial por el Gobierno y sometimiento al trámite de información pública, tanto por el contenido de las sugerencias en sí como por la posibilidad de continuar profundizando en las mismas durante esta fase, con estos y otros interlocutores sociales e institucionales, sobre una base y un conocimiento ciertos de la ordenación que se pretende.

2.3 Aprobación inicial.

2.3.1 Reorientación: Del resultado del trámite de participación ciudadana, se constató la necesidad de reorientar los apartados relativos a la ordenación territorial propiamente dicha y a la ordenación de las actividades turísticas. Por otra parte, el documento para aprobación inicial no constituye ya un acto preparatorio que formulan y someten a participación ciudadana sendas Consejerías del Gobierno, sino que tiene que ser asumidos por el Gobierno mediante su aprobación inicial previa al sometimiento a información pública y consulta a las administraciones públicas afectadas, lo que exigía implicar a los diferentes departamentos en la redacción, y realizar un seguimiento político de la misma.

Para la continuación de los trabajos, se unificó la redacción de ambas Directrices, designando para su dirección a un coordinador técnico, con un equipo integrado por profesionales de las dos Consejerías encargadas de la redacción, así como de los Gabinetes de Presidencia y Vicepresidencia, y con la presencia de profesionales externos. Para la realización de los trabajos, se ha contratado la asistencia técnica de una consultora de acreditada experiencia en trabajos de planificación y planeamiento, desarrollada también ampliamente en el ámbito canario. Se ha contado igualmente con la aportación adicional de diferentes profesionales técnicos y jurídicos.

2.3.2 Redacción del documento para aprobación inicial: De acuerdo con lo establecido en el artículo 7.5 del Decreto 127/2001, antes citado, se procedió a estudiar las sugerencias presentadas y a establecer los criterios, objetivos y soluciones conforme a los que debían ultimarse los trabajos de elaboración del proyecto de Directrices. Para esa tarea, se estableció un amplio programa de reuniones con representantes técnicos de los otros departamentos del Gobierno de Canarias, y de las otras administraciones públicas canarias, a través de la Federación Canaria de Municipios y de los siete cabildos insulares, en cuyo proceso se fueron concretando las líneas básicas derivadas de los documentos de avance y las sugerencias presentadas. En una segunda fase de redacción, se realizaron igualmente reuniones técnicas puntuales con representantes de organizaciones empresariales y profesionales.

2.3.3 Aprobación inicial e información pública y consulta: Conforme a lo establecido en el artículo 16.3 del Texto Refundido y en el artículo 8 del Decreto 127/2001, antes citado, la Consejería elaboradora del avance y redactora del documento para aprobación inicial, propuso al Gobierno sendos textos de Directrices de Ordenación para su consideración y aprobación inicial si procediera.

El Gobierno de Canarias aprobó inicialmente ambos documentos mediante Decreto 83/2002, de 24 de junio de 2002, publicado en el Boletín Oficial de Canarias n.^o 89, de 1 de julio de 2002.

Mediante Orden Departamental de 1 de julio de 2002, el Consejero de Política Territorial anunció la apertura del trámite de información pública, publicándose en el BOC n.^o 90, de 2 de julio de 2002 y anunciándose, el mismo día, en los periódicos de ambas capitales. Conforme a la citada Orden, el trámite se inició al día siguiente de su publicación en el Boletín, finalizando el día 16 de septiembre de 2002, estando disponible durante dicho período ambos documentos en la página del Gobierno de Canarias en Internet y, el expediente completo, en las sedes de la Consejería en ambas capitales. Se anunciaba que durante el mismo período se realizaría el trámite de consulta a las diferentes administraciones, organismos y asociaciones afectados.

Con fecha 4 de julio de 2002, se recabaron de los diferentes órganos de la Administración estatal e insular los informes prescritos por las normativas sectoriales correspondientes. En la misma fecha, se remitieron igualmente sendos ejemplares de ambas Directrices a la totalidad de las administraciones públicas canarias, a fin de que pudieran cumplimentar el trámite de consulta. En las mismas fechas, se remitieron ambos documentos a las organizaciones sindicales, profesionales, vecinales, ambientalistas y empresariales, así como a diversos departamentos de ambas Universidades, a fin de facilitar su conocimiento de los textos y su participación en el trámite de información pública. A tal efecto, se realizó una edición de 5.500 ejemplares de cada uno de los documentos aprobados inicialmente, que fueron remitidos desde el 16 de julio a las administraciones y a los colectivos señalados, para una mayor difusión y mejor conocimiento de los mismos.

2.3.4 Resultado del trámite: Durante el período de información pública y consulta se recibieron un total de 87 escritos, de los que 6 fueron presentados fuera de plazo aunque, en aras de posibilitar la mejora del documento sometido al trámite, se han considerado la totalidad de los mismos. De los escritos presentados, 5 correspondían a informes sectoriales (4 de la administración estatal, 1 de la insular), 26 a informes de las administraciones consultadas (8 de Cabildos y organismos insulares, 18 de ayuntamientos y federación de los mismos) y 60 a alegaciones de organizaciones sociales y particulares, de las que 9 correspondían a organizaciones sindicales, profesionales, universitarias y ecologistas, 12 a organizaciones empresariales, 10 a empresas y, finalmente, 29 escritos fueron presentados, en forma individual o conjunta, por un total de 43 ciudadanos. Los escritos aportados son de diferente extensión, llegando a superando 16 de ellos las 20 páginas, y 5 las 50, con un total superior a las 1.100 páginas.

Durante el mismo trámite, se continuaron las reuniones de carácter técnico con representantes de las administraciones insulares y municipales y diferentes organizaciones empresariales, profesionales y ambientalistas.

2.4 Aprobación provisional: Conforme a lo establecido en el artículo 16.4 del Texto Refundido y en el artículo 11 del Decreto 127/2001, la Consejería redactora del documento aprobado inicialmente analizó las alegaciones e informes incorporados al expediente y elaboró una propuesta de texto final provisional, en el que se introdujeron las modificaciones que se consideraron procedentes, a la vista de la finalidad y objetivos de las Directrices de Ordenación.

Conforme a lo establecido en el artículo 16.4 del Texto Refundido y en el artículo 11 del Decreto 127/2001, la Consejería redactora del documento aprobado inicialmente analizó las alegaciones e informes incorporados al expediente y elaboró una propuesta de texto final provisional, en el que se introdujeron las modificaciones que se consideraron procedentes, a la vista de la finalidad y objetivos de las Directrices de Ordenación.

El texto fue sometido a informe de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, que lo informó favorablemente, con correcciones, en sesión de 4 de octubre de 2002. El Consejo de Gobierno, reunido el día 7 de octubre de 2002, tomó en consideración el texto propuesto y solicitó el dictamen del Consejo Económico y Social, por el trámite de urgencia, cuyo Pleno aprobó en sesión de fecha 28 del mismo mes, formulando una serie de recomendaciones. El Consejo de Gobierno, conforme establece la disposición final primera de la citada Ley 6/2001, aprobó provisionalmente dicho documento en sesión de 4 de noviembre de 2002, y remitió el texto final provisional al Parlamento de Canarias, para su debate conforme al procedimiento establecido para los programas del Gobierno, tal como establece el artículo 16.5 del Texto Refundido.

2.5 Aprobación definitiva: El Pleno del Parlamento de Canarias, en sesión de 27 de febrero de 2003, aprobó una Resolución integrada por 13 propuestas de carácter general y una serie de propuestas específicas que afectan a 14 de las Directrices de Ordenación General, además de la denominación de uno de los capítulos, y a 6 de las Directrices de Ordenación del Turismo, además de un anexo. En base a dicha resolución se ha redactado el presente texto final, para ser sometido a aprobación definitiva por el Parlamento como anexo al proyecto de ley de artículo único, tal como establece el artículo 16.7 del Texto Refundido.

II. Información

1.1 Turismo sostenible: En 1987, la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible elaboró un informe para la Asamblea General de las Naciones Unidas, titulado Nuestro Futuro Común, aunque más conocido como Informe Brundtland, en el que se define el desarrollo sostenible como «aquel que responde a las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para responder a las suyas propias».

El concepto de sostenibilidad adquiere carácter institucional en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en 1992 en Río de Janeiro, más conocida como la Cumbre de la Tierra o la Cumbre de Río. Entre otros documentos emanados de la Conferencia, cabe destacar la Agenda 21, un Programa de Acción en materia de medio ambiente que, aprobado por los 182 países que participaron en la cumbre, define un conjunto articulado de actuaciones destinado a asegurar el futuro sostenible del planeta.

Desde entonces, se han extendido los planteamientos basados en el desarrollo sostenible del turismo, en el turismo sostenible. El concepto de turismo sostenible, derivado del propio concepto de desarrollo sostenible, surge a partir de los años 80 del pasado siglo, partiendo de la constatación de que determinados destinos turísticos masificados comenzaban a perder su atractivo y competitividad, al no considerar los impactos que generaba el desarrollo turístico sobre el medio ambiente, la sociedad y la cultura anfitrionas.

Para la Organización Mundial del Turismo, el desarrollo turístico sostenible es aquél que satisface las necesidades de los turistas y residentes, y simultáneamente protege y mejora las oportunidades para el futuro. Por tanto, exige una gestión integrada de todos los recursos, de tal forma que las necesidades económicas, sociales y estéticas puedan ser satisfechas mientras se mantienen la integridad cultural, los procesos ecológicos esenciales, la diversidad biológica y los ecosistemas. Para la misma Organización, son productos turísticos sostenibles los que son ofrecidos en armonía con el medio ambiente, la comunidad y la cultura locales, de forma que éstos se convierten en los beneficiarios permanentes y no en las víctimas del desarrollo turístico.

De manera más específica, Hunter, en un estudio publicado en Annals of Tourism Research en 1997, considera que el concepto de turismo sostenible tiene por objeto proteger los recursos turísticos y satisfacer las necesidades y deseos de los turistas, los agentes privados y públicos del sector, y los residentes. La complejidad del concepto y la dificultad de hacerlo operativo, aconsejan identificar un conjunto de principios que deben guiar los esfuerzos orientados hacia la sostenibilidad:

Dentro del marco de la Agenda 21, la Organización Mundial del Turismo, el Consejo Mundial de los Viajes y del Turismo y el Consejo de la Tierra, prepararon una Agenda 21 para el Sector de los Viajes y del Turismo. Esta agenda recomienda a los gobiernos, las administraciones turísticas y las organizaciones comerciales representativas, el establecimiento de sistemas y procedimientos para incorporar las consideraciones del desarrollo sostenible en el proceso de toma de decisiones y para identificar las actuaciones necesarias para promover un turismo sostenible. En concreto, las recomendaciones se centran en las siguientes áreas de actuación: 1) la evaluación de la capacidad del marco económico, regulador y voluntario existente para promover un turismo sostenible; 2) la evaluación de las implicaciones económicas, sociales y culturales de las operaciones de la organización; 3) la formación, educación y concienciación pública; 4) la planificación para el desarrollo turístico sostenible; 5) el intercambio de información, habilidades y tecnologías relacionadas con el turismo sostenible entre los países desarrollados y en vías de desarrollo; 6) la participación de todos los sectores de la sociedad; 7) el diseño de nuevos productos turísticos considerando los principios del desarrollo sostenible; 8) la medición y evaluación del progreso en la consecución del desarrollo sostenible; y 9) la potenciación de las asociaciones para el desarrollo sostenible.

De entre estas recomendaciones a las administraciones y organizaciones, y en lo que afecta al presente documento, debe destacarse especialmente la recomendación de que todo destino turístico debe contar con una adecuada planificación del desarrollo sostenible del turismo y, en segundo lugar, la necesidad de promover la participación de todos los sectores de la sociedad en la planificación y desarrollo del turismo.

En cuanto a las empresas y establecimientos turísticos, la Agenda 21 señala como principal objetivo el establecer sistemas y procedimientos que permitan incorporar los aspectos del desarrollo sostenible como parte de la función de dirección e identificar las actuaciones necesarias para promover un turismo sostenible. De manera más específica, las diez áreas de prioridad propuestas son: 1) la minimización de los residuos, la reutilización y el reciclaje; 2) la eficiencia, conservación y gestión energética; 3) la gestión de los recursos de agua potable; 4) la gestión del agua residual; 5) las sustancias peligrosas; 6) el transporte; 7) la planificación y gestión del uso del suelo; 8) la implicación del personal, los clientes y las comunidades en los aspectos medioambientales; 9) el diseño según los principios de la sostenibilidad; y 10) las asociaciones para el desarrollo sostenible.

1.2 Indicadores del turismo sostenible: Los responsables de la toma de decisiones en el sector turístico necesitan conocer los nexos entre el turismo y los factores ambientales, sociales y económicos. Para ello, los indicadores de sostenibilidad en el desarrollo turístico constituyen instrumentos prácticos para la ordenación, seguimiento y control del desarrollo turístico, al proporcionar información adecuada y fiable de las condiciones ambientales, económicas y sociales del turismo.

Los indicadores evalúan la información con la que las instancias decisorias pueden reducir las probabilidades de adoptar decisiones inadecuadas. En primer lugar, se necesita conocer lo que hay que evaluar. Después hay que reducir la amplia gama de información potencial a una serie de medidas útiles y significativas de los factores importantes para los responsables de la adopción de las decisiones.

La relevancia de los indicadores para las instancias decisorias en la gestión turística dependerá de las características de los destinos y de la importancia de estas características para los turistas. Si el objetivo principal de un destino es el de preservar el entorno natural para que se pueda continuar disfrutando de él, los indicadores clave deberían ser los que evalúen la dimensión de las zonas protegidas, o la pérdida de los elementos que son objeto de protección, como las especies y los ecosistemas. Si se tratara de reducir el riesgo de degradación de entornos utilizados por los turistas, como las playas o las atracciones artificiales, los indicadores clave deben estar relacionados con los niveles de uso o de impacto sobre los valores biológicos o culturales críticos para el interés de la zona, o con las tendencias del mercado indicativas del grado de interés del público por esa zona. Por consiguiente, para determinar la sostenibilidad de una zona, los indicadores servirán para ayudar a los gestores a comprender los vínculos entre las actividades relacionadas con el turismo y el mantenimiento del entorno en que se desenvuelven.

La mayor parte de los indicadores son evaluaciones cuantitativas; sin embargo, los indicadores de sostenibilidad no son siempre cuantificables, y pueden ser relativos o subjetivos. Esta limitación no supone ninguna pérdida de su utilidad como información para la gestión en la promoción del turismo sostenible.

La Organización Mundial del Turismo propuso en 1997 una lista de indicadores clave, que considera útiles para la adopción de decisiones por parte de los gestores y administradores del sector turístico:

Además, la Organización Mundial del Turismo recomendó en 1997 la adopción de tres índices compuestos, integrados por variables específicas del sitio. En primer lugar, la capacidad de carga, entendida como una medida de alarma temprana, compuesta por factores clave que afectan a la capacidad del sitio para soportar diferentes niveles de turismo. En segundo lugar, la presión sobre el sitio, una medida compuesta por los niveles de impacto que el turismo y otras presiones acumulativas del sector ejercen sobre el sitio, y sus atributos naturales y culturales. Finalmente, la atracción, que se refiere a la evaluación cuantitativa de los atributos del sitio que lo hacen atractivo para el turismo y que pueden variar con el tiempo.

Esta lista de indicadores clave ha sido desarrollada por la Organización en los años 1999 y 2000, clasificándolos atendiendo a su utilidad para la toma de decisiones o el ámbito sobre el cual son estimados y utilizados. De esta forma, se puede distinguir seis tipos básicos de indicadores:

En términos generales, todas las categorías de indicadores son igualmente valiosas para el proceso de implantación de un turismo sostenible, pero los indicadores preventivos tempranos son mucho más valiosos para los gestores del turismo, al permitir emprender acciones mucho antes de que puedan producirse serios problemas de sostenibilidad.

Para que puedan ser aplicables en la práctica, es fundamental que los indicadores cuenten con un sistema de medición, para lo que resulta clave encontrar la medida adecuada que permita la obtención, el mantenimiento y el procesamiento de los datos, en condiciones técnicas y económicas viables.

Los indicadores de sostenibilidad son instrumentos útiles cuando se asocian con otros instrumentos y enfoques para la gestión sostenible del turismo. Los gestores necesitan tener un claro conocimiento de los elementos que hacen que un destino tenga éxito, que atraiga a los turistas. Los indicadores de turismo sostenible permiten, con respecto a estos elementos esenciales, identificar, evaluar y hacer el seguimiento de los cambios claves y de los riesgos potenciales a que se encuentran expuestos. Análogamente, los valores de la comunidad receptora son considerados como el marco en el que opera el turismo.

El uso de indicadores válidos y fiables es fundamental tanto para las mediciones de los valores ambientales del destino turístico como para la determinación de las presiones ambientales y de las respuestas a los cambios de las actividades turísticas. Los indicadores, sin embargo, son solamente uno de los elementos básicos necesarios para la gestión del turismo sostenible. Otros elementos básicos, según la Organización Mundial del Turismo, son:

1.3 Capacidad de carga turística: El concepto de capacidad de carga sugiere una aproximación al desarrollo turístico que permita un crecimiento dentro de unos límites aceptables. De manera más específica, Mathieson y Wall señalan que «la capacidad de carga turística hace referencia al número máximo de personas que puede utilizar una zona sin una alteración inaceptable del entorno físico y sin un declive inaceptable en la calidad de la experiencia obtenida por los visitantes».

En términos generales, se supone que existe un número máximo de turistas a partir del cual es probable que se afecte a todos los aspectos del desarrollo turístico. Si se superan los límites ambientales, se reducirá el flujo de turistas al reducirse el atractivo del destino o aparecer problemas secundarios, como riesgos para la salud; si se superan los límites sociales y culturales, se generará resentimiento y hostilidad hacia los turistas por parte de la población residente; si se superan los límites económicos, provocará déficit en servicios e infraestructuras y una reasignación de recursos no deseada; y, por último, si se superan los límites de capacidad de turistas, afectará a los niveles de satisfacción de los visitantes y les inducirá a buscar otros destinos.

En la estimación de la capacidad de carga turística de una zona es crucial la consideración de la «presencia turística», en contraposición al «número de turistas». En tal sentido, además del número de llegadas de turistas, también hay que considerar la estancia media, las características de los turistas y de los residentes, la concentración geográfica de los turistas, el grado de estacionalidad, los tipos de actividad turística, la accesibilidad de determinadas zonas y el nivel de uso de las infraestructuras y su capacidad.

Aunque constituye un concepto claro y fácilmente entendible, la capacidad de carga turística es un instrumento controvertido y difícil de calcular. De entre los diferentes criterios que se han propuesto para estimar la capacidad de carga turística de una determinada zona, el más utilizado es el que parte de la elaboración de un sistema de indicadores a través de los cuales se pueda evaluar el nivel de desarrollo sostenible del turismo en la zona. A partir de dicho sistema, habría que establecer unos valores máximos permisibles para cada uno de ellos, de forma que la capacidad de carga máxima permisible vendría determinada por aquella presencia turística a partir de la cual se superan uno o varios de los indicadores que integran el sistema diseñado.

A pesar de los problemas asociados a la conversión de la definición teórica de la capacidad de carga turística en un instrumento operativo y fácilmente evaluable, se está consolidando en la planificación sectorial y en los instrumentos de ordenación territorial la tendencia a establecer límites o restricciones al crecimiento, generalmente con objeto de prevenir los impactos sociales y ambientales negativos, o de evitar un excesivo desequilibrio entre la oferta y la demanda, que pueda tener un impacto negativo sobre el conjunto de la economía.

Otra característica relevante del concepto de capacidad de carga es su condición de concepto dinámico, de forma que la capacidad de carga turística de una determinada zona puede variar en el tiempo. Por ejemplo, los niveles de tolerancia sociocultural al desarrollo turístico cambian conforme los residentes se van acostumbrando progresivamente a los valores y actitudes de los turistas que visitan su zona.

2.1 Canarias y la economía del turismo: Durante el año 2000 visitaron Canarias unos 12 millones de turistas, 9.975.977 procedentes del extranjero y en torno a 2.066.363 del territorio peninsular, considerando en este último caso los datos de 1999. La importancia de estas cifras viene reflejada por el hecho de que supone casi el 20% de los extranjeros que visitan España.

El gasto medio por turista y día, en origen y destino, ascendió en el año 2001, según el Instituto Canario de Estadística (ISTAC), a 99,96 euros, de los que en Canarias se gastaron 37,02 euros, lo que representa únicamente el 37% del gasto medio diario total. Dado que la estancia media se estima en 11 días, los turistas generarían anualmente un total de ingresos directos para Canarias superior a los 4.887 millones de euros. Pero sería preciso elaborar la cuenta satélite del turismo para analizar y evaluar adecuadamente la repercusión del turismo en la economía canaria, y su evolución en el tiempo.

En cualquier caso, no hay duda de que el sector turístico es actualmente el motor de la economía canaria. Además de los numerosos puestos de trabajo que genera y de su cuantiosa contribución directa al Producto Interior Bruto de las islas —en torno al 12%, incluyendo únicamente la hostelería y restauración—, tiene también importantes efectos indirectos sobre el resto de los sectores económicos, que se benefician de la demanda generada por los turistas y por la propia actividad. En tal sentido, se estima que los efectos directos e indirectos del sector suponen el 30% del PIB canario, al que habría que añadir los significativos efectos inducidos, procedentes del gasto en Canarias de las rentas salariales y beneficios empresariales procedentes del turismo.

La estructura empresarial del sector turístico canario viene caracterizada por una gran atomización, al estar integrada por numerosas empresas de pequeño y mediano tamaño. Las empresas de restauración y de ocio son, en su práctica totalidad, pequeñas empresas; sin embargo, en las actividades hoteleras la dimensión empresarial crece, de forma que el 33% tiene entre 20 y 500 asalariados, constituyéndose en la única actividad turística en la que juega un papel importante la mediana empresa. Algo menor es la dimensión de las empresas extrahoteleras, ya que solo un 26% de las mismas poseen más de 10 asalariados.

La estructura de la propiedad turística presenta igualmente un notable grado de atomización, especialmente en el sector del alojamiento extrahotelero, en el que durante años se ha concentrado buena parte del esfuerzo de los pequeños ahorradores canarios. Las ventajas económicas del sistema comportan, sin embargo, una dificultad añadida a la gestión de los establecimientos, a su mantenimiento y renovación, razón por la que la Ley de Ordenación del Turismo de Canarias impuso, desde 1995, la unidad de explotación que, sin embargo, ha sido y sigue siendo difícil de cumplir.

La posición de liderazgo del sector turístico canario, tanto a nivel internacional como estatal, ha estado basada en las características naturales del archipiélago, destacando el clima, las playas, el paisaje, las características geomorfológicas y la diversidad biológica. Es precisamente esta riqueza natural la que determina las peculiaridades del desarrollo turístico que ha experimentado cada isla. Las tradiciones y las características socioculturales de las islas constituyen otro atractivo que ha motivado este desarrollo.

En términos generales, la oferta se encuentra poco diversificada, siendo el «sol y playa» el producto turístico vacacional líder en la oferta turística canaria. Junto a él, se viene desarrollando en los últimos años una oferta turística alternativa especializada en el turismo de congresos y ciudad, turismo rural, turismo de golf, turismo de salud, turismo de cruceros y turismo náutico, entre otros.

2.2 Niveles de presión.

2.2.1 Presión turística en Canarias: Considerando la estancia media de 11 días, diariamente habría en Canarias un total de 363.000 turistas, incluidos los procedentes del territorio peninsular. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la estancia hotelera media ha descendido un 13% en los últimos 9 años, desde 9,3 días en 1992 a 8,1 en 2000, conforma a los datos del ISTAC.

El crecimiento del número de turistas extranjeros que entraron en Canarias entre 1996 y 2000 ha sido de un 25%, lo que significa un crecimiento medio anual del 5%, superior al de los viajes internacionales en todo el mundo. Por nacionalidades, destaca el crecimiento experimentado en el número de visitas realizadas por los irlandeses (un 158%), holandeses, suecos y británicos (45 a 55%), y daneses y noruegos (33 a 34%). En cuanto a las pérdidas de mercado, destacan los franceses, con una reducción del 34% en el número de visitas realizadas al año, los rusos y austriacos (20 y 27%) y los italianos (9%).

En términos globales, la demanda, contabilizada como número de visitantes llegados, parece haberse estabilizado entre los años 1999 a 2001, y apuntar una ligeran tendencia a la baja durante 2002.

2.2.2 Presión turística por islas: Las islas que recibieron un mayor número de turistas durante el año 2000 fueron Tenerife con 3.675.206 turistas extranjeros, Gran Canaria con 3.109.066, Lanzarote con 1.750.507, Fuerteventura con 1.305.874 y La Palma con 135.324. Considerando la antes citada estancia media, el número de turistas extranjeros diarios puede calcularse en 110.759 en Tenerife, 93.698 en Gran Canaria, 52.755 en Lanzarote, 39.355 en Fuerteventura y 4.078 en La Palma.

Las islas que experimentaron un mayor crecimiento en el número de turistas entre 1996 y 2000, fueron Fuerteventura, con un 43%, y Lanzarote, con un 23%, seguidas por Gran Canaria (19%), Tenerife (13%) y La Palma (13%).

En la práctica totalidad de las islas, el mayor descenso se produjo en la llegada de turistas franceses, mientras que en Lanzarote, fueron los mercados de Irlanda y Holanda los que han incrementado el número de visitantes a la isla, disminuyendo los turistas italianos. En Fuerteventura, el crecimiento en el número de visitantes ha sido mayor desde Dinamarca y Noruega, y los descensos se han producido desde Austria e Italia. En Gran Canaria, aumentaron los visitantes de Irlanda y el Reino Unido, reduciéndose los de la Federación Rusa y Francia. En Tenerife, el mayor crecimiento en llegadas tuvo su origen en Suecia y Holanda y el mayor descenso, en Austria, siempre además de Francia. Finalmente, en La Palma destaca el crecimiento de las visitas de holandeses y alemanes, y la reducción de los suizos.

2.3 Intensidad de uso: La intensidad de uso turístico es mayor en Gran Canaria, con unos 74 turistas por kilómetro cuadrado y día. Tenerife y Lanzarote, arrojan 70 turistas por kilómetro cuadrado y día, 24 Fuerteventura y 7 La Palma.

Desde el punto de vista de la oferta, de acuerdo con los datos del ISTAC en el año 2000, había 354.435 plazas alojativas con autorización de apertura, que ofrecen los 2.609 establecimientos hoteleros y extrahoteleros que operan en las islas, según datos del ISTAC para el 2000. Los hoteles representan casi el 19% de los establecimientos y el 35% de las plazas alojativas del archipiélago, mientras que los complejos extrahoteleros suponen el 81% de los establecimientos y el 65% de las plazas. A los establecimientos citados habrían de sumarse los que se encuentran en trámite de apertura o en funcionamiento que, de acuerdo con los datos de la Consejería de Turismo y Transportes incluidos en el preámbulo del Decreto 126/2001, supondrían unas 99.595 plazas de alojamiento.

Por islas, la mayor oferta se encontraba en Gran Canaria, con 141.789 plazas, equivalentes al 40% del archipiélago, distribuida en un 75% extrahoteleras y un 25% hoteleras, y concentrada en los municipios de San Bartolomé de Tirajana (100.690 plazas) y Mogán (31.932 plazas). Le seguía Tenerife, con 117.489 plazas, que representan el 33,1% de la oferta canaria, con un 48% de extrahoteleras y un 52% de hoteleras, distribuidas entre Adeje (39.155 plazas), Arona (38.378 plazas), Puerto de la Cruz (22.816 plazas) y Santiago del Teide (4.838 plazas). Lanzarote albergaba un 13,2% de la oferta, con 46.895 plazas, un 73% extrahoteleras y un 27% hoteleras, localizadas entre Tías (25.964), Teguise (11.643) y Yaiza (7.268). En Fuerteventura se situaban 33.878 plazas, el 9,6% de la oferta canaria, con un 71% de extrahotelera y un 29% de hotelera, distribuida entre Pájara (16.080 plazas), La Oliva (10.049 plazas) y Antigua (7.195 plazas). Con unos porcentajes de la oferta total que oscilan entre el 0,3% y el 2,2%, se situaban las islas de La Palma, con 7.737 plazas concentradas en Breña Baja y Los Llanos de Aridane, La Gomera con 5.654 plazas entre Valle Gran Rey y San Sebastián, y El Hierro, con 993 plazas.

Debe considerarse que el 58,4% de esta planta alojativa tienen una antigüedad superior a los 25 años, con un escaso índice de renovación en profundidad, y con la dedicación de una parte de la oferta extrahotelera más antigua a oferta residencial de baja calidad, que produce notables distorsiones en la calidad de la oferta turística y el mantenimiento de las instalaciones de los establecimientos afectados, generando conflictos de compatibilidad entre ambos usos. El mismo proceso se ha producido en determinados centros comerciales de las áreas turísticas centrales, con igual resultado negativo en la calidad e imagen de los servicios prestados.

La intensidad de uso turístico del archipiélago puede medirse en términos del número de plazas alojativas por kilómetro cuadrado. En tal sentido, en Canarias existe un total de 61 plazas alojativas por kilómetro cuadrado. Por islas, destaca la mayor densidad de plazas alojativas por kilómetro cuadrado existente en Gran Canaria, con unas 91, seguida por Tenerife con 58, Lanzarote con 55 y Fuerteventura con 20. En La Palma la densidad es de 11 plazas/km², parecida a La Gomera, con 15, y El Hierro con 4.

Sin embargo, y a la hora de considerar la presión territorial del turismo, debe tenerse en cuenta que el alojamiento turístico, en la práctica totalidad de las islas, se localiza en ámbitos notablemente acotados, y presenta un grado de concentración, urbanización y eficiencia en el uso del suelo muy superiores al de las actividades residenciales e industriales, sin perjuicio del uso del territorio que los visitantes realizan en sus desplazamientos por el interior de las islas, particularmente intenso en islas como Lanzarote, o entre islas, especialmente entre Tenerife y La Gomera y entre Fuerteventura y Lanzarote, así como del efecto inductor sobre otros sectores de la actividad, como los antes citados, con otros comportamientos respecto al consumo de suelo.

2.4 Impacto social: El impacto social del desarrollo turístico en un determinado destino, puede evaluarse, de un lado, por el número de turistas en comparación con el número de residentes y, del otro, por la población inmigrante atraída por el desarrollo económico, en general, y turístico, en particular.

Los datos para toda Canarias indican que el número de turistas extranjeros existentes en un día en Canarias representa en torno al 18% de la población de derecho. Por islas, el porcentaje de turistas con respecto a la población de derecho es superior a la media del archipiélago en Fuerteventura, con un espectacular 80%, y Lanzarote con un 62%, seguidas por Tenerife con el 16%, Gran Canaria con el 13% y La Palma con el 5%.

El crecimiento de la población canaria, en los últimos años, descansa prácticamente en la inmigración, al haber diminuido notablemente la natalidad, al punto que de los 65.000 nuevos residentes del archipiélago durante el año 2000, solo 18.250, un 28%, fueron por nacimiento, correspondiendo el resto a inmigración. Por tanto, la inmigración nutrió la mayor parte del crecimiento producido entre 1991 y 2001, más de 19%, el triple que el incremento estatal del 6%. El ritmo se ha ido acelerando en los últimos años, de forma que el crecimiento medio anual, que fue de un 1,29% entre 1986 y 2001, se elevó a un 3,72% entre 2000 y 2001.

Este crecimiento se encuentra directamente vinculado al aumento de la planta alojativa turística. Es por ello que, mientras la población de algunas islas se estanca, la de Fuerteventura y Lanzarote aumenta a velocidad progresivamente mayor que el conjunto del archipiélago, de forma que entre 1991 y 2001 crecieron un 79% y un 60%, superiores 4 y 3 veces, respectivamente, a la tasa media de crecimiento del archipiélago en el período. Trasladado al ámbito municipal, los crecimientos producidos en la década señalada en los diez municipios canarios que más crecieron, con la excepción de San Bartolomé de Lanzarote, corresponden a municipios turísticos, oscilando entre el 179,1% de Pájara y el 64,8% de Mogán; en medio están Antigua (146,6%), Yaiza (137,7%), Adeje (125,2%), La Oliva (117,3%), Tías (91,1%), Arona (90,4%) y San Bartolomé de Tirajana (67%).

Este ritmo origina un significativo impacto en sociedades de dimensiones reducidas, como las de las dos islas orientales, en las que casi la cuarta parte de la población de 1996 había nacido fuera del archipiélago, proporción que se ha incrementado en los últimos años, en paralelo a la expansión turística experimentada por ambas islas, al punto que se estima que la población autóctona majorera constituye actualmente una minoría dentro de la propia isla. El ritmo de crecimiento demográfico ha provocado graves déficit en la infraestructura de ambas islas, especialmente en los servicios escolares y sanitarios.

2.5 Grado de satisfacción del turista.

2.5.1 Turistas repetidores: Según los resultados de la Encuesta sobre el Gasto Turístico, realizada en 1999 por el ISTAC, la mitad de los turistas que habían venido con anterioridad en los últimos cinco años consideraban que el aspecto que más había mejorado había sido el de las carreteras, mientras que un tercio creía que era el medio ambiente, y alrededor de la cuarta parte de los turistas repetidores consideraba que había mejorado la calidad de los establecimientos alojativos, el transporte público y la calidad de la comida. Sólo una quinta parte apreciaba mejoras en el trato recibido, la oferta de ocio y la seguridad ciudadana, mientras que apenas un 7% consideraba que habían mejorado los precios.

Estos datos plantean la necesidad de realizar actuaciones que mejoren los diferentes componentes de la oferta turística actual, dado que la mayoría de nuestros visitantes aprecian como notablemente escaso el esfuerzo de mejora que se está realizando en Canarias. Una comparación de los resultados de las encuestas realizadas en 1999 y 1998, revela que los aspectos que han experimentado una reducción en el nivel de satisfacción de los turistas son la calidad del establecimiento alojativo, el transporte público, la oferta de ocio, el trato recibido, los precios y la seguridad ciudadana.

En todas y cada una de las islas, los aspectos que los turistas consideran que menos han mejorado son los precios y la seguridad ciudadana, y los que más, las carreteras, mientras que en Lanzarote, Gran Canaria y Fuerteventura aprecian, aunque en minoría, mejoras en el medio ambiente. En Fuerteventura y Tenerife, aprecian también mejoras en la calidad de los establecimientos alojativos; y en La Palma, en el transporte público.

2.5.2 Turistas que visitan las islas por primera vez: La calidad del establecimiento alojativo es evaluada positivamente por el 75% de los encuestados, aunque un 6% la valora negativamente. La calidad de la comida, así como el transporte público, recibieron una calificación positiva únicamente del 9 y 7%, respectivamente, y negativa del 65 y 64%. Las carreteras fueron evaluadas positivamente por un 11% de los encuestados, y negativamente por el 56%.

Con relación al ocio, principal oferta turística que puede tener un destino, junto con la alojativa, y a través de la cual se podría incrementar el gasto en el destino realizado por los turistas que lo visitan, los datos de la encuesta señalan que solo el 15% la valoran favorablemente, mientras que negativamente lo hacen casi el 60%. También el medio ambiente es evaluado mayoritariamente en forma negativa por un 54% de los encuestados, y positivamente por el 20%.

Con referencia al trato recibido, solo el 7% lo califican positivamente, frente al 74% que lo califica negativamente. Los precios también son evaluados desfavorablemente por el 47% y favorablemente por el 10%. Finalmente, la seguridad ciudadana, uno de los aspectos más considerados por los turistas en la elección de un destino turístico, cuenta con una mayoría de opiniones negativas, que representan un 66%, frente al 6% que la califican favorablemente.

2.5.3 Nivel de satisfacción global: A pesar de los datos anteriores, el 92% de los turistas encuestados señalan su intención de repetir visita a las islas, cifra algo superior al 88% obtenido en la encuesta realizada en 1998, y el 97% dicen en 1999 que recomendarán Canarias como destino turístico, frente al 94% que arrojaba la encuesta de 1998. Por islas, los visitantes de Lanzarote y Fuerteventura muestran una mejor predisposición en ambas cuestiones, seguidos por los de Tenerife, Gran Canaria y La Palma.

Ello indica, y debe resaltarse, que los defectos apreciados no habían llegado a deteriorar el atractivo del destino turístico, probablemente porque los valores naturales, del clima y el paisaje, compensaban los errores de gestión cometidos. Pero no puede confiarse en que la tendencia se mantenga, y el estancamiento turístico a partir, precisamente, de 1999, acentuados en el 2002, debe constituir una seria advertencia a los gestores privados y públicos de la oferta turística canaria.

2.6 Grado de satisfacción de la población local: Para evaluar la satisfacción de los canarios con relación al modelo de desarrollo turístico actual del archipiélago, resulta básico analizar su opinión sobre el estado actual del medio ambiente, los problemas ambientales, la limitación del número de turistas y el freno a las construcciones turísticas en Canarias, contenidos en los resultados de la Encuesta Medio Ambiente y Turismo realizada por la Presidencia del Gobierno durante el mes de enero de 2001.

En términos generales, en torno al 41% de los residentes canarios evalúa positivamente el estado del medio ambiente, frente al 54% que lo califica negativamente. Comparando los resultados obtenidos por islas, la encuesta refleja que los residentes en las islas orientales valoran peor el estado del medio ambiente, con un 35% favorable frente al 59% negativo. En las islas occidentales, el 46% valora favorablemente el estado del medio ambiente, frente a un 49% que lo hace negativamente.

Según los canarios, el principal problema del medio ambiente en Canarias lo constituyen los vertidos incontrolados de residuos, seguido por la contaminación en general, el exceso de construcciones, el exceso de coches, la deforestación y los incendios forestales, seguidos por la falta de educación ambiental, la escasez de agua, la contaminación de la costa, la política ambiental y la contaminación industrial. Estos resultados se mantienen cuando se presentan por islas orientales y occidentales, si bien en las islas orientales la preocupación parece ser mayor por los residuos, la contaminación en general, las excesivas construcciones, la falta de educación ambiental, la carencia de agua y la política ambiental. Por el contrario, la preocupación aumenta entre los residentes de las islas occidentes con respecto al exceso de coches, la deforestación y los incendios, y la contaminación industrial.

Con respecto a la limitación del número de turistas que visitan el archipiélago, un 46% de los canarios opinan que no debe aumentar el número de turistas que actualmente visitan las islas, el 16% cree que no solo no debe aumentar, sino que tienen que reducirse el número actual de visitantes, y solo el 32% opina que debería aumentar. Por islas, la encuesta revela que la opinión favorable a la congelación o reducción del número de turistas es mayor en las islas occidentales que en las orientales.

En cuanto a la limitación de las construcciones turísticas en Canarias, el 46% de los canarios cree que constituye un problema inmediato y urgente, el 22% considera que se trata de un problema que podría aparecer en el futuro, y tan sólo el 25% considera que no es un problema. Por islas, los residentes en las islas orientales muestran una actitud de mayor preocupación, considerando, en un 49% que se trata de un problema inmediato y urgente, frente al 43% de los residentes en las islas occidentales.

2.7 Planificación turística y planeamiento territorial: Como se indicó anteriormente, uno de los indicadores básicos del turismo sostenible recomendados por la Organización Mundial del Turismo es la existencia de planificación en el destino turístico. En tal sentido, la Organización Mundial del Turismo considera imprescindible que antes de programar actuaciones, se cuente con un plan turístico que defina un modelo sostenible y competitivo de desarrollo. Dicho modelo de desarrollo turístico se plasmaría posteriormente en el territorio, a través del planeamiento territorial y urbanístico.

El proceso de planificación turística, requerido como instrumento de evaluación del nivel de sostenibilidad e identificación de las actuaciones estratégicas que pueden mejorarlo, se está desarrollando en Canarias a través del proyecto de Plan Estratégico sobre el Turismo. El origen de este proyecto está asociado a la reconocida importancia del sector turístico en Canarias, así como a los continuos, complejos e importantes cambios y tendencias en el sector turístico internacional y nacional, que justificaban suficientemente la puesta en marcha de un proceso de planificación que permita orientar y ordenar adecuadamente este sector estratégico.

Ello es particularmente relevante si consideramos que, en términos generales, el desarrollo turístico experimentado en el archipiélago no ha contado con una previa y adecuada planificación, lo que ha conducido ocasionalmente a situaciones de masificación de la oferta turística, con importantes efectos negativos sobre la calidad del turismo canario, los recursos naturales y los aspectos socioculturales de las islas.

El crecimiento económico insular se ha basado en el aumento continuo de la oferta turística para atender una demanda exterior creciente. Esta oferta ha estado estrechamente vinculada al sector de la construcción y al mercado de suelo, y ha provocado una especialización en actividades de bajo precio, que necesitan de una oferta amplia para poder garantizar el retorno de la inversión. Sin referencias globales a nivel de la mayoría de las islas ni del archipiélago en su conjunto, ha sido el planeamiento urbanístico, generalmente desde una óptica netamente desarrollista, el que ha determinado el proceso de clasificación del suelo turístico, hasta llegar a una capacidad que se estima en unas 850.000 plazas adicionales sobre las legales existentes, oferta irrealizable, pero que provocaría un crecimiento disperso y con una mayor afección sobre el territorio, las infraestructuras y los servicios. No debe olvidarse, sin embargo, que tan temprano como en 1991, Planes como el Insular de Ordenación de Lanzarote, plantearon en forma clara y decidida la necesidad de una visión integrada del territorio turístico, y una limitación del crecimiento, y fueron el germen que permitió que, posteriormente, la Ley de Ordenación del Territorio estableciese un régimen especial para el suelo urbanizable turístico, cuya sectorización y puesta en mercado habrá de responder, entre otras, a razones de pura oportunidad y conveniencia.

Por otra parte, la oferta turística ha venido respondiendo a los incrementos de la demanda exterior, pero con retraso, ya que un importante volumen de iniciativas, impulsada por su propia lógica inmobiliaria, se materializa cuando ya ha terminado la fase de incremento de la demanda, lo que origina el carácter extremo de los ciclos de la economía canaria, con fases depresivas en 1970-73, 1979-82 y 1988-91, que dejaron huella en la realidad económica y social, en forma de paro, quiebras empresariales, obras paralizadas, infraestructuras en desuso y rupturas de la habitabilidad insular. Conforme ha ido aumentando la dimensión de nuestro sector turístico, especialmente en los últimos cuatro años, y la intervención pública en el sector a través de la reserva de Inversiones de Canarias, se ha incrementado también la percepción del temor por las repercusiones de una eventual crisis sectorial en la economía y la vida de las islas, toda vez que el turismo es, directa e indirectamente, el sector en el que se apoya la estructura productiva.

En todo este proceso, debe considerarse también que en determinadas zonas turísticas insulares se ha producido un deterioro apreciable de las condiciones ambientales, sociales y de seguridad ciudadana, sin que las administraciones competentes hayan intervenido en el espacio turístico con los medios necesarios para paliar dichas situaciones. En otras, el rápido crecimiento de la actividad turística en los últimos años, ha producido demandas de viviendas, infraestructuras, dotaciones y servicios para la nueva población turística y especialmente para la trabajadora ligada a dichos desarrollos, difícil de afrontar por la sociedad canaria.

El estado de la situación, el momento concreto en que nos encontramos, reclaman con mayor urgencia, si cabe, la necesidad de una planificación del sector y, sobre esa base, la ordenación del territorio turístico sobre parámetros de sostenibilidad, competitividad y duración.

III. Descripción y justificación

El limitado conocimiento de que se dispone aún sobre el sector, el hecho de encontrarse en proceso de formulación de un Plan Estratégico, y de regulación actualizada de los establecimientos destinados al alojamiento turístico, al tiempo que la propia dinámica de la oferta y la demanda turísticas, hacen que las presentes Directivas deban considerar su plazo máximo de vigencia como un elemento relevante, no resultando aconsejable remitir al plazo de vigencia máxima de diez años, habitual en este tipo de instrumentos de ordenación, sino reducir a la mitad dicho período a fin de que, sin perjuicio de la capacidad de la Administración para proceder a la revisión antes de ese plazo, en cuanto se produzca cualquier modificación legislativa sustantiva o en el momento en que se alteren las circunstancias que sustentan las Directrices, se fije la ineludible obligación de proceder a la revisión del documento como máximo en dicho quinquenio si no se hubiera acometido antes por cualquiera de los otros motivos.

Por otra parte, conviene igualmente señalar que no pretende el presente documento trascender de su dimensión de instrumento de ordenación, al amparo del carácter legal de su aprobación definitiva. En este sentido, se entiende que dicho carácter lo reafirma como instrumento básico de gobierno del territorio en lo que se refiere al desarrollo de las actividades turísticas, pero se desea dejar expresa mención del hecho de que no se pretende modificar implícitamente ninguna disposición legal vigente a través de la propia normativa de las Directrices. Es cierto que, para viabilizar algunos de los objetivos que persigue el documento, se hace necesario modificar alguna de las determinaciones de la actual legislación, tal como se señala en el apartado 6.1 de la presente memoria, dedicado a los instrumentos normativos, pero se pretende hacer en forma expresa, mediante la modificación de dichos textos legales a través de las disposiciones adicionales de la Ley a la que se anexarán las presentes Directrices.

En cuanto al contenido del presente documento, se encuentra establecido en el artículo 5 del Decreto 127/2001, de 5 de junio, por el que se regulan las Directrices de Ordenación, centrándose su documentación prescriptiva en la normativa de aplicación, directivas y recomendaciones dispositivas, al no considerar necesaria la representación gráfica de determinaciones prescriptivas, dado el nivel de determinaciones y la estructura adoptada para el documento. Pero un instrumento de ordenación como el presente, que pretende iniciar un complejo y costoso proceso sistemático de rehabilitación urbana de las zonas turísticas e impulsar vigorosamente el proceso de renovación edificatoria que protagoniza la iniciativa privada, no puede quedar en su dimensión normativa. Un instrumento de ordenación, para ser eficaz, ha de compensar las necesarias medidas negativas, en tanto que restrictivas o limitativas, con medidas de carácter positivo o proactivo, que fomenten determinadas actuaciones, acciones o actitudes. Por la misma razón, un instrumento eficaz, aún en este nivel de ordenación, no puede limitarse a remitir sus actuaciones a instrumentos de ordenación insular o municipal, sino que está obligado a demostrar la viabilidad y corrección de sus determinaciones mediante la acción, a través de programas y proyectos de actuación. La materialización de sus principales objetivos requerirá de la paralela aprobación de instrumentos de carácter económico y social, con disposiciones de rango administrativo y legal, que deberán integrar un programa político de apoyo e impulso a la ordenación diseñada, cuyo compromiso se formula en el último capítulo de las presentes normas.

El sol y las playas han permitido a Canarias ofertar un destino sin estacionalidad; la proximidad ha permitido consolidar un destino para amplias masas de europeos; la iniciativa y el trabajo de los insulares, y el marco financiero y económico, han permitido desarrollar una amplia oferta alojativa. Gracias a estos factores, el turismo ha impulsado la economía canaria hasta unas cotas de bienestar económico y social sin paralelo en su historia. Pero el turismo es una actividad dinámica por esencia, con un alto nivel de competitividad, donde los destinos intentan conquistar su cuota de mercado sobre la base de ofertar productos más atractivos para un conjunto amplio de clientes, cuyos gustos también van variando dinámicamente, de acuerdo con sus propias experiencias, con la evolución cultural y el crecimiento económico.

La solución planteada, como se expresó en la parte informativa de la presente memoria, pasa por encaminar decididamente los pasos hacia la sostenibilidad, entendida aquí como un modelo de desarrollo turístico diversificado, diferenciado, competitivo y sostenible, que cubra las necesidades actuales de los turistas y de la sociedad canaria, protegiendo y mejorando las perspectivas de futuro, y que proyecte una imagen de integración de la gestión de todos los recursos, de modo que queden cubiertas las necesidades económicas, sociales y estéticas, manteniendo al mismo tiempo la identidad cultural, el paisaje, los procesos ecológicos esenciales, la diversidad biológica y los sistemas vivos.

Por todo ello, las presentes Directrices, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, con los criterios, principios y fines generales señalados en el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, con los objetivos que el mismo texto legal fija para las Directrices de Ordenación, y con las determinaciones establecidas en las Directrices de Ordenación General respecto del sector turístico y del presente instrumento de ordenación, se proponen diseñar un marco territorial idóneo para que pueda producirse el cambio en los modos de producción y gestión de la oferta turística hacia un modelo de desarrollo turístico más duradero.

Son objetivos específicos de las Directrices el incremento de la rentabilidad de la actividad turística, en términos de aumento del gasto y del ingreso medio por estancia, en vez de al incremento del número de visitantes; el beneficio para la población residente, impulsando las actividades con mayor generación de empleo y vinculación con las empresas locales; la diversificación de la oferta, a través de productos que permitan captar nuevos segmentos de mercado; la diferenciación de la oferta, apoyando los elementos más vinculados a los valores autóctonos; la adaptación y competitividad de la oferta actual, estableciendo mecanismos que permitan adecuar los establecimientos y los modelos de gestión y servicios ofertados a los requerimientos del mercado, la gestión integral del destino turístico que, impulsada por las administraciones y con la participación de los agentes económicos y sociales, tenga por objetivo final la satisfacción del visitante; y la conservación de los recursos naturales insulares, asumido como objetivo propio del sector.

3.1 El modelo general.

3.1.1 La planificación del modelo: Pese a ser una de las primeras Comunidades Autónomas que legisló en materia de turismo, en Canarias no se ha profundizado todavía suficientemente en el análisis de su actividad económica dominante, para un mejor conocimiento de la demanda, de los destinos competidores, de la evolución que debe sufrir la propia oferta para captar nuevas demandas, para adaptarse a la demanda en movimiento, para conseguir una actividad que, sin incrementar la presión sobre el medio, produzca mayores beneficios económicos y sociales, mayor nivel de empleo, mayor nivel de gasto y mejor distribuido. Y no se trata de alojamiento turístico, aunque también le afecte, porque hay cantidad suficiente, y es muy posible que bastante más que suficiente; se trata del conjunto de elementos, alojativos y no alojativos, que definen el producto turístico canario.