Decreto-Lei n.º 951/76 — Aprova o Plano para 1977

Também no que respeita ao consumo público se verificará uma redução em termos relativos dentro da política geral de contenção da inflação que atrás foi indicada, e que pressupõe uma redução importante do deficit corrente do sector público. Com efeito, esta redução do deficit só será possível pela redução das despesas correntes em bens e serviços (consumo público), pela diminuição do montante dos subsídios a conceder e pelo aumento das receitas fiscais, nomeadamente através de práticas mais eficientes de arrecadação de receitas. Tal redução do montante de subsídios não será necessariamente contraditória com a política de contenção da inflação, desde que se consiga uma adequada substituição de consumos entre bens sucedâneos.

As receitas fiscais haverão de conseguir-se através do aumento das contribuições para a previdência social já previsto e do aumento da imposição indirecta sobre bens de consumo supérfluo. Particular atenção será dada, entretanto, à rentabilidade, no que respeita às empresas no sector nacionalizado, não sendo de admitir que, após o necessário saneamento financeiro, o Estado continue a financiar os deficits de exploração destas empresas, salvo quando haja necessidade de assegurar indemnização compensatória às empresas cujas obrigações de serviço público determinem a prática de tarifas abaixo dos custos ou a exploração de serviços não rentáveis justificada por razões sociais e em casos paralelos.

O Governo não sancionará, por outro lado, qualquer política de rendimentos que, de alguma maneira, possa piorar a repartição funcional já existente ou agravar as disparidades verificadas ao nível da distribuição pessoal do rendimento. É esta, aliás, a razão principal e justificativa da referida política de contenção da inflação. Conta o Governo com o Conselho Nacional de Rendimentos e Preços para a definição das grandes linhas políticas de rendimentos, admitindo que seja viável, ainda durante o 1.º semestre de 1977, acertar com as organizações sindicais e os representantes da actividade económica os parâmetros definitivos da apropriação e redistribuição do rendimento.

1.3 - Quantificação das hipóteses e objectivos

Em termos quantificados, e tendo por base o modelo econométrico adoptado, as opções políticas subjacentes ao Plano, relativamente aos objectivos a prosseguir e às medidas de política a preconizar, traduzem-se do modo seguinte:

Quanto às restantes variáveis exógenas, foram-lhes atribuídos valores coerentes com as previsões já referidas. Assim:

No que se refere aos parâmetros de acção, subentendeu-se o agravamento da imposição directa e indirecta (aquela estimada com base no aumento já decidido nas taxas das contribuições para a Previdência), bem como uma certa contenção do processo inflacionista interno para níveis não superiores a 15% de aumento dos preços aferidos na produção.

Importará agora realçar os possíveis efeitos deste modelo no crescimento económico, nível de emprego, balança de pagamentos e equilíbrio orçamental.

Os resultados do modelo para a hipótese atrás referida permitem deduzir o seguinte:

Sem prejuízo da enumeração das medidas de política que se fará em capítulo próprio, cabe aqui anotar que a obtenção dos resultados acima referidos estará condicionada à concretização das seguintes disposições:

A situação correspondente a esses objectivos encontra-se expressa nos quadros I e II (despesa interna e investimento e poupança).

QUADRO I

Produto e despesa internos - 1974-1977

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

QUADRO II

Poupança e investimento (ver nota a)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

(nota a) Percentagens calculadas em relação ao total da despesa interna.

A análise dos quadros acima referidos permite salientar, em primeiro lugar, a mudança sensível que se pretende introduzir, no próximo ano, na estrutura da despesa interna (quadro I).

Assim, e em relação a 1975 e 1976, o consumo privado e o consumo público diminuem a sua participação no total da despesa. O total do consumo público e privado deverá situar-se, em 1977, em cerca de 93,5% da despesa interna, o que representa uma proporção inferior à de 1974 (94,3%), embora ainda superior à média de 1968-1973 (88,2%). A situação prevista para 1977 constituirá, pois, uma melhoria em relação aos últimos anos, embora deva ainda ser considerada uma situação distorcida que continuará a precisar de ser corrigida nos anos seguintes, de acordo com as directivas a estabelecer no plano de médio prazo.

Esta menor participação dos consumos privado e público é compensada pelo aumento atribuído ao investimento, impulsionado fundamentalmente pelos programas de investimento do sector público tradicional e empresarial. Não obstante, a taxa de investimento prevista (16,4%) é ainda inferior à média de 1968-1973 (18,8%), a qual já de si era relativamente baixa em termos internacionais. A taxa de investimento poderá apresentar uma melhoria ainda em 1977, se o ritmo da iniciativa privada se efectivar com maior dinamismo.

O deficit da balança de bens e serviços continuará, entretanto, a representar uma proporção bastante elevada da despesa (cerca de 10%), ainda que se deva considerar como uma melhoria em relação à situação verificada em 1974, 1975 e 1976. De qualquer forma, esta é uma situação a corrigir progressivamente em anos subsequentes, tal como a do consumo - com a qual, aliás, aquele desequilíbrio está intimamente ligado.

A presente previsão de despesa interna a preços correntes corresponde, a preços constantes, a um crescimento de 5% do produto interno bruto a custo dos factores e a uma estagnação do consumo privado.

A diferença de ritmos de evolução é suficientemente significativa da nova orientação na aplicação de recursos que se pretende imprimir a partir do próximo ano.

Esta mudança de orientação reflecte-se, como é óbvio, na conta de capital prevista para 1977 (quadro II).

Da análise desta conta haverá que salientar que a poupança interna representará em 1977 cerca de 12,6% da despesa interna, o que, assumindo embora um valor inferior ao de 1974 (15,2%), constitui, mesmo assim, um progresso sensível em relação a 1975 e 1976, anos em que a mesma taxa não terá ultrapassado 5,1% e 7%, respectivamente.

No entanto, o facto mais saliente, e que traduz todo o significado da política económica enunciada no presente Plano, refere-se à própria composição das fontes da poupança necessária à formação de capital prevista. Assim, a poupança externa, que é, como se sabe, equivalente ao deficit da balança de transacções correntes, passará a corresponder a 3,8% da despesa interna, o que representa uma melhoria acentuada em relação aos valores dos três últimos anos. Por outro lado, também o deficit do sector público deixará de pesar tão significativamente como poupança negativa.

Efectivamente, a política de redução do deficit corrente do sector público administrativo permitirá que a sua participação do total da despesa interna passe de - 4,7% em 1975 e - 8,5% em 1976 para - 3,2% em 1977. Tal facto, acompanhado pelos estímulos necessários à poupança privada e da melhoria da produtividade das empresas nacionalizadas, permitirá que a poupança interna atinja o já referido aumento da participação na despesa.

Poder-se-á, pois, resumir os objectivos da política económica neste domínio afirmando que a poupança interna da economia irá aumentar a sua participação em relação ao total da despesa interna, fundamentalmente devido à melhoria a introduzir em relação ao sector público, sem perda significativa do restante sector interno. Este aumento de participação de poupança interna irá permitir que se obtenha o nível da formação bruta de capital fixo desejado sem recurso ao aumento do deficit externo.

Como acima se referiu, prevê-se para 1977 um crescimento de 5% (a preços constantes) para o PIB a custo dos factores. É arriscado ainda fazer uma evolução sectorial do produto, mas admite-se que o acréscimo previsto nas exportações e o elevado montante do investimento público possam assegurar este crescimento através de uma evolução a ritmo superior do sector secundário (indústrias transformadoras, energia e construção), que se prevê venha a atingir os 7%. O sector terciário, por seu lado, deverá evoluir por arrastamento a uma taxa inferior à do produto global (cerca de 4%), sendo ainda muito cedo para uma previsão da evolução do produto agrícola. No entanto, dado o seu reduzido peso no PIB (cerca de 17% para o total do sector primário), admite-se que a evolução do produto agrícola não venha a alterar significativamente a previsão atrás descrita em termos de produção global. As consequências de um bom ou mau ano agrícola serão, como é evidente, muito mais importantes do ponto de vista do equilíbrio da balança comercial e da distribuição de rendimentos.

A evolução da balança de transacções correntes, por seu turno, deverá acusar, ainda em 1977, um deficit apreciável - cerca de 22 milhões de contos. Este deficit global será devido ao elevado deficit da balança de bens e serviços (cerca de 57 milhões de contos), que não poderá ser compensado totalmente pelo valor das transferências privadas líquidas (que se estimam, conjuntamente com o rendimento líquido de capitais, em 35 milhões de contos).

Se esta situação se apresenta como muito grave em termos de esgotamento das nossas reservas, a verdade é que, por outro lado, corresponde a um ano de elevado nível de investimento em sectores com repercussões favoráveis, no futuro, na balança de pagamentos. Se, portanto, este investimento for, como se espera, realizado, a situação da balança comercial e, portanto, da balança de pagamentos) em anos posteriores a 1977 poderá melhorar substancialmente. Não existe, aliás, outra forma de melhorar a situação do nosso país em termos do deficit externo que não seja através de investimentos em sectores que permitam substituir importações e ou aumentar as exportações, corrigindo, portanto, os efeitos da situação estrutural herdada e o acréscimo de população ocorrido nos últimos anos.

O deficit corrente do sector público constitui elemento fundamental desta política económica de crescimento com correcção progressiva dos desequilíbrios fundamentais.

O montante deste deficit em 1977 foi, assim, considerado como variável importante de actuação e, como tal, foi-lhe atribuído um valor que se considerou mais adequado aos objectivos propostos.

Desta forma, o deficit corrente do sector público deverá obedecer aos seguintes dois requisitos: por um lado, deverá ser suficientemente importante para não se transformar numa restrição ao crescimento previsto da actividade económica e, por outro, não poderá atingir valores tão elevados como o do corrente ano, o que teria como consequências inevitáveis o aumento das tensões inflacionistas e o estímulo ao consumo privado para além dos limites da capacidade produtiva interna.

O valor encontrado, cerca de 19 milhões de contos, considera-se como um compromisso aceitável dentro daquelas limitações e resultam, em relação a 1976, num aumento significativo das receitas correntes, acompanhado pela restrição, já referida, ao aumento do consumo público em bens e serviços. No que respeita ao aumento das receitas correntes, houve, por outro lado, a preocupação de privilegiar os tipos de receitas que maior influência terão na restrição ao consumo privado, sem prejudicar o rendimento das classes mais desfavorecidas.

A própria redução prevista no deficit externo corrente aponta também para a redução do deficit corrente do sector público, de modo a permitir uma política monetária tanto quanto possível equilibrada, tanto mais que o esforço de investimento que se encontra expresso nos programas PIAP e PISEE irá aumentar significativamente as necessidades de financiamento do sector público.

Dentro da política de finanças públicas assume especial relevo o Orçamento Geral do Estado; justifica-se, pois, mesmo num capítulo geral, a análise muito sumária e preliminar das grandes rubricas que o compõem.

QUADRO III

Finanças do sector público em 1977

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

Da análise do quadro III importa salientar, em relação ao Orçamento Geral do Estado, os seguintes aspectos da evolução prevista para 1977:

Diferença significativa do ritmo de crescimento em relação a 1976 das receitas fiscais (impostos directos, +25,6%, impostos indirectos, +21,5%), relativamente ao acréscimo percentual das despesas correntes com exclusão dos juros da dívida (+8,8%);

Aumento e decréscimo, respectivamente nas despesas com subsídios e transferências;

Aumento muito pronunciado (+128,8%) dos encargos com os juros da dívida pública;

Redução, embora ligeira, do deficit corrente em relação a 1976.

É, portanto, visível, através da consideração destes aspectos, a intenção do Governo de não agravar em 1977 o deficit do Orçamento Geral do Estado, apesar dos encargos crescentes com a dívida pública. Tentar-se-á, assim, compensar o aumento progressivo destes encargos, resultantes em grande medida do esforço de investimento que o sector público irá desenvolver, com a diferença de ritmos de crescimento entre as receitas fiscais, por um lado, e as restantes despesas correntes, por outro. Tentar-se-á, ainda, que o aumento das receitas fiscais não seja predominantemente conseguido, em termos relativos, pelo acréscimo dos impostos indirectos, cujos efeitos negativos sobre os preços e a distribuição do rendimento são conhecidos.

No que respeita às despesas de capital avultam para 1977 os investimentos com 25,2 milhões de contos. Este número, que representa apenas a parte da formação bruta de capital fixo, corresponde a um valor global das despesas de investimentos de 33,3 milhões de contos, ou seja um acréscimo de 82,8% em relação ao orçamentado para 1976, tendo em conta a redução de 15% determinada no corrente ano.

CAPÍTULO II — Síntese dos programas de investimento para 1977 (PIAP e PISEE)

O total dos programas do sector público para 1977 (PIAP e PISEE) atingirá 66 milhões de contos, ou seja cerca de 70% da formação bruta de capital fixo (FBCF) prevista para o próximo ano (ver nota 1).

Aquele montante representa um acréscimo de cerca de 35% em termos reais em relação ao valor estimado para os mesmos sectores em 1973, enquanto a percentagem de 70% se revela nitidamente superior à proporção de 45,4% estimada pelo Instituto de Participações do Estado como representativa do sector público tradicional e do sector agora nacionalizado no total da FBCF em 1973.

Este aumento é essencialmente devido à necessidade de a recuperação do investimento global, após os baixos níveis de 1975 e 1976, ser iniciada pelo sector público, a que se seguirá, por efeito de arrastamento, a recuperação do sector privado.

Por outro lado, o maior relevo dado aos sectores sociais implica um acréscimo de investimentos nestes sectores - o que será, como é evidente, tarefa prioritária do sector público.

A repartição do total de FBCF destes dois programas por sectores de actividade consta do quadro I, onde se indicam também os valores estimados pelo Instituto de Participações do Estado para 1973.

(nota 1) O PISEE para 1977 atinge, no entanto, um montante global de 55 milhões de contos. Como se verá mais adiante, este valor refere-se a uma listagem de projectos, dos quais se realizarão efectivamente, em 1977, apenas 35 milhões de contos. Por outro lado, admitiu-se que os 55 milhões de contos de investimentos previstos se traduziriam na totalidade em FBCF, dado que não foi possível obter informações suficientes que permitissem admitir outra hipótese.

QUADRO I

FBCF-PIAP e PISEE (ver nota a)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

(nota a) Inclui bancos e seguros.

Da comparação das duas estruturas interessa salientar, para 1977, o grande aumento de participação das indústrias transformadoras e da habitação, em detrimento da electricidade, gás e água e dos transportes e comunicações. De facto, estes quatro sectores, que representam em conjunto 83,6% do investimento total de 1973 e 85,8% do investimento de 1977, alterarão significativamente as suas participações relativas para o próximo ano. Corresponde esta alteração à preocupação do Governo em privilegiar sectores como a habitação - em que haverá a possibilidade de criar novos empregos e, ao mesmo tempo, responder às mais prementes carências da população neste domínio - e a indústria transformadora, que irá possibilitar a melhoria, no futuro próximo, da situação da nossa balança comercial.

Foi possível também apurar que o pessoal necessário à realização de todo o programa do sector público para o próximo ano (e já considerando que serão investidos apenas 35 dos 55 milhões de contos constantes da relação de projectos do PISEE) rondará os 125000 trabalhadores, a grande maioria dos quais com emprego no sector da construção. Prevê-se, assim, que o sector da construção empregue em 1977 tantos indivíduos como em 1973 (ou seja, cerca de 290000 trabalhadores), o que significará a reabsorção de cerca de 25000 desempregados. Por outro lado, o acréscimo de procura resultante das despesas em equipamento não importado irá também ter efeitos benéficos sobre a carteira de encomendas dos sectores nacionais produtores de bens de equipamento e, portanto, sobre o desemprego nestes sectores, embora num montante indeterminado.

Os efeitos sobre a balança de pagamentos resultam fundamentalmente dos investimentos constantes do PISEE, uma vez que em relação aos investimentos do PIAP a única influência provém da necessidade de importação de bens de equipamento, que é aliás muito reduzida. Assim, a análise daqueles efeitos será feita no capítulo referente ao PISEE, devendo, no entanto, adiantar-se, desde já, que os investimentos deste programa representarão, no futuro, uma possibilidade significativa de redução do nosso deficit comercial, o que irá contrabalançar o efeito pouco relevante sobre o emprego directo resultante do seu carácter capital-intensivo.

CAPÍTULO III — Programa de Investimentos da Administração Pública (PIAP/77)

3.1 - Aspectos gerais

O Programa de Investimentos da Administração Pública para o próximo ano (PIAP/77) está integrado no Plano de 1977, no qual se concretiza, para esse ano, o Programa do Governo a ser levado a cabo durante o período do seu mandato. Tarefa habitualmente prosseguida no contexto do Orçamento Geral do Estado, procurou-se este ano elaborá-lo de forma que corresponda aos seguintes princípios objectivos:

A satisfação de necessidades básicas da população;

A criação e melhoria de infra-estruturas económicas;

O estímulo à produção, em relação a alguns sectores produtivos.

Deste modo foi viável obter um conjunto de informações que permitem avaliar o efeito dos programas, não só no âmbito sectorial - onde se conseguiram identificar, para muitos casos, os seus objectivos e proceder à sua quantificação -, mas ainda nos aspectos globais do desenvolvimento da sociedade portuguesa, essencialmente em termos de efeitos sobre o emprego, a balança de pagamentos e a regionalização. Por outro lado, o facto de se dispor, sobretudo para os programas de maior relevo, de objectivos quantificados, permitirá que, para além do contrôle financeiro, seja possível passar a efectuar um contrôle da execução física nos termos descritos no capítulo III.

Se não se conseguiu obter informação mais completa, tal resulta da impreparação dos serviços (insusceptível de correcção a curto prazo) para uma programação com a concretização pretendida e do curto prazo que lhes foi concedido para a ela se adaptarem. Mas o esforço feito pela generalidade dos serviços tornou viável, contudo, o trabalho que se apresenta, ao mesmo tempo que permitiu a sua iniciação numa forma de programação mais aperfeiçoada, que não deixará de ter os seus frutos em trabalhos futuros.

Em outro aspecto, o Programa agora apresentado representa uma inovação relativamente a trabalhos anteriores: o Programa foi inserido num modelo de coerência global a curto prazo, onde se avaliam e compatibilizam as principais variáveis de acção da política económica.

Por outro lado, a análise a que se procedeu das várias fontes de financiamento permitiu detectar com muito maior correcção o que, na realidade, são investimentos a realizar pela Administração Pública. Assim, do total de 50243612 contos de investimentos apresentados pelo conjunto dos Ministérios, 11810671 são meras acções do sector público no sentido de facilitar a obtenção de financiamentos necessários aos sectores privado e cooperativo. Nos quadros II, III e IV, que integram esta análise, explicita-se essa diferença de verbas para o conjunto do Programa e por fontes de financiamento.

Outras tentativas de melhoria não foram, no entanto, totalmente conseguidas. Referimo-nos, essencialmente, à prática adquirida de fazer incluir no PIAP acções que, efectivamente, não revestem a natureza de projectos de investimento. Contudo, a situação só poderá corrigir-se completamente através de aperfeiçoamentos simultâneos em todo o Orçamento, o que já não era compatível com a data em que os trabalhos foram iniciados e consequente prazo para a respectiva elaboração.

A informação disponível não permite, neste momento, maior pormenorização do que a que se apresenta. Os elementos a enviar pelos serviços na última fase da preparação do PIAP, que deverá seguir a aprovação do Plano pela Assembleia da República, darão decerto informações adicionais que possibilitarão análises mais completas em aspectos específicos. Assim acontecerá com a regionalização dos investimentos, cuja informação agora disponível apresenta, ainda, lacunas que, uma vez superadas, permitirão um trabalho posterior de avaliação dos aspectos regionais, quer do Programa no seu conjunto, quer dos programas sectoriais.

Visão global e sectorial

Os investimentos que integram o PIAP/77 atingem o montante de 38432941 contos (quadro II) (ver nota 1), apresentando como principal fonte de financiamento o Orçamento Geral do Estado (OGE), ao qual foram afectos 33257893 contos, isto é, 86,54% do total.

As despesas reflectem uma estrutura predominantemente de capital, como era de prever, embora a parte consignada a despesas correntes não seja desprezível e supere mesmo o que seria desejável.

Obedecendo aos objectivos consignados no Programa do Governo, aos sectores sociais foram consagrados cerca de 61% do total orçamentado, cabendo aos sectores da habitação e urbanismo (ver nota 2) e da educação respectivamente 40% e 14,5% do OGE.

Aos transportes e comunicações couberam 16,5% do total orçamentado e à agricultura 12,6% (ver nota 2).

(nota 1) Os 50243612 contos da linha superior integram créditos destinados aos sectores privado e cooperativo.

(nota 2) As diferenças que se notam nestes sectores entre o financiado pelo OGE e o total do financiamento respeitam precisamente a transferências para os sectores privado e cooperativo, respectivamente 8982000 e 1919581, na habitação e urbanismo e na agricultura.

QUADRO II

PIAP/77

Investimentos por sectores e fontes de financiamento

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

Comparando os montantes propostos para 1977 com os relativos a 1976, e tendo em conta a redução de 15% que sobre este foi determinada, verifica-se que o PIAP/77 supera o de 1976 em cerca de 107%, no que respeita ao OGE, e em 135%, considerando o conjunto das fontes de financiamento (quadro II).

Dos sectores em que os progressos foram mais sensíveis destacam-se o da educação, segurança social, habitação e urbanismo e transportes, comunicações e meteorologia.

O quadro III apresenta os investimentos por Ministérios. Ao das Obras Públicas cabe a parcela mais significativa, como executor que é de obras que se destinam à concretização da política de outros Ministérios. Assim, no total dos 10 milhões de contos, mais de 2 milhões correspondem a construções escolares (ver nota 1), 1,8 milhões a obras relativas a aproveitamentos hídricos e de saneamento básico, cerca 1,5 milhões ao sector agrícola, para aproveitamentos hidráulicos, e um pouco mais de 1 milhão para construções hospitalares.

(nota 1) Este investimento não é o único em construções escolares, já que o MEIC realiza, sob a sua responsabilidade, construções próprias.

QUADRO III

PIAP/77

Quadro comparativo da estrutura dos programas de investimentos de 1976 e 1977

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

QUADRO IV

PIAP/77

Investimentos por Ministérios

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

Na segunda posição e pouco distanciado do MOP encontra-se o Ministério da Habitação, Urbanismo e Construção, devido, essencialmente, ao programa habitacional a cargo do Fundo de Fomento da Habitação. A terceira posição cabe ao Ministério da Agricultura e Pescas, como resultado das acções de estruturação agrária.

A análise em termos macroeconómicos (quadro V), no sentido de avaliar a contribuição do PIAP para a realização dos objectivos de desenvolvimento consagrados no Programa do Governo, permite adiantar algumas conclusões que deverão ser completadas por apreciações de carácter sectorial. O presente programa dá origem a formação de capital fixo no montante de 31 milhões de contos, dos quais cerca de 50% se concentram no sector designado por «Habitação e urbanismo». Os transportes, a educação e a agricultura são os sectores que, a seguir à habitação, têm maior peso na formação de capital. Dado o forte peso das obras de construção civil no volume global de investimento, este programa constituirá um poderoso estímulo para a actividade de construção.

Os efeitos esperados sobre o emprego na construção civil são importantes, sobretudo em consequência dos investimentos feitos nos sectores «Habitação e urbanismo», «Educação» e «Transportes». No que respeita à agricultura apenas se identificou o emprego assegurado na construção de aproveitamentos hidráulicos (cerca de 3000 empregos). Considera-se, no entanto, que a execução do programa de investimentos na agricultura, silvicultura e pecuária, em termos de criação de empregos e redução do subemprego, tem efeitos muito mais vastos, embora dificilmente quantificáveis.

QUADRO V

PIAP/77

Principais efeitos macroeconómicos

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

Análise espacial

A distribuição territorial dos investimentos é um aspecto essencial que interessa analisar quando se pretende considerar a questão dos desequilíbrios regionais e a determinação dos meios de os superar. No entanto, a insignificante informação quanto à localização dos investimentos nesta fase da preparação do PIAP/77 apenas permite, como já se referiu, uma apreciação genérica.

Pretende-se, contudo, trabalhar todas as informações disponíveis neste domínio, de modo a tornar possível concretizar uma política que corrija a tendência para o acentuar dos desequilíbrios regionais.

Saliente-se que, pela característica própria dos respectivos programas ou projectos, cerca de 12% do investimento não são, a priori, localizáveis. Dos 88% cuja localização pode ser definida, apenas se dispõe, neste momento, de informações seguras relativamente a cerca de 32% do conjunto.

O investimento total do PIAP/77 susceptível de localização e já localizado distribui-se, espacialmente, conforme o quadro VI.

QUADRO VI

PIAP/77

Distribuição do investimento por distritos

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

QUADRO VII

Síntese da distribuição dos investimentos da totalidade dos sectores por distritos

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

O distrito que recebe maior percentagem de investimento naquelas condições é o de Setúbal (28,4%), em virtude dos 4 milhões de contos consignados ao empreendimento de Sines. Seguem-se, a grande distância, os distritos de Lisboa (12%), Porto (8,5%) e Faro (6%). Num escalão mais baixo, com menos de 1%, situam-se os restantes distritos.

O quadro VII sintetiza a distribuição por distritos da globalidade dos sectores agregados pelas três categorias consideradas: sectores sociais, sectores produtivos e de infra-estruturas económicas e sectores de apoio às actividades económicas. Este quadro permite ainda observar os valores de investimento total por habitante em cada distrito.

De acordo com a leitura do quadro, regista-se, na generalidade dos distritos, a predominância dos investimentos nos sectores sociais sobre os produtivos e de infra-estruturas económicas. Esta predominância é mais saliente nos distritos de Braga, Vila Real, Viseu, Aveiro, Leiria, Santarém, Guarda, Portalegre e Évora.

No que respeita ao valor do investimento total por habitante, situam-se acima da média do País os distritos insulares e os de Faro, Coimbra, Beja, Évora e Bragança.

Verifica-se ainda que dos investimentos localizáveis e já distribuídos 71% pertencem aos sectores de natureza social, 28% aos sectores produtivos e de infra-estruturas económicas e 1% aos sectores designados de apoio às actividades económicas.

A análise das capitações mostra uma posição de maior relevo para Setúbal, Faro, Açores, Beja, Portalegre, Vila Real e Braga.

Quanto à distribuição distrital dos investimentos produtivos e de infra-estruturas económicas, salienta-se:

A posição relevante (mais de 40%) nos distritos de Lisboa, Porto, Coimbra, Viana do Castelo, Beja e distritos insulares, para o que contribui fortemente o sector «Transportes e comunicações»;

A excepção verificada para os distritos de Bragança, Castelo Branco, Coimbra e Évora, que apresentam uma posição única no investimento na agricultura, relativamente ao total do distrito: respectivamente 33,5%, 30,5%, 58,7% e 24,8%.

No que se refere a capitações, verifica-se um valor relativo muito elevado para Setúbal, seguido dos Açores, Coimbra e Beja.

Junta-se, a finalizar, dois quadros-síntese com os totais dos investimentos afectos ao conjunto dos sectores sócio-económicos relativamente aos Açores (quadro VIII) e à Madeira (quadro IX).

QUADRO VIII

PIAP/77 - Açores

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

QUADRO IX

PIAP/77 - Madeira

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

Os quadros VIII e IX contém o programa de investimentos para os Açores e Madeira, evidenciando, por sectores, o montante dos projectos em curso e dos projectos novos.

Para os Açores o investimento atinge 922145 contos e para a Madeira 587452 contos.

CAPÍTULO IV — Programa de Investimentos do Sector Empresarial do Estado (PISEE/77)

O Programa de Investimentos do Sector Empresarial do Estado (PISEE/77) é uma parte integrante - embora apresente características específicas - do programa de acção que o Governo pretende empreender no ano de 1977. Em função da sua especificidade e dos prazos - extremamente curtos - de que se dispunha para a sua elaboração e apresentação, e das características das empresas que o constituem (empresas oriundas do sector privado, cujo contrôle estatal total é ainda muito recente, e não completamente «internalizado» no funcionamento corrente do dia-a-dia), foi necessário organizar o PISEE/77 a partir de determinada orientação, sem dúvida discutível, mas que pareceu ser a que apresentava maior capacidade operacional e que permitia obter resultados a tempo de serem integrados no calendário do Programa do Governo aprovado pela Assembleia da República.

O PISEE/77 não é, evidentemente, um trabalho acabado, um documento «definitivo» do Programa de Investimentos do Sector Empresarial do Estado: é, pelo contrário, o programa que foi possível elaborar com o quadro institucional real em que estamos inseridos, e que - e isso é muito importante - deverá ser revisto, nos próprios termos do Programa do Governo, aquando da apresentação à Assembleia da República do plano de médio prazo. Justifica-se, assim, que o PISEE/77 se concentre nas decisões que é necessário tomar, desde já, para garantir a execução dos investimentos durante o 1.º semestre de 1977 e tenha - em geral - sido elaborado com menor pormenor para investimentos que não estejam nessas condições, pois esses serão tratados com maior detalhe e cuidado no plano de médio prazo, especialmente na parte que corresponder à afinação e revisão do PISEE/77 agora apresentado.

O documento apresentado à apreciação da Assembleia da República, pelas razões que se apresentam detalhadamente em anexo reservado ao PISEE, não passa de uma fase intermédia (e não é ainda a fase definitiva) do programa a aprovar. Consta apenas de uma listagem de projectos, sem que acerca deles se tenham tomado decisões definitivas de inclusão, ou não, no PISEE/77.

Assim, o que se apresenta agora é uma listagem máxima de projectos de investimento: este conjunto de projectos será ainda objecto de análise posterior, de modo que o seu financiamento seja possível dentro das capacidades globais de financiamento da economia portuguesa. Nessa selecção ter-se-ão, obviamente, em conta parâmetros de eficiência, de adequação ao modelo de desenvolvimento proposto para a sociedade portuguesa e de impacte sobre os principais problemas, conjunturais e estruturais, que afectam a economia portuguesa.

Nos quadros juntos apresentam-se os principais valores globais do PISEE/77: sobre eles far-se-ão alguns comentários que permitam melhor situá-los.

O investimento a realizar no âmbito do PISEE/77 - programado para atingir um valor de 35 milhões de contos - será estabelecido a partir da análise dos projectos actualmente disponíveis e que no seu conjunto representam uma possibilidade de investimento em 1977 de cerca de 55 milhões de contos, dos quais 35,2 milhões de contos correspondem a projectos em curso, 18,8 milhões de contos a projectos a lançar e 0,2 milhões de contos a projectos para que se não dispõe de informação para classificá-los nestes grupos. Dado que a possibilidade de FBEF, para o PISEE/77, é de cerca de 35 milhões de contos, poderia parecer que não seria viável iniciar novos projectos no PISEE/77, limitando-se ao prosseguimento dos projectos já alcançados. Esta conclusão é, no entanto, incorrecta, e por três ordens de razões:

Uma, de menor peso, é que o investimento indicado não é totalmente destinado a FBCF. Uma parte, não determinada - mas que se estima ser bastante reduzida -, destina-se ao capital circulante (ou, embora por aplicação incorrecta do conceito, a aumento de capital próprio), o que significará que a FBCF correspondente a investimentos, no PISEE/77, de 35 milhões de contos será inferior a esse valor;

Uma segunda, já de peso bastante significativo, corresponde à classificação de «projecto em curso». É frequente - sobretudo para grandes projectos - indicar o projecto global como em curso quando, de facto, apenas estão em curso efectivo alguns dos subprojectos que o constituem; ou seja, uma alteração do escalonamento temporal dos subprojectos ou um faseamento alternativo da execução dos projectos em curso podem diminuir significativamente este valor, e julga-se que sem prejuízo efectivo para a realização dos projectos;

Uma terceira razão corresponde à «deformação» optimista com que as empresas apresentam os investimentos para o ano em curso: cada empresa admite sempre que se não deparará com dificuldades materiais na execução dos projectos e, por uma questão de normal prudência, tende a «segurar-se» nos seus pedidos de financiamento; se isto é compreensível e defensável na óptica individual da empresa, já é seguramente errado na óptica global da economia. Com efeito, há que introduzir duas correcções, ambas no sentido de diminuir as necessidades de financiamento efectivo para o prosseguimento dos projectos em curso:

Por um lado, uma revisão mais realista da deformação «optimizante» dos gestores das empresas;

Por outro lado, devido à certeza - probabilística, mas segura - de que, para alguns projectos incluídos no PISEE, embora não identificáveis a priori, haverá dificuldades de realização material que por certo diminuirão sensivelmente as necessidades efectivas de financiamento para a totalidade do PISEE.

No estudo que se continuará a fazer, até meados de Dezembro, ter-se-á em particular atenção este aspecto, de modo a atribuir aos projectos em curso apenas os recursos financeiros estritamente indispensáveis, e libertando para projectos a lançar um volume, que seguramente será significativo, de recursos financeiros.

O conjunto dos projectos do PISEE/77, de acordo com os elementos dos quadros já referidos, assegurarão em 1977 cerca de 26,5 milhares de empregos. Independentemente de uma análise mais detalhada, sabe-se que este número está subestimado: ele é obtido por soma dos empregos criados por cada projecto proposto e, em muitos casos, esse número é desconhecido. Os 26,5 milhares de empregos indicados representam assim o número mínimo de empregos assegurados (para os quais se dispõe de informação): sabe-se que o número total de empregos criados é superior a esse número, não sendo possível, no entanto, nesta fase, quantificar, ainda que aproximadamente, a dimensão final do emprego assegurado.

Quanto ao efeito sobre a balança de pagamentos, o conjunto de projectos incluídos no PISEE/77 (e cujo valor de investimento ultrapassa 200 milhões de contos, já que inclui, obviamente, não só os investimentos em 1977, mas também o montante já realizado no passado e o que se realizará no futuro) contribuirá - em ano médio e quando os projectos estiverem em fase normal de exploração - a uma redução anual do deficit da balança comercial em cerca de 18,4 milhões de contos. Este valor encontra-se provavelmente sobrestimado porque, pelo menos em certos casos, pareceu partir de hipóteses aparentemente optimistas sobre a colocação de produtos em mercados externos; por outras palavras: em alguns projectos, por vezes importantes, admitiu-se a possibilidade de colocação da totalidade da produção não absorvida pelo mercado interno no mercado externo, sem que essa possibilidade tenha sido, pelo menos com conhecimento do DCP, baseada em estudos efectivos de mercado.

Mas não deve ser confundido o impacte sobre a balança na fase normal de exploração - que, repete-se, pode ser mais ou menos afastado - com o impacte imediato, devido à importação de equipamentos (impacte esse que se reflecte totalmente, a curto prazo, sobre a balança comercial, mas pode não se reflectir, senão a médio ou longo prazo, sobre a balança de pagamentos, se for possível dispor de créditos de fornecedores ou de outros tipos de financiamento externo para a aquisição desses equipamentos, o que, em vários casos, é seguramente possível). No entanto, referindo números, a globalidade dos projectos do PISEE implica uma importação de equipamentos de cerca de 5,5 milhões de contos em 1977.

Uma análise muito mais detalhada do PISEE na sua natureza, conteúdo, impacte macroeconómico, etc., ficou remetida para o anexo III deste relatório, que se ocupa detalhadamente desse programa. Estas breves considerações não passam, portanto, de um apontar de alguns aspectos mais salientes do PISEE/77.

QUADRO XI

PISEE/77

Resumo dos projectos, segundo o estado de adiantamento

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1976/12/30309/01910336.pdf))

CAPÍTULO V — Acompanhamento e «contrôle» da execução do Plano 77

Tem-se por de mais evidente a importância de que se reveste o acompanhamento da realização do Plano como meio de avaliação dos seus resultados e instrumento da sua eventual correcção. Daí que se deseje ver institucionalizada uma prática de contrôle físico e financeiro do Plano, a qual deverá ser incentivada e orientada por parte do Departamento Central de Planeamento, mas terá de colher o suporte dos gabinetes de planeamento.

À Assembleia da República, bem como aos órgãos de participação política no Plano que vierem a ser instituídos, designadamente ao Conselho Nacional do Plano, expressamente previsto na Constituição, o Governo prestará contas do grau de consecução dos objectivos fixados e da execução das acções programadas.

O cumprimento das tarefas e do calendário de preparação do PIAP/77 conduzirá a que, até 31 de Dezembro de 1976, se encontrem aprovados pelos respectivos Ministros ou Secretários de Estado e visados pelo Secretário de Estado do Planeamento todos os «planos de trabalho» justificativos da aplicação das dotações inscritas no PIAP/77. Tal procedimento garantirá aos serviços executores completa disponibilidade das verbas respectivas logo nos primeiros dias do ano, eliminando-se, deste modo, uma das causas que mais tem contribuído para o tardio arranque dos programas aprovados e para o consequente baixo nível de execução conseguido.

Outra das causas que muito tem concorrido para a não consecução do ritmo de realização física desejável prende-se com profundas deficiências do sistema de acompanhamento e contrôle da execução dos projectos e programas, que não tem permitido alertar com oportunidade o Governo para os problemas e obstáculos surgidos na execução de determinado projecto ou programa, comprometendo assim gravemente as previsões.

Neste sentido, o Governo fará instituir um novo sistema de acompanhamento e contrôle de execução do Plano que, seja ao nível do organismo executor, seja ao nível do serviço de planeamento sectorial, seja ao nível do departamento Central de Planeamento, permita, com a desejada oportunidade, detectar e corrigir todas as anomalias que eventualmente surjam na execução do programado, em fase de projecto ou de programa, do sector e do Plano. A instituição deste novo sistema, a pormenorizar por todos os intervenientes aos diversos níveis, deverá garantir com eficácia e a todo o momento a detecção de desvios à programação inicial, implicando, por conseguinte, a permanente comparação entre esta e o ritmo de execução, e assentará nos seguintes princípios:

Cada serviço executor disporá a todo o momento de informação actualizada sobre a execução dos programas e projectos a seu cargo, por forma que, detectado um desvio, possa informar imediatamente o respectivo Ministro eu Secretário de Estado, propondo a necessária correcção;

Os gabinetes de planeamento dos Ministérios apresentarão mensalmente aos respectivos Ministros informação sobre a execução do conjunto de programas do Departamento, evidenciando os atrasos relativamente à programação e calendário previstos, as respectivas verbas e a proposta de medidas convenientes;

O Departamento Central de Planeamento apresentará trimestralmente ao Ministro do Plano e Coordenação Económica, para apreciação em Conselho de Ministros, uma informação sobre a execução do Plano no seu conjunto e por sectores, considerando os aspectos financeiros e materiais, fazendo sobressair os desvios programação e as razões que os determinaram e propondo as correcções necessárias, visando quer a eliminação dos obstáculos surgidos, quer a eventual adequação dos objectivos à evolução da situação conjuntural;

Sempre que se justifique, o Departamento Central de Planeamento apresentará ao Ministro do Plano e Coordenação Económica informações pontuais sobre problemas específicos surgidos na execução de determinado projecto ou programa, formulando propostas concretas de solução;

O Departamento Central de Planeamento apresentará ao Ministro do Plano e Coordenação Económica, para apreciação no Conselho de Ministros, um relatório sobre a execução do Plano em 1977, nos aspectos financeiros, materiais e de medidas de política, estabelecendo a comparação entre o executado e as previsões.

Considerando que está em curso a preparação de um plano de médio prazo (1977-1980) no qual se deverá integrar a revisão do PIAP/77, o Departamento Central de Planeamento preparará um primeiro relatório de execução reportado ao final de Março de 1977, com base no qual se procederá aos ajustamentos convenientes.

CAPÍTULO VI — Orientações e medidas de política económica

O Plano para 1977, de que é parte integrante o Orçamento Geral do Estado, assenta num modelo de coerência global que permitiu quantificar os valores dos principais parâmetros de acção e definir os níveis mais adequados à prossecução dos objectivos fixados no Programa do Governo.

Neste contexto, constitui condição fundamental a manutenção das despesas públicas correntes no valor que foi determinado, bem como a realização efectiva dos investimentos programados para o sector público.

Além destas metas, cuja consecução terá de constituir preocupação do Governo ao longo de 1977, há igualmente que adoptar um conjunto coerente de medidas de política económica, designadamente no que se refere ao relançamento da actividade produtiva e combate ao desemprego, fomento das exportações e planeamento das importações, contenção da inflação, atenuação das distorções na repartição do rendimento, restabelecimento dos equilíbrios financeiros do Estado e das empresas.

Sem entrar numa enumeração exaustiva das medidas que o Governo se propõe adoptar no próximo ano, considera-se, todavia, desejável formular, desde já, as orientações gerais que presidirão à sua fundamentação e concretização, bem como o enunciado das disposições mais directamente ligadas à prossecução dos objectivos finais do Plano 77. Aproveitou-se, igualmente, a oportunidade para sumariar as medidas de política sectorial em fase de maturação mais adiantada e cuja concretização em 1977 o Governo considera, desde já, como desejável e possível.

6.1 - Coordenadas gerais da fundamentação da política económica em 1977

6.1.1 - Adesão ao Mercado Comum

A definição da política económica para 1977 teve de assentar no exacto conhecimento das condicionantes internas e externas, enquanto constituem elementos limitativos à partida ou representam, por outro lado, escolhas políticas.

As orientações gerais e as medidas sectoriais, que adiante são explicitadas, têm como pano de fundo não apenas o actual sistema de interdependência económica externa, mas a decisão, anunciada no Programa do Governo e sancionada pela discussão na Assembleia da República, de realizar a integração na Europa, através da adesão à Comunidade Económica Europeia.

Importa sublinhar que esta escolha implica lograr metas muito exigentes em termos de competitividade externa e realizar adaptações institucionais a vários níveis para que seja possível à nossa economia desenvolver-se no novo quadro de relação multilateral.

6.1.2 - Os pressupostos do modelo

O modelo de coerência global que serviu de base à opção subjacente ao Plano 77 implica a adopção, em 1977, de um conjunto de medidas de política tendentes a viabilizar as estimativas feitas para os parâmetros de acção. Em especial, cabe destacar:

A necessidade de contenção dos gastos públicos, o que pressupõe a adopção de medidas de racionalização da orgânica e funcionamento dos serviços públicos, bem como a introdução de práticas de austeridade na gestão corrente do Estado;

A desaceleração do ritmo de crescimento do consumo privado, que importa, no entanto, tornar compatível com a necessidade de garantir o acesso a consumos fundamentais por parte de estratos de população que dele ainda estão privados; para tanto, considera-se indispensável uma política de orientação dos consumos a levar a cabo pelos serviços competentes com o apoio dos meios de comunicação de massa. Como medidas adjuvantes há que referir o recurso à poupança dos particulares e, eventualmente, ao empréstimo de subscrição obrigatória;

O reforço do investimento, como meio de ir ao encontro do fenómeno de descapitalização, para o que se conta com as verbas que venham a ser afectas à Administração Pública e sector empresarial do Estado, bem como com uma política de desbloqueamento dos possíveis entraves ao investimento privado, como adiante se concretizará;

Por último, há a salientar que para ser possível atingir o valor estimado para as exportações é indispensável desenvolver uma política de incentivo à exportação de bens e serviços, cujo conteúdo se exporá a propósito da política de contenção do deficit da balança de pagamentos.

6.2 - Problemas prioritários a enfrentar

6.2.1 - Activar o desenvolvimento da economia e comba er o desemprego

Política de investimentos

O diagnóstico da situação económica aponta claramente para a necessidade de actuar, de forma positiva, no sentido da criação de condições favoráveis ao investimento. Não basta, com efeito, tomar medidas restritivas face ao crescimento de determinados tipos de consumo, nem a mobilização de fontes de financiamento internas e externas. É necessário que o Governo concretize a sua vontade política de vencer a crise, criando os estímulos indispensáveis ao ressurgimento do investimento, o qual possibilitará a adequação da produção às necessidades de procura interna, a expansão das exportações e a criação de novas oportunidades de emprego.

Pretende o Governo que o sector público, empresarial ou não, assuma as responsabilidades que já detém no conjunto a actividade económica, pelo que se planeou a realização, em 1977, do maior volume de investimentos comportável com a sua capacidade de gestão e recursos financeiros da economia. Os programas de investimento do sector público (PIAP e PISEE) encontram-se desenvolvidos no âmbito do Plano, como compete nos termos constitucionais.

Por si sós, estes investimentos induzirão outros, no sector privado. É fundamental, todavia, que este sector corresponda adequadamente ao papel que se deseja ver desempenhado, tanto mais que é dele que depende a maioria do emprego e a maioria da produção destinada aos mercados externos.

As medidas que a seguir se enunciam demonstram, na prática, a intenção de promover a iniciativa privada, e constituem o enquadramento de apoio ao desenvolvimento e promoção dos respectivos investimentos. Teve-se presente, no seu enunciado:

A necessidade de clarificação do campo de desenvolvimento da iniciativa privada e de reafirmação do seu interesse para o desenvolvimento económico nacional, no contexto que constitucionalmente lhe está consagrado;

A conveniência em promover a aplicação efectiva dos incentivos ao investimento, quer já previstos na legislação em vigor, destinados à consecução de objectivos específicos, e administrados por instituições oficiais especializadas, quer de tipo mais genérico, com vista à criação de condições favoráveis ao investimento;

O interesse em chamar a iniciativa privada a cooperar na prossecução de objectivos definidos pelo plano de médio prazo.

Com estas finalidades, o Governo promoverá a adopção das seguintes medidas:

Incentivação da aplicação do esquema de apoio, em particular financeiro e fiscal, através da celebração de contratos de desenvolvimento ou de contratos-programa;

Apoio às iniciativas privadas que se desenvolvam em áreas não vedadas no âmbito da proposta de lei já preparada para discussão e aprovação na Assembleia da República, desde que envolvam o melhor aproveitamento das capacidades existentes, a criação de novas unidades, a substituição da importação ou a expansão das exportações e a criação de postos de trabalho;

Apoio ao investimento directo estrangeiro, no quadro do Código de Investimentos Estrangeiros, cuja revisão e regulamentação se encontram em curso, nos termos da legislação que institui a Comissão Instaladora do instituto dos Investimentos Estrangeiros;

Estímulo directo à realização de investimentos privados, com participação de capitais públicos, sempre que necessário, no sector produtivo de interesse estratégico, com vista à futura adesão ao Mercado Comum;

Promoção, através do Instituto de Participações do Estado, de programas de investimento a desenvolver em colaboração com participações privadas;

Exploração sistemática de áreas de novos projectos através de departamentos de pesquisa e desenvolvimento, que deverão permitir a criação de «bancos» de projectos, com vista designadamente à cobertura de domínios prioritários dos investimentos;

Estabelecimento de esquemas de aplicação em novos investimentos de interesse estratégico, a definir pelo Plano, dos valores que o Estado atribua a detentores privados do direito de indemnizações devidas pelas nacionalizações;

Criação de modalidades de aquisição, por entidades privadas, de participações indirectas que o sector público não considere necessário reservar com vista à promoção e desenvolvimento de iniciativas empresariais;

Definição de facilidades de carácter financeiro e outras para projectos que, no âmbito do plano de médio prazo, a iniciativa privada aceite promover.

Política de emprego

Parece indiscutível a necessidade de conseguir, a partir de uma política de reanimação da actividade económica, que, de per si, permitirá não só a manutenção dos postos de trabalho existentes como também a criação de novos empregos, desenvolver acções directas em favor da melhoria da situação de emprego.

Neste sentido, para além dos estímulos aos investimentos em geral, e criadores de emprego em particular, serão adoptadas as seguintes medidas:

Implementação, através dos serviços de formação profissional, de cursos intensivos de reconversão profissional ou de reciclagem de modo a ajustar a procura de emprego às necessidades de mão-de-obra previstas no Plano;

Obrigatoriedade de inscrição nos serviços da Direcção do Emprego, como primeiro passo para se vir a atingir o objectivo de planeamento dos recursos de mão-de-obra, quer de candidatos a empregos, quer das oportunidades existentes, no sector controlado pelo Estado, cabendo, todavia, às entidades interessadas a selecção definitiva;

Adopção de medidas que permitam a eliminação do pluriemprego e limitação de horas extraordinárias;

Redução da idade da reforma;

Promulgação de medidas tendentes à realização do trabalho por turnos, de forma a aproveitar o equipamento existente, sem acréscimo dos gastos de investimento e possibilitando a absorção de mão-de-obra definida.

As medidas acima referidas cobrem aspectos parcelares do problema e têm de considerar-se como complementares da acção principal a desenvolver através da política de investimentos prevista neste Plano, designadamente pela aplicação de critérios de selecção de projectos com reflexos positivos no emprego.

6.2.2 - Atenuar o desequilíbrio da balança de pagamentos

No deficit actual da balança de pagamentos assume particular relevo o deficit estrutural da balança comercial, dado que o valor das nossas exportações só cobre em média 50% do valor dos produtos importados.

O comportamento de rubricas como a do turismo e remessas de emigrantes apresenta-se tendencialmente decrescente nos últimos anos, o que veio a agravar a situação da balança de pagamentos.

Trata-se de um problema estrutural que só poderá ser resolvido a médio prazo através de uma reestruturação do aparelho produtivo, sendo necessário para já a programação e recuperação da balança de pagamentos, até 1980, adequando o crescimento das importações ao aumento planeado das exportações e através de medidas que incentivem o aumento de receitas do turismo e as remessas dos emigrantes.

Impõe-se, deste modo, a adopção de orientações e medidas no campo do fomento das exportações de bens e serviços, do planeamento das importações e ao necessário acompanhamento cambial.

No campo estratégico do enquadramento e fomento das exportações serão adoptadas, nomeadamente, as seguintes orientações e medidas:

Diversificação das relações económicas externas, designadamente através da intensificação dos contactos comerciais e de cooperação económica com novos países e dinamização das relações já existentes, em particular no plano comercial, com parceiros tradicionais cuja importância no nosso comércio externo se encontre em declínio ou significativamente abaixo das potencialidades respectivas;

Reforço da política de integração europeia, na continuação das consultas e negociações a nível bilateral e comunitário, e aproveitamento das potencialidades oferecidas pelos acordos em vigor com as comunidades europeias e no âmbito da Convenção EFTA;

Assegurar e fomentar o aproveitamento dos instrumentos gerais de apoio à exportação, actualmente existentes (financiamento, crédito, seguros, promoção e contratos de desenvolvimento), garantindo a eficácia do seu funcionamento e promovendo a sua adequação aos condicionalismos de cada sector;

Aplicar um sistema de montantes compensatórios resultante da diferença entre os preços internos e os preços internacionais das matérias-primas agrícolas para produtos em cuja composição estas entrem em elevada proporção;

Promover a incrementação de novas modalidades de fomento e apoio à exportação nacional, de preferência envolvendo a colaboração e participação directa do sector privado;

Participar no estudo e lançamento de novas actividades produtivas e ou projectos específicos que criem capacidades de exportação adicionais e ou permitam um acréscimo do valor acrescentado nacional nas exportações;

Relançar as trocas comerciais em mercados tradicionais cuja importância no nosso comércio externo tem vindo a diminuir, em particular: Espanha, Brasil, Angola e Moçambique;

Desencadear os esforços necessários no sentido de melhorar o aproveitamento possível das facilidades já concedidas por países através do sistema de preferências generalizadas e estudar o interesse de Portugal em solicitar a qualidade de beneficiário de esquemas preferenciais daquele tipo a outros países;

De acordo com os critérios de prioridade já definidos no concernente à abertura a novos mercados, em particular o grupo de países do Terceiro Mundo, já seleccionados pela sua importância como fornecedores de petróleo, produtos alimentares e matérias-primas de base, continuação das negociações visando o acesso a esquemas comerciais particularmente favoráveis que garantam, nomeadamente, a colocação naqueles mercados, a níveis significativamente acrescidos, de exportações portuguesas;

Intensificar a participação dos operadores de transporte marítimo nacional nos fluxos do nosso comércio externo, promovendo, nomeadamente, uma estreita ligação às negociações referidas na actuação anterior.

Serão de igual modo tomadas medidas de incentivação do turismo (v. «Medidas de política sectorial») e estimuladas as condições de remunerações das remessas dos emigrantes.

Muito embora o equilíbrio da balança de pagamentos se deva alcançar sobretudo através do aumento da capacidade produtiva interna e sua adequação à concorrência internacional, transitoriamente terá de se recorrer a medidas de contenção de importações, designadamente:

Restrições às importações de bens não essenciais, através da aplicação do recurso ao depósito prévio e a outras modalidades negociadas e já anunciadas pelo Governo;

Adopção de um orçamento cambial imperativo para o sector público, com vista a seleccionar os gastos e a programar as importações;

Elaboração de um plano de importações controladas pelo sector público de bens essenciais (que complementem a produção nacional);

Criação de organismo que centralize as compras do sector público e sua fiscalização, com o objectivo de se conseguir uma melhor gestão e possibilitar a utilização da produção nacional através de uma programação adequada;

Definição de incentivos à produção interna de bens nacionais que permitam a substituição de importações, com especial incidência no sector primário (nomeadamente no que respeita a preços e condições de crédito);

Revisão da pauta de importações, de modo a actualizar as taxas específicas e criação dos mecanismos que as transformem progressivamente em taxas ad valorem.

6.2.3 - Restabelecer os equilíbrios económico-financeiros

A necessidade de restabelecer os equilíbrios económico-financeiros decorre dos objectivos explicitados na definição da estratégia global de recuperação da actividade económica.

Esses equilíbrios apresentam-se com um pressuposto indispensável ao estabelecimento de um modelo viável para o desenvolvimento das estruturas produtivas da consecução dos parâmetros macroeconómicos pretendidos para a economia portuguesa.

Torna-se necessário conseguir não apenas a correcção dos actuais desequilíbrios nas finanças do Estado mas também nas empresas, ao que não será alheia a definição de novas regras de política de crédito.

Equilíbrio financeiro da conta do Estado

Relativamente ao equilíbrio financeiro da conta do Estado serão adoptadas as seguintes orientações e medidas:

Atribuição ao Ministério das Finanças dos recursos necessários para o contrôle da execução orçamental das despesas correntes do Estado;

Revisão do regime de concessão de avales por parte do Estado e do respectivo processo;

Disciplina, racionalização e contenção dos gastos de representação nacional no estrangeiro, por parte de entidades oficiais e do sector público;

Redução da actual situação de desequilíbrio da Previdência, designadamente através da disciplina de ajustamento das despesas e atribuição de benefícios em função das responsabilidades existentes e, bem assim, pela cobrança coerciva das dívidas.

Equilíbrio económico-financeiro das empresas públicas

As empresas públicas do sector produtivo terão de reger-se por critérios de rentabilidade e apresentar resultados de exploração positivos.

Para que possam ultrapassar muitas das actuais dificuldades resultantes de deficientes estruturas económico-financeiras, estabelecer-se-ão contratos-programa, nos quais se fixarão modalidades e prazos de recuperação económica e financeira.

Em relação àquelas que tenham funções de serviço público, definir-se-ão objectivamente os critérios de determinação, as modalidades e os montantes das compensações adequadas.

Em complemento destas medidas gerais adoptar-se-ão as seguintes providências:

Criação de institutos sectoriais de gestão;

Definição de regras de remuneração dos capitais públicos;

Definição de normas de gestão financeira pelas quais as empresas públicas se deverão reger;

Definição de normas para a apresentação de resultados das empresas públicas e exigência do seu estrito cumprimento;

Adopção de uma política de pessoal, nomeadamente salarial, que tenha em conta as exigências de rentabilidade das empresas e os objectivos gerais fixados em matéria de repartição de rendimento nacional e da correcção de desigualdades;

Adopção de regras disciplinadoras da concessão de facilidades financeiras por parte do Estado que tenham por base a análise de cada projecto à luz dos objectivos sociais e económicos definitivos e que respeitem, nomeadamente, o equilíbrio interno das empresas;

Reestruturação e reorganização das empresas e seu saneamento financeiro, com o objectivo de se atingirem progressivamente taxas de autofinanciamento compatíveis com o seu futuro desenvolvimento.

Equilíbrio económico e financeiro das empresas

O Estado teve de intervir em grande número de empresas, não apenas em consequência das transformações sociais e políticas verificadas na sequência do 25 de Abril, mas também por motivo da recessão económica que, na sequência da crise do petróleo, afectou praticamente toda a economia mundial.

Essas intervenções do Estado em empresas do sector privado devem cessar quanto antes, para o que se torna necessário também encontrar esquemas de apoio financeiro que permitam que as empresas recuperem a sua capacidade de financiamento autónomo.

Por outro lado, muitas das dificuldades de recuperação económica derivam da situação financeira de grande número de empresas que se viram obrigadas a acumular passivos incomportáveis com a sua estrutura de capitais próprios.

Assim, serão estabelecidas as seguintes orientações e medidas:

Dinamização das acções em curso tendentes a fazer cessar os regimes transitórios de gestão das empresas sob intervenção do Estado, com cumprimento dos prazos estabelecidos;

Pagamento das indemnizações devidas pelas nacionalizações;

Fixação de normas de reavaliação do activo e condições especiais da sua aplicação para as empresas em dificuldade;

Apoio nos estudos de reorganização, marketing, etc., com vista a melhorar a viabilidade das empresas e a sua capacidade para competirem, nomeadamente no mercado internacional;

Constituição de fundos ou sociedades de investimento, com ou sem participação de fundos públicos, para apoio da iniciativa privada;

Concessão de facilidades de crédito especiais para apoio às empresas economicamente viáveis, através de atribuição de garantias aos créditos que resultem da consolidação de passivos causados por crise dos respectivos sectores.

É também necessário assegurar às empresas uma adequada margem de autofinanciamento, o que não pode ser conseguido exclusivamente por aumentos de preços incompatíveis com o combate à inflação, mas antes pela obtenção de ganhos da produtividade superiores aos aumentos de custos.

A própria reanimação da actividade produtiva deverá permitir, a curto prazo, juntamente com medidas específicas ao nível do emprego, uma melhor compensação dos encargos fixos existentes, designadamente com a manutenção de um volume de emprego, que tem sido superior às necessidades ou possibilidades da produção.

Para isso, torna-se necessário:

Definir regras limitativas de aumentos de remunerações, compatíveis com os aumentos de produtividade e a rentabilidade das empresas;

Reduzir o absentismo e melhorar a quantidade e qualidade do trabalho;

Definir regras de jogo entre gestores e gestionados e responsabilizar uns e outros pelo seu comportamento;

Eliminar poderes difusos ou paralelos que ponham em causa as necessárias e normais relações hierárquicas e a assunção de responsabilidades no funcionamento das empresas.

As empresas não viáveis serão objecto de apoios adequados, julgados caso a caso, para permitir a sua reconversão, se possível, ou para encontrar as melhores soluções para cessação da sua actividade.

O Estado não pode continuar a suportar o ónus de manter em funcionamento empresas falidas.