Decreto-Lei n.º 251/78 — Aprova o Plano para 1978

de 23 de Agosto

O Governo decreta, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º O Governo aprova o Plano para 1978 anexo a este diploma e que dele faz parte integrante, elaborado de harmonia com as grandes opções aprovadas pela Assembleia da República e constantes da Lei n.º 20/78.

Art. 2.º Os serviços da administração pública, as empresas públicas e demais institutos ficam obrigados a dar execução ao Plano e a orientar as suas acções de gestão corrente por critérios que dêem realização efectiva às opções definidas pela Lei n.º 20/78 e ao Plano.

Art. 3.º O Governo promoverá as medidas de execução do Plano e a sua adequação à evolução conjuntural.

Art. 4.º Serão elaborados pelos serviços competentes relatórios de execução material e financeira acerca dos investimentos e acções constantes do Plano, bem como relatórios do contrôle de execução das medidas de política nele previstas, relativamente ao 1.º semestre e aos 3.º e 4.º trimestres de 1978.

Art. 5.º O presente diploma produz efeitos a partir de 31 de Maio de 1978.

Visto e aprovado em Conselho de Ministros. - Mário Soares - Herlânder dos Santos Estrela.

Promulgado em 15 de Junho de 1978.

Publique-se.

O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES.

SUMÁRIO

I PARTE

Evolução da situação económica

1 - Enquadramento internacional.

2 - Situação económica interna.

2.1 - Produção e utilização dos recursos.

2.2 - Relações económicas externas.

2.3 - Preços.

2.4 - Emprego.

2.5 - Repartição dos rendimentos, salários e prestações de segurança social.

2.6 - Situação monetária e financeira:

II PARTE

A política económica para 1978

1 - Objectivos prioritários e estratégia global.

1.1 - Condicionantes e objectivos da política económica.

1.2 - Estratégia global da política económica.

2 - Orientações globais da política económica.

2.1 - Política de balança de pagamentos.

2.2 - Política monetária e financeira.

2.3 - Política orçamental e fiscal.

2.4 - Política de preços e rendimentos.

2.5 - Política de emprego, trabalho e formação profissional.

2.6 - Política de investimento.

3 - Orientações de política regional.

4 - Orientações de política sectorial.

4.1 - Sectores produtivos:

4.2 - Sectores sociais:

4.3 - Sectores de apoio e infra-estruturas:

5 - Programa de investimentos e despesas de desenvolvimento da Administração Pública.

6 - Propostas de investimentos do sector empresarial do Estado.

Apêndice:

Informação complementar sobre o PIDDAP/78.

A ECONOMIA PORTUGUESA - PLANO PARA 1978

I PARTE

Evolução da situação económica

1 - Enquadramento internacional

A observação da evolução económica recente nos países com os quais mantemos uma relação mais estreita é aspecto relevante a ter em conta para apreciar a situação económica em 1977, destinando-se a pôr em evidência semelhanças quanto a problemas e comportamentos que derivam da interdependência das respectivas economias.

As características globais da conjuntura dos países da OCDE em 1977 podem-se resumir nos seguintes pontos:

Crescimento moderado do produto;

Manutenção de níveis de desemprego preocupantes;

Desequilíbrio acentuado das balanças de pagamentos de vários países;

Níveis de inflação ainda elevados;

Não ajustamento da situação real às metas da estratégia de médio prazo (cenário 1980), aprovado pelo Conselho da OCDE na Primavera de 1976.

Os elementos mais recentes indicam uma desaceleração de crescimento da produção industrial e aumento do desemprego. Em contrapartida, as informações sobre preços no consumidor apontam no sentido de uma estabilização.

A evolução do nível da actividade económica nos países mais desenvolvidos do Ocidente, especialmente aqueles que num passado recente têm apresentado situação externa mais sólida (Japão e República Federal da Alemanha), não permite confirmar as previsões divulgadas no início do ano de 1977.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1978/08/19301/00010152.pdf))

Nos países da OCDE, o PIB cresceu, em média, 3,5% no ano de 1977, e o desemprego continuou a aumentar. Para atingir os objectivos formulados em 1976, o PIB deveria crescer à taxa de 5%, que levaria a uma redução do desemprego, ajudaria a estimular o investimento produtivo e seria compatível com uma redução da inflação. Nos quatro principais países europeus (Alemanha, Reino Unido, França e Itália), durante o ano de 1977, o PIB apenas cresceu 2,5% e o desemprego aumentou, enquanto nos Estados Unidos o produto aumentou mais rapidamente (cerca de 4,8%) e o desemprego diminuiu. É, pois, nos Estados Unidos que a expansão está a ser restabelecida, enquanto nos outros países, defrontando-se com problemas de inflação e balança de pagamentos, a expansão tem sido limitada pela necessidade de prosseguir com políticas restritivas da procura. Para 1978, o secretariado da OCDE prevê manutenção das taxas de crescimento do PIB e da procura interna, mas com desaceleração no 2.º semestre (quadros n.os 1 e 2).

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A evolução estimada para este ano das exportações e importações, em volume, nos países da OCDE é de 4,8% e 5,0%, respectivamente. As exportações portuguesas não acompanharam o ritmo do 1.º semestre de 1977, em que as exportações e importações dos países da OCDE cresceram 3,5% e 3,8%; no entanto, a aceleração verificada na segunda metade do ano levou a que as exportações portuguesas registassem um ritmo de crescimento anual superior à média dos países da OCDE (6,8% contra 5%).

A situação da balança comercial e da balança de transacções correntes nos pequenos países europeus é extremamente difícil, como se pode observar no quadro n.º 5. Nos países do Sul da Europa, o deficit comercial continua a ser em parte compensado pelas receitas do turismo e pelas remessas dos emigrantes, o que torna o equilíbrio das balanças de pagamentos bastante vulnerável. Tal como estes países, Portugal apresenta-se com uma abertura face ao exterior bastante elevada (veja quadro n.º 6) e um deficit comercial elevado, que só em parte é compensado por aquelas receitas.

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A sucessiva não concretização das previsões mais optimistas (ver nota 1) tem conduzido vários países a adoptarem medidas de índole proteccionista, que contrariam a expansão do comércio internacional. Apesar de alguns países em situação intermédia terem melhorado as suas balanças com base em políticas de contrôle da procura e de desvalorizações, os antagonismos entre países superavitários e deficitários têm-se agravado, não se vendo melhoria sensível na situação dos pequenos países, cujos deficits acumulados em 1974-1978 deverão somar cerca de 100 biliões de dólares.

(nota 1) A soma das previsões elaboradas pelos países da OCDE para o PIB em 1978 daria 4,5%, mas, existindo incoerência nas previsões do comércio internacional, o secretariado da OCDE estima cerca de 3,5%.

Após um período de pressão sobre a Alemanha e o Japão para que adoptassem políticas mais expansionistas, desenha-se uma tendência para que alguns países «convalescentes» possam também dinamizar a procura interna, participando num esforço colectivo de relançamento da actividade económica que possa ajudar as exportações dos países que têm tido deficits sistemáticos.

Mas em vista do forte desequilíbrio acumulado, a dinamização da procura poderá não ser suficiente, devendo a solução encontrar-se em parte numa promoção de transferências de capital.

2 - Situação económica interna

A presente análise da situação, destinada a basear as grandes opções de política económica a incluir no plano anual, numa perspectiva especificamente de curto prazo, cobre apenas a evolução mais recente: em geral, o período de 1976-1977, embora em alguns casos se tenha considerado útil apresentar elementos para um período mais longo.

2.1 - Produção e utilização dos recursos

1 - A situação económica em 1977, tal como demonstram os indicadores conhecidos, deverá ter-se caracterizado por uma recuperação muito intensa do sector industrial - principalmente se o considerarmos em relação aos restantes países europeus -, cuja produção terá apresentado um crescimento superior a 9%. Esta recuperação foi também acompanhada de uma evolução positiva do sector da construção civil, que terá crescido cerca de 11%.

Esta evolução originou um crescimento de 6,9% no produto interno bruto (ver nota 1) contra 5,0% registado em 1976, apesar das desfavoráveis condições climatéricas, que originaram um decréscimo da produção agrícola da ordem dos 10%, derivado em grande parte da quebra na produção dos cereais e do vinho (quadro n.º 7) (ver nota 2).

(nota 1) Sem Administração Pública, saúde e educação, cujos valores em 1976 estão afectados pelos condicionalismos conhecidos, nomeadamente a formação do quadro geral de adidos e a regularização de muitas situações até aí irregulares nos quadros de pessoal da Administração Pública. O VAB destes sectores apresenta em 1976 um crescimento de 30% em termos reais, o que iria sem dúvida distorcer todas as conclusões que se tirassem relativamente aos dados do PIB, uma vez que aquele crescimento não traduziria um verdadeiro acréscimo da produção.

(nota 2) A quebra do sector agrícola agora estimada é superior à prevista no primeiro projecto do Plano para 1978, por, na altura em que se fizeram estas previsões, não estarem ainda disponíveis dados sobre a produção do vinho, a qual sofre um decréscimo muito pronunciado em 1977 (cerca de 40%).

Em parte devido a esta recuperação, a balança de transacções correntes piorou o seu deficit, que passou de cerca de 1200 milhões de dólares em 1976 para quase 1500 milhões em 1977. O aumento do endividamento e a perda de reservas necessários à compensação deste deficit não tiveram contrapartida em termos de criação de emprego, já que, apesar da recuperação da produção, o desemprego não deverá ter diminuído; a recuperação deverá ter sido conseguida fundamentalmente por aumentos de produtividade importantes e aproveitamento de capacidade produtiva subutilizada. Agravou-se ao mesmo tempo a inflação, já que o índice de preços no consumidor registou uma subida de cerca de 27%, que não foi acompanhada por um correspondente aumento dos salários nominais, ocasionando um decréscimo muito significativo dos salários reais. Conjugando esta evolução com o aumento verificado na produtividade global, poder-se-á concluir que se produziu uma alteração considerável na distribuição funcional do rendimento, com diminuição do peso da massa salarial no conjunto do rendimento nacional.

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2 - O crescimento do produto, tal como atrás foi caracterizado, terá sido induzido fundamentalmente pelo investimento e pelas exportações de mercadorias (que terão crescido quase 7%, valor bastante elevado em termos europeus). Com efeito, em relação às restantes componentes de despesa interna - consumo privado e consumo público -, ter-se-ão registado evoluções muito moderadas, no primeiro devido ao decréscimo dos salários reais e no segundo devido à contenção administrativa das despesas públicas.

O investimento cresceu não só devido ao aumento da formação de capital fixo, que deverá ter atingido uma taxa de cerca de 12%, como também devido à variação das existências, a qual terá sido fortemente positiva. As razões para esta variação positiva e acentuada nas existências deverão ser encontradas na reposição de stocks a seguir ao decréscimo de mais de 12 milhões de contos verificado em 1975 e só parcialmente recuperado em 1976, no clima especulativo originado quer pelo processo de inflação interna, quer pelas expectativas de desvalorização do escudo e em erros de previsão quanto à evolução do poder de compra em relação a determinados bens de consumo.

Por seu lado, o crescimento da formação de capital fixo, se teve efeitos positivos e indutores do crescimento, directamente através dos sectores de construção civil e das indústrias produtoras de bens de equipamento e indirectamente através de maior procura gerada, a verdade é que, dado o seu alto conteúdo (directo e indirecto) de importação induziu paralelamente um aumento significativo das importações, o qual, acrescido ao aumento dos stocks de produtos importados ou outros de alto conteúdo de importação, deverá explicar uma grande parte do acréscimo de 14% das importações de mercadorias registado em 1977.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1978/08/19301/00010152.pdf))

Com base em alguns dos indicadores já referidos, construiu-se o quadro n.º 11 (aplicação de recursos), onde se juntaram valores para 1975 e 1976, e que ilustra o que ficou dito sobre a evolução da despesa interna em 1977.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1978/08/19301/00010152.pdf))

2.2 - Relações económicas externas

1 - De acordo com as estimativas mais recentes da balança de transacções correntes, ter-se-á verificado em 1977 um deficit de 1494 milhões de dólares, ou seja, 57 milhões de contos. O agravamento em relação a 1976 cifra-se num acréscimo de 21% em dólares e de 54% em escudos (quadros n.os 12 e 14).

Em relação ao previsto no Plano para 1977, as importações de mercadorias cresceram mais (aumento em volume de cerca de 13%), enquanto as exportações, tomando bens e serviços em conjunto, tiveram uma evolução próxima da prevista (quadro n.º 17).

Para o crescimento de 14% das importações contribuíram principalmente os bens intermédios e de equipamento, enquanto para alguns bens de consumo se verificaram quebras, certamente devido ao efeito conjugado das medidas restritivas das importações e do decréscimo dos salários reais.

Assim, o crescimento das importações em 1977 terá sido derivado, fundamentalmente, dos seguintes factores:

Recuperação do investimento, que é a componente da procura com mais alto conteúdo importado;

Forte retoma do crescimento industrial, com grande relevo para as indústrias pesadas, cujos inputs importados são elevados;

Antecipação de aquisições no exterior, nomeadamente para a constituição de stocks (alguns, por certo, especulativos), fruto de expectativas quanto a posteriores desvalorizações e a maior severidade nas restrições à importação.

Na parte final do ano de 1977 assistiu-se a uma certa desaceleração no crescimento das importações (no 1.º semestre o crescimento real foi de 18%), já que a desvalorização do escudo processada ao longo do ano deverá ter começado a produzir algum efeito desincentivador. A desaceleração proveio também do aumento das taxas de juros decretado em Agosto e das condições mais restritivas na concessão de crédito, pois assim se terá desencorajado a formação de stocks, tornando-se o investimento mais difícil, ao mesmo tempo que terão diminuído as importações de bens intermédios em virtude do «abrandamento» do nível de actividade.

O facto de as importações apresentarem um crescimento tão forte - apesar de a desvalorização ter provocado um aumento dos preços dos produtos importados próximo de 30% em escudos e apesar das medidas restritivas que durante o ano se continuaram a aplicar, e que foram mesmo reforçadas com a entrada em vigor dos contingentes - parece indicar que, a curto prazo, as importações só poderão ser contidas em níveis razoáveis se o crescimento económico for mais lento. Com efeito, dependendo a capacidade para importar essencialmente de uma evolução mais favorável no domínio das exportações ou da garantia de obtenção de financiamento externo dos deficits de transacções correntes que se verifiquem, a limitação das importações terá de ser conseguida a curto prazo por esta via, sem prejuízo de, a médio prazo, ser pela via do aumento da produção interna que será possível colmatar o desequilíbrio das relações económicas com o exterior.

No que respeita, porém, às exportações de mercadorias, o seu crescimento insuficiente liga-se ao lento crescimento dos nossos mercados tradicionais e à ainda não completa recuperação da nossa competitividade externa, após as quebras verificadas entre 1974 e 1976. Quanto ao primeiro aspecto, devem destacar-se, antes de mais, as restrições quantitativas a que estão sujeitas as nossas exportações de têxteis nos principais mercados europeus; estas restrições («acordos de autolimitação»), em vigor nos mercados do Reino Unido, França, Suécia e Noruega, cobrem, no seu todo, cerca de 7% do total das exportações de mercadorias. Por outro lado, deverá relembrar-se que o andamento das economias dos países com que temos relações comerciais mais estreitas veio a revelar-se mais fraco do que o inicialmente previsto para 1977. No que respeita à competitividade, assistiu-se em 1977 a uma sensível melhoria da nossa posição externa, devido ao efeito conjugado da desvalorização e da contenção dos salários nominais; os ganhos de competitividade aumentaram ao longo do ano, mas tornam-se necessários ainda esforços neste domínio. Contudo, e à luz do que se passou em 1977, parece poder dizer-se que, sem menosprezar a competitividade, é do lado da procura que se devem procurar as principais causas do moderado crescimento das exportações de mercadorias.

Após uma primeira metade do ano de fraco crescimento (cerca de 3% em volume), as exportações evidenciaram uma melhoria no 2.º semestre: o quadro n.º 17 mostra que, para o ano todo, o crescimento em volume foi de 6,8%, estimando-se para o 2.º semestre um crescimento em volume de cerca de 9% em relação ao 2.º semestre de 1976, denotando esta evolução já um certo desvio de recursos para a exportação como consequência da desvalorização do escudo.

A taxa de cobertura das importações pelas exportações não se alterou significativamente em relação a 1976, situando-se em cerca de 45%, tal se devendo a um ganho nas razões de troca que se terá verificado na parte final do ano.

2 - Em relação aos invisíveis correntes deve salientar-se o significativo crescimento das receitas do turismo (cerca de 22% em dólares). Também as transferências privadas evidenciam em 1977 um aumento significativo devido ao incremento das remessas dos emigrantes (cerca de 29% em dólares), cujo valor se deverá situar em 45 milhões de contos. Contudo, os saldos negativos dos transportes e dos rendimentos de capitais (este quase o dobro do resultado apurado em 1976) impedem que, dos invisíveis correntes, resulte uma melhoria no saldo negativo das transacções correntes, que, como se disse, se cifrou em cerca de 1500 milhões de dólares, representando cerca de 9% da despesa interna.

3 - Os elevados deficits verificados na balança de pagamentos nos últimos anos têm obrigado ao recurso a crédito externo e à redução das reservas. Em 1977 as fontes de financiamento externo não diferiram substancialmente das utilizadas em 1976; assim, e no que respeita ao 1.º semestre de 1977, o Banco de Portugal contraiu empréstimos junto de bancos centrais e do BIS (ver nota 1) e celebrou um acordo com o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos da América. Foi utilizado um crédito stand-by negociado com o FMI (primeira tranche alargada de crédito) no montante de 42,4 milhões de DSE (ver nota 2). Já em Julho o Banco de Portugal recorreu a mais 29,25 milhões de DSE, respeitantes, de novo, à Compensatory Financing Facility do FMI.

(nota 1) Bank of International Settlements.

(nota 2) Direitos de saque especiais.

Para além destes empréstimos, destinados a apoiar a balança de pagamentos, permitindo ultrapassar dificuldades nos nossos pagamentos externos, tem também havido recurso a empréstimos externos para a execução de projectos de investimento e aquisição de bens alimentares. Nestes destacam-se os contraídos pelo Estado junto do Banco Europeu de Investimentos, Banco Mundial, Fonds de Rétablissement do Conselho da Europa, Estados Unidos (AID e CCC) (ver nota 3), República Federal da Alemanha (Kreditanstalt für Wiederaufbau), etc.

(nota 3) Agency for International Development e Credit Commodity Corporation.

Assim, a dívida externa portuguesa total (isto é, incluindo dívida privada não garantida governamentalmente), que se cifrava em 2950 milhões de dólares em 31 de Dezembro de 1976, terá atingido um nível próximo de 4500 milhões de dólares no final de 1977. A este nível os encargos da dívida começam a tornar-se muito pesados, verificando-se um acréscimo dos juros pagos em dólares de cerca de 3%.

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2.3 - Preços

1 - Além da balança de pagamentos, foi no domínio da contenção da inflação que se verificou maior afastamento entre as metas estabelecidas para 1977 e a realização verificada. Com efeito, face a um objectivo de 15%, o índice de preços no consumidor acusou um aumento de 27% em relação aos preços médios de 1976 (ver nota 1) (quadros n.os 26 e 27).

(nota 1) Índice anual calculado a partir do preço médio anual de cada artigo (novo índice de preços no consumidor). O crescimento de Janeiro a Dezembro de 1977 é de cerca de 26%, mas não é possível calcular o crescimento de Dezembro de 1976 a Dezembro de 1977, uma vez que a base do índice são os valores médios de 1976.

Anteriormente a 1974 a inflação verificada em Portugal era sobretudo atribuída a um desajustamento entre a oferta e a procura, esta última dinamizada pela entrada no País de uma massa considerável de rendimentos sem contrapartida produtiva (nomeadamente as remessas dos emigrantes e as remunerações dos militares em África), os quais só parcialmente eram utilizados, acumulando-se excedentes na balança de pagamentos. As facilidades de acesso ao crédito ao consumo poderão ainda ter reforçado neste período a pressão da procura.

A partir da crise internacional de 1973 com o aumento espectacular dos preços das matérias-primas, coincidindo com a alteração do regime em Portugal e a consequente subida dos salários, o crescimento dos preços acelerou-se e a inflação passou a ter predominantemente um carácter de inflação pelos custos, embora a partir de 1976 as despesas públicas possam também ter desempenhado um papel importante na aceleração da procura.

Com efeito, os custos salariais e os preços das importações apresentaram um crescimento muito rápido desde 1974, crescimento esse que não foi inteiramente repercutido nos preços até meados de 1976, por efeito de uma política de contrôle ou fixação quase generalizada de preços de uma gama bastante importante de produtos. Essa política de «inflação reprimida» permitiu baixar as taxas de inflação de um nível superior a 25% no Verão de 1974 para menos de 15% nos fins de 1975.

Mas esta política de preços e rendimentos, baseada na contenção artificial dos primeiros e na expansão dos segundos, teve como inevitável consequência, por um lado, a desagregação da produção, o desincentivo ao investimento e à criação de emprego e até a asfixia de empresas, pela impossibilidade de repercussão adequada do agravamento dos custos, e, por outro lado, a satisfação do consumo pela importação crescente de bens, mesmo de carácter essencial.

A partir do 2.º semestre de 1976 a política de preços foi reorientada para o saneamento da situação financeira das empresas e restauração de uma certa verdade dos preços. Assim, os preços dos produtos das empresas nacionalizadas e dos serviços públicos aumentaram substancialmente nos fins de 1976 e princípios de 1977 (ver nota 1). O sistema de autorização prévia foi substituído por um contrôle a posteriori, o que conduziu a um abrandamento do contrôle de preços, com inevitáveis reflexos a nível do consumidor. Os preços de alguns bens essenciais continuaram, no entanto, a ser objecto de medidas particulares, nomeadamente pela criação do «cabaz de compras», que embora tenha justificado aumentos substanciais dos preços de todos os produtos incluídos, excepto do açúcar e do arroz, produziu posteriormente uma certa estabilização quanto a esse tipo de bens.

(nota 1) Certas tarifas públicas (água, gás, electricidade, telefone, transportes) aumentaram de 25% a 40%.

Esta liberalização súbita dos preços, permitindo a muitas empresas compensarem perdas anteriores, foi também aproveitada em alguns sectores de procura mais forte para obter lucros de carácter especulativo.

Em compensação, em 1977 não se pode atribuir à evolução dos custos salariais a aceleração do processo inflacionista. Com efeito, o plafond de 15% estabelecido para a subida de salários, o congelamento dos salários superiores a 50000$00 mensais e a actualização do salário mínimo mensal de 12,5% para os assalariados de mais de 20 anos empregados na indústria, face ao agravamento do custo de vida, que rondou os 27% no ano findo, provocaram, por um lado, a perda do poder de compra, já nítida em 1976 e que foi acentuada em 1977, e, por outro lado, contribuíram com parcela menor para o aumento dos custos de produção.

Porém, o déficit do sector público jogou, a partir de 1976, a favor do agravamento da inflação. De facto, o efeito expansionista das operações da Administração Pública (incluindo a segurança social), já importante em 1974 e 1975, acentuou-se em 1976, evolução essa que reflecte o alargamento do papel do sector público na economia portuguesa, sobretudo com a expansão das prestações de segurança social, encargos com os repatriados, e pelo aumento rápido dos subsídios às empresas públicas. Face à aceleração das despesas, as receitas registaram em 1976 nítida recuperação, mas insuficiente para impedir o agravamento do deficit do sector público.

Há, além disso, que considerar que nos últimos dois anos a desvalorização do escudo se apresenta como um dos factores responsáveis pelo aumento dos preços. A taxa de câmbio do escudo, mantida praticamente constante em 1974-1975, só a partir de 1976 começou a ser utilizada como instrumento de reequilíbrio da balança de pagamentos. É em especial a partir de Fevereiro de 1977, com uma desvalorização súbita de 17%, que as alterações de taxa de câmbio passam a ter uma influência importante no crescimento dos preços, sobretudo através do desenvolvimento de expectativas.

Em 1976 e 1977 o escudo desvalorizou-se de 18% e 27%, respectivamente, em relação ao dólar. A partir de Setembro de 1977 introduziu-se um sistema de depreciação programada à taxa de 1% ao mês.

A política cambial, conjugada com a fixação de contingentes à importação de alguns bens de consumo e com a introdução de um depósito prévio, desencadeou um clima especulativo caracterizado por elevada acumulação de stocks quer de produtos nacionais, quer de bens importados.

2 - A conjugação dos factores anteriormente referidos conduziu ao seguinte crescimento estimado para os preços das diferentes componentes da procura final, em 1977:

... Percentagem

Consumo privado ... 28

Consumo público ... 19

Investimento ... 28

Exportações ... 33

Deflator do produto ... 25

Do lado dos custos, por seu turno, partindo de um crescimento de cerca de 30% para os preços das importações, em escudos, e supondo um aumento de salários de cerca de 16%, estima-se que as remunerações do capital antes de impostos tenham crescido em mais de 40% no ano transacto.

3 - Procedendo a uma análise mais detalhada do comportamento da alta de preços no consumidor, verifica-se que o seu ritmo se atenuou ligeiramente nos dois primeiros trimestres de 1976, acelerando-se de novo a partir do fim do ano, reflectindo as medidas já mencionadas.

Ao longo de 1977 o crescimento do IPC processou-se irregularmente, dando lugar a uma variação média mensal de cerca de 2,2%.

O 1.º trimestre do ano regista aceleração significativa dos preços devida, fundamentalmente, às medidas tomadas em Fevereiro e já referidas (quadro n.º 28).

O 3.º trimestre revelou-se na generalidade como um período de relativa estacionariedade dos preços no consumidor (+1,2% do que no trimestre anterior, ao nível do continente), mas a situação vem de novo a agravar-se no último trimestre, embora de forma relativa, atingindo-se um aumento de preços de 4,2%.

Com base no antigo IPC (quadro n.º 28), é curioso salientar que foi na cidade de Lisboa que os preços no consumidor, referentes ao ano de 1977, registaram menores alterações em relação ao último trimestre de 1976, apesar da maior reacção que ali provocou o aumento dos preços dos combustíveis e electricidade (+17,3%). Por seu lado, a cidade do Porto foi a que mais contribuiu, no 1.º semestre deste ano, para o agravamento do custo de vida no continente (+26,9% em relação a 1976), essencialmente devido ao acréscimo de despesas em alimentação.

Numa análise por componentes do novo IPC, verifica-se uma evolução particularmente rápida para os produtos alimentares e combustíveis (+31,9% e +30% em relação aos preços médios de 1976, respectivamente) (quadro n.º 27).

No entanto, após a rápida aceleração registada nos cinco primeiros meses do ano (5,6%, aumento médio mensal de Janeiro a Maio), os preços médios da alimentação apresentaram sintomas de relativa estacionariedade a partir de Junho, sobretudo por efeitos sazonais, verificando-se mesmo diminuição em Julho e Setembro. No entanto, em Novembro e Dezembro novos aumentos vieram a verificar-se, embora sem a amplitude registada no princípio do ano (+5,4% no 2.º semestre em relação ao primeiro).

Em compensação, a evolução dos preços foi mais moderada no sector do vestuário e calçado, mas os preços dos serviços continuam a aumentar rapidamente. Os aumentos das comunicações (telefones, cartas, telegramas) e dos bilhetes dos espectáculos, assim como o aumento dos preços de receptores de televisão e rádio, vieram agravar significativamente os preços em geral, face ao elevado peso que a classe «Diversos» tem no total das despesas em bens de consumo.

A evolução dos preços por grosso (quadro n.º 29), em Lisboa, é semelhante à dos preços no consumidor, apresentando, assim, um agravamento no 1.º trimestre e estacionariedade no segundo. Também a partir de Maio se verifica uma quebra no geral dos preços por grosso (-0,6%), como reflexo da diminuição sazonal dos preços dos produtos alimentares (-5,7%). Este mesmo efeito se denota na análise por origem dos produtos - os produtos nacionais, onde é determinante o peso da alimentação, registam, em Junho, uma quebra nos preços de 1,9% em relação ao mês anterior e o mesmo acontece com os produtos estrangeiros, em Julho (quebra de 3,6%). Os efeitos da desvalorização do escudo reflectem-se nos preços médios dos produtos estrangeiros, no 1.º trimestre, em que se verifica um agravamento de 15% em relação ao último trimestre de 1976. A partir de Setembro, nota-se uma desaceleração do ritmo a que se vinha processando a diminuição no geral dos preços por grosso, tudo levando a crer que, tal como sucedeu com o índice de preços no consumidor, novo impulso no sentido de um pequeno aumento se tenha registado no último trimestre de 1977.

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2.4 - Emprego

1 - A análise do mercado de emprego que se segue baseia-se fundamentalmente em elementos estatísticos obtidos a partir de uma nova fonte: o Inquérito Permanente ao Emprego, do INE, a publicar brevemente por esse organismo. Sem prejuízo de se aprofundarem melhor os resultados deste inquérito, nomeadamente no que se refere à compatibilização de conceitos e à sua profunda interpretação, considerou-se que a sua utilização na análise do mercado de emprego conduz a resultados mais objectivos que as estimativas até aqui utilizadas. No entanto, sempre que possível, far-se-á a comparação com elementos provenientes de outras fontes.

2 - Os indicadores tornados disponíveis pelo inquérito permanente ao emprego permitem concluir que se registou no período de 1974 a 1976 um crescimento médio da população activa civil da ordem dos 3,1%, com uma tendência para o abrandamento deste crescimento no 1.º semestre de 1977 (quadro n.º 30). A taxa de actividade manifesta, todavia, um carácter constante ao longo do período em análise, situando-se em média em cerca dos 44,5%, valor que se afigura relativamente elevado atendendo aos valores da taxa de actividade em alguns países e que em 1975 (ver nota *) eram os seguintes:

Alemanha ... 41,8

França ... 41,1

Itália ... 34,9

Holanda ... 34,7

Bélgica ... 40,8

Luxemburgo ... 41,8

Reino Unido ... 45,5

Irlanda ... 36,1

Dinamarca ... 48,5

Espanha ... 38,1

(nota *) Estatística da CEE População e Emprego - 1977 e estatísticas da população activa da OCDE.

O alto valor encontrado para a taxa de actividade a nível global resulta fundamentalmente da elevação da taxa da actividade feminina (a mesma era de 19% segundo o censo de 1970 e surge da ordem dos 33% segundo o inquérito do INE), dado que a taxa de actividade masculina não revela grande alteração.

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A razão explicativa da elevação da taxa de actividade feminina reside quer no maior afluxo de mulheres ao mercado de trabalho (devido a aumento de salários, emigração masculina, mobilização em 1971-1972 de maiores efectivos militares, necessidade de realizar algumas tarefas, mesmo de tipo ocasional, etc.), quer da estrutura do inquérito do INE, que poderá ter levado a classificar como activas pessoas que no censo de 1970 apareciam como inactivas.

3 - Outros aspectos a salientar prendem-se com a análise da população activa civil, empregada e desempregada à procura de novo emprego, segundo a situação na profissão (quadro n.º 31). De acordo com os resultados do inquérito permanente ao emprego, existe uma parcela muito importante de familiares e outros não remunerados (cerca de 15%) que até aqui não tinha grande significado (4% segundo elementos do censo de 1970). Esse valor é, ainda, mais importante no sector primário (respectivamente 39,1% no inquérito e 10,8% no censo). A explicação para este grande peso de familiares não remunerados é idêntica à apresentada para o aumento da taxa de actividade feminina. Admite-se que, nas zonas rurais, grande número de mulheres tenham sido consideradas neste grupo, enquanto anteriormente (censo de 1970) estavam excluídas da população activa. Devido ao grande peso de «familiares e outros não remunerados» torna-se comparativamente menos importante a parcela de trabalhadores por conta de outrem: assim, a taxa de assalariamento (percentagem de trabalhadores por conta de outrem na população activa com profissão) representa, segundo os números do inquérito, cerca de 67% (no censo de 1970 era da ordem dos 75%).

4 - A análise da estrutura da população activa civil, empregada e desempregada à procura de novo emprego, por ramos de actividade económica (ver nota 1) (quadro n.º 32), permite concluir que se tem verificado uma tendência, desde 1975, para o aumento do peso do sector terciário no total (principalmente no comércio, restaurantes e hotéis, transportes e serviços), à custa, fundamentalmente, de uma redução do peso do sector primário (principalmente na agricultura, silvicultura e caça), encontrando-se, no 1.º semestre de 1977, um peso relativamente idêntico para os três sectores de actividade. Ao nível do sector secundário nota-se uma ligeira quebra na posição relativa da construção (a partir de 1975) e da indústria transformadora (no 1.º semestre de 1977). Mesmo assim, o peso do sector primário é ainda maior (e comparativamente menor o peso do sector terciário) que os valores que habitualmente se vinham utilizando, de acordo com o censo de 1970.

(nota 1) De acordo com os apuramentos efectuados pelo INE, não é possível efectuar uma análise apenas para o emprego, dado que este se encontra agregado à população desempregada à procura de novo emprego, nos quadros por situação na profissão e por sectores de actividade.

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5 - A partir de 1975, o emprego passa a representar um peso decrescente no total da população activa civil em consequência do agravamento do desemprego que, de acordo com os elementos do inquérito, atinge 291000 pessoas, correspondendo uma taxa da ordem dos 7%, no 1.º semestre de 1977 (quadro n.º 30). Estimativas anteriores, elaboradas no DCP (ver nota 1), apontavam para 452000 desempregados no final de 1977, correspondentes a uma taxa de desemprego da ordem de 13%. Tal divergência resulta não só de um número menos elevado de desempregados [os elementos do inquérito não permitem detectar a maior parte do desemprego dos retornados por não terem sido inquiridas as unidades colectivas de alojamento (ver nota 2)], mas principalmente de números mais elevados para a população activa.

(nota 1) Plano 77-80 (Junho de 1977).

(nota 2) A não inclusão das unidades colectivas de alojamento (pessoas vivendo em hotéis, lares, asilos, etc.) é processo muitas vezes seguido na elaboração de inquéritos em muitos outros países (por exemplo, CEE), só que no nosso país, devido a circunstâncias excepcionais, esta inquirição revestia-se, neste momento, de particular interesse para revelar uma parcela do desemprego: o relativo à população retornada. Esta parcela não será, contudo, tão significativa como se admitia, dado que as pessoas nessas condições que se inscreveram na DSE entre Setembro e Dezembro de 1977, em cumprimento do disposto no Decreto n.º 259/77 e Despacho Normativo n.º 152/77, foram cerca de 40000.

A comparação entre os resultados do inquérito do INE, os inscritos na DSE e as estimativas elaboradas para o Plano 77-80 constam do quadro n.º 34. Para além de uma análise global que se poderá revestir de pouco significado interessa desagregar aqueles números entre os desempregados à procura de primeiro e de novo emprego.

Uma análise evolutiva da população activa a exercer uma profissão (emprego), a nível global (quadro n.º 30), mostra um decréscimo em 1975 (-0,9%), uma recuperação em 1976 (+2,3%) e evidencia de novo um decréscimo no 1.º semestre de 1977 (-0,9%).

Uma análise a nível de sectores de actividade mostra que para o decréscimo verificado em 1977 contribuiu a generalidade dos sectores de actividade, à excepção da pesca, indústria extractiva, electricidade e transportes (quadro n.º 33).

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Relativamente à procura de primeiro emprego, o número de inscrições na DSE é muito pouco significativo (ver nota 1), pelo que as estimativas se faziam tendo esse aspecto em consideração. Relativamente aos desempregados que procuram novo emprego, já os números de inscrições na DSE se afiguram significativos, devendo abranger a totalidade, ou quase, dos desempregados nestas condições. O inquérito do INE revela, em alguns casos, valores ligeiramente inferiores aos inscritos na DSE (embora entre estes se encontrem alguns retornados, como já se verificara em 1976), pelo que se admite que a cobertura da amostra, em algumas regiões, possa ser deficiente.

(nota 1) Dado que não há atribuição de subsídios de desemprego às pessoas nestas condições, não há qualquer estímulo para a inscrição naquele serviço.

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A evolução do desemprego apreciada, de acordo com os elementos do inquérito, é no sentido de um certo crescimento, registando no 1.º semestre de 1977 um agravamento relativamente ao semestre anterior.

A causa desse acréscimo ficou a dever-se ao aumento do número de desempregados à procura de primeiro emprego (os quais aumentaram 13,6%), tendo neste período diminuído de desempregados à procura de novo emprego (-1,3%).

Este maior acréscimo dos desempregados à procura do primeiro emprego faz com que, neste momento, o seu peso (cerca de 49%) seja praticamente idêntico ao dos desempregados à procura de novo emprego (51%) (quadro n.º 35) e superior à média que este valor assume nos países da OCDE, a qual é da ordem dos 45%.

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6 - Outros aspectos a assinalar, relativamente à análise do desemprego, dizem respeito ao desemprego feminino e à duração do desemprego.

É cada vez maior o peso que vem assumindo o desemprego feminino, o qual, pela primeira vez no 1.º semestre de 1977, representa um valor superior ao desemprego masculino. Analisando mais desagregadamente, verifica-se que essa predominância é mais saliente entre os desempregados à procura do primeiro emprego (61,3%), já que entre os desempregados à procura de novo emprego a participação feminina (41,6%) é até inferior à registada em 1974 (48,9%).

Tem-se verificado desde 1974 um alongamento da duração média do período de desemprego para os que procuram novo emprego. No 1.º semestre de 1977 (quadro n.º 36) 63% destes desempregados viam já prolongar-se esta situação por mais de um ano, enquanto em 1975 apenas 37,5% se encontravam nesta situação e apenas 20% em 1974.

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2.5 - Repartição do rendimento, salários e prestações de segurança social

1 - O acréscimo verificado em 1975 na parte do rendimento nacional atribuído ao factor trabalho tem vindo a diluir-se ao longo de 1976 e 1977 (ver nota 1). As estimativas a que se precedeu para estes dois anos conduzem aos seguintes resultados:

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(nota 1) As estimativas relativas a 1977 são provisórias.

A diminuição da parcela de remunerações do trabalho deve-se a um abrandamento do ritmo de crescimento do salário real em 1976, seguido de uma quebra em 1977, acompanhados de acréscimos significativos de produtividade [com efeito, estima-se um crescimento do produto em termos reais de cerca de 5% em 1976 e de 6,9% em 1977 (ver nota 2), com pequenas variações do emprego].

(nota 2) Excluída a Administração Pública e os serviços de saúde e educação (veja quadro n.º 7).

2 - As remunerações médias anuais, cujo crescimento em 1976 já tinha sido relativamente moderado (após os acentuados acréscimos de 1974 e 1975), viram a sua evolução limitada em termos nominais, em 1977, face ao Decreto-Lei n.º 49-A/77, de 12 de Fevereiro (ver nota 1). Como igual limitação não se verificou em relação aos preços, o poder de compra dos trabalhadores decresce acentuadamente no decorrer deste último ano, como se pode verificar no quadro seguinte, em que se apresenta a evolução das remunerações médias anuais do total das actividades (incluindo o sector público não produtivo) comparativamente com a evolução dos preços.

(nota 1) Este decreto-lei não permitia afectar ao aumento de remunerações um montante global superior a 15%, montante esse que apenas se tornou possível exceder após a publicação do Decreto-Lei n.º 288-A/77, de 16 de Julho, na actualização de instrumentos de regulamentação do trabalho até 31 de Dezembro de 1975.

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Ao nível dos vários sectores de actividade, a evolução das remunerações anuais, em termos nominais e reais, consta do quadro n.º 39, onde se verifica em 1976 um decréscimo de poder de compra em certas actividades (extractiva, transformadora, construção e serviços) e para o total (excluindo o sector público não produtivo).

Relativamente a 1977, como não se dispunha de elementos suficientes para fazer estimativas ao nível de todos os sectores de actividade, estimou-se um crescimento de cerca de 15,5%, com base nos indicadores disponíveis para salários diários na agricultura e remunerações mensais na indústria transformadora. Desta forma, os salários reais em 1977 terão diminuído cerca de 9%.

Os indicadores salariais relativos a salários constam do quadro n.º 40 e as remunerações mensais da indústria transformadora apresentam-se no quadro n.º 41.

Da observação desses quadros ressalta o decréscimo do poder de compra verificado em todas as actividades (entre 12% e 6% para salários masculinos e femininos na agricultura e cerca de 14%, quer em Lisboa, quer no Porto, no conjunto de indústria, construção e transportes).

Relativamente às remunerações mensais da indústria transformadora, verifica-se em média um decréscimo de salário real (ver nota 1) de cerca de 10%, mas com valores mais intensos em algumas classes dessa indústria.

(nota 1) Valores de Janeiro a Agosto.

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3 - A redução de diferenciações salariais entre as várias actividades e qualificações, a que se vem assistindo desde 1974, continua a verificar-se em 1976 (não se dispõe ainda de elementos para apreciar 1977).

O leque salarial (medido pela amplitude entre a remuneração do não qualificado e do pessoal dirigente) continua a ser de 1 para 4, mas a amplitude máxima reduziu-se de 327,8 para 316,5 entre 1975 e 1976. No caso dos salários femininos, a amplitude aumentou ligeiramente no mesmo período (passa de 307,0 para 318,3) (quadro n.º 42).

As diferenciações salariais interactividades mostram também uma certa redução (a amplitude máxima passa de 70,0 para 60,0 entre 1975 e 1976, embora o desvio médio praticamente se mantenha). Os bancos continuam a ser a actividade que paga remunerações mais elevadas, e a construção é, em 1976, a actividade que paga remunerações mais baixas (note-se que o inquérito que se está a apreciar não inclui a agricultura), enquanto em 1975 eram os serviços pessoais (quadro n.º 43).

4 - No início de 1977 foi actualizado para 4500$00 mensais o salário mínimo nacional, que se encontrava sem alteração desde Junho de 1975. No entanto, os últimos dados disponíveis sobre a distribuição dos trabalhadores por classes de remuneração e referentes a Janeiro de 1977 (elementos provisórios dos serviços de estatística do Ministério do Trabalho) mostram a pouca incidência que teve a actualização do salário mínimo para 4500$00, a que se procedeu este ano. Com efeito, abaixo desse montante apenas se encontravam 2,6% dos trabalhadores de 20 e mais anos das actividades não agrícolas, nas empresas de mais de cinco trabalhadores, sendo a maior parte dos quais mulheres (quadro n.º 44). A maior frequência de trabalhadores de 20 e mais anos concentra-se nos escalões de 6000$00 a 10000$00 (61% do total) e no escalão superior a 12000$00 encontram-se 7% dos trabalhadores, enquanto no ano anterior apenas 4,5% caíam nesse escalão. O nível de salários correspondentes à mediana da distribuição dos trabalhadores é de 7265$00.

Também no início do ano foram fixados pela primeira vez salários mínimos para trabalhadores rurais (3500$00 mensais) e para trabalhadores menores de 20 anos (50% do salário mínimo dos adultos).

5 - Através da segurança social procurou-se generalizar a cobertura por esquemas de protecção social a toda a população, especialmente abrangendo as modalidades de pensões e acção médico-social. Assim, pode dizer-se ser neste momento praticamente inexistente ou sem significado a população a descoberto de qualquer protecção.

Neste contexto é de salientar a Portaria n.º 115/77, de 9 de Março, que introduziu o regime de protecção social dos trabalhadores independentes (até aqui não abrangidos) e o Despacho Normativo n.º 59/77, de 14 de Março, que generalizou a atribuição da pensão social a todas as pessoas de idade superior a 65 anos cujos rendimentos não ultrapassem os 1250$00 mensais, ou inválidos de idade superior a 14 anos que não recebam outro subsídio. Em relação à pensão social, até este momento só foi possível atribuí-la a todos os indivíduos com mais de 70 anos, o que, ainda assim, equivale ao pagamento de cerca de 55000 pensões sociais.

Refira-se também que, apesar dos aumentos efectuados em Novembro de 1976 para as pensões dos trabalhadores rurais (Portaria n.º 755/76, de 21 de Dezembro) e da actualização, em Fevereiro de 1977, das pensões do regime geral (Portaria n.º 94/77), tais aumentos foram insuficientes para garantirem aos pensionistas o acompanhamento da subida do custo de vida, acompanhamento que, de resto, nunca existiu. Sendo a pensão mínima do regime geral fixada em 2250$00, ainda se mantêm nalguns casos (7,8% do total de pensionistas) pensões de 2000$00. No entanto, o valor médio de cada pensão é agora de cerca de 2450$00, contra perto de 2150$00 de média antes da actualização, sendo que então a pensão de 2000$00 era atribuída a 61,4% do total de pensionistas.

Relativamente aos desempregados, procurou-se, através do Decreto-Lei n.º 183/77, de 5 de Maio, definir as condições mais favoráveis de protecção e estender o subsídio a novos grupos de trabalhadores até aí não abrangidos, tais como trabalhadores marítimos, ex-estagiários de cursos de formação profissional, ex-militares e ex-reclusos. De entre as melhorias ressalta a elevação do montante do subsídio para 75% e 60% do salário mínimo, consoante se trate de trabalhadores com ou sem familiares a cargo (enquanto anteriormente as percentagens eram de dois terços e metade do salário mínimo).

O subsídio de desemprego aplicava-se a um número reduzido de desempregados, que dava uma taxa de cobertura em relação a desempregados inscritos na DSE pouco significativa. O alargamento aos grupos mencionados e a integração dos desalojados (Decreto-Lei n.º 259/77, de 21 de Junho) no esquema deste subsídio melhoraram sensivelmente a cobertura do desemprego, embora esse efeito só se tenha feito sentir nos dois últimos meses de 1977. (Com efeito, o número de candidatos considerados com direito a subsídio pela DSE era da ordem de 20000 em Junho e passou para cerca de 63000 em Dezembro de 1977.)

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2.6 - Situação monetária e financeira

No ano de 1977 a massa monetária (M(índice 2)) cresceu cerca de 23% (quadro n.º 45), ou seja, a um ritmo inferior à evolução dos preços. Este facto, associado a um aumento do PIB de 5,6%, originou uma aceleração da velocidade de circulação em cerca de 8%.

Para a referida diminuição da procura de moeda, que já em 1976 tinha assumido valores da mesma ordem de grandeza, contribuíram a continuação das expectativas inflacionistas e, sobretudo no 1.º trimestre, as acções especulativas à volta da desvalorização de Fevereiro.

A estrutura da massa monetária alterou-se, em parte devido à diminuição do peso da circulação monetária, que desde princípios de 1976 se tem vindo a verificar, denotando uma maior confiança dos agentes económicos no sistema bancário, e em parte, e especialmente no ano de 1977, devido ao efeito desencadeado pela elevação das taxas de juro passivas (quadro n.º 46). Face à substancial elevação destas taxas em Fevereiro e Agosto, e na ausência de alternativas para a aplicação das poupanças financeiras dos particulares, verificou-se um aumento substancial do peso dos depósitos a prazo, que cresceram a uma taxa de 35%, contra 18% para os depósitos à ordem. O ratio entre estas duas categorias de depósitos aumentou de 1,6 para 1,9, respectivamente, de Dezembro de 1976 para Dezembro de 1977, denotando a substancial transformação de depósitos à ordem em depósitos a prazo.

O crédito interno total no ano de 1977 aumentou 148 milhões de contos (30,6%) em relação ao ano anterior.

O crédito a empresas e particulares evoluiu ao longo dos quatro trimestres de 1977 a taxas que, numa base anual e depois de corrigidos os efeitos sazonais, oscilaram entre os 27,2%, 28,2% 29,2% e 14%, respectivamente. O declínio verificado na taxa de crescimento do último trimestre poderá já reflectir uma certa retracção na procura de crédito face a aumentos substanciais ocorridos nas taxas de juro activas (quadro n.º 47) em fins de Agosto, mas poderá dever-se também, em parte, a uma situação mais desafogada nas empresas resultante das políticas de preços e rendimentos adoptadas.

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O crédito líquido ao sector público assumiu especial relevo no 1.º trimestre de 1977, devido à necessidade de financiar uma parte considerável do deficit do ano anterior concretizado no «período complementar de 1976», e no último trimestre, especialmente em Dezembro, por razões igualmente ligadas à concentração do processamento das despesas do sector público nos últimos meses do ano.

A evolução das disponibilidades líquidas sobre o exterior ao longo do ano traduziu-se por uma perda de cerca de 56 milhões de contos (1,5 milhares de milhões de dólares). O decréscimo verificado nos três primeiros trimestres foi, em valor absoluto, sensivelmente da mesma ordem de grandeza, tendo o 4.º trimestre registado uma melhoria, embora ligeira.

Considerando o efeito positivo sobre a balança cambial inerente aos meses de Verão (remessas de emigrantes e turismo), o 3.º trimestre deverá ter sido o de maior perda líquida de disponibilidades.

O deficit corrente do sector público administrativo apresentou no ano de 1977 (quadro n.º 48 - dados da conta geral provisória), em comparação com o ano anterior, uma sensível redução, que se cifrou em -4,5 milhões de contos, resultado da política orçamental seguida, que apontou no sentido da contenção do consumo público e da concessão de subsídios. Tal redução, conjugada com o aumento na tributação, permitiu que as receitas crescessem a um ritmo superior ao das despesas correntes (32,1% e 26,1%, respectivamente), verificando-se uma perda de peso dos gastos públicos na despesa interna de 30,2% para 28,7%.

A formação daquele deficit (-8,5 milhões de contos) foi positivamente influenciada pelas poupanças correntes dos subsectores dos serviços autónomos (+2,6 milhões de contos, o que representa um acréscimo de 72%) e fundos autónomos (cerca de 1 milhão de contos) e pela redução do deficit da segurança social, que passou de -7,9 para -4,5 milhões de contos (diminuição de 55%), em parte resultante da transferência para o sector da saúde (OGE) dos encargos líquidos com os Serviços Médico-Sociais.

Assim, o saldo do Orçamento Geral do Estado, apesar das restrições postas em execução, continuou a apresentar-se negativo, situando-se a um nível semelhante ao do ano anterior (-17,3 milhões de contos), o que significa 2,7% da despesa interna (em 1976 o deficit situou-se em 3,4%).

O ligeiro agravamento de 0,8 milhões de contos no deficit corrente do OGE, que em termos reais representa uma efectiva recuperação, é explicável pela evolução operada:

Por um lado, nas despesas em bens e serviços, que cresceram 29,2%, para fazerem face a despesas com pessoal, derivadas não só da criação de novos serviços e alargamento de quadros, mas também de melhorias nas remunerações, com a entrada em vigor em Janeiro de 1977 dos novos vencimentos e da concessão dos subsídios de refeição;

E, por outro, nos juros de dívida pública, que sofreram um acréscimo de 100% em consequência do elevado montante dos empréstimos públicos emitidos nos últimos anos para financiamento dos deficits orçamentais, tendo o seu peso na estrutura das despesas correntes evoluído de 3,5% para 6,3%.

Refira-se, a propósito, que para o total do sector público o valor dos juros mais que duplicou (5,1 milhões de contos em 1976 e 11,5 milhões de contos em 1977), sendo o seu valor superior ao do deficit corrente de 1977 em 3 milhões de contos.

Perante esta evolução, o crescimento verificado no total das receitas abrangidas no Orçamento Geral do Estado (35%) mostrou-se insuficiente para a cobertura das despesas correntes (29%).

As receitas fiscais, que no final de 1977 atingiram o montante de 88,6 milhões, e cuja influência no conjunto das receitas correntes continua a ser predominante, pois representam 94% do total, cresceram 36,3% (veja o quadro n.º 49), em consequência do agravamento de taxas introduzido em alguns impostos, além de adiamentos e facilidades concedidas no pagamento de outros.

A cobrança dos impostos directos aumentou no ano em análise cerca de 42%, para o que contribuíram, nomeadamente, o imposto profissional e a contribuição industrial.

Quanto ao imposto profissional, a subida reflecte, paralelamente ao crescimento nominal dos rendimentos do trabalho, a elevação das taxas, a modificação dos escalões nele introduzidos e ainda a criação de um adicional de 10% em Agosto de 1976.

O aumento da contribuição industrial deve-se em grande parte às facilidades concedidas no seu pagamento, e que igualmente explicou o baixo valor apresentado em 1976 (1,9 milhões de contos).

É ainda de salientar a perda de posição que se vem acentuando nas cobranças do imposto de capitais e a evolução negativa do imposto complementar, verificada no ano de 1977, e justificada pelo valor elevado do ano transacto, consequência do deferimento no pagamento de imposto de anos anteriores. Porém, no conjunto do período 1975-1977, as cobranças do imposto complementar, em média, quase que duplicaram de ano para ano, representando cerca de 18% do total da imposição directa.

Por seu turno, os impostos indirectos atingiram valores bastante superiores aos do ano de 1976 (mais 15,7 milhões de contos, ou sejam, 37,5%), mantendo a conhecida supremacia na estrutura das nossas receitas fiscais (cerca de 70%), por via da orientação seguida de agravamento e desincentivação das importações e do consumo de bens não essenciais.

Para esse aumento contribuiu especialmente o imposto de transacções, cujo montante reflecte o crescimento da actividade económica e a inflação, conjugado com a revisão operada nas suas taxas e a criação de um adicional de 20% em Fevereiro de 1977, a sobretaxa de importação (+54%), a cobrança de estampilhas fiscais e do imposto do selo (+52,6%), assim como o imposto sobre a venda de automóveis (+51,3%).

O nível da fiscalidade, também chamado «carga fiscal», considerando apenas os impostos abrangidos no Orçamento Geral do Estado (óptica das contas nacionais), face aos agravamentos anteriormente referidos, situou-se em 13,9% relativamente ao produto interno bruto a preços de mercado, conforme se pode verificar da análise do quadro n.º 50.

Dele igualmente se conclui que o nível de fiscalidade para o total do sector público administrativo, depois do aumento da carga fiscal operada em 1976, se mantém, sem grandes alterações, em 25,6% e 15,3%, consoante se considerem ou não as contribuições para a segurança social.

O saldo negativo das operações de capital (14 milhões de contos) foi devido ao aumento verificado nas despesas de capital, que cresceram cerca de 78,5%, para o que contribuiu o programa de investimentos do Plano (PIAP), que se estima tenha sido executado num montante de cerca de 22 milhões de contos. Além deste valor, são igualmente aqui incluídos os gastos com amortização da dívida pública, bem como outros encargos financeiros resultantes da descolonização.

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O resultado conjunto do orçamento corrente e de capital do sector público administrativo traduz-se num saldo financeiro negativo de 43 milhões de contos.

Adicionando a este deficit as dotações para aumentos de capital estatutário das empresas públicas, obtêm-se um saldo global de -47 milhões de contos, o que constitui um aumento de 10 milhões de contos em relação ao ano anterior, com as consequentes implicações nas necessidades líquidas de financiamento do sector público.

A variação verificada no saldo das disponibilidades do Tesouro nos cofres públicos e no Banco de Portugal, de 5 milhões de contos, permitiu, porém, que o deficit a cobrir por recurso ao crédito interno e externo sofresse uma redução, fixando-se em 49,6 milhões de contos, dos quais cerca de 5 milhões resultaram da subscrição de obrigações pelos particulares. Tendo-se previsto no início do ano que seria possível mobilizar 16 milhões de contos por esta via, o desvio verificado é bem demonstrativo da necessidade de incrementar os incentivos a esta forma de poupança.

De acordo com a estimativa feita para o deficit da balança de transacções correntes e para a situação das finanças públicas, o equilíbrio financeiro da economia encontra-se expresso no quadro n.º 50.

Convém assinalar em primeiro lugar que a taxa de poupança global, calculada em relação ao produto interno bruto a preços de mercado, terá evoluído favoravelmente em 1977, pois de 24,9%, 16,4% e 20,0%, respectivamente, em 1974, 1975 e 1976, terá atingido no ano passado cerca de 25%. No entanto, será preciso assinalar que, deste valor, cerca de 9% resultam do continuado recurso à poupança externa, ou seja, à manutenção de um elevado deficit na balança de transacções correntes. Significa isto que não se formou internamente a poupança suficiente para cobrir as necessidades de investimento, as quais aliás correspondem a um acréscimo mais significativo de formação de stocks do que de formação de capital fixo, conforme já se referiu.

Analisando mais detidamente a poupança formada internamente, verifica-se que o sector público ainda apresenta um deficit corrente significativo (cerca de 1,3% do PIB), tendo a poupança dos particulares e empresas atingido quase 18% do PIB, taxa relativamente elevada (ver nota 1) e que terá tido origem essencialmente na recomposição da capacidade de autofinanciamento das empresas, resultante das alterações verificadas nas políticas de preços e rendimentos entretanto prosseguida.

(nota 1) Embora inferior à de 1973, que foi de cerca de 26%.

Do investimento realizado, que montará a cerca de 160 milhões de contos, cerca de 14% cabem ao sector público administrativo, representando um aumento de 53% a preços correntes e cerca de 20% a preços constantes em relação a 1976, o que se ficou a dever, entre outras razões, à melhoria verificada na preparação e execução do programa de investimentos da Administração Pública, onde se alcançou um grau de execução de 78%.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1978/08/19301/00010152.pdf))

Este esforço de investimento obrigou o sector público a mobilizar do restante sistema económico recursos que se traduziram num financiamento volumoso, embora inferior a 1976. Com efeito, as necessidades de financiamento do sector público administrativo montaram a 31 milhões de contos em 1977, contra cerca de 41 milhões em 1976, sendo de salientar, no entanto, a diferente natureza das aplicações, substituindo-se significativamente a cobertura do deficit corrente pelo financiamento de um mais vasto programa de investimentos.

Estes 31 milhões de contos representaram cerca de 55% dos recursos obtidos através de poupança externa, destinando-se os restantes 45% ao sector produtivo, abrangendo empresas privadas e empresas públicas, apesar da relativamente elevada taxa de poupança formada no sector, o que revela que também neste sector se verificou um considerável aumento no investimento, que justificou, pela primeira vez desde 1974, que o sector dos particulares e empresas apresente necessidades de financiamento.

II PARTE

A política económica para 1978

A situação conjuntural da economia portuguesa caracteriza-se muito especialmente por um agravamento da nossa balança de transacções correntes com o exterior e pela consequente necessidade de o reduzir para níveis comportáveis com as possibilidades de financiamento externo de que o País pode dispor.

O programa de estabilização para 1978 deverá ser, contudo, articulado com um plano de desenvolvimento a médio prazo, cujas grandes opções o Governo remeterá à Assembleia da República até 15 de Outubro próximo.

Quer isto, por consequência, significar que as medidas que neste Plano se adoptam são consideradas indispensáveis, dentro dos condicionalismos internos e externos que o País defronta, com vista à criação de condições básicas para a prossecução de uma política caracteristicamente voltada para uma sólida expansão, bem como para as profundas transformações de que carece a economia portuguesa. As correcções das suas deficiências estruturais e assimetrias regionais, a sua modernização indispensável à adesão de Portugal ao Mercado Comum, a melhoria do nível de emprego, assim como da qualidade de vida e da satisfação de necessidades essenciais da população, são objectivos plenamente válidos numa perspectiva de médio prazo.

1 - Objectivos prioritários e estratégia global

1.1 - Condicionantes e objectivos de política económica

1 - A saída da crise passa, pois, pelo reconhecimento das principais condicionantes que hoje são postas à economia portuguesa, nomeadamente:

O clima geral de recessão que vive a economia mundial;

Uma perda de razões de troca com o exterior que se deverá considerar inultrapassável com a actual estrutura da nossa economia;

A necessidade de manter a economia portuguesa aberta aos espaços externos em que naturalmente se integra e de que precisa para obtenção de recursos e para a colocação das exportações;

Os limites da nossa capacidade de endividamento externo que atingiu já níveis inaceitáveis (o deficit de transacções correntes representa cerca de 8% do PIB e pagar-se-ão este ano 13 milhões de contos de rendimentos de capitais ao exterior);

A existência de uma estrutura produtiva interna extremamente rígida e ainda pouco desenvolvida;

Uma estrutura de exportações pouco diversificadas, ainda baseada em produtos tradicionais e dirigida a um número limitado de mercados;

Uma excessiva dependência externa no que respeita a bens alimentares, matérias-primas e bens de equipamento.

2 - O reconhecimento destas condicionantes e do carácter estrutural da crise recomenda que as medidas urgentes de carácter conjuntural sirvam principalmente como proporcionadoras de indispensável transformação estrutural da nossa economia cuja consecução apenas se poderá verificar no médio prazo.

Na realidade, o programa de estabilização só faz sentido desde que perspectivado numa óptica de médio prazo, de acordo com os seguintes grandes objectivos expressos no Programa do Governo:

Restabelecimento dos equilíbrios macroeconómicos fundamentais no contexto de um ritmo elevado de crescimento: redução do equilíbrio externo, contrôle de inflação e melhoria da situação do emprego;

Melhoria da satisfação das necessidades sociais. reduzindo as desigualdades verificadas em relação aos extractos economicamente mais desfavorecidos e corrigindo os fortes desequilíbrios existentes a nível regional;

Preparação da adesão à Comunidade Económica Europeia, tendo em conta as alterações que as estruturas produtivas terão de sofrer e as correspondentes modificações de carácter social que a sociedade portuguesa enfrentará.

Nestes termos, tendo em conta as condicionantes expostas e os objectivos de médio prazo enunciados, o Governo prosseguirá em 1978 um programa de estabilização económica em que será dada prioridade aos seguintes objectivos:

Redução para 45 milhões de contos do deficit da balança de transacções correntes;

Contrôle da inflação em níveis próximos dos 20%;

Criação de emprego por forma a, pelo menos, não permitir o agravamento do actual volume de desemprego.

A necessidade de reduzir significativamente o deficit das nossas transacções com o exterior vai, entretanto, exigir em 1978, como se verá a seguir, um crescimento moderado da produção, não sendo, pois, possível no curto prazo promover transformações suficientes que permitam assegurar um crescimento elevado e simultaneamente a redução da dependência externa.

1.2 - Estratégia global da política económica