Decreto-Lei n.º 112/2002 — Aprova o Plano Nacional da Água

Em súmula, são finalidades do planeamento a valorização, a protecção e a gestão equilibrada dos recursos hídricos, assegurando a harmonização desses objectivos com o desenvolvimento regional e sectorial e com a sustentabilidade ambiental, através do uso racional dos sistemas hídricos. Este planeamento destina-se a assegurar uma gestão global e integrada dos recursos hídricos, permitindo adequar os perfis temporais de disponibilidade e de procura, através da utilização criteriosa da água para diferentes finalidades, do controlo da sua qualidade e da salvaguarda dos meios hídricos.

O planeamento está hoje centrado na protecção e na melhoria do estado das águas e dos ecossistemas, abarcando as águas superficiais e subterrâneas, terrestres, estuarinas e costeiras, constituindo um planeamento da procura assente na consideração dos custos de escassez (ou de oportunidade) e ambientais (suas deseconomias externas), aliás obrigações de todos os Estados-Membros da UE.

Se outras razões e objectivos mais específicos não houvesse, bastariam as de caracter genérico enunciadas para justificarem a definição de políticas e de práticas reestruturadas e renovadas em matéria de recursos hídricos. Para além do insuficiente conhecimento sobre as características e usos actuais dos recursos hídricos nacionais, a qual é condição liminar para fundamentar análises e decisões com rigor suficiente, são as carências básicas e fragilidade de infra-estruturas de abastecimento de água às populações e às actividades económicas e, sobretudo, as de recolha e tratamento de águas residuais indissociáveis da qualidade da gestão dos sistemas, que mais toca a atenção dos cidadãos em geral.

Porém, são as disfunções ambientais graves e as situações de risco que mais preocupações e responsabilidade representam para as autoridades nacionais.

Também o 6.º Programa Comunitário de Acção em Matéria de Ambiente 2001-2010 avança como objectivos estratégicos:

Maior progresso na implementação de legislação ambiental;

Melhorar e aprofundar a integração do ambiente nas políticas económicas e sociais que exercem pressões sobre o ambiente;

Os interessados e os cidadãos tomarem em mãos a protecção do ambiente;

Novo ímpeto às medidas destinadas a resolver vários problemas ambientais sérios e persistentes a uma série de novas questões preocupantes;

Novas formas de trabalho em mais estreita colaboração com o mercado, através das empresas e dos consumidores;

e como objectivos específicos:

Atacar o problema das alterações climáticas;

Proteger e restabelecer o funcionamento dos sistemas naturais e pôr fim à perda da biodiversidade;

Proteger os solos da erosão e da poluição;

Atingir uma qualidade ambiental em que os resíduos de origem humana não produzam efeitos negativos nem apresentem riscos para a saúde humana;

Garantir que o consumo dos recursos renováveis e não renováveis não ultrapasse a capacidade do ambiente;

Estabelecer políticas com base na participação e em conhecimentos científicos e avaliações económicas sólidas e dados e informações fiáveis e actualizadas sobre o ambiente e nas fases de elaboração, implementação e avaliação.

O PNA, como instrumento de acção, persegue objectivos que:

ii) Contribuam para a definição de um regime económico e financeiro baseado na internalização de todos os custos, incluindo os ambientais;

iii) Possibilitem uma articulação com outros planos, com vista à adequada integração dos recursos hídricos;

iv) Possibilitem o estabelecimento de um quadro jurídico e administrativo mais consentâneo com a utilização eficiente dos recursos e a redução na fonte das cargas poluentes;

vi) Contribuam para uma maior eficácia e transparência no processo de licenciamento;

vii) Impliquem maior capacidade institucional na gestão do domínio público hídrico e melhoria da interface com os utilizadores;

viii) Assegurem a coordenação intersectorial no planeamento e utilizações da água e no ordenamento e ocupação dos meios hídricos;

ix) Promovam a monitorização da água nas suas múltiplas vertentes, designadamente hidrológicas e ecológicas;

xi) Contribuam para o ordenamento e a fiscalização das ocupações e dos usos do domínio hídrico;

xii) Assegurem a oportuna disponibilização de informação associada à consulta e participação do público.

As problemáticas gerais a que o PNA procura dar resposta resultam obviamente do diagnóstico da situação actual objecto do capítulo seguinte, no qual aparecem evidenciadas as que à partida são de maior vulto e bem conhecidas, designadamente:

Superação de carências básicas de infra-estruturas;

Cumprimento do quadro legal e normativo nacional e comunitário;

Articulação com Espanha na gestão das bacias hidrográficas luso-espanholas;

Aquisição de conhecimento, dados de base e competências de monitorização;

Qualidade da água dos meios hídricos;

Licenciamento das utilizações e fiscalização;

Ordenamento do domínio hídrico;

Protecção dos recursos hídricos subterrâneos;

Regime económico-financeiro;

Conservação dos ecossistemas aquáticos e ribeirinhos;

Riscos e protecção de pessoas e bens;

Disponibilização de informação e participação das populações e organizações representativas;

Formação e aquisição de competências;

e que constituem prioridades para efeitos de definição das linhas de orientação estratégicas que presidiram à sua elaboração.

O agrupamento das grandes questões em matéria de recursos hídricos constiti os seguintes eixos de orientação estratégica:

Conhecimento rigoroso numa base comum das características fundamentais, utilizações e riscos associados aos recursos hídricos;

Protecção eficaz e permanente das águas, gestão da procura e superação de carências básicas em infra-estruturas, numa abordagem sectorializada dos problemas e necessidades e hierarquização e programação territorial e sectorial integrada;

Definição concreta do domínio hídrico e aplicação eficiente dos instrumentos para a sua protecção;

Instalação efectiva do sistema de sustentabilidade económico-financeiro dos recursos hídricos;

Concretização de uma dinâmica de informação e participação das populações para a decisão;

Operacionalização dos instrumentos de cooperação para a gestão das bacias hidrográficas internacionais.

6 - Articulação e harmonização com os planos de bacia hidrográfica

6.1 - As relações entre os diferentes níveis de instrumentos de planeamento e níveis de aplicação: nacionais, regionais e autonómicos

Como já referido, o PNA como instrumento de planeamento de recursos hídricos foi consagrado, pela primeira vez, no Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro.

De acordo com o seu preâmbulo, visava-se, principalmente, apetrechar a Administração Pública com um instrumento que, ao proceder a uma abordagem global do recurso em causa, lhe permitisse proceder a uma gestão integrada em substituição da gestão casuística que até aí vinha sendo seguida.

Assim, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea a), o PNA integra a tipologia mais vasta de «plano de recursos hídricos».

Ainda de acordo com o Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro, o PNA é aprovado por decreto-lei (artigo 5.º, n.º 3). O seu conteúdo formal consiste num diagnóstico, numa definição de objectivos, numa proposta de medidas e de acções e, por último, na correlativa programação física, financeira e institucional (artigo 6.º, n.os 1 e 3).

Dispõe, ainda, o citado diploma que as acções e as medidas definidas no PNA devem ser previstas em todos os instrumentos de planeamento que definam ou determinem a ocupação física do solo (artigo 13.º).

Cumpre, então, analisar quais as relações jurídicas que se estabelecem entre o PNA e os outros instrumentos de planeamento ambiental e de gestão territorial que podem, eventualmente, integrar e disciplinar interesses conflituantes com os definidos no PNA.

O Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro consagra, ainda, como instrumentos de planeamento de recursos hídricos os PBH.

Estes planos, que disciplinam o ordenamento dos recursos hídricos pela unidade territorial da bacia hidrográfica, são aprovados por decreto regulamentar (artigo 5.º, n.º 3).

Decorre, ainda, das normas do Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro, que a relação entre o PNA e os PBH é uma relação regida pelo princípio da hierarquia, sendo o primeiro hierarquicamente superior aos últimos.

Esta modalidade de relação que se estabelece entre os dois tipos de instrumentos de planeamento significa que as disposições dos PBH devem respeitar as determinações do PNA e, caso a vigência deste seja posterior, devem ser alterados, por forma a tornar as suas disposições conformes com a disciplina estabelecida por aquele (cf. artigo 5.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Setembro).

O PNPA, aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 38/95, de 21 de Abril, define os grandes objectivos em matéria de ambiente e traça linhas de acção no sentido de promover um desenvolvimento sustentável, tendo subjacente o princípio de que o ambiente deve ser assumido como uma vertente essencial na formulação das políticas sectoriais.

A relação do PNA com aquele instrumento de planeamento é, necessariamente, uma relação de articulação, significando esta que, apesar de, em termos materiais, não haver hierarquia entre os dois instrumentos de planeamento, eles não devem conter disposições contraditórias, isto é, devem harmonizar-se entre si.

Nos termos da lei de política de ordenamento do território e de urbanismo visa-se definir e integrar as acções promovidas pela Administração Pública, com vista a assegurar as adequadas organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, e tendo por objectivo o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e dos aglomerados urbanos.

O diploma em causa veio instituir um sistema de gestão territorial, assente em três níveis (nacional, regional e local), que integra quatro tipos de instrumentos de gestão territorial: os instrumentos de desenvolvimento territorial, os instrumentos de planeamento territorial, os instrumentos de política sectorial e os instrumentos de natureza especial (artigo 8.º).

De acordo com o referido normativo, são instrumentos de desenvolvimento territorial o programa nacional da política do ordenamento do território (PNPOT), os planos regionais de ordenamento do território (PROT) e os planos intermunicipais de ordenamento do território (PIMOT). Constituem instrumentos de planeamento territorial os planos municipais de ordenamento do território (planos directores municipais, planos de urbanização e planos de pormenor). Integram a classificação de instrumentos de política sectorial os planos com incidência territorial da responsabilidade dos diversos sectores da administração central (planos sectoriais). São instrumentos de natureza especial os planos especiais de ordenamento do território, a saber, os planos de ordenamento das albufeiras classificadas, os planos de ordenamento das áreas protegidas e os planos de ordenamento da orla costeira.

O regime jurídico de cada um dos instrumentos de gestão territorial veio, posteriormente, a ser desenvolvido pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro.

Constituindo o PNA um instrumento de planeamento ambiental e atenta a perspectiva dual da sua natureza, importa apurar, muito sumariamente, que relações se estabelecem entre ele e as diferentes espécies de instrumentos de gestão do território.

As relações entre o PNA e o PNPOT traduzem-se num compromisso recíproco de integração e compatibilização das respectivas opções.

As relações entre o PNA e os PROT concretizam-se num compromisso recíproco de integração e compatibilização das respectivas opções. Há um carácter orientador do PNA em matéria de recursos hídricos, na medida em que o próprio normativo do Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro assim o determina (artigo 13.º). Assim, os PROT, instrumentos que estabelecem as orientações para o ordenamento do território regional e definem as redes regionais de infra-estruturas e transportes, devem integrar, se for caso disso, as medidas e acções constantes do PNA.

De igual modo, a relação que se estabelece entre o PNA e os outros planos sectoriais rege-se pelo princípio da maximização do interesse público no que se refere à matéria dos recursos hídricos.

No que respeita aos planos especiais de ordenamento do território - planos de ordenamento da orla costeira, planos de ordenamento de albufeiras classificadas e planos de ordenamento de áreas protegidas -, na estrita matéria do planeamento de recursos hídricos, o PNA prevalece sobre os instrumentos especiais de gestão territorial. Apenas não terá essa prerrogativa nas matérias em que a expressão territorial substancialmente extravasa o mero planeamento do recurso.

Por último, quanto aos planos municipais de ordenamento do território é manifesto que a relação entre os mesmos se rege pelo princípio da hierarquia, na medida em que estes instrumentos de planeamento devem integrar e respeitar as medidas e acções relativas aos recursos hídricos propostas e previstas no PNA (artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de Fevereiro).

CAPÍTULO II — Síntese do diagnóstico

1 - Introdução

As finalidades que presidiram à decisão de elaboração do PNA, e que foram continuada e ponderadamente actualizadas em consequência dos desenvolvimentos inerentes à realização dos próprios trabalhos de novos ditames internacionais e das alterações na situação económica e social do País, são:

Aumentar o conhecimento sobre os recursos hídricos nacionais, as disponibilidades, os usos e a qualidade dos meios aquáticos;

Integrar a aplicação, no território nacional, das normas comunitárias para o sector, criando condições práticas para a exequibilidade das diversas disposições legais;

Definir objectivos para a gestão dos recursos hídricos à escala nacional, assumindo de forma clara o facto de sermos um país «jusante» onde as maiores bacias hidrográficas são partilhadas com Espanha;

Estabelecer metas de qualidade e taxas de atendimento e aplicar os princípios globais de gestão dos recursos hídricos;

Estabelecer o compromisso entre agentes públicos para a divulgação da importância da preservação da qualidade do recurso água como princípio de sustentabilidade, quer através de acções específicas de formação ambiental quer através do seu próprio comportamento na acção;

Influenciar a tomada de decisão de diferentes agentes da Administração para que, nos seus próprios sectores, considerem a protecção do recurso água;

Criar programas de medidas que, no seu conjunto, produzam efeitos concretos e demonstráveis na melhoria da gestão do recurso água.

A partir destas e tendo como objecto de conteúdo os trabalhos produzidos e editados nos capítulos anteriores, procura-se neste capítulo proceder à elaboração de uma síntese do diagnóstico e simultaneamente marcar-se um conjunto de valores que percorrerão todo a concepção do Plano, como documento regulamentador e operacional, e que são:

Clareza - a capacidade de demonstrar de forma inequívoca as opções tomadas;

Agilidade - a resposta simples e organizada às solicitações internas e externas ao próprio Plano;

Rigor - o estudo aprofundado das questões e a resposta criteriosa a cada um dos problemas existentes no sector;

Complexidade - aceitar que a gestão dos recursos hídricos, porque detém implicações várias em múltiplos sectores da sociedade, possui um elevado grau de dificuldade;

Consequência - acreditar que possuir valor, equacionar as questões e propor soluções não basta a um plano, mas que é também necessário criar um fio condutor e uma lógica de concretização que permita identificar uma forma credibilizadora de actuação.

A síntese do diagnóstico, nos termos do artigo 6.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 45/94, decorre de um extenso conjunto de análises sectoriais suportado pela caracterização da situação actual dos recursos hídricos nacionais, que se resumem organizadas em torno dos seguintes temas:

Meios hídricos;

Procura e oferta de água;

Domínio hídrico e ordenamento;

Conservação da natureza;

Meios institucionais e dispositivos legais;

Regime económico e financeiro;

Informação, participação e conhecimento.

Tendo em consideração a diversidade de problemas e a complexidade da sua análise, para efeitos de sistematização do seu conhecimento e operacionalização da sua resolução, a opção tomada foi a de destacar neste Plano aqueles que, pela sua dimensão, maiores danos causam e poderão causar ao aproveitamento e gestão dos recursos hídricos, bem como os que maiores preocupações acarretam à Administração e mais gravosos poderão ser, caso não venham a ser atempadamente resolvidos.

Há, ainda, que distinguir os problemas dos recursos hídricos, propriamente ditos, e os decorrentes da sua utilização.

Os primeiros são indissociáveis do estado actual das massas de água e do domínio hídrico, enquanto os segundos são deles independentes, embora também devam constituir objecto de diagnóstico, tendo em vista a definição de políticas nesses domínios.

De forma resumida, o quadro de referência para este diagnóstico nacional tem os seguintes contornos gerais:

Relevo marcadamente muito acidentado a norte da bacia hidrográfica do rio Tejo, originando uma rede hidrográfica densa e declives acentuados, contrastando com as peneplanícies do sul, onde predominam aquíferos de elevada a média produtividade nas bordaduras do maciço antigo;

Ocupação do solo, com predominância das culturas de sequeiro no sul e floresta no centro e norte do País, embora os maiores perímetros de rega públicos se localizem no centro e sul, onde as disponibilidades de recursos hídricos, em regime natural, são menores;

Também a ocupação urbana concentrada nas áreas do litoral são uma das marcas fortes do ordenamento do território, o que nas últimas décadas tem caracterizado a dinâmica da mobilidade das populações;

A pressão sobre os recursos hídricos está associada às actividades humanas que acompanham a distribuição da população e das actividades económicas;

À distribuição espacial da população e ao tipo de ocupação urbana, em relação à rede hidrográfica e aos aquíferos, estão associados os riscos relativos às situações hidrológicas de elevada intensidade e de curta duração, cheias e acidentes de poluição graves, havendo recorrência dos primeiros e excepcionalidade de ocorrência dos segundos;

A distribuição das actividades económicas relevantes para a gestão dos recursos hídricos, quer pela quantidade de água que utilizam quer pela qualidade de água que exigem, centram-se na agricultura de regadio, no abastecimento às populações, na indústria, no turismo e na produção de energia eléctrica;

A procura de água, que se exprime pelos volumes de água correspondentes a necessidades, caracteriza-se pelo notório desajustamento temporal e espacial em relação às disponibilidades;

A qualidade da água, superficial e subterrânea, está intimamente ligada com as suas utilizações, delas dependendo o seu bom estado fisico-químico e biológico;

As características das bacias hidrográficas luso-espanholas, que abrangem 64% do território nacional, e os limites de fronteira, que se realizam em cerca de 65% da sua extensão por linhas de água, remetem para a agenda das relações com Espanha, e em permanência, as matérias relativas aos recursos hídricos cujo quadro de trabalho foi concretizado pela Convenção de Albufeira de 1998;

Esta Convenção e a DQA estabelecem as bases de relacionamento de cooperação em planeamento e da gestão dos recursos hídricos luso-espanhóis;

2 - Principais problemas e causas

2.1 - Recursos hídricos

Se no passado a principal questão relativa aos meios hídricos se traduzia na falta de recursos disponíveis, os aspectos relativos à qualidade da água têm vindo a adquirir importância crescente.

Este facto prende-se, por um lado, com a degradação progressiva da qualidade das massas de água, como resultado da industrialização e da concentração da população, e, por outro, com o aumento do conhecimento por parte da Administração e com a crescente capacidade de mobilização da opinião pública.

Os investimentos em infra-estruturas de recolha e tratamento de efluentes têm produzido melhorias da qualidade dos recursos hídricos, apesar da reconhecida insuficiência dos sistemas instalados.

Principais problemas:

Estado da qualidade dos meios hídricos (águas interiores superficiais e subterrâneas, águas de transição e águas costeiras);

Dependência das afluências que devem provir de Espanha;

Desequilíbrio do sistema de transporte e deposição de sedimentos e alteração da deriva litoral;

Riscos de poluição acidental.

Principais causas:

Insuficiência de sistemas de tratamento de águas residuais urbanas e industriais;

Sistemas de tratamento de águas residuais urbanas e industriais com problemas de funcionamento e de exploração que necessitam ser reabilitados;

Persistência de processos fabris que utilizam grandes quantidades de água sem recurso às melhores tecnologias disponíveis;

Existência de focos de poluição difusa (escorrências e infiltrações de águas provenientes de explorações mineiras e de terrenos com actividade agrícola intensa);

Vulnerabilidade de aquíferos a contaminação decorrente da poluição tópica e difusa;

Dificuldades na aplicação do código de boas práticas agrícolas;

Causa natural decorrente da situação de Portugal como país de jusante;

Utilização intensiva dos recursos e profunda artificialização do regime natural;

Problemas de qualidade da água dos rios internacionais nas secções de entrada em Portugal;

Elevados índices de erodibilidade dos solos em algumas bacias hidrográficas;

Dragagens e redução de caudal sólido dos rios decorrente da criação de barreiras nos cursos de água;

Transporte de substâncias e produtos perigosos que atravessam as linhas de água e via marítima:

Instalações industriais em zonas de risco potencial;

Cadastro insuficiente das instalações industriais e inexistência de base de dados actualizadas sobre licenciamento de descargas industriais e respectivas características.

2.2 - Procura e oferta de água

De um modo geral, pode afirmar-se que, em termos médios e globais, os recursos hídricos disponíveis no continente são suficientes para a satisfação das necessidades (actuais e futuras) das actividades utilizadoras, pelo que a disponibilidade de água não constituirá, em princípio, o factor de ameaça determinante no que respeita à sustentabilidade dos respectivos sectores económicos. No entanto, condicionantes ambientais poderão interferir significativamente com essa sustentabilidade, particularmente em sectores economicamente importantes, como, por exemplo, a agricultura e a indústria.

As características do desenvolvimento socioeconómico do País, marcadas por uma forte litoralização, conduzem a fortes deseconomias externas nas utilizações devidas, fundamentalmente, à enorme percentagem de perdas e à pulverização e pequena dimensão dos sistemas existentes.

Principais problemas:

Escassez e garantia insuficiente para utilizações e requisitos ambientais;

Insuficiência e precariedade dos sistemas de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais urbanas;

Limitada protecção das origens e captações;

Baixa eficiência das utilizações da água;

Conflitualidade entre os diferentes usos e entre estes e os requisitos ambientais;

Insuficiente aplicação dos instrumentos de monitorização, controlo e autocontrolo;

Reduzida integração das múltiplas perspectivas sectoriais;

Deficiente articulação na gestão das origens e captações de água.

Principais causas:

Variabilidade e aleatoriedade sazonal e interanual da precipitação e, consequentemente, das afluências à rede hidrográfica e aquíferos;

Desfasamento temporal e espacial natural entre necessidades e disponibilidades de recursos hídricos;

Carências de definição e de obrigatoriedade do cumprimento dos caudais ecológicos e reservados, no sentido de salvaguardar o interesse público e assegurar a conservação e manutenção dos ecossistemas aquáticos;

Insuficiência de origens fiáveis e pulverização de origens;

Dispersão dos aglomerados populacionais;

Carência de sistemas públicos de abastecimento domiciliário de água para cerca de 1,5 milhões de habitantes residentes;

Insuficiente taxa de atendimento em drenagem de águas residuais (64%);

Proliferação de sistemas de pequena e muito pequena dimensão;

Entidades gestoras com recursos financeiros limitados e com métodos de gestão com limitações;

Défices em algumas origens;

Insuficiente capacidade de armazenamento;

Existência de captações cuja água ainda não é sujeita a tratamento;

Existência de situações pontuais de tratamento inadequado face à qualidade da água na origem;

Integração das políticas de protecção dos recursos hídricos limitada na maioria dos instrumentos de ordenamento do território;

Não existência de planos específicos de protecção;

Preço e valor do recurso desajustados;

Tecnologias de rega pouco eficientes;

Deficiente qualidade e envelhecimento das estruturas de adução e distribuição da água com elevadas perdas;

Aplicação das melhores técnicas disponíveis (MTD) ausente em significativo número de unidades industriais;

Reduzido número de projectos de reutilização da água;

Insuficiente qualificação na gestão dos sistemas;

Ausência de uma cultura em torno do uso eficiente da água;

Utilizações incompatíveis entre si e destas com os requisitos ambientais, por insuficiência quantitativa de recursos disponíveis e ou falta de aptidão qualitativa, em particular em períodos estivais e anos secos;

Insuficiências da legislação relativa à exploração de aproveitamentos de fins múltiplos;

Deficiente articulação e, por vezes, sobreposição de competências entre entidades que interferem na administração dos recursos hídricos;

Cadastro das utilizações da água incompleto e limitado;

Avaliação (interna e externa) do serviço prestado pelas entidades gestoras pouco expressiva;

Insuficiências nas penalidades;

Custos elevados da implementação destas medidas;

Fraca organização dos consumidores;

Meios humanos com preparação técnica insuficiente;

Visão integrada limitada;

Sectorialização dos financiamentos;

Segmentação da procura;

Reduzidos planos sectoriais de médio e longo prazo;

Deficiente avaliação de soluções integradas na utilização de recursos hídricos subterrâneos e de superfície, com a adopção frequente de soluções casuísticas;

Incipiente definição de reservas estratégicas, com destaque para as situações de reconversão dos sistemas;

Origens de água sem fiabilidade ao longo do ano.

2.3 - Domínio hídrico e ordenamento

A política e a prática de ordenamento do território é determinante na protecção dos meios hídricos, no que respeita à sua qualidade e ao equilíbrio do seus usos.

Numa escala alargada, a qualidade dos recursos hídricos passa pela compatibilização entre a localização dos aglomerados humanos, a localização das actividades conexas e as exigências de protecção das massas de água superficiais e subterrâneas.

A uma escala urbana, a diminuição dos efeitos negativos sobre pessoas e bens decorrentes de fenómenos naturais, como as cheias ou a erosão, passa pela definição de regras restritivas de uso do solo.

Principais problemas:

Ausência de tradição e de definição de estratégias de planeamento integrado e participado;

Deficiente ordenamento dos recursos hídricos a nível das bacias hidrográficas;

Visão localizada e não integrada dos impactes das intervenções;

Ocorrência periódica de inundações em zonas urbanas e agrícolas ribeirinhas e inundações induzidas pelas actividades humanas;

Insuficiente consagração da componente de protecção do domínio hídrico nos planos sectoriais e de ordenamento;

Inexistência de planos integrados de gestão dos estuários;

Dificuldade de gestão integrada das zonas costeiras, nomeadamente nas zonas não abrangidas pelos POOC;

Sistematização fluvial limitada;

Clarificação da titularidade do domínio público hídrico;

Deficiente articulação na gestão das origens de água superficiais e subterrâneas;

Complexidade na tomada de decisões;

Dificuldades na aplicação do quadro legal;

Utilização de albufeiras de águas públicas por actividades incompatíveis;

Degradação das zonas costeiras.

Principais causas:

Insuficiências na definição de cenários de desenvolvimento sectoriais;

Deficiente articulação entre entidades e sobreposição de competências;

Indefinições sobre procedimentos e sobre delimitação de áreas de actuação;

Dificuldades de articulação dos diferentes instrumentos de ordenamento do território e de ordenamento do domínio hídrico;

Fraco nível geral de educação ambiental das populações;

Insuficiente avaliação da afectação de recursos a determinados sectores e das implicações noutros sectores e no domínio público hídrico (DPH);

Significativa aleatoriedade do regime hidrológico;

Deficientes cadastros das ocupações e utilizações do DPH;

Recurso insuficiente a rotinas de procedimentos suportados por novas tecnologias;

Não consideração do efeito cumulativo das diferentes intervenções e utilizações na bacia;

Bastantes leitos e margens da linha de água artificializados;

Crescente impermeabilização de solos pela ocupação urbana;

Cheias associadas a situações hidrológicas extremas;

Deficiente exploração de alguns aproveitamentos hidráulicos;

Importante ocupação indevida de leitos de cheia, margens e zonas declivosas;

Dificuldades em articular a elaboração dos diferentes instrumentos de ordenamento do território e de ordenamento do domínio hídrico;

Visão sectorial do ordenamento do território;

Falta de visão e abordagem integrada;

Multiplicidade de entidades e sobreposição de competências;

Lacunas no conhecimento;

Falta de visão e abordagem integrada;

Multiplicidade de entidades e sobreposição de competências;

Lacunas no conhecimento;

Custos decorrentes da extensão a intervencionar;

Quadro legal desajustado para a definição de responsabilidades;

Extensão e exigência de pormenor das acções;

Deficientes cadastros das ocupações e utilizações;

Complexidade jurídica e morosidade;

Resolução casuística de soluções de origem de água;

Falta de definição de reservas estratégicas de água;

Número elevado de entidades intervenientes;

Modelo de funcionamento das entidades pesado;

Legislação com carências de ajustamento e omissa em determinadas situações e ou ausência de regulamentação em outras;

Sistema contra-ordenacional desactualizado;

Falta de recursos humanos adequados;

Insuficiente capacidade de fiscalização;

Planos de ordenamento em número ainda insuficiente;

Carência na fiscalização;

Redução do transporte sólido litoral devido ao efeito «barreira» que constituem os esporões e os canais de acesso aos portos;

Intensificação da ocupação e dos usos;

Fluxos e cargas contaminantes gerados ou introduzidos nas bacias hidrográficas a montante ou lançados directamente no mar;

Risco de contaminação devido ao tráfego marítimo e a acidentes com navios;

Ausência de uma gestão integrada pelas diversas entidades com jurisdição.

2.4 - Conservação da natureza

A caracterização e diagnóstico do estado ecológico das águas interiores e estuarinas constitui o primeiro passo para a definição de estratégias e programas de conservação dos ecossistemas aquáticos a integrar no planeamento e gestão da água a nível nacional.

O diagnóstico incide essencialmente sobre os problemas e respectivas causas de relevância nacional, quer pela sua ocorrência generalizada em todo o território quer pela importância que, embora local ou regional, assume um valor nacional, tendo em vista a necessidade de serem definidas e implementadas medidas preventivas e correctivas para os problemas diagnosticados. Com base nos textos de suporte, referem-se alguns exemplos de espacialização e ou quantificação dos problemas e ou causas diagnosticados.

Principais problemas:

Qualidade dos ecossistemas das águas interiores superficiais;

Qualidade ambiental dos estuários e das zonas costeiras adjacentes;

Perda de valores de conservação da natureza;

Desequilíbrio nas comunidades biológicas autóctones em ecossistemas de águas interiores em que ocorrem espécies exóticas;

Défice de prevenção e de conhecimento na conservação de ecossistemas.

Principais causas:

Deficiente qualidade da água;

Construção de infra-estruturas hidráulicas sem medidas minimizadoras;

Dragagens e extracções de inertes inadequadas;

Artificialização de leitos e de margens;

Sobreexploração de adultos e juvenis migradores;

Não valorização das zonas húmidas;

Aumento da pressão turística, industrial e urbana;

Utilização de artes de pesca ilegais;

Deficiente qualidade da água;

Construção de infra-estruturas hidráulicas inadequadas;

Dragagens e extracções de inertes;

Alteração das condições naturais de bacias hidrográficas e dos leitos e das margens;

Degradação e assoreamento das lagoas costeiras;

Destruição de habitats naturais de grande valor ecológico;

Afectação dos movimentos migratórios das espécies diádromas e destruição de campos de postura;

Destruição de locais de invernada, alimentação e reprodução de aves;

Modificação de regime dos meios lóticos;

Infra-estruturas não adequadas à gestão ecológica;

Presença de espécies exóticas condicionadoras da diversidade dos ecossistemas;

Introdução indevida ou inadvertida de espécies exóticas animais ou vegetais;

Falta de acções de gestão e controlo adequadas e continuadas das espécies exóticas;

Alteração das condições originais dos habitats dos sistemas aquáticos, nomeadamente degradação da qualidade da água e rectificação dos perfis fluviais;

Artificialização do regime natural de caudais;

Não valorização da água como suporte da vida e como factor de produção;

Não aceitação pelo cidadão do valor ambiental da água;

Monitorização e estado do conhecimento incipientes.

2.5 - Meios institucionais e dispositivos legais

As questões legais e institucionais dos recursos hídricos atravessam transversalmente a generalidade dos temas tratados na caracterização que suporta este diagnóstico.

No diagnóstico que se apresenta ressaltam-se os principais problemas e respectivas causas de que enferma o quadro de gestão dos recursos hídricos nacionais. As questões de espacialização não se colocam nesta abordagem, uma vez que se tratam de problemas de âmbito nacional sem incidência particular em zonas específicas do continente, muito embora para efeitos de uma avaliação de âmbito nacional se justifique a diferenciação entre as diversas regiões do País.

Principais problemas:

Défice de execução do direito da água, nacional, comunitário e internacional;

Fragilidades nas áreas do licenciamento e fiscalização;

Modelo institucional desajustado às necessidades da gestão dos recursos hídricos;

Desajustamento de algumas disposições legais vigentes às novas exigências de gestão dos recursos hídricos;

Ausência de um quadro legal definidor do modelo institucional de planeamento e gestão dos empreendimentos de fins múltiplos;

Exigências orgânicas para o desenvolvimento da Convenção de Albufeira;

Complexidade na aplicação da DQA e das convenções internacionais;

Insuficiência de quadros com formação adequada.

Principais causas:

Indeterminação do sistema jurídico;

Incapacidade comunicativa do direito de protecção da água;

Gestão deficiente da informação e do conhecimento;

Défice de concretização do princípio da responsabilização;

Insuficiência de meios humanos e financeiros;

Complexidade processual e jurídica;

Dados e informação deficientes e falta de ferramentas de actuação e avaliação modernas;

Ineficiências na estrutura de fiscalização;

Definição restrita de uma autoridade nacional da água;

Gestão parcelada das bacias hidrográficas;

Inexistência de uma lei de águas integradora;

Incipiente participação da sociedade civil;

Desactualização de algumas disposições legais em vigor;

Enquadramento deficiente dos procedimentos de planeamento, fiscalização e licenciamento, sobretudo para os fins múltiplos;

Falta de instrumentos complementares de aplicação das disposições legais;

Articulação indefinida entre instituições;

Sectorialização da utilização de recursos hídricos;

Quadro de suporte financeiro desajustado às necessidades;

Falta de tradição nas rotinas dos novos procedimentos;

Conteúdo e natureza da Convenção com forte componente técnica;

Insuficiências orgânicas das entidades competentes ainda em adequação;

Desajustamentos na articulação institucional;

Dificuldades de admissão de quadros qualificados;

Dificuldade de gestão de recursos humanos.

2.6 - Regime económico e financeiro

Este domínio de diagnóstico tem em linha de conta a necessidade de se avançar no sentido das exigências da DQA que atende aos instrumentos económico e financeiro como medidas de promover a melhoria da qualidade das águas.

No diagnóstico que se apresenta, ressaltam-se os principais problemas e respectivas causas de que enferma o regime económico e financeiro vigente dos recursos hídricos nacionais, com incidência na não aplicação do Decreto-Lei n.º 47/94.

As questões de espacialização também não se colocam nesta abordagem, uma vez que se trata de problemas de âmbito nacional, sem incidência particular em zonas específicas do continente.

Em resultado da análise resulta o diagnóstico que se apresenta no quadro seguinte:

Principais problemas:

Não implementação do regime económico e financeiro (Decreto-Lei n.º 47/94);

Ineficácia dos preços, sem reflexos no uso eficiente da água;

Desequilíbrio entre custos e receitas;

Não internalização de todos os custos no preço do serviço da água;

Falta de critérios nacionais, coerentes e homogéneos na fundamentação das tarifas e taxas;

Desconhecimento dos custos nos sistemas não públicos e deficiência de dados em todos os sistemas;

Principais causas:

Insensibilidade dos utilizadores da função do instrumento legal;

Falta de regulamentação específica;

Complexidade de cálculo das taxas;

Valores económico e ambiental da água não assumidos pelos utilizadores em geral;

Baixo valor das tarifas e ou com estrutura desadequada;

Receitas que não cobrem, em muitos casos, os custos;

Não aplicação do regime económico e financeiro;

Desconhecimento dos custos da água como bem económico e ambiental;

Não consideração dos custos externos, apoios a fundo perdido e custos da Administração;

Regulação nacional ainda em «fase de arranque»;

Inexistência de enquadramento legal para aplicação de taxas e tarifas em empreendimentos de fins múltiplos;

Falta de estatísticas sobre a utilização da água;

Incipiente contabilização das utilizações da água;

Sistema de licenciamento insuficiente nos aspectos económicos e financeiros.

2.7 - Informação, participação e conhecimento

Este domínio de diagnóstico, que não se integra na abordagem clássica do sistema de recursos hídricos, encontra-se, no nosso país, menos bem avaliada que os restantes, por força da ausência de indicadores de participação e envolvimento dos cidadãos.

Tal como os domínios legal e institucional e o económico e financeiro, atravessa transversalmente os restantes temas tratados, focando essencialmente questões de âmbito nacional.

Principais problemas:

Escassa participação nos processos públicos e insuficiente eficácia nos resultados;

Reduzido conhecimento do sistema de participação;

Dificuldade de acesso do público à informação sobre ambiente e em particular sobre a água;

Insuficiente sensibilização, interesse, curiosidade, compreensão e capacidade crítica e de diálogo em relação à problemática integrada da água;

Défice de historial de monitorização sobre a ocorrência e estado da água e do domínio hídrico;

Informação insuficiente para aplicação da legislação vigente;

Fluxos de informação inadequados;

Défice de conhecimento sistémico sobre a água.

Principais causas:

Participação tardia, e por vezes sobre uma única alternativa, na formação da decisão;

Deficiências de promoção e condução de processos;

Dificuldades de discussão aberta e informada devida à complexidade técnica dos processos e aos conflitos de interesses e de valores suscitados;

Experiência de participação democrática recente e insuficientemente consolidada para grande parte da população e dos serviços públicos;

Escassez de dados objectivos e análise sistémica sobre a participação e sua eficácia;

Inexistência de sistemas de indicadores sobre grau de participação e eficácia dos processos que permitam comparar as preferências dos cidadãos e o grau de influência da participação na decisão final;

Ausência de estudos e análise integrada, sobretudo no âmbito da ciência política e do funcionamento real dos sistemas de participação;

Escassa cultura ambiental;

Formatos e suporte da informação inadequados à divulgação;

Escassez de serviços de atendimento ao público para disponibilização de informação;

Relutância das entidades e pessoas detentoras da informação na sua partilha gratuita;

«Estanquidade» entre os círculos técnicos específicos e a sociedade;

Inexistência de «pontes» entre as perspectivas do «mundo técnico-científico» e das populações, sobretudo as rurais, em relação à água;

Défice de cultura ambiental pela grande maioria da população;

Número e localização das estações e sistemas de medição insuficientes;

Recente disponibilização de informação ao público;

Os levantamentos existentes e os sistemas de monitorização e controlo instalados não suportam eficazmente a verificação do cumprimento das condições de licenciamento ou concessão do uso do domínio hídrico ao abrigo do Decreto-Lei n.º 46/94 nem a identificação de utilizações não licenciadas;

Deficiências do sistema de licenciamento de utilização do domínio hídrico;

Insuficiências no controlo das utilizações da água e do domínio hídrico;

Insuficiente informação, a nível nacional, sobre as actividades socioeconómicas utilizadoras da água e da sua distribuição no território;

Dificuldades de partilhar dados entre as numerosas entidades que os recolhem, relevantes ao conhecimento do domínio hídrico;

Inadequação do processo de recolha, ausência de rotinas de validação, problemas de método de processamento e ou análise laboratorial, inadequação do sistema de arquivo ou erros na agregação e composição dos indicadores;

Escassez de normalização de indicadores e glossários;

O acesso aos dados é dificultado pelos formatos e organização de arquivo;

Défice de rotinas de actualização contínua;

Extrema complexidade do sistema, a quantidade e diversidade de parâmetros, a sua variabilidade temporal e espacial, as estreitas inter-relações, a sua natureza de sistema aberto, a dinâmica e evolução das intervenções antropogénicas e as características da água como recurso móvel e reutilizável;

Articulação interinstitucional insuficiente;

Défice de comunicação, que engloba divergências de linguagem e a existência de uma polarização de núcleos de «culturas profissionais fechadas»;

Políticas de investigação e respectivo financiamento dissociados dos objectivos e necessidades do planeamento e administração de recursos hídricos.

3 - Diagnóstico estratégico

Neste último subcapítulo do diagnóstico procurar-se-ão cruzar as diversas componentes analisadas nos pontos anteriores, numa dupla perspectiva:

Análise externa - a avaliação dos factores exógenos ao sector dos recursos hídricos que com eles interagem, condicionando-os ou abrindo novas perspectivas para o seu desenvolvimento (as ameaças e as oportunidades);

Análise interna - a avaliação dos factores internos aos diversos subsistemas que compõem os recursos hídricos, descrevendo-os no que eles têm de mais marcante, pela positiva ou pela negativa (pontos fortes e pontos fracos).

(ver figura no documento original)

Do cruzamento destes factores de diagnóstico serão definidos os factores nucleares do sucesso do Plano, que serão enformadores dos objectivos que se sucederão.

Ameaças:

Dependência em relação a Espanha quanto às disponibilidades quantitativas de recursos hídricos e condicionamentos de utilização e das suas funções ambientais decorrentes da sua qualidade;

Modelo de ocupação do território que favorece a excessiva concentração urbana, com pressões consequentes sobre os recursos hídricos, nomeadamente sobre a orla costeira;

Crescente procura sobre as zonas turísticas que hoje já são as mais pressionadas;

Uma actividade agrícola com margens de comercialização de produtos muito reduzida e rendimentos baixos, o que dificulta a aplicação de um pagamento pelo uso da água;

Dificuldades no estabelecimento de hábitos de cooperação efectiva para a protecção dos recursos hídricos entre diferentes sectores da administração;

Consciência arreigada de utilização da água como recurso não-económico;

Dificuldades de previsão da evolução do sector da agricultura, responsável pelo consumo de cerca de 80% da água utilizada;

Subida do nível médio das águas do mar e fenómenos continuados de erosão, que põem em causa a actual morfologia costeira.

Oportunidades:

O QCA III e as possibilidades de financiamento de projectos no âmbito de:

Sistemas de saneamento básico, muito particularmente a obrigação de conjugação de projectos em «alta» e de «baixa» e de águas de abastecimento e de águas residuais que obrigarão à concretização de uma perspectiva sistémica de resolução dos problemas;

Majoração de investimentos em sectores produtivos que utilizem tecnologias menos poluentes;

Qualificação da orla costeira e outros recursos;

Planeamento dos recursos hídricos;

Recuperação de solos contaminados;

A consciência ambiental das populações e dos agentes públicos, que coloca a preservação das águas superficiais no topo da lista das preocupações;

A DQA e a Directiva IPPC que constituem um impulso decisivo na alteração da gestão ambiental, com efeitos positivos nos recursos hídricos;

Existência de convenções internacionais que introduzem o princípio da precaução e o conceito de desenvolvimento sustentável, entre outros, e visam, nomeadamente, assegurar características mínimas de qualidade nos meios hídricos internacionais e salvaguardar os direitos dos utilizadores de jusante (cursos de água) ou dos utilizadores comuns (troços de fronteira de cursos de água e Atlântico Norte);

A opção nacional de privilegiar os grandes sistemas de abastecimento de água e recolha e tratamento de efluentes, que permitem encarar a gestão do recurso de forma integrada e economicamente sustentável;

Existência de planos especiais de ordenamento do território, todos eles ditados pela necessidade de protecção de recursos naturais;

Novos programas de regadios que apelam a uma melhor gestão dos recursos hídricos na actividade agrícola;

Consolidação de uma tradição de planeamento e de existência de restrições ao uso do solo [nomeadamente a Reserva Ecológica Nacional (REN)] que favorecem a protecção dos recursos;

Existência de um regime legal de protecção do domínio hídrico.

Pontos fracos:

Variabilidade espacial, sazonal e interanual do regime de precipitação;

Afluência de massas de água transfronteiriças com características de qualidade desajustadas aos usos e funções ambientais;

Ocorrência de picos de poluição da água resultantes da lixiviação de solos e do arrastamento de substâncias retidas a montante dos cursos de água, após as primeiras precipitações significativas;

Debilidades de organização e de clarificação de competências no que diz respeito à gestão e fiscalização;

Existência de um quadro institucional desactualizado face às exigências actuais, nomeadamente face à necessidade de intervir com rapidez;

Existência nos estuários de actividades incompatíveis com a protecção dos ecossistemas e falta de abordagem integrada na gestão destes espaços;

Tradição de utilização dos recursos hídricos como factor de localização da actividade industrial;

Diferenciação de tarifas e ausência de padrões de fixação de preço que não contribuem para um uso eficiente da água;

Conflitos de interesses entre utilizadores da água, nomeadamente nos empreendimentos de fins múltiplos;

Insuficiência de inventários, ou de consulta pouco acessível, sobre os usos do domínio hídrico, nomeadamente o cadastro de fontes poluidoras;

Práticas ainda insuficientes de recolha sistemática, tratamento e divulgação de dados relativos ao uso e qualidade dos recursos hídricos;

Níveis crescentes, mas ainda baixos, de recolha e tratamento de efluentes;

Deficiências de funcionamento nas estações de tratamento de águas residuais (ETAR) existentes, ditadas por projectos desajustados e por falta de meios humanos com formação adequada;

Existência de um número significativo de indústrias e de explorações agro-industriais fortemente poluidoras sem qualquer tipo de tratamento de efluentes;

Profusão de origens de água para consumo humano, sobretudo nos concelhos do interior, que dificultam, pelo peso financeiro, o controlo efectivo da qualidade da água consumida;

Perdas de água significativas durante a sua utilização (abastecimento para consumo humano e agricultura);

Baixos padrões de organização na utilização da água no sector agrícola, que contribuem para um uso excessivo e dificuldade de controlo da qualidade da água nos retornos;

Redução do trânsito sedimentar, que limita a capacidade de recarga natural das praias e agrava a erosão costeira;

Presença de aproveitamentos hidráulicos em alguns cursos de água que interrompem e alteram os regimes naturais de escoamento e conduzem à degradação ecológica dos ecossistemas;

Dificuldades de manutenção de caudais ecológicos nos rios nacionais e internacionais.

Pontos fortes:

Elevados valores anuais médios de precipitação e escoamento no norte e centro litoral, originando abundância de recursos hídricos e renovação das massas de água, conferindo-lhes maior capacidade de autodepuração;

Existência de massas de água de boa qualidade nas áreas ainda não submetidas a pressões antropogénicas;

Diminuição da erosão como resultado da reconversão de áreas de ocupação agrícola em áreas florestais, com efeitos positivos na qualidade do meio hídrico;

Existência de REN delimitada, áreas protegidas e áreas classificadas;

Existência de novas tecnologias que permitem a automatização das redes de monitorização de recursos hídricos e a obtenção de dados em tempo real (já em instalação);

Existência, em algumas regiões do País, de capacidade laboratorial exterior ao Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território: Ministério da Saúde, universidades e privados;

Existência de suporte legal para limitar as quantidades de substâncias poluentes afluentes aos meios hídricos e para promover a sua melhoria contínua de forma a garantir-lhe características de qualidade compatíveis com os usos existentes ou potenciais;

Elevada biodiversidade decorrente da posição geográfica do País;

Existência de sistemas com elevada integridade ecológica (grande valor conservacionista), quer dos sistemas lóticos, quer dos estuários;

Existência de boas condições de recuperação dos sistemas fluviais e ribeirinhos degradados;

Novos empreendimentos de fins múltiplos que contribuem para garantir a correcta gestão da água;

Investimentos em redes e sistemas de tratamento de efluentes que conduzirão a uma melhoria progressiva da qualidade dos meios hídricos;

Áreas com maior concentração, quer humana, quer de actividades económicas, cobertas por grandes sistemas com concepção integradora e sob gestão empresarial;

Suporte legal e condições que permitem a gestão integrada e empresarial dos sistemas de abastecimento de água e drenagem e tratamento de águas residuais urbanas;

Suporte legal que permite o correcto ordenamento do território, em particular a protecção dos recursos hídricos;

Tutela conjunta dos recursos hídricos e do ordenamento do território;

Elevado potencial hidroeléctrico nos cursos de água do centro e norte do País;

Condições climáticas e orográficas no centro e sul do País para o desenvolvimento hidroagrícola de elevado rendimento;

Riqueza paisagística e amenidades abundantes em zonas de maiores disponibilidades de recursos hídricos;

Condições propícias ao desenvolvimento do mercado da água e qualidade de serviços;

Capacidades empresariais para a gestão dos sistemas e prestação de serviços da água.

CAPÍTULO III — Paradigmas, desafios e prospectiva para a nova política de recursos hídricos

1 - Introdução

O PNA, pela sua natureza transversal e a do seu objecto, como instrumento da política nacional de gestão dos recursos hídricos, pese embora a diversidade de matérias que abrange, alicerça-se num conjunto de questões enquadradoras que importa realçar e que informam a definição dos objectivos e medidas nele propostos.

Esses objectivos, que devem produzir efeitos na resolução de problemas e conflitos e potenciar as características mais positivas do sistema, tem como pano de fundo, para além dos fundamentos do seu rigor técnico, um conjunto de paradigmas cuja adopção resulta da análise científica e empírica das tendências mais recentes do conhecimento.

No essencial, e em razão das suas afinidades, estes paradigmas podem agrupar-se em:

ii) De administração de recursos hídricos;

iii) De economia da água.

Resultante de uma abordagem mais estratégica são ainda formulados os principais desafios que se colocam ao sucesso da nova política de gestão dos recursos hídricos nacionais.

A natureza preventiva da política de gestão dos recursos hídricos exige a avaliação prospectiva das principais pressões sobre recursos hídricos decorrentes da evolução socioeconómica do País, traduzida pela evolução dos principais sectores económicos utilizadores desses recursos, com a qual se conclui o quadro de referência de definição dos objectivos e medidas propostos.

2 - Questões nacionais e internacionais fundamentais

2.1 - Valores ambientais

Relativamente à política de gestão da água em Portugal, o paradigma que vigorou no século XX, desde os anos 30 até à década de 80, foi basicamente a noção de que o fomento de obras hidráulicas constituía por si só um motor do desenvolvimento e consequentemente a subordinação do ambiente ao aproveitamento dos recursos.

No final dos anos 80, início dos anos 90, um conjunto vasto de reformas anunciam o primado de um novo paradigma, centrado no reconhecimento de que o homem é indissociável do ambiente que o rodeia e que a alteração desse ambiente pode trazer consequências de uma enorme gravidade para a sua própria saúde e bem-estar e ainda que a sobrevivência do homem está intrinsecamente ligada à sobrevivência das outras espécies.

Este paradigma é sustentado por um conjunto de princípios que a nível internacional vinham já a impor-se como inevitáveis. A adesão de Portugal à União Europeia viria a constituir-se como um factor determinante na assunção desse paradigma, suportado por importantes princípios, de que se destacam:

Princípio do desenvolvimento sustentável, que traduz o compromisso entre os interesses de diferentes gerações;

Princípio da precaução, que se traduz na necessidade de agir do lado da segurança, em caso de dúvida.

A este conjunto de princípios juntam-se outros de carácter mais geral, que traduzem direitos fundamentais dos cidadãos, como sejam os princípios da solidariedade nacional, da subsidiariedade, da equidade, da transparência e da participação.

Em matéria da conservação da natureza, a salvaguarda dos valores mais significativos do património natural e a correcção de desequilíbrios nas comunidades naturais das principais bacias hidrográficas nacionais é a forma de devolver à natureza a sua capacidade de autoregulação e regeneração. Mas a gestão dos recursos naturais só através do reconhecimento da natureza como fonte da água doce e consequentemente da devida conservação e recuperação é que garante a quantidade e qualidade da água de modo sustentável. Estas são as vias para que os ecossistemas aquáticos e terrestres associados desempenhem as suas funções de renovação e de aferição do equilíbrio entre as actividades humanas.

A compatibilização entre o desenvolvimento socioeconómico e a conservação da natureza assenta na gestão integrada das bacias hidrográficas, por forma a garantir o respeito pelo princípio da utilização sustentável dos recursos biológicos, que no caso dos ecossistemas aquáticos obriga à conservação e recuperação da integridade biológica das redes hidrográficas, a qual não dispensa um aperfeiçoamento do conhecimento dos ecossistemas aquáticos e associados. A garantia da continuidade e conectividade nos ecossistemas aquáticos, conservação de habitats e comunidades vegetais e animais associadas melhora a qualidade da água, incluindo o controlo da eutrofização dos meios lóticos e lênticos e a gestão sustentável dos recursos naturais.

2.2 - Ordenamento do território e protecção dos recursos

A tradição do planeamento e ordenamento do território tem vindo a ser suportada por uma visão baseada sobretudo na definição de restrições ao uso enunciadas na sequência de avaliação dos riscos de degradação.

A mudança para o novo conceito da sustentabilidade implicará a passagem da minimização dos impactes para a gestão dos ecossistemas, do controlo do desenvolvimento de cada projecto e local específico e para a manutenção ecológica dos recursos e do capital natural.

Uma acção tomada de uma forma imediata, mesmo com custos presentes incomparavelmente mais baixos, pode vir a empreender danos elevados mais tarde. Uma atitude preventiva pode também ser necessária quando o conhecimento científico não é conclusivo.

Será por essa razão que quando nos propomos planear utilizações sobre os sistemas naturais devemos ter presente que as nossas decisões podem assumir consequências não desejáveis e que, por isso, merecem uma atitude de precaução.

Da mesma forma, a consideração das políticas de ordenamento numa perspectiva transsectorial implica ter presente que a verdadeira natureza dos sistemas ecológicos não se exprime apenas pelas suas características, mas pela consideração em simultâneo das características dos sistemas económicos e sociais presentes.

Para uma visão estratégica do planeamento é assim fundamental considerar os diferente níveis de intervenção e aplicação das diversas políticas com repercussões nos recursos hídricos.

Tendo como incontornável que a generalidade das intervenções com incidência territorial influem, através dos processos naturais ou artificiais de escoamento, nas características dos recursos hídricos que residem ou se escoam pelos aquíferos e rede hidrográfica, não restarão dúvidas que a protecção mais eficaz e duradoura assenta em políticas de ordenamento do território onde a água deve ter um posicionamento nuclear.

Assumindo que uma forma mais ou menos directa que todos os usos do território têm repercussões no domínio hídrico, e numa perspectiva mais abrangente, é, pois, fundamental que o planeamento e ordenamento do território assumam a implementação dos princípios de sustentabilidade e da precaução.

Neste cenário de desenvolvimento prospectivo, justifica-se a introdução de noção de compensação ambiental direccionada para o domínio hídrico, enquanto parâmetro a considerar no processo de decisão.

De facto, assegurar a valorização do domínio hídrico para lá dos limites legalmente estabelecidos constitui um novo desafio a consagrar através dos instrumentos de gestão e ordenamento do território.

2.3 - Qualidade da água no meio natural e poluição

A garantia de abastecimento de água com qualidade e a conservação e protecção dos recursos hídricos, através de medidas e instrumentos adequados de gestão, são essenciais para dar suporte a todos os aspectos da vida humana e aos ecossistemas terrestres e aquáticos associados.

Em Portugal têm sido os problemas de qualidade da água que mais têm preocupado os agentes responsáveis pela gestão dos recursos hídricos, pese embora existirem ainda algumas situações que justificam ainda a aposta num esforço para melhorar o serviço de abastecimento de água e fiabilidade da garantia dos serviços associados.

Em resultado das crescentes pressões sobre os recursos hídricos, tem-se adquirido uma maior consciencialização em relação ao uso da água, tanto do público em geral como de todos os agentes envolvidos.

Em Portugal utiliza-se uma quantidade significativa de águas subterrâneas tanto para o abastecimento doméstico, como para os sectores agrícola ou industrial. A contribuição directa de água proveniente de dessalinizadoras ou de águas residuais tratadas é praticamente nula. A qualidade das águas subterrâneas é em geral superior à das águas superficiais captadas em rios ou em albufeiras. A sobreexploração de águas subterrâneas ocorrida no passado conduziu a problemas pontuais de intrusão salina. Hoje verifica-se também que, pontualmente, ocorrem problemas de contaminação de certos aquíferos, com origem em práticas agrícolas incorrectas ou na rejeição de efluentes domésticos e industriais não tratados.

O crescimento populacional, a centrifugação demográfica na faixa litoral do País e os novos hábitos de consumo resultantes do desenvolvimento económico contribuíram para que se tenha vindo a fazer um esforço grande no reforço e melhoria do abastecimento doméstico de água.

As características próprias da actividade turística, com os seus elevados padrões de consumo e uma grande concentração temporal, constituem pressões adicionais sobre os recursos hídricos, que se tem vindo a acentuar. As características dos efluentes associados a esta actividade causam pois problemas adicionais para a preservação da qualidade das águas, em particular das zonas costeiras.

Os cenários de mudança climática para a região em que Portugal se localiza apontam para a possibilidade de virem a reduzir-se os recursos hídricos disponíveis e de se acentuarem os riscos e as intensidades das secas e das cheias. A modificação do regime hidrológico bem como as subidas da temperatura e do dióxido de carbono na atmosfera poderão acarretar problemas adicionais na qualidade dos meios hídricos, tanto lóticos como lênticos. Neste contexto, uma política de gestão e controlo integrados da poluição e de precaução torna-se ainda mais necessária.

Para as actividades utilizadoras de água impõe-se ainda promover a construção de bastantes infra-estruturas, como, por exemplo, no caso de sistemas de drenagem, tratamento e destino final de efluentes domésticos e industriais. Neste particular, merece destaque o Plano Estratégico de Abastecimento de Águas e Saneamento de Águas Residuais (PEAASAR), que estabelece um conjunto de soluções que passam pela criação de sistemas plurimunicipais de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais.

Reduzir consumos é reduzir efluentes e é promover a recuperação da qualidade da água. Reutilizar águas usadas é diminuir a procura de novos volumes e mobilizar a capacidade de renovação das plantas e do solo. Diminuir as perdas nas redes de transporte e distribuição é evitar excessos de extracções e assim manter nos sistemas naturais mais água e fomentar a sua capacidade renovadora.

2.4 - Ecossistemas aquáticos e ribeirinhos associados e caudais ecológicos

A boa gestão dos recursos hídricos aconselha uma atitude conciliadora das políticas sectoriais face à necessidade imperiosa de uma gestão sustentável que salvaguarde a integridade estrutural e funcional dos ecossistemas dulçaquícolas, que se concretizam por medidas e acções.

No que respeita aos ecossistemas dulçaquícolas, é vantajosa a consideração individualizada dos subsistemas fluviais, lacustres e paludosos e albufeiras (massas de água fortemente modificadas ou artificiais), sem, todavia, descurar a sua continuidade estrutural e funcional.

O adequado planeamento e gestão integrados dos recursos hídricos requerem o conhecimento aprofundado dos ecossistemas dulçaquícolas.

Os múltiplos factores de ameaça e a particular incidência dos factores antrópicos nos ecossistemas aquáticos e dulçaquícolas justificam a selecção de zonas que ainda conservam elevado interesse ecológico e a implementação urgente de medidas para a sua salvaguarda, na óptica da recentemente aprovada, por resolução do Conselho de Ministros, «Estratégia nacional de conservação da natureza e da biodiversidade», em particular na da opção n.º 2, «Constituição da rede fundamental de conservação da natureza» (versão de Maio 2001).

Para a salvaguarda do património genético torna-se, em alguns casos, necessário garantir formas sustentáveis de utilização de espécies.

As alterações físicas pronunciadas, decorrentes de processos de artificialização, como actividades extractivas ou de degradação e ocupação indevida das margens e outros aspectos que provocam a erosão fluvial, com o alargamento do leito de cheia e a própria erosão da bacia de drenagem, originando o carreamento de materiais sólidos instáveis para o leito, que propiciam um empobrecimento das comunidades aquáticas e ribeirinhas.

A compatibilização da utilização de água com as actividades extractivas, de pesca, recreio, etc., e o controlo da erosão e de efluentes são essenciais para a reabilitação dos ecossistemas. A melhoria da qualidade da água e do habitat são, complementarmente, aspectos fundamentais para a recuperação dos ecossistemas fluviais.

A identificação e conservação dos raros ecossistemas lacustres e paludosos ainda bem conservados justifica-se pelos elevados valores florísticos e faunísticos que, frequentemente, encerram e pela importância funcional que se lhes atribui.

O importante papel da vegetação na melhoria da qualidade da água pode, entre outros aspectos, ser apontada como justificativa da necessidade de recuperação das comunidades bióticas em alguns ecossistemas paludosos e lacustres degradados.

Salienta-se, ainda, a necessidade de promover a gestão integrada dos ecossistemas fluviais lacustres, paludosos e estuarinos, bem como a interligação com as águas subterrâneas.

O valor e funções dos estuários

Os estuários são ecossistemas complexos e insuficientemente conhecidos que se tem vindo a compreender desempenharem um papel fundamental no equilíbrio global da biosfera.

Na transição entre as águas interiores e o mar asseguram a reciclagem biogeoquímica de muitas substâncias e, também, equilíbrios mais delicados, como os relacionados com a produção de gases controladores do clima.

Além do mais, são importantes zonas de depuração, fornecendo os seus sapais «tratamento» alternativo e gratuito de muitas substâncias indesejáveis.

São também sistemas altamente produtivos que, em muitos casos, exportam essa produtividade (outwelling) e proporcionam condições óptimas de reprodução e viveiro a cerca de 70% dos estoques de espécies piscícolas marinhas, contribuindo decisivamente para o repovoamento das zonas costeiras.

A importância biológica dos estuários reflecte-se ainda nas imensas populações de aves de invernada ou nidificantes.

As excelentes condições que oferecem levam, no entanto, à concentração de populações humanas e de actividades económicas nas suas margens, agravando as pressões que se exercem sobre os seus ecossistemas.

Para recuperar e manter essas funções transcendentes, o planeamento e a gestão integrada dos estuários assumem uma natureza paradigmática na política de gestão dos recursos hídricos.

Caudais ecológicos

Os aproveitamentos hidráulicos e a artificialização do regime natural das bacias hidrográficas alteram o regime hidrológico dos cursos de água a jusante, devido ao efeito de regularização de caudais, captação e derivação de água e às perdas por evaporação. A modificação do regime hidrológico é uma das mais importantes alterações antropogénicas no ambiente, com consequências importantes ao nível dos ecossistemas lóticos e ribeirinhos, dado que constitui um factor determinante da estrutura e diversidade das comunidades bióticas.

Perante as grandes pressões que os aproveitamentos hidráulicos exercem sobre os ecossistemas aquáticos e ribeirinhos, só com a manutenção dos adequados regimes de caudal ecológico será possível manter as características geomorfológicas e hidráulicas do canal fluvial e, consequentemente, a heterogeneidade dos habitats aquáticos e ribeirinhos e as características bióticas daí decorrentes.

O estabelecimento de caudais ecológicos constitui a resposta necessária aos impactes dos aproveitamentos hidráulicos, minorando-os e permitindo manter um determinado grau de integridade ecológica, no conjunto de toda a bacia hidrográfica.