Decreto-Lei n.º 251/78 — Aprova o Plano para 1978

1 - A política económica para 1978 estará fundamentalmente condicionada pela necessidade de reduzir drasticamente o deficit da balança de pagamentos correntes. Será pois o objectivo prioritário do Plano anual para 1978 a redução daquele deficit de 57 milhões para cerca de 45 milhões de contos.

Considerando este objectivo prioritário, decorre a necessidade de desacelerar o ritmo de crescimento da produção interna. Com efeito, como se viu atrás, em 1976 e em 1977, o ritmo de crescimento do PIB (mesmo excluindo a Administração Pública) foi superior ao da generalidade dos países europeus, pois alcançou os 5,0% e os 6,9%, respectivamente.

Sem dúvida que apenas o valor da taxa de crescimento do produto não é suficiente para caracterizar a evolução da economia, sendo necessário identificar as componentes da procura que induzem ou arrastam o crescimento do produto e que, desta forma, determinam o padrão de crescimento sectorial deste.

Não é geralmente indiferente que o PIB cresça porque é induzido, por exemplo, pelo investimento ou pelo consumo privado, porque estas componentes de despesa nacional têm conteúdos diferentes de importação e levarão portanto a ritmos diferentes de crescimento das importações.

No entanto, na actual situação do País, e dada a natureza do nosso deficit com o exterior (resultante em grande parte do funcionamento de uma estrutura económica não alterável no curto prazo e que sofreu uma perda importante nas razões de troca e também de cerca de 13 milhões de contos de juros de dívida externa a pagar durante o corrente ano), não é possível reduzir esse mesmo deficit desacelerando as importações através da mera reestruturação de uma procura significativamente crescente orientando-a para as componentes de menor conteúdo de importação. Este tipo de política, a ser adoptado, nunca poderia ser levado a cabo com todas as suas consequências, até porque a componente de maior conteúdo importado é a formação bruta de capital fixo, que nunca poderá ser preterida com risco de se prejudicar o crescimento futuro.

Por outro lado, o estado dos mercados internacionais é ainda precário, continuando a existir em alguns países medidas restritivas para algumas das nossas exportações, sendo, consequentemente, provável que estas não possam evoluir a ritmo desejável em 1978. Será pois necessário conter as importações, o que, pelas razões acima expostas, implica necessariamente um abrandamento da actividade económica.

2 - A estratégia de política económica para 1978 será, pois, baseada numa desaceleração controlada da actividade económica de modo que o necessário decréscimo das importações não comprometa o crescimento futuro - o que aconteceria se se pretendesse uma quebra da formação de capital fixo - nem as condições de vida básicas da população, nomeadamente no que respeita ao emprego, o que sucederia no caso de acentuada redução da actividade económica.

Dentro deste condicionalismo, a evolução desejável encontra-se indicada no quadro n.º 52, onde se considera a composição da despesa interna.

Da análise da evolução das diversas componentes de despesa é visível em primeiro lugar a diminuição do deficit da balança de bens e serviços, que, de 15% da despesa em 1977, deverá passar para 10% em 1978. Esta diminuição é evidentemente necessária para atingir o objectivo de 45 milhões de contos do deficit no total da balança de transacções correntes, dadas as perspectivas das restantes rubricas (transferências externas e rendimentos de capitais). Tal significa uma redução dos recursos líquidos obtidos no estrangeiro e que resulta fundamentalmente da quebra de 5% das importações de mercadorias, juntamente com uma evolução de 6,5% nas exportações, implicando que o crescimento das utilizações internas seja inferior ao crescimento da produção. Assim, se o produto interno bruto crescer a 3%, a procura interna (consumo privado, consumo público e investimento) terá de estagnar em termos reais.

Esta a primeira característica da evolução macroeconómica para 1978 decorrente do objectivo global e prioritário da redução do deficit externo.

3 - Para explicitar as restantes características interessa fundamentalmente analisar a composição da procura interna.

Assim, verifica-se que a formação de capital fixo crescerá a um ritmo superior ao das outras rubricas de modo a não pôr em risco o crescimento futuro da economia. No entanto, este crescimento será ainda relativamente moderado e sem dúvida insatisfatório se fosse prosseguido no médio prazo.

Convém, no entanto, referir que não se prevê uma taxa superior porque, no caso de se pretender manter o deficit externo ao nível dos 45 milhões de contos, e dado o alto conteúdo de importação do investimento, tal teria de ser compensado com uma quebra do consumo.

Os recursos atribuídos à procura interna, que, como vimos, estagnarão em volume, permitirão, no entanto, para além de uma formação de capital fixo crescente, um crescimento do consumo privado, embora a um ritmo muito moderado (0,5%) e muito inferior ao do passado, e um não descrescimento ou pequeno aumento do consumo público. Esta possibilidade resulta de se admitir para 1978 um muito menor acréscimo de existências em relação a 1977, implicando que não se imobilizem recursos para usos especulativos, o que se supõe tenha acontecido em 1977 e que a política de crédito para 1978 procurará desincentivar.

4 - Interessa agora analisar as incidências desta evolução da procura ao nível de produção (quadro n.º 53).

No que respeita ao sector agrícola, cuja evolução se pode considerar exógena, deverá ser possível compensar em parte o decréscimo de produção de 10% verificado em 1977, pelo que se admite um crescimento de 5%, embora seja ainda muito cedo para se poder fazer uma previsão fundamentada da evolução do produto do sector.

No que respeita à indústria e energia, a evolução prevista (3,5%) deverá corresponder aos acréscimos moderados do consumo, das exportações e à parte do investimento em equipamento fabricado internamente. Trata-se, como não podia deixar de ser, de um crescimento muito inferior ao da tendência do passado, mas cuja moderação é necessária para moderar também a utilização, na produção industrial, das matérias-primas e produtos intermédios importados não substituíveis, os quais, com a nossa actual estrutura industrial, constituem a larga maioria das nossas importações.

Para o sector da construção civil admite-se um crescimento da mesma ordem de grandeza da formação do capital fixo, o que se justifica por este sector contribuir em cerca de 60% para o valor da formação de capital fixo.

Finalmente, no que respeita aos serviços, admitiu-se que eles acompanhariam a evolução dos restantes sectores, embora a ritmo mais moderado, já que para duas das suas mais importantes parcelas, o sector público tradicional e o comércio (mais de 50% dos serviços), não se prevêem evoluções positivas significativas.

5 - Com esta evolução do produto e da despesa interna, subordinada, como ficou dito, ao objectivo da redução do deficit da balança de transacções correntes, dever-se-á obter para esta balança uma evolução próxima da expressa no quadro n.º 54.

É de salientar, em primeiro lugar, a diminuição das importações (menos 5% em volume, com crescimento de 21% dos preços em escudos), que deverá ser conseguida fundamentalmente através de uma redução do ritmo do crescimento económico, acompanhada por uma política selectiva de investimentos tendente a protelar aqueles projectos de efeito menos favorável sobre a balança de pagamentos e pela programação cuidadosa do abastecimento de produtos alimentares e de combustíveis; também a política de crédito, como se verá adiante, deverá desincentivar a importação de bens de consumo não alimentar e a formação especulativa de stocks de produtos importados.

No que respeita às exportações, a evolução prevista é ainda insatisfatória, mas considerada possível face aos condicionalismos internacionais existentes. De notar o maior ritmo de crescimento das exportações de serviços, onde o maior peso cabe ao turismo, para o qual se admite um crescimento de 48% em escudos, enquanto as exportações de mercadorias deverão crescer 6,5% em volume.

Em relação a outras rubricas dos invisíveis, prevê-se uma evolução de 27% em escudos para as transferências de emigrantes e um deficit de 13 milhões de contos na rubrica «Rendimentos de capitais», o que corresponde a um considerável agravamento derivado do rápido crescimento do endividamento externo. Este valor só por si levaria à necessidade de reduzir o deficit de transacções correntes. No total prevê-se, tal como já ficou expresso, que a balança de transacções correntes apresente um deficit de cerca de 45 milhões de contos.

6 - A contrapartida da evolução descrita será seguidamente avaliada em termos financeiros. A necessidade de reduzir o deficit externo significa afinal que se tem de formar relativamente mais poupança interna para financiar o investimento (uma vez que, como é sabido, o valor de poupança externa é dado pelo deficit da balança de transacções correntes). Assim, admite-se que em 1978, para financiar os 181 milhões de contos de investimento seja necessário formar internamente 136 milhões de contos de poupança.

Desses 136 milhões de contos admite-se que 141 (ver nota 1) milhões sejam formados pelos particulares e empresas, já que o sector público não produtivo, embora reduzindo o seu deficit corrente, ainda deverá apresentar um deficit de 5 milhões de contos (contra 9 milhões em 1977), o que significa portanto uma poupança negativa do mesmo valor (quadro n.º 55).

(nota 1) Em virtude de aproximação numérica, existe uma diferença de 1 milhão de contos entre este valor e o valor constante do quadro n.º 55.

Esta redução do deficit do sector público poderia ser conseguida à custa de uma redução da poupança dos particulares e empresas e portanto o valor final obtido para a poupança ficar demasiado aquém do valor do investimento, tendo de se obter demasiada poupança externa para conseguir esse financiamento (ver nota 2). É para evitar esse recurso à poupança externa que se aponta como objectivo a manutenção de uma taxa de poupança de cerca de 20% em relação ao rendimento disponível para os particulares e empresas (máximo do valor de 1977), mesmo com a simultânea obtenção de um progresso considerável na redução de poupança negativa do Estado (quadro n.º 56). Este valor de taxa de poupança é essencial para o êxito da política económica do Governo em 1978: a não obtenção desta taxa de poupança significará um maior recurso à poupança externa, ou seja, um maior deficit externo.

(nota 2) Não se deverá confundir poupança externa com a entrada de capitais externos, que tem um significado totalmente diferente.

A política do Governo deverá, pois, tender a conseguir que o sector particular empresarial obtenha um maior nível relativo de recursos próprios, o que deverá ser obtido através de uma restrição relativa ao crédito bancário, de modo a levar aquele sector a uma adaptação da sua actividade à formação de maior massa de recursos.

Atingir esta taxa de poupança no sector dos particulares e empresas significará que os salários reais não deverão crescer, o que a verificar-se poderia pôr em risco a poupança formada nas empresas e nomeadamente nas empresas públicas. A evolução da massa salarial terá pois de ser moderada, sem se considerar possível que a percentagem de poder de compra real perdida nos dois últimos anos possa ser recuperada no curto prazo. Poderá haver mesmo uma redução temporária do poder de compra para alguns estratos da população.

No entanto, os custos sociais de uma recessão generalizada seriam certamente incomportáveis, o que faz considerar indesejável uma quebra acentuada no consumo privado, a qual, dada a nossa estrutura industrial, levaria certamente a um decrescimento da produção industrial. Para se manter o consumo privado em termos reais ou mesmo para se prever um pequeno aumento (0,5%), tal como no presente Plano, não se poderá admitir uma perda de poder de compra da generalidade da população.

No quadro n.º 57 encontra-se uma alternativa das necessidades e potencialidades de financiamento por agentes, considerando um montante de investimento de 34 milhões de contos (19% do investimento total) para o Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Pública (PIDDAP) e 147 milhões de contos para o investimento dos particulares, empresas privadas e empresas públicas, tomando-se para estas um objectivo de 50 milhões de contos (28% do investimento total) para formação de capital fixo em 1978 no âmbito do Programa de Investimentos do Sector Empresarial do Estado (PISEE).

Caberá pois ao sector privado uma importante parcela da formação de capital fixo (cerca de 50%, atingindo 81 milhões de contos). Assegurar este valor será indispensável, não só pelo que traduz de criação de capacidade produtiva em sectores prioritários, mas também pelo que significa em termos de sustenção de procura interna, tornando impossível a recessão generalizada que o Governo pretende evitar. Neste particular convém não esquecer que se encontra incluída nestes 81 milhões de contos a maior parte dos investimentos em casas de habitação, importantes não só como satisfação de carências básicas, mas também como animadores da actividade económica.

É de constatar da análise do quadro n.º 57 que as possibilidades de financiamento do sector externo (45 milhões de contos) se deverão dirigir fundamentalmente a compensar as necessidades de financiamento do sector público tradicional (39 milhões de contos), já que o sector dos particulares e empresas deverá formar a maior parte da poupança necessária ao seu investimento.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1978/08/19301/00010152.pdf))

Esta necessidade de financiar os investimentos em sectores sociais em última análise com recursos que provêm do exterior e que a economia não é capaz de gerar internamente é uma situação que a médio prazo não se poderá manter.

Mesmo assim, comparando com os mesmos valores para 1977, deverá aceitar-se que o Plano para 1978 irá representar uma modificação importante no sentido da inversão desta situação, na medida em que já não será necessário que o deficit externo cubra também necessidades de financiamento do sector dos particulares e empresas.

7 - A evolução do ritmo de preços ainda será necessariamente elevada no corrente ano.

A premência de assegurar à partida uma rentabilidade mínima em alguns sectores, nomeadamente certos sectores nacionalizados, e de repor parte do poder de compra perdido em 1976 e 1977 em relação a algumas camadas de trabalhadores levarão inevitavelmente a um ritmo de crescimento de preços ainda elevado, mas que o Governo procurará conter em cerca de 20%, através nomeadamente da política de rendimentos prevista no presente Plano e do contrôle da procura e da liquidez da economia.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1978/08/19301/00010152.pdf))

2 - Orientações globais da política económica

2.1 - Política de balança de pagamentos

A conciliação do crescimento do produto interno com uma redução significativa do deficit da balança de transacções correntes exige que se prossiga, em 1978, uma política deliberada de promoção de exportações. Às exportações deverá ser conferida uma primordial importância no quadro das políticas a desenvolver, dado o seu relevante papel na diminuição do deficit externo e no crescimento do produto; o aumento daqueles dependerá, sobretudo, do grau de competitividade que a economia portuguesa conseguir atingir face aos seus concorrentes.

Contudo, o aumento das exportações não será, contudo, por si só suficiente para reduzir o deficit externo para 45 milhões de contos, montante considerado objectivo deste Plano. Serão também necessárias reduções substanciais das importações. Para tal se torna imprescindível prosseguir na intensificação da substituição de importações como forma de compatibilizar, tendo em conta a actual estrutura económica portuguesa, um crescimento do produto com uma diminuição das importações.

Dado que os efeitos sensíveis da substituição de importações se revelarão a médio prazo e uma vez que a correcção do desequilíbrio externo terá de ser drasticamente operada em 1978, torna-se indispensável adoptar medidas adicionais de contenção de importações. Assim, as medidas temporárias de restrição directa da importação (sobretaxa e contingentação) só progressivamente serão eliminadas, de acordo com as possibilidades de substituição por medidas internas e desde que dessa eliminação não resulte agravamento da balança de pagamentos.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1978/08/19301/00010152.pdf))

Nestes termos, a política de balança de pagamentos deverá ser pautada pelas seguintes orientações:

Melhorar a formação dos gestores (públicos ou privados) das empresas viradas para a exportação;

Aumentar a eficácia dos incentivos à exportação, o que implica proceder à revisão periódica dos incentivos actualmente existentes;

Dinamização da celebração de contratos de desenvolvimento da exportação;

Alargamento da actuação do Fundo de Fomento de Exportação (ver nota 1);

Concessão de apoio (técnico/creditício) às pequenas e médias empresas exportadoras.

No domínio da substituição das importações deverão criar-se os adequados meios institucionais, que deverão, entre outras, promover as seguintes acções:

Inventariação das oportunidades de substituição de importações em condições de competitividade, a partir de uma utilização mais racional dos recursos e capacidades existentes;

Inventariação de grandes necessidades de abastecimento do sector empresarial do Estado por forma a obter indicações sobre desenvolvimentos desejáveis da produção nacional;

Aumento do recurso a tecnologias nacionais;

(nota 1) Futuro Instituto Português de Fomento de Exportação.

2.2 - Política monetária e financeira

No contexto de um plano que procura articular objectivos de estabilização e de recuperação económica com uma preocupação essencial de contribuir para o restabelecimento dos equilíbrios macroeconómicos fundamentais, à política monetária e financeira estará necessariamente reservado um papel de extremo relevo, particularmente no quadro dos objectivos conjunturais. Todavia, não se perde de vista a contribuição decisiva que esta política terá de dar ao relançamento económico nacional, particularmente na base de uma política de crédito activa e selectivamente orientada para os sectores e actividades decisivos para o desenvolvimento, pelo que a sua actuação, no domínio monetário e financeiro, basear-se-á nas seguintes orientações:

2.3 - Política orçamental e fiscal

Tendo presentes os objectivos do programa económico de estabilização, a política orçamental e fiscal considerada na Lei do Orçamento para 1978 visa basicamente reduzir o deficit corrente no conjunto do sector público administrativo (Orçamento Geral do Estado, fundos e serviços autónomos, administração local e segurança social) por forma a contribuir para o aumento da taxa de poupança nacional, reduzindo as tensões inflacionistas e a pressão sobre a balança de pagamentos.

Esse objectivo, que se pretende atingir com um aumento relativamente moderado da carga fiscal, impõe uma contenção das despesas públicas, implicando o necessário espírito de austeridade na utilização das dotações orçamentais.

Há igualmente que adequar as necessidades de financiamento totais do sector público administrativo às possibilidades de recurso ao crédito do sistema bancário, tendo em conta o limite admitido para a expansão do crédito interno global e as necessidades do sector produtivo da economia e dado o nível esperado para a mobilização de poupança de particulares e o recurso ao crédito externo.

Nestas condições, o Orçamento para 1978 do sector público administrativo apresenta, em linhas gerais, a seguinte formulação:

A política fiscal estabelecida na Lei n.º 20/78, do Orçamento, visa não só a obtenção do indispensável aumento de receitas e a correcção de algumas distorções, mas também a promoção de maior justiça tributária e algum ajustamento aos efeitos da inflação.

O acréscimo das cobranças de receitas fiscais que se torna necessário é obtido, para além do alargamento da matéria colectável e da actualização do seu valor, com um aumento da carga fiscal de 25,6% para 27,1% em relação ao produto interno bruto a preços de mercado. Para isso é adoptado um conjunto de medidas fiscais, abrangendo fundamentalmente:

2.4 - Política de preços e rendimentos

A necessidade de reduzir o nível de inflação e, simultaneamente, aplicar uma política de rendimentos moderadora do crescimento dos salários e das margens de lucro impõe um grande equilíbrio num domínio fundamental que afecta directamente os diferentes grupos sociais nos seus comportamentos e expectativas relativamente aos respectivos quinhões no rendimento nacional.

Sendo uma área decisiva que afecta a composição da despesa interna e, consequentemente, o deficit externo e que influencia a repartição do rendimento nacional e também condiciona os fluxos de financiamento da economia, a actuação neste domínio terá de ser compatível com os objectivos fixados, sendo no entanto indispensável que os parceiros sociais de igual forma contribuam para que, embora com interesses de princípio divergentes, se atinjam soluções de concertação social em torno dos objectivos concretos determinados pelas grandes opções aprovadas pela Assembleia da República.

Em matéria de política de preços e rendimentos, deverá ser reactivado o respectivo Conselho Nacional, estrutura social de consulta e concertação, a fim de se prosseguirem as seguintes orientações:

2.5 - Política de emprego, trabalho e formação profissional

Não obstante as dificuldades resultantes da redução da emigração e do forte aumento populacional verificado a partir de 1975, a política de emprego tem visado reabsorver o excedente da população activa por meio de medidas concretas de integração ou de manutenção de postos de trabalho, mesmo em empresas em situação económica difícil, mas que se consideram susceptíveis de viabilização. Uma maior articulação entre a perspectiva de emprego e a selecção de novos investimentos é no entanto a base indispensável à absorção do desemprego no âmbito da estratégia a prosseguir, pelo que a actuação a desenvolver no âmbito do Plano para 1978 assentará nas seguintes orientações:

No que respeita à formação profissional, a política a seguir deverá ter como objectivos a formação profissional dos jovens bem como a adequação da mão-de-obra disponível aos postos de trabalho a criar.

Para este efeito, as medidas e orientações a seguir deverão ser:

No campo da política de trabalho, tendo em vista a defesa e garantia dos direitos fundamentais dos trabalhadores e para além do que consta do capítulo de política de preços e rendimentos, deverão seguir-se as seguintes orientações:

2.6 - Política de investimento

A política de investimento é um elemento estratégico fundamental na implementação da política económica, pelo que a sua correcta orientação deve ser conseguida desde já com vista a maximizar-se os efeitos económicos e sociais resultantes das decisões de investimento. Estas resultam actualmente dos sectores público e privado em partes iguais, sendo cerca de 20% da Administração Pública e 30% do sector empresarial do Estado. Por isso, não obstante uma parte substancial das decisões de investimento depender de iniciativas privadas, é extremamente importante a influência directa e indirecta das medidas a adoptar neste domínio, as quais se deverão basear nas seguintes orientações:

No que se refere ao Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Pública, ir-se-á aplicar a verba global de 59 milhões de contos, dos quais cerca de 38 milhões a financiar pelo Orçamento Geral do Estado. Deste montante (ver nota 1), cerca de 34 milhões correspondem a formação de capital fixo, representando portanto cerca de 20% da formação bruta de capital fixo total.

(nota 1) A diferença refere-se a terrenos e diversas despesas de desenvolvimento, que não podem considerar-se como formação de capital fixo.

Quanto ao investimento directamente produtivo, promover-se-á a realização de um programa selectivo de empreendimentos no sector empresarial do Estado, que implicará uma formação bruta de capital fixo no valor estimado em cerca de 50 milhões de contos.

Dar-se-á prioridade aos projectos menos gravosos na balança de transacções correntes, aos que se destinam a incrementar a capacidade dos sectores exportadores e àqueles que possam criar maior número de empregos e se localizem em áreas menos favorecidas.

Esta selecção, encaminhamento para o sistema bancário e acompanhamento foram cometidos à Comissão Coordenadora do Financiamento das Empresas do Sector Empresarial do Estado, criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/78, de 22 de Fevereiro, a qual tem por missão coordenar os grupos de trabalho criados no seu seio, a saber o do financiamento dos investimentos do sector empresarial do Estado e o do saneamento financeiro das empresas do sector empresarial do Estado.

Calcula-se finalmente que a formação de capital a realizar pelo sector privado atinja cerca de 81 milhões de contos, prevendo-se que cerca de 30% se destinem ao sector da habitação. As iniciativas de investimento privado que se enquadrem nas orientações e objectivos deste Plano para 1978 serão apoiadas e encorajadas, essencialmente, pela via dos incentivos de natureza fiscal e financeira, apoio à instalação em parques industriais, dinamização de processos de reconversão e redimensionamento de empresas pela via de fusões e concentrações; para o efeito foi constituído um grupo de trabalho, de cujos trabalhos será de esperar uma revisão e codificação dos incentivos existentes ou a criar.

3 - Orientações de política regional

Os problemas de atenuação dos desequilíbrios regionais são de natureza estrutural e, por consequência, de resolução a longo prazo, tal como se indica no Programa do II Governo Constitucional. Deste modo, as acções a desenvolver no âmbito do Plano para 1978 deverão assentar na identificação de áreas e domínios prioritários de actuação, ainda que no quadro de linhas de estratégia de desenvolvimento regional, que merecerão devido relevo no Plano para 1979-1984.

De acordo com o que se encontra traçado naquele Programa, o Governo promoverá, dentro do condicionalismo das limitações orçamentais para o corrente ano, uma racional distribuição territorial dos equipamentos sociais, em conjugação com o reforço pretendido da rede urbana nacional, tendo em vista a melhoria progressiva das condições de vida e a satisfação de necessidades básicas das populações residentes nas regiões menos favorecidas. Igualmente se tem em conta a melhoria do habitat nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, designadamente disciplinando a expansão urbanística e a implantação das actividades económicas e dos serviços.

No que se refere à melhoria das acessibilidades inter-regionais, a limitação dos recursos disponíveis impõe para 1978 uma política selectiva de investimentos que conjugue a necessidade de ultrapassar estrangulamentos presentes em zonas já desenvolvidas com a rotura do isolamento das regiões do interior. No domínio das acessibilidades intra-regionais, o Governo procederá à redefinição do Plano de Viação Rural, visando a sua racionalização e intensificação, para o que inclusivamente se dispõe de financiamento externo.

A actuação sobre as estruturas produtivas regionais terá necessariamente de ser selectiva, pelo que merecerão especial atenção no decorrer de 1978 os seguintes domínios de acção:

Continuação dos aproveitamentos hidroagrícolas no Nordeste, Cova da Beira e Alentejo e melhoria dos esquemas de produção agro-industrial, nomeadamente a optimização dos investimentos no complexo do Cachão;

Prosseguimento do programa de parques industriais em Braga, Guimarães, Covilhã, Évora, Beja e Algarve e estudo de um programa adicional de novas implantações;

Reestruturação dos sectores têxteis, que, pela sua localização altamente concentrada na bacia do Ave e na zona da Covilhã, se liga à construção dos parques industriais nessas áreas;

Prosseguimento da promoção do esquema de desenvolvimento urbano-industrial em Sines, salvaguardando, contudo, efeitos negativos no interior, nomeadamente pela criação dos parques industriais de Évora e Beja, em conjugação com o reforço do sistema urbano do conjunto da região;

Diversificação do tecido produtivo da região do Algarve, com base no desenvolvimento do seu parque industrial, onde, no entanto, será ainda considerada prioritária a melhoria do processo de transformação dos produtos da agricultura regional e da pesca;

Intensificação dos trabalhos de prospecção mineira e reactivação das indústrias extractivas, com especial relevo para o início da exploração dos jazigos de Moncorvo, em articulação com o Plano Siderúrgico Nacional;

Redefinição dos esquemas de incentivos, designadamente tendo em vista a criação de empregos, e em cujos critérios de concessão deverão ser tomados em conta os aspectos de localização, tendo em vista a descentralização de actividades.

Salienta-se, contudo, que uma programação mais adequada destes investimentos apenas pode ser levada a cabo, no futuro, através da criação de órgãos regionais de planeamento que procedam à identificação das carências mais prementes e estabeleçam prioridades na respectiva satisfação.

Dentro desta orientação, por despacho normativo de 27 de Março de 1978, foi o Departamento Central de Planeamento encarregado de prosseguir os estudos necessários à elaboração de uma proposta relativa às regiões Plano e respectivo esquema de órgãos de planeamento regional.

Essa proposta será oportunamente tornada pública, a fim de proporcionar um debate generalizado sobre o assunto.

Entretanto estão já em curso estudos para se proceder no imediato à reestruturação do Gabinete de Planeamento da Região do Algarve, por forma a torná-lo efectivo instrumento de planeamento, de acordo com as atribuições genericamente definidas naquela lei para os departamentos regionais de planeamento, servindo a sua reestruturação como experiência piloto à implantação daqueles departamentos.

Também no corrente ano será prosseguida uma política de reforço efectivo das instituições do poder local, designadamente pela melhoria do sistema de subsídios e comparticipações, quer através dos Ministérios executores, quer através do MAI - o qual dispõe de uma verba de 2,5 milhões de contos para o efeito -, para além do eventual apoio financeiro que o Fundo de Desemprego possa igualmente vir a conceder, devendo elaborar-se para o efeito um plano de distribuição pelas autarquias locais, a aprovar por decreto-lei, conforme estabelece o artigo 4.º da Lei do Orçamento para 1978.

4 - Orientações de política sectorial

4.1 - Sectores produtivos

Tendo em conta as opções de desenvolvimento, definem-se para o sector «Agricultura, silvicultura e pecuária» os seguintes objectivos:

Satisfação das necessidades básicas da população portuguesa, muito em especial em bens alimentares;

Redução do deficit externo, designadamente pela substituição da importação de bens alimentares;

Melhoria do nível de vida das populações rurais.

A actuação do Governo em 1978 centrar-se-á nos seguintes domínios:

Aumento da produção;

Correcção do sistema de comercialização;

Aproveitamento e desenvolvimento da capacidade de industrialização.

Para se atingirem os objectivos focados torna-se prioritário proceder à montagem dos organismos e serviços do MAP de acordo com a respectiva Lei Orgânica (Decreto-Lei n.º 221/77). No que respeita aos instrumentos de política agrícola serão tomadas as seguintes medidas:

1 - Medidas no domínio da estruturação agrária:

Regulamentação das bases gerais da Reforma Agrária, com desenvolvimento dos regimes jurídicos e instituições empresariais delas decorrentes, e sua aplicação;

Regulamentação e aplicação da Lei do Arrendamento Rural.

2 - Medidas visando o aumento da produção:

Estabelecimento, a nível regional, de núcleos de produção de sementes base para as principais culturas a fomentar (cereais, forragens, oleaginosas, leguminosas para grão, horto-industriais);

Revisão e actualização da legislação que regula a produção, contrôle e certificação de semente de alta qualidade e correspondente comercialização;

Regulamentação da actividade viveirista;

Regulamentação da actividade de produção de batata de semente;

Regulamentação do regime fitossanitário e de quarentenas para material de propagação vegetativa a introduzir no País;

Estabelecimento de esquemas tipo de tratamentos fitossanitários adequados às diferentes regiões;

Estabelecimento de explorações piloto nas várias regiões e no âmbito da actividade das direcções regionais de agricultura;

Revisão da legislação de protecção aos montados de sobro e azinho;

Definição dos preços de orientação para os principais produtos da agricultura;

Fixação em tempo útil dos preços de intervenção para alguns dos produtos agrícolas;

Contribuição para o estabelecimento de preços adequados para os factores produtivos estratégicos na produção agrícola;

Definição de condições de crédito (taxas, prazos e montantes) compatíveis com o desenvolvimento da agricultura;

Participação com o IFADAP na definição de normas para a concessão de crédito para fomento da produção em empresas agrícolas e agro-industriais com base em projectos de exploração com viabilidade económica e atribuindo prioridade aos que utilizem recursos nacionais;

Entrada em funcionamento do seguro de colheitas e do seguro de crédito.

3 - Medidas visando a correcção do sistema de comercialização:

Reestruturação dos organismos oficiais de intervenção nos mercados de produtos agrícolas;

Criação de empresas e infra-estruturas de comercialização públicas e apoio à criação de empresas e infra-estruturas congéneres no âmbito do sector cooperativo;

Contribuição para a organização do abastecimento dos factores de produção em quantidade e em tempo útil;

Promulgação de medidas legislativas com vista à racionalização dos mercados agrícolas através da intervenção pública.

4 - Medidas visando o aproveitamento e desenvolvimento da capacidade de industrialização:

Apoio, através dos serviços técnicos oficiais, à reorganização das empresas cooperativas nos domínios financeiro, económico e técnico;

Fomento da integração vertical em alguns ramos da agricultura e das indústrias alimentares.

A contribuição do sector para a satisfação das necessidades básicas da população é bastante significativa, na medida em que mais de 40% da proteína animal consumida provém deste ramo de actividade económica.

Porém, a produção nacional continua a ser insuficiente para se alcançar a cobertura das necessidades em pescado para o consumo público directo, para o abastecimento da indústria de conservas e para o fabrico de farinhas de peixe destinadas a rações.

Impõe-se, assim, como objectivo fundamental a atingir, o aumento das capturas e subsequente diminuição das quantidades importadas, de modo a suprir ocasionais situações de carência de produtos alimentares de outras origens. O aumento das capturas pretendido pressupõe o fomento das exportações dos produtos da pesca, designadamente conservas e óleos de peixe.

A prossecução do que fica mencionado exigirá a reestruturação orgânica da Secretaria de Estado das Pescas e implicará:

1 - Medidas relativas à utilização dos pesqueiros situados nas águas nacionais e estrangeiras:

Estabelecimento de acções visando uma estratégia de utilização dos pesqueiros locais e longínquos, com desenvolvimento progressivo da actividade de pesca na zona económica exclusiva das 200 milhas e com intensificação da fiscalização na referida zona económica;

Desenvolvimento de iniciativas tendentes à manutenção da posição portuguesa nas águas nacionais de outros países onde se tem efectuado o tradicional esforço de pesca e procura de novas áreas, exigindo um alargamento e aprofundamento das relações com outros países, nomeadamente com países de expressão portuguesa.

2 - Medidas relativas à reorganização e modernização da estrutura produtiva do sector:

Reorganização da estrutura empresarial do sector, com especial relevo para a reorganização estrutural, económica e financeira das empresas do sector nacionalizado, dada a importância de que as mesmas se revestem no domínio da pesca longínqua e do alto;

Melhoria da produtividade do trabalho através da formação profissional dos trabalhadores, da utilização de técnicas de gestão de pessoal, como rotação e polivalência, e do estabelecimento (com a mesma finalidade) de novos regulamentos quanto às lotações dos navios; prevê-se ainda para 1978 a institucionalização das carreiras profissionais;

Uniformização de modelos de navios para alguns dos grandes tipos de pesca e concessão de benefícios fiscais para a importação de navios e de equipamentos que sirvam de padrão para a reconversão das frotas e das unidades fabris;

Reestruturação dos instrumentos de financiamento para o sector por forma a garantir, em tempo oportuno, os meios necessários à renovação e reconversão da frota e infra-estruturas de apoio.

3 - Revisão e coordenação da legislação referente ao sector:

Compilação e uniformização de toda a legislação sobre pesca, nomeadamente quanto a meios de captura, artes de pesca, taxa de prestação de serviços e encargos de descarga e vendagem.

Prevê-se ainda o estabelecimento de cooperação com outros países e organismos internacionais no combate à poluição.

A actuação a desenvolver em 1978 em relação a estes sectores terá em conta:

A necessidade de reduzir o ritmo de crescimento do produto industrial para 3,5%, em conformidade com o disposto nas grandes opções do Plano;

O carácter prioritário a atribuir aos projectos de investimento que se revelem menos gravosos em termos de balança de transacções correntes, aos que se destinem a incrementar a capacidade dos sectores exportadores e àqueles que possam criar maior número de empregos e se localizem em áreas menos favorecidas;

devendo estas preocupações condicionar as medidas que orientarão as acções a empreender relativamente aos sectores público e privado da indústria, sem que contudo se percam de vista os objectivos gerais da política industrial definidos no Programa do Governo em relação ao médio prazo, cuja concretização terá de passar, nomeadamente, por:

Dinamização do sector empresarial do Estado face ao seu carácter básico na estrutura produtiva;

Apoio ao sector privado para que retome uma participação importante na formação bruta de capital fixo;

Reestruturação das PME com vista à sua viabilização económica;

Estabelecimento de uma integração vertical mais completa da indústria;

Promoção da descentralização regional, apontando áreas preferenciais para investimento no quadro de uma política de ordenamento do território e prosseguindo a construção de parques industriais;

Intensificação dos trabalhos de prospecção mineira e reactivação de indústrias extractivas;

Lançamento das bases de um plano energético a longo prazo que garanta o abastecimento e promova os meios para a redução da dependência do petróleo como fonte primária, inclusivamente através do recurso a formas não convencionais de energia.

Assim, e para além do prosseguimento da reestruturação do Ministério da Indústria e Tecnologia, com publicação das leis orgânicas dos respectivos serviços, virão a ser tomadas durante 1978 as seguintes medidas de política:

1 - Medidas relativas ao sector empresarial do Estado:

Estruturação do programa sectorial de investimentos com projectos avaliados segundo critérios que traduzem a política de investimentos anteriormente definida;

Prosseguimento da reorganização do sector empresarial do Estado, integrada numa reestruturação geral dos sectores produtivos, visando racionalizar as vocações das empresas existentes e, no caso da metalomecânica pesada, maximizar a participação nacional no fabrico de equipamentos destinados às grandes unidades industriais;

Estabelecimento de programas para reciclagem de quadros médios e superiores das empresas públicas do sector (a alargar aos quadros das empresas privadas).

2 - Medidas relativas ao sector empresarial privado:

Abertura de concursos e de negociações para o lançamento de várias novas unidades industriais;

Realização de diagnósticos de carências no mercado interno;

Identificação de novas produções a lançar com base nos trabalhos em curso do G. F. S. Importações;

Identificação de sectores que possam ser vocacionados para a exportação;

Apoio a acções de reconversão em sectores em dificuldades, nomeadamente os tradicionais de exportação, encarando-se as modalidades de apoio a iniciativas de concentração empresarial complementadas pela realização de contratos-programa de desenvolvimento e pela concessão de créditos e apoio financeiro com vista à sua modernização.

A concretização de algumas destas medidas passará por um maior recurso ao método contratualista nas relações entre o Estado e as empresas nacionais e estrangeiras.

A política governamental para o sector da construção terá em conta a necessidade de ajustar a capacidade produtiva às necessidades actuais e de se racionalizar o desenvolvimento do sector, para o que importará estabelecer uma metodologia de programação concertada e de médio prazo. Serão assim tomadas em relação à indústria de construção medidas tendentes a possibilitar o planeamento da actividade empresarial e a promover a reorganização e modernização da estrutura produtiva do sector, com melhoria da sua cobertura regional, estando previstas igualmente actuações em áreas directamente relacionadas com a indústria de construção, tais como fabrico e comercialização de materiais de construção e elaboração de projectos.

Prevê-se a reestruturação dos organismos de apoio e enquadramento do sector, nomeadamente do Laboratório Nacional de Engenharia Civil, e a criação do instituto de construção, que dinamizará e coordenará, dentro da perspectiva exposta, as acções de apoio ao desenvolvimento da indústria de construção.

Assim, virão a ser tomadas, durante 1978, as seguintes medidas:

Indústria de construção:

1 - Medidas relativas aos programas de obras do sector público:

Revisão dos actuais critérios de concursos e empreitadas, admitindo o princípio do seu parcelamento, quando tecnicamente viável, e regulamentando a antecipação dos concursos, tendo em vista possibilitar o planeamento da actividade empresarial;

Simplificação dos processos e modalidades de contratação de empreitadas por parte do sector público e do processo de pagamento das obras realizadas e homogeneização dos critérios de fiscalização, adiantamentos, processamentos e liquidação de autos, prazos e penalizações;

Reformulação da actual estrutura de revisão de preços, tendo em consideração os aspectos ligados à construção de índices, sua periodicidade e regionalização, cálculo e liquidação das revisões e actualização e completamento das actuais fórmulas de revisão.

2 - Medidas relativas à reorganização e modernização da estrutura produtiva do sector:

Revisão da actual estrutura de concessão de alvarás e implementação do contrôle da capacidade técnica das empresas com alvará;

Institucionalização de contratos-programa com vista à adopção de novas tecnologias, previamente seleccionadas segundo critérios a definir;

Definição e implementação de métodos de contabilidade normalizada, de acordo com a actual estrutura empresarial;

Ampliação dos actuais cursos de formação profissional e realização de cursos de gestão, em colaboração com organismos sócio-profissionais;

Elaboração de estudos de mercado e de oportunidades de exportação de serviços; criação de apoios de ordem financeira.

3 - Medidas a adoptar no domínio do financiamento das empresas do sector:

Celebração de contratos de viabilização ou recurso a outras formas institucionais que visem a prossecução de idêntica finalidade;

Estabelecimento de adequadas condições de financiamento a novos investimentos por reagrupamento, reorganização ou modernização, através de regimes preferenciais de crédito;

Aceleração e simplificação dos mecanismos e processos de financiamento à produção, bem assim como a desburocratização e aceleração, já referidas, dos processos de pagamento por parte da Administração Pública;

Criação de esquemas de crédito a médio prazo de apoio à promoção de exportações de serviços;

Reforço e melhoria dos esquemas de crédito à promoção.

Áreas conexas:

1 - Medidas relativas à indústria de materiais de construção visando o desbloqueamento da rigidez da oferta nesse domínio e o desenvolvimento das potencialidades nacionais:

Definição das prioridades de ampliação ou criação de indústrias de materiais e componentes fundamentais;

Elaboração e divulgação de catálogos de componentes de produção nacional e de sistemas construtivos de pré-fabricação e normalização de dimensões de componentes;

Contrôle de qualidade de materiais e componentes (contrôle de recepção e de fabrico);

2 - Medidas relativas à elaboração de projectos:

Revisão da legislação que define as competências de elaboração de projecto e simplificação dos actuais critérios da sua apreciação;

Estabelecimento e regulamentação dos critérios ou normas dos programas de concurso de atribuição de projectos e da respectiva contratação;

Regulamentação sobre a utilização em projecto dos elementos nacionais normalizados, com vista à optimização do tempo e custo de execução;

Revisão do RGEU e da generalidade das regulamentações na área dos edifícios, no sentido da sua actualização à concepção actual do projecto, e ensaio de soluções concepção-construção para áreas a definir.

As orientações definidas no médio prazo para este sector contemplam as seguintes áreas prioritárias:

O fomento do turismo externo;

A promoção do turismo interno;

A viabilização económica das empresas.

No plano de estabilização económica para 1978 o turismo deverá merecer consideração adequada por forma que o sector possa responder ao objectivo de melhoria da nossa balança de transacções correntes.

Assim, prevêem-se as seguintes medidas de política:

1 - No domínio da definição de uma política externa do turismo nacional:

Celebração de acordos de turismo;

Abertura de novos centros de turismo;

Simplificação das exigências no âmbito de documentação de viagem;

Acções de promoção, especialmente nos campos das relações públicas, publicidade e para comercialização;

Institucionalização dos conselhos de coordenação promocional.

2 - No âmbito da definição de uma política de promoção interna do turismo nacional:

Regulamentação dos transportes turísticos internos.

3 - Quanto ao estabelecimento de medidas que permitam organizar a actividade do sector:

Promulgação de legislação sobre agências de viagens, hotelaria e similares, campismo, jogos de fortuna e azar, imposto de turismo, utilidade turística, meios complementares de alojamento, crédito turístico e legislação referente aos profissionais da informação turística;

Criação do seguro turístico;

Criação do conselho nacional de turismo;

Definição e ordenamento das regiões turísticas;

Simplificação nas formalidades de aprovação dos projectos;

Introdução de medidas de contrôle ao nível da qualidade dos serviços prestados pelas unidades do sector;

Promulgação da legislação que reorganiza os serviços de turismo;

Apoio e colaboração na celebração dos contratos de viabilização;

Redefinição, em colaboração com as empresas e sindicatos, dos efectivos de pessoal das unidades turísticas e desenvolvimento das acções de formação, abrangendo o pessoal excedentário, em termos da sua preparação para a satisfação das necessidades dos novos hotéis em conclusão.

4.2 - Sectores sociais

Iniciado o processo de normalização das escolas; criados estímulos ao desenvolvimento de actividade escolar em condições de dignidade e responsabilidade, quer de docentes, quer de alunos; lançadas as bases de uma gestão responsável da estrutura escolar; iniciada a reforma estrutural do ensino, nomeadamente através da redefinição curricular de todo o ensino secundário e da criação do ensino superior de curta duração, o Governo procederá à apresentação de uma proposta de lei estabelecendo um modelo global de sistema educativo com a finalidade de superar os actuais estrangulamentos institucionais e dotar o sistema da necessária coerência sequencial.

Nestes termos, o Governo empenha os seus esforços na concretização efectiva da escolaridade de nove anos. Para tanto seleccionou um conjunto de medidas programadas que incluem a formação de pessoal docente, o aperfeiçoamento e alargamento da rede escolar, a dotação de material didáctico e o incremento da acção social escolar.

Assim, e no que se refere a medidas de política, foram previstas as seguintes:

1 - Incremento da educação pré-escolar:

1.1 - Definição do estatuto dos jardins-de-infância.

1.2 - Criação de um ano preliminar à 1.ª fase do ensino primário.

1.3 - Criação e lançamento de novos centros de formação de educadores de infância e reconversão de escolas do magistério primário.

1.4 - Criação de jardins-de-infância, quer estatais, quer em regime de colaboração com autarquias e associações locais, devendo, sempre que possível, a sua criação atender à rede de escolas primárias.

2 - Desenvolvimento da educação especial:

2.1 - Estabelecimento de uma política global e coordenada para a educação especial, em articulação com os diversos organismos competentes.

2.2 - Reestruturação das bases gerais da educação especial.

2.3 - Criação e regulamentação de novos esquemas de formação de pessoal docente e técnico especializado, nomeadamente pela reforma dos cursos ministrados no Instituto de Aurélio da Costa Ferreira.

2.4 - Definição de um sistema de observação e orientação de crianças que apresentem insuficiências, inadaptações, deficiências e precocidades.

3 - Formação de pessoal docente e outras actividades pedagógicas:

3.1 - Estabelecimento de formas de intensificação de acções de reciclagem e formação em serviço, visando o aperfeiçoamento contínuo dos professores dos ensinos básico e secundário e dos monitores da Telescola.

3.2 - Concepção e lançamento de acções experimentais, visando a definição de novos processos de formação de professores.

3.3 - Continuação da reforma das escolas do magistério primário.

4 - Instalações dos ensinos preparatório e secundário:

4.1 - Definição de critérios para uma melhor utilização da rede de estabelecimentos existentes, nomeadamente pelo que respeita aos curricula vocacionais.

4.2 - Revisão dos actuais planos de construção, ajustando-os à evolução do sistema escolar.

5 - Equipamento para os ensinos primário, preparatório e secundário:

5.1 - Definição de novas tipologias de equipamento mais funcionais e menos onerosas.

5.2 - Estabelecimento de normas que favoreçam novas aquisições, bem como a expansão e o reaproveitamento dos equipamentos existentes, especialmente pelo que respeita a equipamento oficinal.

6 - Continuação da Telescola.

7 - Acção social:

7.1 - Lançamento de dispositivos que visem incrementar o ritmo de construção ou aquisição de equipamento para acção social escolar.

7.2 - Aperfeiçoamento do sistema de transportes escolares, em coordenação com a política de alojamento e da rede escolar.

7.3 - Ajustamento de critérios de atribuição de subsídios.

7.4 - Incremento do seguro escolar.

8 - Educação de adultos:

8.1 - Elaboração de legislação visando a definição de normas orientadoras da educação de adultos (conteúdos, métodos e sistemas de avaliação).

8.2 - Estabelecimento de mecanismos que favoreçam o lançamento de acções de formação de agentes de alfabetização e de extensão cultural.

8.3 - Estabelecimento de mecanismos que dinamizem acções de alfabetização e formação cultural em populações adultas.

8.4 - Criação de cursos de ensino preparatório, secundário e técnico em estabelecimentos de ensino oficial e em empresas técnicas e industriais para promover a frequência de cursos por adultos que abandonaram prematuramente a escola ou que precisam de aperfeiçoar os seus conhecimentos.

9 - Ensino superior:

9.1 - Publicação do estatuto da carreira docente do ensino superior universitário.

9.2 - Criação e lançamento de novos cursos nos estabelecimentos de ensino superior existentes, de acordo com o plano geral e organização, desenvolvimento e expansão do ensino superior.

9.3 - Redefinição do numerus clausus nos diferentes cursos e escolas de ensino superior, em conformidade com os estudos e planeamento das necessidades do País em diplomados nas diferentes áreas científicas e profissionais.

9.4 - Implantação progressiva de novos estabelecimentos de ensino superior e da reconversão de alguns dos já existentes, visando o lançamento do ensino superior de curta duração.

9.5 - Generalização de cursos de pós-graduação e definição de normas relativas à investigação fundamental e aplicada, como contributo para a melhoria da qualidade do pessoal docente.

10 - Investigação científica:

10.1 - Criação de novos instrumentos de intervenção e dinamização da actividade de investigação fundamental e aplicada, designadamente dos contratos de investigação.

10.2 - Intensificação da comunicação no seio da comunidade científica, através da organização ou apoio a reuniões e às sociedades científicas, incluindo uma reunião para debate da política científica nacional.

10.3 - Implementação de instrumentos de acção destinados a melhorar a articulação da investigação fundamental e aplicada da actividade nas áreas do ensino superior, de outras instituições científicas oficiais e das empresas públicas e privadas e de toda essa actividade com as directivas do desenvolvimento económico e social do País.

10.4 - Definição e utilização de incentivos destinados a promover investigação que tenha em vista a atenuação da importação de know-how.

10.5 - Promoção acelerada da exportação de know-how, com vista a atenuar o desequilíbrio desta balança de pagamentos sectorial; esta promoção pode fazer-se especialmente em direcção às áreas tropicais através da reconversão e reactivação da Junta de Investigações Científicas do Ultramar.

10.6 - Definição de uma carreira de investigação de âmbito nacional devidamente articulada, onde necessário, com o estatuto da carreira docente universitária.

11 - Cultura:

11.1 - Estudo para a instalação do Museu de Literatura.

11.2 - Apoio à edição de reconhecida qualidade literária.

11.3 - Apoio às bandas de música: manutenção e cursos de formação de especialistas de regência de bandas.

11.4 - Apoio aos coros amadores.

11.5 - Apoio ao teatro amador: cursos de aperfeiçoamento técnico e equipamento técnico de grupos amadores.

11.6 - Lançamento da Companhia Nacional de Teatro Popular.

11.7 - Apoio à Companhia Nacional de Bailado.

11.8 - Criação do centro de formação de técnicos de restauro.