Decreto-Lei n.º 951/76 — Aprova o Plano para 1977

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QUADRO VII

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2.6 - A situação monetária e financeira

A situação monetária e financeira verificada nos últimos dois anos reflecte as profundas alterações havidas nos planos político, económico e social após o 25 de Abril. De facto, as autoridades monetárias esforçaram-se por pôr em prática uma activa política monetária para correcção das perturbações que mais afectaram o funcionamento da economia portuguesa nos últimos tempos.

A crise política e económica (bem evidenciada pela quebra na produção e investimento, aumento do desemprego e inflação e agravamento do saldo da balança de pagamentos e das dificuldades de tesouraria em muitas empresas), os efeitos da política de nacionalizações, a alteração do comportamento do público perante o sistema bancário e a alteração da política do Banco de Portugal face às necessidades do financiamento da economia são as principais determinantes da situação monetária e financeira a partir de 1974. Foi nesse ano que se deu a ruptura no processo tradicional de criação dos meios de pagamento.

Essa transformação radical traduziu-se na substituição do aumento das disponibilidades líquidas sobre o exterior pelo acréscimo do crédito interno (com particular relevo para o crédito ao sector público), como principal factor de criação da moeda, e reflecte a passagem de:

Superavits na balança de pagamentos até 1973 para deficits cada vez mais acentuados desde então;

Uma capacidade financeira excedentária do sector público até 1973 para deficits crescentes a partir dessa data:

Uma situação de quase total independência da banca comercial para um progressivo recurso ao Banco Central.

A apreciação da situação de liquidez da economia através do confronto da evolução da massa monetária e do crescimento do PNB aconselha uma análise em termos anuais.

Em 1974, o PNB a preços correntes de mercado aumentou 20,6%, enquanto a massa monetária em sentido amplo (M(índice 2) = Circulação monetária + Depósitos totais de empresas e particulares) não foi além de 13,6%.

Este diferente ritmo de evolução resultou da adopção de uma política relativamente restritiva, durante a primeira metade do ano, com vista ao contrôle da inflação e do deficit da balança de pagamentos, e de uma política nitidamente mais expansionista no 2.º semestre, dada a carência de liquidez das empresas que exigiu uma actuação do Banco de Portugal em apoio a uma banca comercial em dificuldades. De facto, enquanto no 1.º semestre o crescimento de M(índice 2) foi de 2%, no 2.º semestre foi de 11,3% Porém, é de admitir que não se tenha conseguido um financiamento adequado às necessidades da economia.

Em 1975, em contraste, enquanto o crescimento de produto a preços correntes não foi além de 10,4%, a taxa de crescimento de M(índice 2) foi de 12,6%. Paralelamente, assistiu-se ao acréscimo dos preços - embora a ritmo menor do que em 1974, mercê, designadamente, do tabelamento de uma vasta gama de bens e serviços - e ao agravamento do saldo da balança de pagamentos, apesar das medidas de contenção de importações e de contrôle da saída de capitais entretanto tomadas. Em 1976, os elementos disponíveis até ao momento mostram que o crescimento de M(índice 2) na primeira metade do ano foi de 3,8%, enquanto o crescimento anual no período que finda nessa data foi de 14%. Ora, tendo presente a evolução esperada para o produto a preços correntes, é de prever que o crescimento dos meios de pagamento não acompanhe a evolução do produto, por insuficiência da procura de crédito para investimentos por parte das empresas e por menor preferência pela liquidez por parte do público, a que não terão sido alheias a manutenção das tensões inflacionistas e uma maior confiança no sistema bancário.

A análise da composição dos meios de pagamento nestes últimos dois anos e meio permite destacar os seguintes aspectos (cf. quadro I):

A circulação monetária sofreu um acréscimo de 31,4 milhões de contos em 1974 (+82,2%) e de 40,1 milhões de contos em 1975 (+57,5%), o que, face ao comportamento dos depósitos, fez com que aumentasse significativamente a participação das notas e moedas em circulação nos meios de pagamento. No início de 1976, começa-se a assistir à redução das notas e moedas em circulação;

Em termos anuais, é de evidenciar o contraste entre a evolução dos dois tipos de depósitos. Assim, enquanto em 1974 os depósitos à ordem diminuíram de 11,4% e os depósitos a prazo aumentaram 17,7%, já em 1975 os depósitos à ordem cresceram ligeiramente (+4,1%) e os a prazo mantiveram-se praticamente constantes (-1,0%);

No 1.º semestre de 1976 os depósitos à ordem apresentaram-se praticamente estacionários (+1188 milhares de contos, ou seja, +1,0%) e os depósitos a prazo registaram um aumento significativo (+19392 milhares de contos, ou seja, 12,3%). A maior preferência pelos depósitos a prazo - quase a única forma de aplicação de capitais para as pequenas e médias poupanças - andará associada a um desejo de minimização da perda de valor do capital (uma vez que as taxas de juro reais continuam a ser negativas) e também à possibilidade de mobilização dos mesmos com sacrifício parcial do juro.

No que respeita à evolução dos factores de criação da massa monetária, entre o início de 1974 e o final do 1.º semestre de 1976, importa assinalar (cf. quadro II):

O decréscimo substancial das disponibilidades líquidas sobre o exterior (-60177 milhares de contos, ou seja, 77,3%);

O aumento do crédito líquido ao sector público, de 45852 milhares de contos no período em observação. Com efeito, a crise da economia, ao exigir a adopção de medidas compensatórias dos desequilíbrios entretanto gerados, veio originar a formação de elevados deficits orçamentais cujo financiamento tem sido sobretudo suportado pelo Banco de Portugal, dada a situação de liquidez das restantes instituições do sistema monetário;

O aumento de 98196 milhares de contos no crédito concedido a empresas e particulares. Contudo, esta evolução está associada a taxas anuais de crescimento inferiores às verificadas antes de 25 de Abril de 1974 e decrescentes até final do 1.º trimestre de 1976. Em contraste, a taxa anual de crescimento relativa a Junho último mostra uma inversão pouco nítida da tendência decrescente, mercê da expansão do crédito ocorrida no 2.º trimestre deste ano (+ 17357 milhares de contos).

Da descrição sumária que acaba de fazer-se pode concluir-se que após o 25 de Abril de 1974 se começou a pôr em prática uma política monetária mais expansionista do que a seguida em fins de 1973 e princípios de 1974.

O carácter expansionista que se pretendeu imprimir à política monetária visava possibilitar temporariamente, até à adopção de outras medidas, que as empresas superassem dificuldades de natureza financeira (a que os aumentos de salários após o 25 de Abril não foram estranhos), no âmbito de uma política de conservação de empregos e de relançamento da actividade económica.

A situação dos bancos comerciais ao longo destes últimos dois anos e meio foi particularmente afectada pela deterioração da situação económico-financeira do País.

QUADRO I

Meios totais de pagamento

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QUADRO II

Base monetária - factores determinantes

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A evolução recente da actividade destas instituições pode sintetizar-se do seguinte modo (cf. quadro III):

Diminuição acentuada das reservas de caixa, desde o início de 1974 até Junho de 1975, em perfeita sintonia com o decréscimo dos depósitos totais. Desde então, e em consequência do aumento dos recursos obtidos, quer através dos depósitos, quer mediante recurso ao redesconto, ocorreu uma melhoria da situação de liquidez, atenuada no 1.º semestre de 1976 mercê da relativa expansão do crédito;

Diversidade do comportamento dos depósitos à ordem e dos depósitos a prazo no seu conjunto. Se se considerar o ratio depósitos à ordem/depósitos a prazo, verifica-se a seguinte evolução: 1,10 em Dezembro de 1973, 0,75 em Dezembro de 1974, 0,80 em Dezembro de 1975 e 0,73 em Junho de 1976. Estes valores traduzem uma preferência mais acentuada pelos depósitos a prazo em 1974, interrompida em 1975 e retomada em 1976.

A evolução dos depósitos a prazo inferior e superior a um ano carece de significado, em virtude da transferência do primeiro para o segundo tipo de depósitos no período em que esteve em vigor o Decreto-Lei n.º 248/75, de 22 de Maio (revogado em 22 de Dezembro pelo Decreto-Lei n.º 729-D/75), que permitiu aos bancos comerciais e instituições equiparadas, nacionalizadas, aceitar depósitos a prazo superior a um ano, prática a que antes não tinham acesso;

Aumento do crédito a empresas e particulares, embora a ritmo cada vez menor até final de 1975. Este abrandamento deve ter resultado do efeito conjugado da diminuição da procura de crédito e da insuficiência na oferta do mesmo, muito embora, a partir da nacionalização da banca, tivesse havido o propósito de realizar uma política de crédito de decidido apoio a inúmeras empresas em crise. A concretização dessa intenção deu-se, sobretudo, nas empresas em que o Estado interveio e/ou avalisou a concessão de crédito. A banca comercial só pôde desenvolver esta política de apoio porque, entre outras razões, se toleraram níveis de reservas de caixa inferiores aos mínimos legais e se possibilitou o recurso ao Banco Central, sempre que aquela deparou com carências de liquidez.

Na primeira metade do ano em curso, sobretudo no 2.º trimestre, notou-se um certo incremento no ritmo da expansão do crédito a empresas e particulares, o que, juntamente com uma redução sensível dos efeitos comerciais protestados, denota uma certa melhoria na situação económico-financeira das empresas e uma recuperação da actividade económica (cf. quadro IV).

Em suma: da observação conjunta dos depósitos, crédito e recurso ao Banco Central conclui-se que a banca comercial tem vindo a actuar mais como intermediária entre o Banco Central e os agentes com necessidades de financiamento do que como mobilizadora de poupanças. Em consequência, a dependência da banca comercial face ao Banco Central tem vindo a agravar-se.

A actividade da Caixa Geral de Depósitos e das caixas económicas, embora se tenha ressentido com a crise económica, foi bastante menos afectada pela deterioração da situação monetária verificada nos últimos dois anos do que a dos bancos comerciais (cf. quadro v). Esta diferente situação derivou, por uma lado, do prestígio daquelas instituições (muito em particular a Caixa Geral de Depósitos, pela sua estreita ligação ao sector público) e, por outro lado, da mais atraente estrutura das taxas de juro dos depósitos de particulares.

QUADRO III

Indicadores de situação da banca comercial

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QUADRO IV

Efeitos comerciais descontados e protestados

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QUADRO V

Indicadores da situação da Caixa Geral de Depósitos e das caixas económicas

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A nítida preferência do público pela Caixa Geral de Depósitos e pelas outras caixas conduziu a que os depósitos totais de empresas e particulares feitos nestas instituições tivessem aumentado de uma forma contínua e bastante equilibrada ao longo do período em análise. Este acréscimo foi particularmente sensível nos depósitos a prazo superior a um ano, que cresceram à taxa média anual de 29,5%, entre Junho de 1974 e igual mês do ano em curso. Contudo, em 1975, os depósitos à ordem registaram taxas de acréscimo ligeiramente superiores às dos depósitos a prazo.

A expansão bastante acentuada dos depósitos a prazo superior a um ano verificada no 1.º semestre de 1976 - a que não deve ser alheia a normalização política entretanto operada - resultou, em larga medida, de não existirem praticamente formas mais aliciantes de aplicação das poupanças.

Após o 25 de Abril de 1974 as reservas de caixa destas instituições começaram a diminuir. O aumento dos fundos obtidos via depósitos e a redução dos existentes em caixa não foram suficientes para financiar o incremento do crédito concedido. Por conseguinte, a Caixa Geral de Depósitos teve de recorrer ao refinanciamento do Banco de Portugal, prática que raramente utilizara anteriormente.

A partir do último trimestre de 1975, particularmente no 1.º semestre de 1976, o crédito concedido a empresas e particulares por estas instituições cresceu a taxas menos elevadas do que as antes registadas, em contraste com o ocorrido na banca comercial. Entretanto, as reservas de caixa, que tinham vindo a descer de uma forma ininterrupta, começaram a subir e os depósitos acusaram um ritmo de expansão semelhante ao apurado nos trimestres anteriores. Consequentemente, o recurso ao redesconto diminuiu substancialmente, tendo-se saldado em Abril de 1976, e aumentaram os seus depósitos no Banco de Portugal.

No que respeita ao Banco de Fomento Nacional, já antes de 25 de Abril de 1974 se notava que o saldo dos depósitos a prazo se situava bastante aquém do saldo dos empréstimos a médio e longo prazos, o que obrigava este Banco a lançar mão de outros recursos, nomeadamente à emissão de obrigações e ao financiamento concedido por outras instituições de crédito e pelo Estado (cf. quadro VI).

Porém, nos últimos tempos ampliou-se o diferencial entre as taxas dos depósitos a prazo, que praticamente se mantiveram, e dos empréstimos a médio e longo prazos, que têm vindo a aumentar ininterruptamente.

Um dos factores estruturais responsáveis pela carência de liquidez do Banco de Fomento é o desequilíbrio existente entre os prazos de exigibilidade dos recursos obtidos e os de liquidação dos créditos concedidos.

Face à estagnação do nível dos depósitos do Banco de Fomento, infere-se que os aumentos introduzidos, em Julho e Dezembro de 1974 e Dezembro de 1975, nas taxas de juro passivas não terão produzido efeitos sensíveis. O mesmo se poderá dizer das disposições do Decreto-Lei n.º 1/75, de 2 de Janeiro, que, entre outros aspectos, autorizou os bancos de investimento a recolher depósitos a prazo superior a seis meses e, em certos casos bem determinados, depósitos à ordem.

Também com vista a obviar à insuficiência de recursos do Banco de Fomento, foi estabelecido, em 6 de Maio de 1975, que os depósitos a prazo superior a um ano recebidos pela banca comercial seriam repartidos em iguais montantes pelo Banco de Fomento e pela instituição depositária. Esta disposição nunca se concretizou, em larga medida por carência de liquidez da banca comercial.

A carência de fundos obtidos via depósitos e as dificuldades de recurso ao mercado de capitais, face ao aumento do crédito concedido, obrigaram o Banco de Fomento a ter de recorrer a outras origens de fundos, particularmente ao redesconto. O refinanciamento junto do Banco de Portugal passou de 3908 milhares de contos no final de 1974 para 9685 milhares de contos no final de 1975 e para 11502 milhares de contos em fins de Junho de 1976.

Ao abrigo da ajuda excepcional de emergência concedida a Portugal pelo Conselho das Comunidades Europeias, o Banco de Fomento Nacional celebrou, já em 1976, com o Banque Européenne d'Investissement um contrato de empréstimo de 15 milhões de unidades de conta europeias, destinado a possibilitar o financiamento de investimentos relativos a iniciativas de pequena e média dimensão nos sectores industrial e do turismo.

Sendo a Sociedade Financeira Portuguesa uma instituição particularmente vocacionada para actuar no mercado externo, a sua actividade foi nos últimos dois anos afectada não só pela crise interna, mas também pela baixa conjuntura internacional.

Isto explica que a sua actividade creditícia se tenha ressentido. Com efeito, em 1975, o saldo dos empréstimos a mais de um ano desceu 3%, tendo-se registado um ligeiro acréscimo na primeira metade de 1976, situando-se, todavia, em Junho último, ainda aquém do valor observado em Dezembro de 1975 (cf. quadro VII).

QUADRO VI

Indicadores de situação do Banco de Fomento Nacional

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QUADRO VII

Indicadores da situação da Sociedade Financeira Portuguesa

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Por sua vez, as responsabilidades para com o exterior têm vindo a reduzir-se progressiva e continuamente (de 6666 milhares de contos, em Junho de 1974, caíram para 2668 milhares de contos, dois anos depois). A contrapartida desta redução situou-se, a partir de Setembro de 1974, no acréscimo das responsabilidades para com as instituições de crédito nacionais (nomeadamente Banco de Portugal) e, desde Junho de 1975, também na diminuição das disponibilidades sobre o exterior.

Enfim, pode dizer-se que a principal alteração na estrutura financeira desta instituição foi a substituição parcial do endividamento externo por endividamento interno para com os estabelecimentos de crédito nacionais, sobretudo Banco de Portugal e Caixa Geral de Depósitos.

Durante os últimos dois anos e meio a actuação do Banco de Portugal foi fortemente condicionada não só por variáveis endógenas ao funcionamento do sistema bancário, mas particularmente por variáveis exógenas ao mesmo, entre as quais se destacam as dificuldades sentidas no processo produtivo, o elevado volume de desemprego e os avultados deficits do sector público e da balança de pagamentos.

A nacionalização do Banco de Portugal, em Setembro de 1974, a que se seguiu a dos bancos comerciais, em Março de 1975, reflectindo as profundas alterações ocorridas na vida política e na situação económica do País, impôs o reforço e o alargamento das funções do Banco de Portugal, definidas na nova Lei Orgânica, aprovada em 15 de Novembro desse ano (Decreto-Lei n.º 644/75).

O principal instrumento utilizado pelo Banco de Portugal na consecução da sua política de suporte do funcionamento da actividade económica consistiu no aumento da base monetária, com taxas anuais de crescimento diferentes de trimestre para trimestre, com tendência decrescente em 1976. Neste último período, a diminuição do peso relativo das notas na base monetária (86,2% no 2.º trimestre de 1976, contra 92,2% em igual período do ano passado) foi a principal determinante do ritmo de expansão menos acentuada da moeda central, uma vez que os depósitos das outras instituições de crédito no Banco de Portugal acusaram sensíveis acréscimos.

Entre as causas que provocaram o abrandamento do ritmo de expansão da base monetária destaca-se, a par do menor interesse do público pelas notas, a lenta melhoria da situação de liquidez da banca comercial.

Já o mesmo se não pode dizer em relação à situação financeira do sector público, que continua a ser bastante difícil, tendo este sector continuado a recorrer em ritmo contínuo e acelerado ao crédito do Banco de Portugal. o qual subiu de 2,3 milhões de contos, no fim do 1.º semestre de 1974, para 44,3 milhões, dois anos depois.

O apoio concedido pelo Banco de Portugal a este sector consubstanciou-se fundamentalmente na subscrição de obrigações do Tesouro e na aquisição à previdência social de certificados especiais da dívida pública.

O crédito concedido pelo Banco de Portugal às restantes instituições monetárias tem constituído o principal factor de criação da base monetária. Todavia, em 1976, muito embora o recurso destes estabelecimentos ao refinanciamento continue a situar-se em montantes muito elevados (78,1 milhões de contos em Junho), começou já a notar-se uma certa alteração no comportamento da banca comercial.

De facto, a situação de dependência face ao Banco de Portugal atenuou-se ligeiramente nos primeiros seis meses do ano em curso. O saldo do crédito concedido nesse semestre registou um incremento de apenas 1,6 milhões de contos, contra 12,5 milhões no período homólogo do ano transacto.

Um outro factor determinante da expansão da base monetária residiu no contínuo aumento do crédito concedido pelo Banco de Portugal às instituições financeiras não monetárias (Banco de Fomento Nacional e Sociedade Financeira Portuguesa), particularmente atingidas pela crise interna e externa, como já se referiu.

O crédito distribuído a estas instituições subiu de 0,6 milhões de contos para 17,2 milhões, entre os meses de Junho de 1974 e 1976.

Em contrapartida, as disponibilidades líquidas em ouro e divisas acusaram contínuos e crescentes decréscimos (menos 7,6 milhões de contos no 1.º semestre de 1971, menos 14,4 milhões e menos 21,6 milhões, respectivamente, nos períodos homólogos de 1975 e de 1976), actuando, portanto, como factor restritivo da base monetária.

A acentuada quebra das reservas cambiais do Banco de Portugal reflecte a deterioração das nossas relações económicas com o exterior, nomeadamente no que se refere ao intercâmbio comercial, à quebra das receitas do turismo e das remessas dos emigrantes.

Os dados provisórios relativos à situação do Banco de Portugal de Julho a Setembro de 1976 confirmam a tendência verificada de Janeiro a Junho, destacando-se um substancial acréscimo dos depósitos da Caixa Geral de Depósitos no Banco Central - cujo saldo aumentou de 5,6 milhões de contos, em Junho, para 10,4 milhões, em Setembro - e, ainda, uma ligeira contracção no saldo do crédito concedido às restantes instituições bancárias.

Entre os instrumentos de política monetária utilizados pelo Banco de Portugal nestes últimos dois anos e meio, destacam-se: redução dos mínimos legais das reservas de caixa dos bancos comerciais, em Dezembro de 1974 e um ano depois; alterações nas taxas de juro activas (três vezes) e passivas (duas vezes), com vista a melhorar a rentabilidade da banca comercial e a incentivar a formação de poupanças; diminuição das taxas preferenciais de redesconto, tendo, nos termos do aviso de 19 de Dezembro de 1975, as bonificações sido repercutidas até ao utilizador final. As alterações introduzidas nas taxas preferenciais visaram favorecer a realização de operações consideradas prioritárias.

2.7 - Finanças públicas

A situação financeira do sector público no corrente ano reflecte um agravamento do desequilíbrio que já vinha a observar-se. Admite-se que, em termos consolidados, o deficit total do sector público administrativo atinja um valor da ordem dos 65 milhões de contos.

Para este resultado concorre fundamentalmente a execução do Orçamento Geral do Estado, que poderá determinar a formação de um deficit estimado no momento presente em perto de 52 milhões de contos, tomando em consideração os processos de alteração orçamentais que se encontram ainda em apreciação. Deve notar-se, porém, que o deficit orçamental é influenciado por transferências para outros subsectores públicos, em especial para o Fundo de Abastecimento, e por subsídios destinados a empresas públicas, nomeadamente a CP e a TAP.

A análise da execução do Orçamento no período decorrido até ao final de Julho, que adiante se apresenta, não denuncia ainda o agravamento do deficit orçamental e da situação de tesouraria que virá a observar-se, uma vez que será na parte final do exercício, abrangendo o período complementar até 14 de Fevereiro, que se concentrarão volumosos pagamentos de despesas já autorizadas ou previstas.

O deficit orçamental que se irá verificar na gerência de 1976 excederá largamente o valor das despesas de desenvolvimento económico, especialmente as relativas aos investimentos do Plano e as destinadas a aumentos de capitais, resultando, ainda, não só dos elevados encargos relacionados com a descolonização mas também de outras despesas correntes.

Numa perspectiva global da evolução económica do País, a actividade financeira do Estado caracterizar-se-á, assim, sobretudo por uma expansão do consumo público a ritmo particularmente rápido, o que, embora permita compensar a retracção de outros elementos da procura global, não deixa de exercer efeitos negativos sobre a balança de pagamentos e suscitar o aparecimento de novos focos de tensões inflacionistas.

Os resultados da execução do Orçamento, entre Janeiro e Julho deste ano, exprimem-se por um excedente das receitas cobradas sobre as despesas pagas, de 551000 contos, enquanto em 1975 se registava para período idêntico um saldo negativo de 383000 contos. Esta evolução reflecte, assim, um crescimento mais elevado nas cobranças do que no pagamento de despesas orçamentais.

Acresce que no mesmo período se registaram entradas de recursos provenientes de empréstimos, escriturados em «Operações de tesouraria», no valor total de 6320000 contos, que na sua maior parte correspondem à emissão de «Obrigações do Tesouro, 10% - 1976» e de «Obrigações do Tesouro, 6%, ouro - 1976».

Paralelamente, as disponibilidades do Tesouro nos cofres públicos e no Banco de Portugal revelaram sensível aumento relativamente ao exercício de 1976, atingindo no final de Julho cerca de 5000000 de contos, o que reflecte uma apreciável melhoria da situação de tesouraria do Estado, em comparação com o exercício anterior até à mesma data (cf. quadro I).

QUADRO I

Execução do orçamento e variações de tesouraria

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O valor das autorizações de despesa emitidas e ainda não pagas até 31 de Julho situava-se a nível mais elevado do que em igual período de 1975, embora representasse percentagem idêntica do total das despesas autorizadas.

Todavia, deve salientar-se que era ainda relativamente baixa a proporção das despesas autorizadas nesse período, em confronto com as despesas previsíveis para o exercício de 1976. Assim, à semelhança dos anos anteriores, irá observar-se na parte final do exercício, abrangendo o período complementar para o pagamento das despesas, uma forte pressão sobre a tesouraria, resultante da execução orçamental.

No decurso do ano e até este momento, porém, a posição de tesouraria do Estado tem vindo a apresentar-se mais equilibrada do que no ano passado, conforme se observa no gráfico que segue, relativo à conta do Tesouro no Banco de Portugal.

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A evolução das receitas cobradas, que durante o período de Janeiro a Julho aumentaram 14112 milhões de escudos tem vindo a ser particularmente influenciada pelos efeitos das medidas de política fiscal previstas no Orçamento e adoptadas próximo do início deste ano. Deste modo, e em face da recuperação económica que se tem processado, as receitas fiscais cresceram à taxa de 36,3%, contra apenas 9,4% no período correspondente a 1975. Deduzindo as receitas da sobretaxa de importação, que começou a cobrar-se a partir de Junho de 1975 e foi prorrogada até ao final do ano, observa-se um crescimento das receitas fiscais de 31% nos primeiros sete meses deste ano.

O acréscimo das receitas fiscais ficou a dever-se principalmente ao comportamento dos impostos indirectos, em que se registou, no período considerado, um aumento de 7822000 contos (46,2%).

Esta variação explica-se, em grande parte, pelas alterações introduzidas em Dezembro de 1975 na Tabela Geral do Imposto do Selo e nas taxas do imposto de consumo de tabacos e, ainda, pela revisão, no final de Janeiro último, do regime do imposto de transacções.

No que se refere aos rendimentos aduaneiros, para além da sobretaxa da importação, cujas cobranças, no período de Janeiro a Julho, atingiram um montante de 2476000 contos, as receitas provenientes dos direitos de importação e da taxa de salvação nacional mantiveram-se praticamente estacionárias em comparação com o período homólogo de 1975 (cf. quadro II).

QUADRO II

Receitas cobradas

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Nos impostos directos, após a quebra registada no exercício de 1975, observou-se nos primeiros sete meses deste ano um acréscimo de 2301000 contos (+24,3%). Para esta evolução concorreu especialmente a subida verificada nas receitas provenientes do imposto profissional, que se processou à taxa de 30,7%, devido sobretudo à expansão dos rendimentos do trabalho, igualmente as cobranças do imposto complementar revelaram sensível elevação, o que se explica principalmente pelo adiamento determinado no ano passado para as cobranças correspondentes aos rendimentos de 1974, que começaram a efectuar-se a partir de Maio último.

Além disso, as medidas fiscais previstas no Orçamento para 1976 contribuíram para os aumentos verificados nas cobranças da contribuição predial e do imposto sobre veículos.

Ao contrário, o regime de isenções em vigor para a compra de habitações influiu nas cobranças da sisa, que voltaram a diminuir no período considerado.

Registou-se ainda sensível decréscimo nas receitas do imposto sobre as sucessões e doações, não obstante o agravamento de taxas decretado no final de 1975.

A variação ocorrida no conjunto das receitas no período em referência foi ainda influenciada pela entrada nos cofres do Tesouro de 3100000 contos, relativa à participação do Estado nos lucros do Banco de Portugal, escriturada no capítulo «Rendimentos de propriedade», bem como por reposições de fundos efectuadas por vários departamentos e serviços, em virtude de não ter sido necessária a sua utilização, e que respeitam, em parte, ao exercício de 1975.

As despesas orçamentais autorizadas desde Janeiro a Julho deste ano ascenderam a 48180000 contos, traduzindo um aumento de 37,3% em relação a igual período de 1975.

A expansão observada incidiu em maior escala sobre as despesas ordinárias, que revelaram um acréscimo de 9523000 contos (+42,3%).

Nesta evolução exerceram particular influência as melhorias de remunerações concedidas ao funcionalismo público no decurso de 1975, as quais, na gerência em curso, produzem efeitos na execução orçamental desde o início do ano, nomeadamente em relação ao aumento de vencimentos estabelecido para vigorar a partir de 1 de Maio de 1975, implicando, porém, desembolsos desde Setembro desse ano (cf. quadro III).

QUADRO III

Despesas orçamentais autorizadas

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Por outro lado, no aumento de 2449000 contos observado nas despesas ordinárias de defesa influiu particularmente o facto de ter passado a ser pago por dotações ordinárias o pessoal das forças armadas que anteriormente prestava serviço nas antigas colónias.

A necessidade de recorrer à emissão de avultados empréstimos públicos para a cobertura de deficits orçamentais, especialmente em 1975, implicou nova subida dos encargos da dívida pública (+582000 contos).

No conjunto das despesas ordinárias autorizadas naquele período sobressaem as respeitantes ao Ministério da Educação e Investigação Científica, que corresponderam a 28,7% do total autorizado em despesa ordinária, registando o significativo acréscimo de 2720000 contos. Foi também particularmente elevado o aumento das despesas ordinárias abrangidas no Ministério dos Assuntos Sociais (+1815000 contos).

Por sua vez, as despesas extraordinárias autorizadas aumentaram entre os períodos em referência de 3557000 contos, o que equivale à taxa de crescimento de 28,2%.

Assumiu particular relevância no comportamento das despesas desta natureza o acréscimo dos encargos com a descolonização e a cooperação com os novos Estados, que se cifrou em 2761000 contos.

O valor das autorizações emitidas para investimentos do Plano fixou-se até ao fim de Julho em 5619000 contos, correspondendo a uma taxa de execução da ordem de 23,6%, praticamente idêntica à registada no período homólogo de 1976.

Importa ainda mencionar os aumentos verificados nas despesas autorizadas, quer para a realização de operações financeiras (+1952000 contos), destinados fundamentalmente a aumentos de capital de empresas públicas, quer para a concessão de subsídios à CP (+828000 contos), a fim de cobrir o deficit de exploração da empresa e parte dos encargos com as pensões dos ferroviários.

Em contrapartida, voltaram a diminuir apreciavelmente as despesas militares extraordinárias, que no período considerado se limitaram apenas a 844000 contos.

O comportamento das despesas orçamentais, na parte final do exercício, será influenciado pelas volumosas alterações que têm sido introduzidas no Orçamento ao longo do ano e que correspondem já a um aumento total de despesa de 17706000 contos.

Entre essas alterações destacam-se, pelo seu montante, na despesa ordinária, os novos encargos com diuturnidades do funcionalismo (1 milhão de contos), o aumento dos encargos da dívida pública (1163000 contos), o reforço das comparticipações atribuídas a estabelecimentos hospitalares (564000 contos) e novas despesas de pessoal de departamentos militares (947000 contos) e paramilitares (392000 contos). Quanto à despesa extraordinária, importa mencionar o reforço das dotações destinadas aos encargos com os retornados (2500000 contos), aos aumentos de capital de empresas públicas (5 milhões de contos) e ao subsídio à CP (1200000 contos), bem como a concessão de um subsídio à TAP (800000 contos).

A essas alterações poderão ainda acrescer outras correspondentes a pedidos apresentados por vários departamentos do Estado, sujeitos à apreciação, os quais totalizam cerca de 13500000 contos.

Em sentido contrário deverão exercer impacte na execução orçamental as reduções de despesa resultantes da aplicação da resolução do Conselho de Ministros tomada em 30 de Junho último.

Assim, não obstante as medidas fiscais adoptadas posteriormente à apresentação do Orçamento para 1976, especialmente através do Decreto-Lei n.º 667/76, de 5 de Agosto, a expansão das despesas ocorrida durante a gerência, e que não se previa inicialmente, determinará uma elevação importante do deficit orçamental, o qual poderá atingir cerca de 51800000 contos.

Haverá, pois, necessidade de recorrer na parte final da gerência à emissão de empréstimos públicos, em montante considerável, a obter em parte através da captação de poupanças privadas e, em maior escala, pela colocação de títulos no sistema bancário, particularmente no Banco de Portugal.

3 - Principais alterações institucionais na sociedade portuguesa

Na sequência da alteração política surgida em Abril de 1974, profundas modificações institucionais foram introduzidas na sociedade portuguesa cujos efeitos económicos mais salientes interessa analisar. Referem-se essas alterações essencialmente aos seguintes aspectos:

Descolonização;

Reforma Agrária;

Extensão do sector público;

Extensão do sector de propriedade social;

Reforço do poder sindical.

3.1 - Descolonização

Os efeitos da descolonização na situação económica portuguesa podem ser avaliados a dois níveis: efeitos nos mercados de exportação e importação e efeitos causados pela chegada maciça de ex-colonos.

Em relação ao primeiro tipo de efeitos, verificou-se em 1975 uma queda acentuada das exportações para os países da antiga zona do escudo (cerca de 45%), excedendo largamente a percentagem de quebra para as exportações totais de mercadorias (14%). No que respeita às importações, o movimento desceu ainda mais significativamente (cerca de 60%, sem diamantes), o que determinou a substituição dos mercados tradicionalmente abastecedores de matéria-prima da indústria portuguesa pelo mercado internacional, substituição que, normalmente, se processou em condições mais desvantajosas no que respeita a preços.

A quebra de exportações dirigidas para Angola e Moçambique está ligada também ao êxodo de nacionais provenientes destes países. Com efeito, estima-se que, até ao final do corrente ano, estarão em Portugal 650000 (ver nota 1) portugueses provenientes das ex-colónias, correspondendo a cada ano (1975 e 1976) cerca de metade deste total.

Os efeitos do repatriamento destes indivíduos traduziram-se nos seguintes efeitos:

Como é evidente, não foi possível garantir emprego a mais de 100 mil pessoas (montante que se supõe serem os activos retornados) numa população activa de cerca de 3,2 milhões de pessoas. A vinda de retornados tornou-se, pois, responsável por cerca de um terço do desemprego actualmente existente no País;

O acréscimo da população total derivado do regresso de ex-colonos representa quase 8% em dois anos, o que constitui percentagem elevadíssima, a nível mundial, e talvez única em tempos recentes.

Como é natural, a estrutura produtiva interna, já de si deficitária no que respeita a bens e serviços essenciais, não pôde responder a este novo aumento da procura, que originou, portanto, novo acréscimo de importações ou ainda pior utilização dos serviços públicos essenciais;

Devido ao facto de a grande maioria de retornados não se ter podido empregar nem possuir bens próprios, os sucessivos Governos organizaram programas de apoio que oneraram o deficit do sector público em cerca de 8 milhões de contos em 1976, com a correspondente contribuição para as tensões inflacionistas que se verificaram nos últimos anos.

(nota 1) Estimativa a corrigir pelo recenseamento a que vai proceder-se.

3.2 - Reforma Agrária

Com o I Governo Provisório iniciou-se um estudo de medidas legislativas destinadas à realização de uma reforma agrária com especial incidência nas regiões do Sul do País, caracterizadas pela predominância do latifúndio e da grande exploração agrária. Paralelamente, foi realizado um levantamento dos prédios rústicos subutilizados na mesma região e publicado o Decreto-Lei n.º 201/75 destinado a permitir, em tais casos, o arrendamento compulsivo.

Entretanto, no Sul do País a movimentação dos trabalhadores rurais encontrou condições para o desenvolvimento de um processo que conduziu a um conjunto de medidas legislativas, incluindo as constitucionais, que permitiram fortes transformações do sistema agrário nessa zona.

A movimentação política nos campos, apoiada numa forte estrutura sindical subordinada a organizações partidárias, caminhou para a efectiva ocupação das terras.

Essas ocupações foram realizadas sem qualquer contrôle do aparelho do Estado e determinaram formas de colectivização das terras, à margem dos esquemas jurídicos e racionais preestabelecidos.

Três meses depois do anúncio público do esquema das expropriações, e antes mesmo da publicação da lei respectiva, já no distrito de Évora, por exemplo, se encontravam ocupadas 132 herdades, a que correspondia uma área de 13% da que actualmente explora o conjunto das cooperativas e das chamadas unidades colectivas de produção (UCP).

Os centros regionais de reforma agrária, depois criados, passaram a apoiar as ocupações, embora sem sistemática averiguação da legalidade ou legitimidade das mesmas. Ao mesmo tempo deu-se início à expropriação de terras de acordo com os critérios estabelecidos por lei (cf. quadros I e II).

QUADRO I

Expropriações (15 de Abril de 1976)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

QUADRO II

Cooperativas de produção Integral - Unidades colectivas de produção (31 de Março de 1976)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

Nota. - No distrito de Évora 250 herdades deram origem apenas a 20 unidades colectivas de produção com mais de 5000 ha cada uma, abrangendo na totalidade cerca de 150000 ha.

Em Março de 1976, as cooperativas e as unidades colectivas de produção ocupavam mais de 1 milhão de hectares, aproximadamente dois terços da área total expropriável. Destaca-se que não se verificou paralelamente auxílio significativo àqueles que, nos termos da Constituição, devem beneficiar também das alterações estruturais previstas na Reforma Agrária: os pequenos e médios agricultores.

Por consequência do exposto, as relações de produção existentes antes do «25 de Abril» na chamada zona de intervenção da Reforma Agrária encontram-se profundamente alteradas. O fenómeno não deixou, entretanto, de acarretar os inconvenientes inerentes à forma como se processou. Assim: a) estão por cumprir várias das disposições legais existentes; b) as unidades colectivas são maiores, em área média, do que as anteriormente existentes; c) o modelo jurídico de utilização das áreas expropriadas pelo Estado não foi definido; d) há aspectos legais que necessariamente terão de ser revistos por inadequados; e) os artigos 96.º e seguintes da Constituição nem sempre têm sido acatados e continuam, em grande parte, por cumprir.

A realidade de hoje continua a carecer de medidas de reforma agrária que permitam estabelecer as relações de propriedade e de exploração mais adequadas à realização livre dos que trabalham a terra e à valorização do campo. Os processos produtivos, esses, continuam à espera dos benefícios ao alcance de uma verdadeira reforma agrária. E o apoio técnico e financeiro ao pequeno e médio agricultor continua, quase totalmente, por concretizar.

3.3 - Extensão do sector público

Como consequência das nacionalizações efectuadas após a Revolução de Abril de 1974, o sector público produtivo em Portugal, que era extremamente reduzido, sofreu um incremento substancial, passando a ser comparável, segundo os índices disponíveis, ao correspondente sector em outros países, como, por exemplo, a Itália.

Com efeito, e incluindo no sector público produtivo as entidades sujeitas a um contrôle público efectivo que se dedicam à produção de bens e serviços comercializáveis, estimativas elaboradas a partir de elementos da contabilidade nacional de 1973 e considerando a estrutura da propriedade em 1976 mostram a importância daquele sector no conjunto de actividade económica.

QUADRO III

Importância do sector público

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

Dada a quebra de investimento que se operou nos anos de 1975 e 1976 e que incidiu indubitavelmente com maior intensidade no sector privado, é de esperar que valores obtidos a partir de dados da contabilidade nacional daqueles anos indiquem um peso consideravelmente superior, relativamente à formação de capital fixo.

De acordo com os critérios utilizados, foram considerados os seguintes tipos de entidades no sector público produtivo:

Os departamentos públicos, da administração central e local, com autonomia reduzida mas com actividade de produção comercializável, na sua quase totalidade provenientes do anterior regime político;

Os institutos públicos, particularmente sob a forma de empresa pública, já existentes antes das nacionalizações, dotados de personalidade jurídica e grande autonomia, com produção dirigida para o mercado (CTT, TLP, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, etc.);

As empresas privadas que foram objecto de nacionalização e que vieram a perder a forma societária para se converterem em entidades de direito público, designadas empresas públicas (Portucel, Cimpor, Siderurgia, etc.);

As sociedades privadas de que o Estado detém o contrôle, directa ou indirectamente, pelo facto de entidades do sector público, ou outras empresas controladas, terem, conjuntamente, a propriedade de, pelo menos, 50% do respectivo capital (Sorefame, Pirites Alentejanas, Profabril, etc.).

Assim, não se incluíram no sector público:

As empresas privadas com contrôle transitório do Estado e com situação ainda não definida - caso das sociedades «sob intervenção»;

As sociedades privadas com participação minoritária do sector público, não obstante em alguns casos o mesmo dispor de peso considerável na condução da respectiva actividade;

As empresas em autogestão, sob forma cooperativa ou outra, bem como as unidades colectivas de produção agrícola, cujo estatuto jurídico em breve será definido.

As nacionalizações constituíram, pois, a causa primeira das significativas alterações na estrutura da propriedade dos meios de produção, tanto mais que quase todas as empresas nacionalizadas - e de entre estas em especial os bancos, seguradoras e duas sociedades holding - dispunham de fortes carteiras de participações (directamente ou por interposta pessoa) noutras sociedades, actuando como centros de poder em relação a grupos económicos mais ou menos vastos. Salvo um ou outro caso que não constitui regra, a estrutura desses grupos económicos não revela estratégias coerentes de desenvolvimento, pelo que o conjunto de sociedades privadas controladas se mostra extremamente heterogéneo e carecendo de ser sujeito a acções globais que lhe confiram um mínimo de racionalidade e o tornem um instrumento complementar mas eficaz de política económica.

Quanto às nacionalizações propriamente ditas, podem apontar-se duas grandes determinantes do processo, embora se encontrem desvios cuja explicação não pode deixar de ser imputada a flutuações do poder político:

As empresas acharem-se em sectores por algum motivo considerados estratégicos na condução do processo económico (produção de bens e serviços destinados a suportarem o desenvolvimento de outras actividades, grande concentração de potencial de exportação, contrôle do aparelho de financiamento, etc.);

As empresas proporcionarem grande concentração de poder económico (e, portanto, político) em mãos privadas.

Em correspondência, procedeu-se a nacionalizações essencialmente nos seguintes domínios (salvaguardando-se, contudo, as participações de capitais estrangeiros):

Bancos comerciais e de investimento;

Entidades seguradoras;

Siderurgia;

Produção de cimento;

Produção de adubos;

Construção e reparação naval;

Produção de pasta de papel;

Produção de cerveja;

Produção de tabacos;

Refinação de petróleo;

Produção e distribuição de electricidade;

Extracção de minérios;

Transportes rodoviários e ferroviários, urbanos, e de longo curso;

Transportes marítimos;

Imprensa;

Pesca;

Empresas não operacionais, actuando como holdings puros.

Nos últimos seis sectores, a nacionalização não foi sequer completa e, quanto a holdings, apenas se assinalam duas nacionalizações (no âmbito do grupo CUF), uma vez que, como já se sugeriu, a constituição de grupos económicos se baseava especialmente nos sectores bancário e segurador.

Constitui aspecto que merece realce o quase completo domínio dos circuitos de financiamento pelo sector público, verdadeiramente o único ponto em que a situação portuguesa não tem paralelo em qualquer outro país, funcionando em sistema de economia de mercado. Inversamente, é assinalável a situação da indústria metalo-mecânica, em que se não operaram nacionalizações, não obstante a importância estratégica do sector e a relativa dimensão de algumas unidades que dele fazem parte; o contrôle exercido sobre certas empresas deriva exclusivamente da disponibilidade de participações que, acidentalmente, foram transferidas para o sector público por via da nacionalização de outras empresas.

De modo geral, pode concluir-se que o Governo passou a dispor de poderosos instrumentos directos de política económica, particularmente no que respeita à orientação e financiamento do investimento, mas cuja eficácia está altamente condicionada pela implantação de um adequado sistema de planeamento.

3.4 - Sector da propriedade social

No seu artigo 90.º, a Constituição define, como constituindo a base do desenvolvimento da propriedade social, os bens e unidades de produção com posse útil e gestão dos colectivos de trabalhadores, os bens comunitários com posse útil e gestão das comunidades locais e o sector cooperativo.

Cada uma destas formas de propriedade social tem já hoje expressão na sociedade portuguesa, embora sem adequada estruturação jurídica.

Assim, quanto à primeira, após o abandono pela entidade patronal ou a verificação de algum ou alguns dos factores que o Decreto-Lei n.º 660/74 considerava como justificativos do Estado nas empresas, várias empresas entraram em regimes empíricos de autogestão, que, no entanto, não resultaram de um processo racionalmente planificado e conscientemente procurado pelos colectivos de trabalhadores, mas de situações de facto, sem estatuto legal próprio e definido, com vista a prolongar a existência da antiga empresa e a subsistência dos correspondentes postos de trabalho.

No que respeita à segunda forma de propriedade social referida, a aquisição mais importante posterior ao 25 de Abril resultou do Decreto-Lei n.º 39/76, que veio devolver o «uso, função e administração» dos baldios aos «respectivos compartes» e procedeu «à institucionalização de formas de organização democrática local, a que são reconhecidos amplos poderes de decisão e deferidas amplas responsabilidades na escolha do próprio modelo de administração».

O sector cooperativo foi, porém, o que, após o 25 de Abril, sofreu um desenvolvimento quantitativo (não, assim, qualitativo) mais rápido e complexo, tendo sido criadas mais de duas mil cooperativas nos mais diversos ramos da actividade - económica, social e cultural.

No quadro IV apresenta-se o número de iniciativas no âmbito cooperativo, por sectores de actividade económica e, sempre que possível, por cada uma destas origens, considerando como iniciativa cooperativa o pedido de denominação na Repartição do Comércio.

QUADRO IV

Cooperativas por sectores de actividade

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

No que se refere à dinâmica do sector cooperativo, as cooperativas existentes podem agrupar-se em duas grandes categorias: a das cooperativas de consumo, em que a cooperativa é uma associação de consumidores (de bens correntes, habitação ou serviços) e a das cooperativas de produção, em que os sócios são, na sua maioria, trabalhadores das mesmas.

Quanto ao primeiro grupo, a evolução dos índices mensais, que exprimem o crescimento do número de pedidos de denominação na Repartição do Comércio e o número de escrituras publicadas no Diário do Governo, permitem avançar a hipótese de que um dos seus factores determinantes é a evolução dos preços e condições de mercado dos produtos que as cooperativas destes sectores fornecem aos seus sócios, na medida em que os movimentos ascendentes do índice de preços são normalmente acompanhados do aparecimento de um grande número de iniciativas, enquanto aos movimentos descendentes corresponde uma relativa desmobilização.

No que respeita ao grupo constituído pelas cooperativas de produção, a respectiva dinâmica esteve até agora ligada à crise económica, aliada a um poder de negociação acrescido das organizações de trabalhadores. À constituição de sociedades deste tipo corresponde um capital reduzido, não detendo as mesmas, na maioria dos casos, a titularidade do património com que realizam a sua actividade produtiva, dado o mesmo ter sido herdado de antigas empresas em situação de falência. Sendo o seu substrato económico, nestes casos, extremamente precário, os colectivos de trabalhadores em cooperativas e nas empresas em autogestão têm por vezes grande dificuldade em ultrapassar os condicionalismos resultantes desta situação, o que se traduz numa baixa produtividade e na impossibilidade de responderem, eficaz e prontamente, às alterações do mercado e da concorrência.

Assim, para que o sector cooperativo venha a desenvolver-se efectivamente e não só em termos de número de unidades, é necessário definir com clareza, através de legislação específica, o estatuto da propriedade social nas suas diversas formas e expressões e pôr em prática uma política industrial e financeira que favoreça a sua extensão nos sectores em que aquela modalidade da propriedade se revele adequada.

Há que ultrapassar a realidade de cooperativas e formas de autogestão apenas nominais através de definições jurídicas, formas de responsabilização e esquemas de apoio que superem a fase expontaneista e experimental em que se encontram as unidades de produção assim denominadas.

3.5 - Reforço do poder sindical

Ao referir as principais reformas institucionais, não pode ignorar-se o reforço do movimento sindical que se tem processado depois do 25 de Abril de 1974.

As relações entre patrões e trabalhadores sofreram profundas modificações desde que a constituição de sindicatos independentes substituiu as antigas corporações.

Modificadas as relações de força entre os parceiros sociais, o poder de negociação dos sindicatos pôde contribuir para as melhorias significativas na distribuição funcional dos rendimentos e das condições de trabalho.

Não deixou, no entanto, em fase de necessária aprendizagem, de constituir por vezes um factor de desequilíbrio em algumas empresas e sectores produtivos.

II PARTE

O Plano para 1977

CAPÍTULO I — Enquadramento do Plano num modelo de coerência global

1 - Opções políticas e objectivos prioritários

Antes de passar à apresentação dos planos de investimento e das medidas de política económica para 1977 e seu enquadramento no modelo de coerência global, convirá recordar o quadro de partida, pois será à luz do panorama sócio-económico-político actual e das hipóteses de evolução possíveis - porque sistematicamente aceitáveis - que fará sentido apreciar a proposta agora elaborada.

A situação sócio-económica atrás descrita constitui um documento de análise suficientemente aprofundada para que dele se possam inferir os principais problemas com que o País se defronta.

Contudo, parece vantajoso destacar de entre esses problemas, em síntese, os seguintes:

Volume de desemprego e grau de subutilização da mão-de-obra muito elevados;

Retoma ainda incipiente e insuficiente da actividade económica;

Níveis de produção e produtividade abaixo dos desejáveis;

Excessiva dependência externa acompanhada de erosão dos meios de pagamento sobre o exterior;

Acentuado desequilíbrio nos valores das componentes da procura interna, com excessivo peso do consumo (privado e público) e pouco pendor para investir;

Distorsões que ainda persistem na repartição funcional do rendimento e distribuição da massa salarial total pelos diferentes estratos sociais;

Alta de preços que não poupa bens essenciais e se traduz em perda de poder de compra para alguns estratos sociais.

Ao quadro de referência sócio-económica importa acrescentar as coordenadas de âmbito institucional, das quais há a salientar, entre outras, as seguintes:

O sector empresarial do Estado ainda em fase de consolidação interna e à procura de regras de funcionamento próprias;

O sector da Administração Pública caracterizada pela debilidade dos seus quadros técnicos, pelo ancilosamento de muitos serviços e por deficiente contrôle do respectivo funcionamento;

Um sistema de informação estatística desadaptado às necessidades de uma planificação dinâmica e à fundamentação das políticas económicas ou conjunturais.

Por outro lado, certas reformas estruturais de fundo, como foram a Reforma Agrária e as nacionalizações, criaram possibilidades de intervenção na economia que até agora não foram inteiramente aproveitadas.

Em síntese, pode dizer-se que a característica dominante da situação sócio-económica é ainda o desequilíbrio e que a nota saliente do aparelho institucional é a de que este carece de estruturação para responder às necessidades da transformação acelerada da situação actual.

O Plano 77 contém um conjunto de medidas tendentes a conseguir o equilíbrio económico-financeiro de base necessário à superação da crise, ao relançamento da economia e, sobretudo, ao prosseguimento da construção de um projecto de sociedade em transição para o socialismo, tal como o desenha a Constituição da República.

No que respeita às opções políticas, tomou-se como quadro de referência geral o Programa do Governo, do qual se retiveram, como preocupações fundamentais subjacentes às opções feitas, as seguintes:

É certo que não foi possível proceder a uma determinação própria das necessidades e à hierarquização fundamentada entre as diferentes necessidades sociais a satisfazer; contudo, ao estimar o montante dos investimentos em cada um dos sectores sociais em função da capacidade de execução dos próprios serviços responsáveis e, globalmente, em proporção com a capacidade de resposta do sector da construção, julga-se ter ido tão longe quanto possível nesta fase de elaboração do Plano sem qualquer risco de vir a criar equipamento social excedentário, tão graves as suas carências neste domínio;

Sem poder ter a pretensão de resolver esse problema em absoluto, o Plano 77 dará para o efeito um contributo importante, na medida em que, prevendo um investimento público (Administração Pública e sector empresarial do Estado) da ordem dos 66 milhões de contos, assegurará directamente, em 1977, mais de 125000 postos de trabalho, sem falar nos empregos que resultarão, por efeito multiplicador, no conjunto da actividade económica.

Relativamente ao conjunto dos investimentos, reconhece-se de muita importância a sua correcta afectação por sectores de actividade e natureza de projectos, bem como a sua distribuição regional como expediente de neutralização das assimetrias inter-regiões, pois é tempo de se pensar na correcção do crónico atraso relativo das zonas nordestina e do interior do País. A prática da gestão corrente do Estado, ao executar o Plano, terá, pois, em conta critérios de localização dos empreendimentos e os efeitos deles esperáveis sobre o emprego e a balança de pagamentos;

Não poderá causar estranheza o saldo negativo que tem vindo a caracterizar a balança de pagamentos. Países que não sofreram os efeitos conjugados da descolonização e de uma revolução estrutural e institucional interna encontram-se hoje em situação idêntica, quando não pior, só em virtude da recessão internacional e do agravamento dos preços do petróleo. Contudo, é óbvio que a situação deficitária da balança de pagamentos não pode perdurar, importando encontrar caminhos que permitam a recuperação a prazo, tão curto quanto possível, do desejado equilíbrio. O Plano teve em boa conta esta preocupação, traduzindo-a em medidas conjugadas de contenção das importações (por via directa e indirecta) e incentivo às exportações;

Se a redução do deficit orçamental não constitui um objectivo em si, antes surgindo como consequência de uma dada política, a persistência do deficit corrente do Estado reveste, no presente, características de algum modo preocupantes pelos efeitos indirectos a que dá lugar, mormente no que respeita ao «aquecimento» da procura e respectivos efeitos na balança de pagamentos e nas tensões inflacionistas.

Daí que tenha havido na elaboração do Plano e do Orçamento uma preocupação de limitação do deficit para valores considerados razoáveis, até porque correctivos de alguns erros anteriormente cometidos;

Esta preocupação obrigará à definição de uma política de abastecimento público em bens fundamentais a preços garantidos, ao contrôle sobre os circuitos de distribuição e à eliminação de intermediários supérfluos, bem como a ajustamentos dos níveis salariais mais distorcidos;

Por um lado, os investimentos inscritos no Plano constituirão um factor de dinamização do conjunto da economia, nomeadamente o reforço do investimento público em domínios como a habitação e as obras públicas (mais de 28 milhões de contos), a que corresponderá adequado incremento das actividades de iniciativa privada. Por outro lado, a política geral inserta no Plano, nomeadamente providências, quanto a facilidades de crédito, apoio à exportação, etc., constituirá atractivo decisivo para a iniciativa privada e para o seu enquadramento nos objectivos sociais do Plano.

Em particular, devem, de acordo com a Constituição, ser estimuladas as iniciativas enquadradas em cooperativas de trabalhadores e outras organizações integradas no sector da propriedade social, ou que nelas tenham origem. Não devem ignorar-se também os efeitos esperados dos investimentos por iniciativa dos desalojados das ex-colónias, a cujo estímulo e apoio se afectam 1,5 milhões de contos em 1977 e 20 milhões entre 1977 e 1980. A sua experiência, a sua visão alargada e o seu espírito de iniciativa constituem um capital em que deve investir-se com seguro êxito e inegável justiça;

Algumas acções do Plano, baseadas em projectos já existentes ou em compromissos já assumidos, têm, pela sua própria natureza, uma localização definida. Outras, cuja implantação virá a ser objecto de apreciação posterior, serão localizadas segundo uma instante preocupação de corrigir os desequilíbrios regionais.

Em suma, pode afirmar-se que o Plano 77, agora elaborado, procura ir ao encontro dos seguintes objectivos:

Melhoria do nível de satisfação das necessidades sociais da população (saúde, educação, habitação, infra-estruturas básicas de saneamento e transportes);

Absorção progressiva do desemprego;

Contenção da dependência económica externa;

Redução do deficit orçamental;

Contrôle da inflação;

Correcção das desigualdades no domínio do teor de vida, repartição dos rendimentos e do desenvolvimento regional;

Consolidação e aceleração do relançamento da actividade económica.

1.2 - Estratégia global

Ao apontar claramente estes objectivos tem-se consciência de que, dentro do limitado grau de liberdade que as distorsões estruturais e a crise de pagamentos externos consentem, a sua prossecução só será possível, naturalmente, através do estabelecimento de um compromisso entre o grau de satisfação de todos eles. Com efeito, a consecução de certos objectivos tem efeitos negativos na obtenção de outros, o que implica, numa visão realista, a adopção simultânea do conjunto das medidas que, combinadas entre si, por forma adequada, permitem alcançar o melhor resultado de conjunto.

Desta forma, a actividade económica será relançada, preferentemente, através de aumento da procura, que tenha uma incidência directa menos significativa no deficit da balança de pagamentos. A necessidade de reduzir aquele deficit aponta, também, para a indispensável restrição do montante global do consumo privado, ainda que sem prejuízo da normalidade do consumo dos bens essenciais. Para que se não verifique decréscimo da qualidade de vida, e para que seja possível uma melhoria no que diz respeito à correcção das desigualdades existentes, torna-se necessário que a referida restrição do consumo privado seja compensada por um aumento relativo das despesas respeitantes aos sectores sociais. Foi por estas razões que a variável investimento público nos sectores de infra-estruturas sociais foi considerada estratégica, ou seja, por responder às necessidades acima indicadas.

Mas o investimento público não poderá, só por si, resolver todos os problemas do relançamento de actividade económica. Assim, será necessário intensificar os investimentos no sector privado e no sector público empresarial, preferentemente nos sectores que mais positiva influência tenham - quer pelos aumentos de exportações, quer pela substituição de importação - sobre o saldo da balança de pagamentos.

Deste modo, o investimento público total aumentará significativamente e dará lugar a parcelas importantes, quer no sector público tradicional, com efeitos directos intensos e quase imediatos na melhoria do nível de desemprego e investimento, quer no sector público empresarial, susceptível de ser dirigido para os sectores com melhores efeitos na balança de pagamentos, influenciando também, embora indirectamente, o nível de emprego.

A necessidade de melhorar a balança de pagamentos implicará, por seu turno, um aumento sensível das exportações. Atendendo a que grande maioria dos sectores de exportação cai dentro da iniciativa privada, será necessário um apoio directo generalizado do sector público, principalmente no sentido de desbloquear o investimento, a fim de que seja viável alcançar os resultados pretendidos.

A contenção das tensões inflacionistas, que se consideram indesejáveis, justifica a restrição do consumo privado (também necessária do ponto de vista da balança de pagamentos, como atrás se referiu) e do consumo público corrente. Com efeito, dado o aumento previsto para o investimento e a exportação, um nível elevado dos consumos privado e público elevaria a procura global para valores demasiado altos, tendo em vista a capacidade de resposta interna da actividade económica nacional. Não obstante, admite-se que devam ser encorajadas iniciativas tendentes ao aproveitamento intensivo de capacidade já instalada em sectores de produção de bens ao serviço de procura interna, e sobretudo externa, asseguradas. A viabilidade de tais medidas subentende, como é óbvio, uma base de adesão por parte dos trabalhadores ao projecto do Governo.

As restrições ao consumo privado passam fundamentalmente por um estímulo à poupança, excepcionalmente pelo recurso a formas de poupança forçada e ainda pela contingentação de certos bens de consumo supérfluo importados. Com esta política não serão, no entanto, afectados os consumos com maiores incidências no rendimento das classes mais desfavorecidas, para o que será elaborado, com a participação das organizações sindicais, um cabaz de compras e garantido o seu abastecimento e preço.