Decreto-Lei n.º 112/2002 — Aprova o Plano Nacional da Água

O estabelecimento dos regimes de caudais ecológicos, apenas com base nas necessidade específicas das espécies aquáticas, nomeadamente das piscícolas, pode resultar na degradação do leito, na alteração dos processos geomorfológicos, na redução ou alteração da vegetação ripícola e na alteração das funções da planície aluvial. Assim, a recomendação de um regime de caudal ecológico deve ser acompanhada pela definição de caudais de limpeza (flushing flows, na terminologia anglo-saxónica) para remoção de materiais finos depositados e prevenção da invasão do leito pela vegetação, caudais para a manutenção da estrutura do leito e da sua capacidade de transporte, caudais para manutenção da zona ripária, leito de cheia, características do vale e manutenção do nível freático, assim como caudais de manutenção dos ecossistemas associados aos cursos de água, como, por exemplo, zonas húmidas.

A necessidade de garantir determinados regimes de caudais face a objectivos de recuperação ou manutenção de estados de boa ou elevada qualidade ecológica é implicitamente reconhecida pela Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água. Com efeito, esta directiva considera, no respectivo anexo V, o regime hidrológico, incluído nos elementos hidromorfológicos de suporte dos elementos biológicos, como um dos elementos de qualidade para a classificação do estado ecológico dos cursos de água.

A consagração da definição e manutenção de caudais ecológicos representa, de forma inequívoca, a vontade de implementar uma nova política de recursos hídricos, coerente com as preocupações e atitudes das sociedades modernas e em sintonia com o paradigma de desenvolvimento que constitui o desenvolvimento sustentável.

Neste quadro, a natureza é ela própria reconhecida como um valor patrimonial e um recurso de inegável importância, não dissociável de uma concepção moderna de qualidade de vida, e numa óptica e num quadro de responsabilidades intergeracional consubstanciado no conceito de sustentabilidade.

2.5 - Contributo da Directiva Quadro para o Desenvolvimento Sustentável

As políticas de desenvolvimento sustentável devem ser elaboradas com base na integração de aspectos de carácter ambiental, económico, social e institucional. Pretende-se através da dimensão institucional promover a participação de todas as partes interessadas, por forma a garantir a integração e coerência das diferentes políticas sectoriais.

A DQA surgiu pela necessidade de desenvolvimento de um novo instrumento legal que estabelecesse os princípios básicos comuns de uma política sustentável da água na União Europeia e uma abordagem de protecção da qualidade da água mais abrangente. A DQA preconiza que o cumprimento dos objectivos ambientais deverá passar pelo desenvolvimento e pela aplicação de medidas baseadas na diversidade de condições e necessidades verificadas no espaço comunitário, tanto a nível regional como local, segundo o princípio da subsidiariedade.

A DQA estabelece uma estrutura para coordenar as iniciativas a aplicar pelos Estados-Membros com vista à melhoria da protecção dos meios hídricos da Comunidade, de modo a promover o uso sustentável da água, proteger os ecossistemas aquáticos e os ecossistemas terrestres e zonas húmidas directamente associados e a salvaguardar as futuras utilizações da água.

No contexto da protecção dos recursos hídricos, a DQA inclui alguns dos elementos usualmente considerados na definição de políticas de desenvolvimento sustentável, como, por exemplo, a integração das questões socioeconómicas no desenvolvimento de soluções, a análise sistemática das pressões e impactes das actividades humanas sobre o meio ambiente e a avaliação dos efeitos das medidas aplicadas. Desta forma, a DQA pretende estabelecer o seu contributo para o aprovisionamento em quantidade suficiente de água de boa qualidade, através de uma utilização sustentável, equilibrada e equitativa do recurso.

A própria DQA destaca o seu papel como plataforma para o desenvolvimento de estratégias destinadas a uma maior integração das diferentes políticas comunitárias (e. g., energia, transportes, agricultura, pescas, regional e turismo) e mesmo da política ambiental (e. g. conservação da natureza). Para o devido cumprimento de algumas das disposições da DQA será fundamental identificar, por exemplo, os elementos de intersecção e conflito com a política agrícola comum (PAC), a política dos químicos e a questão das alterações climáticas e da produção de energia hidroeléctrica.

A DQA promove a integração de abordagens técnicas e científicas para a gestão dos recursos hídricos com abordagens de cariz económico, por forma a assegurar uma gestão eficaz da água e o desenvolvimento dos instrumentos de incentivo para um uso mais sustentável do recurso.

A redução da poluição das águas e a utilização eficiente do recurso podem ser incentivados pela atribuição de um valor económico ao volume de água utilizado ou à carga de poluição produzida.

Para os meios hídricos fronteiriços, a DQA estipula a sua afectação a uma região de bacia hidrográfica internacional. Nesta situação, os Estados-Membros que partilham a região de bacia hidrográfica deverão envidar esforços de cooperação e coordenação tendo em vista a elaboração de um único plano de gestão coordenada da bacia hidrográfica. Se tal não for possível, os Estados-Membros ficam responsáveis pela elaboração de um plano de gestão de bacia hidrográfica para parte da bacia incluída nos respectivos territórios. A gestão conjunta proposta pela DQA visa proporcionar uma integração espacial e temporal dos programas de medidas a aplicar na área em questão.

Os enfoques destacados reforçam o facto da implementação da DQA constituir-se como um contributo e ao mesmo tempo um desafio para uma estratégia mais alargada de desenvolvimento sustentável.

2.6 - Cooperação luso-espanhola sobre recursos hídricos

São as bacias hidrográficas de maiores dimensões que maiores potencialidades de utilização sustentável dos seus recursos hídricos apresentam, mas também nelas se situam os maiores problemas e desafios. Estas bacias hidrográficas coincidem com bacias hidrográficas internacionais, ocupando Portugal, em predominância, a posição de jusante.

Apesar das excelentes relações entre os dois países ibéricos, é facto que a natureza dos recursos hídricos aconselha avaliações independentes de ambos os países, que não anulam as necessárias avaliações e aferições conjuntas.

Em termos relativos, as superfícies das bacias hidrográficas luso-espanholas representam 64% e 42% dos territórios peninsulares de cada um dos países, considerando para estes as áreas de 89000 km2 e 492000 km2. Se tivermos em conta que muitas das actuações no território destas bacias hidrográficas têm implicações nos recursos hídricos e que estes pertencem a bacias hidrográficas internacionais, então a sua gestão judiciosa não se confina apenas às políticas de recursos hídricos internas de cada país, estando, por isso, disciplinadas por convenções internacionais, europeias e bilaterais.

Tendo presente que, no essencial, estão em causa os aspectos associados às vertentes quantitativa e qualitativa das águas transfronteiriças, isto é, volumes, caudais e qualidade da água e as respectivas variações temporais, é inquestionável que só uma troca mútua e permanente de dados e informações sobre as variáveis que caracterizam os recursos hídricos permite as avaliações técnicas e científicas necessárias à sustentação do diálogo para a protecção e o aproveitamento sustentável das águas das bacias hidrográficas luso-espanholas.

As afluências de águas superficiais provenientes de Espanha sempre tiveram um peso significativo no balanço dos recursos hídricos nacionais. Nos últimos anos, a par de uma redução dos caudais afluentes, assistiu-se também ao aumento das cargas poluentes transportadas pelos rios transfronteiriços. A monitorização e o permanente diálogo com as autoridades espanholas são fundamentais para a concertação de medidas de gestão conjuntas que visem a melhoria da qualidade da água nas bacias dos rios internacionais.

A conjugação de dois importantes documentos - Convenção de Albufeira e DQA - vieram recolocar a necessidade de uma estrita cooperação entre os dois países para que sejam alcançados os objectivos abraçados e assim reforçar a natureza paradigmática da cooperação luso-espanhola no seio da política de recursos hídricos de ambos os países, sendo ainda de referir a importância da Directiva IPPC (Directiva n.º 96/61/CE).

2.7 - Efeitos das alterações climáticas

As características climáticas do nosso país, com acentuadas assimetrias espaciais e temporais, conduz a que Portugal enfrente um desafio permanente de planeamento e gestão dos seus recursos hídricos que exige uma actuação pró-activa e continuada por parte dos vários intervenientes neste sector fundamental.

A elevada variabilidade espacial e temporal das disponibilidades de água exige políticas de gestão que atenuem os efeitos desta variabilidade nos vários usos da água e promovam o desenvolvimento sustentado de todas as regiões do País. Uma gestão cuidada da procura de água, que promova a racionalização do uso da água, e uma utilização planeada da capacidade de armazenamento disponível, que permita armazenar em períodos húmidos para fazer face a períodos mais secos, são os elementos de base dessas políticas.

A irregularidade climatérica do nosso país é também responsável pela ocorrência de fenómenos precipitação intensa ou prolongada que dão origem a situações de cheia, responsáveis por danos avultados em várias zonas do País. A redução das consequências destes fenómenos exige um conjunto vasto de medidas que inclui em primeiro lugar uma política activa de ordenamento do território que reduza e evite a ocupação permanente das áreas sujeitas a inundação por populações ou por actividades económicas de elevado valor.

A estes desafios vem juntar-se uma outra pressão que poderá vir a constituir-se como um dos maiores desafios da humanidade do próximo século: o aquecimento global, em resultado do efeito de estufa, com prováveis efeitos hidrológicos muito significativos. As previsões disponíveis sobre os efeitos de alterações climáticas no nosso país sugerem um aumento da temperatura média anual entre 3ºC a 4ºC e uma diminuição da precipitação média anual entre 10% e 20%.

As alterações climáticas podem afectar, quer o lado da oferta da água quer o lado da procura, podendo ainda ter consequências na qualidade de água. O cenário de diminuição da precipitação e de aumento da evapotranspiração provocará, necessariamente, uma diminuição do escoamento e da recarga de aquíferos e, consequentemente, das disponibilidades de água. Acresce que se prevê um aumento da variabilidade climática com uma intensificação dos fenómenos extremos, o que aumentará a pressão sobre os sistemas de abastecimento de água e poderá aumentar a probabilidade de ocorrência de cheias.

Do lado da procura os efeitos são mais difíceis de prever. Embora o aumento da evapotranspiração sugira um aumento das necessidades de água do sector agrícola, responsável pela utilização superior a 80% dos nossos recursos hídricos, as alterações climáticas poderão induzir uma modificação das práticas agrícolas e florestais e a promoção de culturas menos exigentes em água. O sentido desta evolução depende, no entanto, de vários outros factores, como a revisão da política agrícola comum ou alterações na estrutura económico-social do nosso país.

Este é, pois, um domínio que maiores desafios colocam ao planeamento de recursos se se pretende respeitar o princípio da precaução na gestão dos recursos hídricos nacionais e partilhados com Espanha e onde interessa centrar a maior atenção no que se refere à evolução da situação.

2.8 - Reabilitação de sistemas e reutilização de recursos

Sendo a água um factor limitante para o desenvolvimento socioeconómico, deve ser considerada recurso estratégico e estruturante, fazendo necessariamente parte de políticas sectoriais dos países da União Europeia.

É assim insustentável a prática corrente de contínua ampliação e expansão dos sistemas de captação de água para abastecimento e de transporte e tratamento de águas residuais para acompanharem o desenvolvimento urbano, agrícola e industrial, com a única preocupação de se garantirem os caudais pedidos ou o tratamento dos caudais rejeitados pelos utilizadores, sem um esforço significativo no sentido de reduzir os consumos dentro de limites aceitáveis, o que se traduziria evidentemente numa redução de caudais captados e rejeitados.

É fundamental que se verifique uma consciencialização progressiva de que os recursos hídricos não são ilimitados e que, portanto, é necessário protegê-los e conservá-los. Se a este aspecto se associar o facto de que os sistemas de abastecimento de água e drenagem e tratamento de águas residuais atingem custos de primeiro investimento, de exploração e de reabilitação cada vez mais elevados, reforça-se a necessidade de rever a prática corrente anteriormente expressa.

Como ficou bem expresso na caracterização e diagnóstico da situação actual dos recursos hídricos, as perdas e as ineficiências de utilização destes recursos não se pautam pelos melhores indicadores, colocando nos 33% as perdas nos sistemas públicos urbanos de abastecimento domiciliário e nos 42% nos sistemas de abastecimento de regadio.

Neste contexto, um dos aspectos que merece crescente atenção da sociedade é a necessidade de proceder a um uso cada vez mais eficiente da água disponível, ou seja, optimizar a utilização desse recurso (eficiência de utilização), sem pôr em causa os objectivos pretendidos (eficácia de utilização) ao nível das necessidades vitais, da qualidade de vida e do desenvolvimento socioeconómico.

Assim, utilizar menos água para conseguir os mesmos objectivos (aumento da produtividade da água), o que conduz naturalmente à redução global dos consumos e adicionalmente, como benefícios indirectos, uma redução da poluição dos meios hídricos e do consumo de energia, aspectos fortemente dependentes do consumo de água, constitui um desafio que os estudos em curso parecem demonstrar não ser difícil de aceitar nem de implementar e por isso constituir um dos vectores importantes da política nacional de gestão dos recursos hídricos.

Numa perspectiva exclusivamente volumétrica, o maior potencial de poupança de água recai sobre o consumo agrícola no regadio. Considerando os custos efectivos de utilização da água para os diversos tipos de utilização, verifica-se que o sector urbano é o mais relevante com 159 PTE/ano x 109 PTE/ano (45%), seguido da agricultura com 107 PTE/ano x 109 PTE/ano (30%) e da indústria com 87 PTE/ano x 106 PTE/ano (25%). Conclui-se, portanto, que, numa perspectiva não volumétrica mas económica, as maiores atenções devem recair sobre o consumo urbano. Em termos de consumos desagregados pelos sectores, o uso urbano apresenta uma poupança potencial de 20% (137 m3/ano x 106 m3/ano) e o uso agrícola de 18,6% (1227 m3/ano x 106 m3/ano), indiciando um maior potencial de poupança na parcela agrícola.

O PEAASAR 2000-2006 explicita nas suas linhas de acção estratégicas a promoção de poupança/uso eficiente da água, para além de aspectos específicos associados como a reutilização de efluentes tratados e a redução de perdas de água e substituição de redes.

Este vector de política pode também contribuir para a construção de uma nova cultura da água, pela qual este recurso seja crescentemente valorizado não só pela sua importância para o desenvolvimento humano e económico mas também para a preservação do meio natural, no espírito da DQA e do conceito de desenvolvimento sustentável.

A utilização mais eficiente da água, quer através da diminuição de perdas quer pela reutilização de águas usadas, requer investimentos tanto na reabilitação e modernização de sistemas e processos como no tratamento adicional dos efluentes e respectivo controlo de aplicação, que não são de modo algum despiciendos.

Não se trata de reduzir custos, embora por via indirecta isso venha a acontecer, mas de aliviar a pressão sobre os recursos hídricos, ou seja, com a mesma quantidade de água subtraída aos sistemas naturais servir novas necessidades e reduzir a afluência directa de águas usadas aos meios hídricos.

2.9 - Utilização conjunta dos recursos superficiais e subterrâneos

Tendo em conta a complementaridade hidrológica entre as águas superficiais e subterrâneas, a sua gestão sustentada e integrada contempla a utilização da água subterrânea numa perspectiva da regulação dos recursos hídricos, optimizando no espaço e no temo as potencialidades hídricas de cada sistema aquífero, de acordo com a procura prevista. É, por isso, necessário reduzir as incertezas de conhecimento no que respeita a algumas componentes dos balanços hídricos subterrâneos.

O uso conjunto de ambos os recursos privilegia o uso das águas subterrâneas em períodos secos numa altura que a disponibilidade das águas superficiais é reduzida e o uso das águas superficiais em períodos húmidos permitindo que durante esses períodos se recarreguem os aquíferos. O uso conjunto passa pelo envolvimento escalonado no tempo de ambos os recursos, não privilegiando sazonalmente qualquer deles, em que a gestão de cada unidade hidrológica é comandada por regras operatórias assentes na política de disponibilizar os recursos, garantindo as necessidades, minimizando os custos.

A robustez e a fiabilidade do funcionamento dos sistemas de abastecimento de água alicerçam-se numa política comum: é de não fazer depender nenhum sistema plurimunicipal de abastecimento de água numa única origem de água (albufeira ou aquífero), diversificando tanto quanto possível essas origens com base nos recursos hídricos superficiais e subterrâneos disponíveis.

Assim, os usos das águas subterrâneas e de superfície não são concorrenciais, antes pelo contrário, complementam-se e valorizam-se com essa complementaridade, pelo que as avaliações de viabilidade dos novos sistemas de abastecimentos e até mesmo os existentes devem apostar nesse facto e nos menores riscos das águas subterrâneas em relação aos episódios de poluição.

A concretização do princípio da racionalidade, no processo de planeamento e da acção, passa pela optimização das várias origens da água e a satisfação das várias necessidades, articulando a procura e a oferta e salvaguardando a preservação quantitativa e qualitativa dos recursos hídricos, bem como uma aplicação económica dos recursos financeiros. O estudo e a opção por soluções de integração da utilização conjunta das águas subterrâneas e de superfície, constituindo um dos vectores de política de recursos hídricos, contribui decididamente para a afirmação deste paradigma.

2.10 - Conhecimento dos recursos hídricos, desenvolvimento tecnológico e investigação

É reconhecido pela generalidade dos especialistas que os métodos e modelos de avaliação do estado dos recursos hídricos impõem a existência de dados e informações sobre as variáveis dos eventos cujos valores carecem de desagregações temporais e espaciais adequadas para tornarem possíveis a sua calibração e aferição e o estabelecimento do nexo de causalidade entre esse estado e as suas causas. Isto é, não é adequado ter medições de caudais num local, parâmetros da qualidade da água noutro, indicadores de ecossistemas aquáticos num terceiro ponto, valores dos usos incompletos, todos com frequências de amostragens distintas e períodos de medição não coincidentes.

Como o rigor de avaliação deve imperar na formulação de soluções para a protecção dos recursos hídricos, é inquestionável que a aplicação do princípio da globalidade, significando que o planeamento de recursos hídricos deve apostar numa apreciação integrada de vários aspectos relacionados com os recursos em causa, designadamente nas vertentes técnica, económica, ambiental e institucional, exige a assunção de mecanismos que garantam que os dados e as informações cuja obtenção compete a outros agentes sejam comparáveis e compatíveis com os obtidos pelos organismos da Administração dos recursos hídricos.

Também para os caudais ecológicos, o desenvolvimento de programas de monitorização é uma necessidade imperiosa. As metodologias para o estabelecimento de caudais ecológicos são numerosas, o que traduz, por um lado, a incerteza a que estão associadas e, por outro, a necessidade de dar resposta a problemas diferenciados dependentes das características particulares de cada curso ou tipo de curso. Acresce que o grande esforço nesta área tem sido desenvolvido para cursos de latitudes elevadas da Europa e da América do Norte.

O desenvolvimento de métodos para cursos da região mediterrânica é uma realidade recente e apresenta, na generalidade, um carácter exploratório, não existindo ainda a necessária informação indicativa da respectiva adequação e eficácia.

Sendo certo que é desejável dispor e aplicar soluções óptimas, não é menos certo que o que importa desde já é avançar na resolução dos problemas com as soluções que se afiguram de momento como as mais correctas face ao conhecimento técnico e científico existente. A necessidade de uma pronta intervenção após a identificação dos problemas, e face ao grau de incerteza quanto à eficácia das medidas aplicadas, justifica plenamente a adopção de uma estratégia de ajustamento progressivo, baseado na monitorização, tanto mais que é complexa a resposta dos ecossistemas aquáticos às pressões impostas pelo homem e às medidas correctivas aplicadas.

A integridade e continuidade territoriais dos fenómenos inerentes aos recursos hídricos implicaram a aprovação da Directiva IPPC, que impõe a abordagem integrada no combate à poluição e que a monitorização obedeça à integração temporal e espacial.

Por outro lado, a coordenação das acções que é necessária para alcançar os objectivos luso-espanhóis acolhidos na Convenção de Albufeira e que coincidem, em grande parte, com os da DQA, exige também que a monitorização das variáveis de referência e controlo, para além de integrada, seja realizada por meio de redes homogéneas entre os dois países.

As alterações climáticas vêm reforçar a importância de uma cultura de investigação, de conhecimento e de gestão que permita antecipar os desafios e desencadear as respostas adequadas. Esta cultura exige um conhecimento profundo e actualizado sobre todas as vertentes do domínio de recursos hídricos baseado num sistema integrado de monitorização e em programas de investigação e de desenvolvimento tecnológico no domínio do ambiente. O sistema de monitorização deve garantir a aquisição, tratamento, análise e divulgação de todos os dados necessários às tarefas de investigação, planeamento e gestão, nomeadamente dados sobre disponibilidades, licenciamento, necessidades e utilizações da água e do domínio hídrico, qualidade da água, comunidades biológicas, actividades potenciais de risco, etc.; é deste modo uma peça fundamental de toda a arquitectura do planeamento e gestão da água. Este sistema deve integrar e articular os esforços de todas as instituições responsáveis pela recolha de dados com interesse para os recursos hídricos, de modo a evitar desperdícios e a promover um corpo consistente de conhecimentos.

A ecologia lótica é uma área de desenvolvimento relativamente recente dentro da ecologia aquática. No caso concreto dos sistemas lóticos mediterrânicos, de características particulares, o conhecimento é ainda mais recente. Tal justifica que, apesar do grande esforço realizado pela comunidade científica ibérica e do nível de conhecimento já atingido, são ainda muitas as questões que subsistem.

A avaliação da eficácia dos regimes de caudal ecológico em cada tipo de situação implica necessariamente que seja caracterizada a resposta dos sistemas aquáticos e ribeirinhos. No caso de se observar que os objectivos estabelecidos não estão a ser atingidos, i. e., que o regime de caudal ecológico não se afigura adequado ao contexto, proceder-se-á, então, aos necessários ajustamentos. A caracterização da resposta dos sistemas naturais ao regime de caudais mantido só é possível através do estabelecimento de programas de monitorização abrangendo um conjunto de parâmetros. Sem monitorização não será possível avançar no conhecimento da relação caudal-habitats-comunidades biológicas e progredir na área dos caudais ecológicos, melhorando as metodologias e tornando-os instrumentos mais eficazes numa perspectiva de conservação ou recuperação da natureza.

O salto qualitativo da comunidade técnica e científica e a afirmação das nossas capacidades no desenvolvimento e aplicação de tecnologias de ponta passam pela aposta na investigação e na aquisição de novos conhecimentos sobre os recursos hídricos centradas na convicção de que este é uma área paradigmática da política nacional de recursos hídricos.

2.11 - Gestão da informação e do conhecimento

Um outro paradigma da gestão dos recursos hídricos respeita à gestão da informação e do conhecimento, aspectos absolutamente fundamentais da organização e do funcionamento dos sistemas jurídicos, particularmente no que respeita à sua vertente institucional.

Neste plano, o desafio traduz-se, no essencial, em superar as deficiências que o actual direito revela a este nível, criando modelos de decisão jurídicos que permitam uma gestão integrada e adequada da informação no que respeita, por exemplo, à obtenção, comunicação, tratamento e sistematização entre utilizadores da água, destes para a Administração e entre entidades administrativas. Trata-se, por outro lado, de adequar a organização institucional a uma gestão adequada do conhecimento.

Acresce que actualmente as entidades públicas não parecem, em alguns pontos, capazes de gerar e tratar de forma eficaz e eficiente toda a enorme massa de informação necessária para avaliar riscos ecológicos, ponderar custos/benefícios e especificar tecnologias apropriadas. Isto significa que o direito deve potenciar - a este nível - a utilização de instrumentos (como a recepção de normas técnicas, a cooperação com entidades privadas e a delegação de competências) que estimulem o caracter auto-reflexivo do sistema e a produção de conhecimento tecnológico.

3 - Administração dos recursos hídricos

3.1 - Cumprimento do quadro legal

Pode talvez afirmar-se que a escassa concretização dos objectivos sistémicos essenciais do direito de protecção da água se deve não a uma insuficiência de comandos e modelos de decisão jurídica, mas sim a uma reduzida eficácia e a uma insuficiente determinabilidade e comunicabilidade dessas mesmas regras. Isto significa que as normas existentes não são em muitos casos efectivas, originando, assim, em alguns pontos um «direito» meramente virtual, expressão de uma pretensão jurídico-política ineficaz. Significa também que tal «direito» é muitas vezes excessivamente indeterminado e imprevisível, desenhando direitos e deveres jurídico públicos imprecisos e fluidos, sendo na prática efectivamente determinado por factores e interesses «extrajurídicos». Significa, por fim, que o sistema se apresenta em muitos pontos excessivamente complexo e confuso, com deficiências graves de comunicação e sistematização, não sendo por isso perceptível pelos seus destinatários.

Deste modo, os utilizadores do ambiente não sabem, ex ante, quais são «as regras do jogo», não podendo incorporar tal informação nos seus processos de decisão.

Parece-nos, por isso, que o primeiro desafio fundamental do direito de protecção da água é o de melhorar a sua eficácia, determinação e comunicabilidade. Trata-se, numa palavra, de aumentar o grau de implementação do sistema jurídico.

O direito da protecção da água português utiliza quase exclusivamente um conjunto de instrumentos directos, os quais configuram um modelo de comando e controlo. Contudo, a eficácia do sistema jurídico impele a combinar a utilização de instrumentos directos (normas de definição de qualidade e respectivo sistema de tutela) com instrumentos indirectos (fiscais, financeiros, de mercado e relativos à organização das empresas). Assim, a equação metodológica fundamental consiste em delimitar o espaço adequado de cada uma das metodologias em presença e em desenhar modelos metodológico-instrumentais que sejam plurais mas também axiologicamente coerentes.

Neste contexto, emerge como desafio fundamental promover o recurso a instrumentos indirectos de regulação que possibilitem o reforço do grau de auto-reflexividade e de eficiência do sistema jurídico. Sublinhe-se, todavia, que uma eficaz utilização deste tipo de instrumentos pressupõe, dialeticamente, a redução efectiva do grau de ineficácia e de indeterminação dos instrumentos directos: é que os utilizadores do ambiente só tendem a auto-organizar-se de forma ecologicamente sustentada perante um quadro claro, coerente e efectivo de regulamentação ambiental.

Clarificar o fundamento das normas de protecção da qualidade da água, tendo presente que o sistema jurídico parece ter evoluído de forma desordenada, fortemente condicionado por impulsos justificativos externos, por vezes incompatíveis e ininteligíveis, provenientes em grande medida do direito comunitário, sem que seja visível uma pedra angular capaz de o estruturar axiologicamente, é decisivo e constitui um desafio, visando tornar transparente para todos os agentes - públicos e privados - que intervêm no sistema. Na verdade, é com base em tal determinação que a Administração actua de forma preventiva e repressiva. Assim, a legitimidade e a potencialidade comunicativa do sistema jurídico dependem, em grande medida, da capacidade deste em tornar inteligível o fundamento das normas de definição do estado de qualidade da água.

Também emerge como desafio fundamental clarificar (através de uma compatibilização adequada entre a dimensão garantística do direito e a necessária dimensão público-ingerente do direito de protecção da água) as consequências que a protecção jurídico-ambiental acarreta para os direitos de uso dos recursos hídricos (incluindo os direitos reais como o direito de propriedade) atribuídos antes do aparecimento da nova axiologia ambiental. Isto porque, no actual direito da água português, tal «reconfiguração» ou não existe em zonas onde talvez se revele necessária - como, por exemplo, no que respeita à definição da propriedade das águas subterrâneas - ou, quando existe, não é nítida ou adequada.

Por outro lado, num segundo plano, parece importante rever o regime do domínio público hídrico. É que este ponto do sistema parece estar em vários aspectos (incluindo o do regime jurídico das zonas costeiras) claramente desactualizado e incapaz de prosseguir de modo adequado os fins jurídico ambientais, devendo por isso ser globalmente adaptado de forma coerente à nova axiologia.

3.2 - Necessidade e nível de intervenção da administração nos recursos hídricos

Nos termos que se encontram consagrados na CRP, entre as incumbências prioritárias do Estado no âmbito económico e social inclui-se:

«[...] adoptar uma política nacional da água, com aproveitamento, planeamento e gestão racional dos recursos hídricos» [alínea m) do artigo 81.º].

«[...] a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos» (n.º 1 do artigo 266.º).

«[...] a Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva» (n.º 1 do artigo 267.º).

«[...] a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes» (n.º 2 do artigo 267.º).

Sendo inquestionável a intervenção da Administração Pública, já não o é o nível dessa intervenção. No entanto, a realização de acções que decorram da definição, coordenação e execução das políticas do ambiente e dos recursos hídricos pode ser concretizada por recurso a outsourcing.

Sendo imperioso aliviar o Estado de funções não estritamente fundamentais à garantia das suas obrigações e sem prejuízo da qualidade e garantia de serviço público, parece haver espaço na área dos recursos hídricos, onde a iniciativa privada pode substituir-se à Administração, com ganhos de eficiência e eficácia cujo estudo e dimensionamento podem constituir um dos vectores reforçadores da política nacional dos recursos hídricos.

3.3 - Desafios da Convenção sobre Cooperação para a Protecção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas.

As grandes alterações expectáveis quanto à sustentabilidade das utilizações das águas das bacias hidrográficas luso-espanholas assentam na letra e no espírito da Convenção sobre a Cooperação para a Protecção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas que colocam à Administração dos recursos hídricos desafios e oportunidades como não haviam antes.

O êxito da Convenção, que se traduzirá por elevados níveis de confiança mútuo sobre uso sustentável das águas dos rios internacionais, não passa apenas por aspectos técnicos mas também depende muito do funcionamento dos órgãos já instituídos e dos que se torna ainda necessário criar no seio destes.

São desafios de natureza funcional que mais pesam para fazer operar com eficiência e eficácia os mecanismos previstos na Convenção. Como já se referiu atrás, o fortalecimento da confiança mútua passa pelas avaliações técnicas que cada uma das parte necessita realizar, as quais, por sua vez, requerem a troca de dados e informações permanentes e considerados fiáveis por ambos. Tal como previsto na Convenção:

O âmbito material da Convenção abarca não apenas as actividades relativas ao aproveitamento das águas mas também a descarga de efluentes e outras actividades susceptíveis de contribuir para a alteração do estado de qualidade das águas, incluindo as transferências de água;

Passaram a ser objectivo da cooperação entre as partes a minimização dos efeitos das cheias e a mitigação das secas;

No seu anexo I são estabelecidas as matérias sobre as quais devem ser permutados registos, bases de dados e estudos, que num prazo de cinco anos devem ser homogéneos e comparáveis, e identificadas as substâncias poluentes prioritárias;

No seu anexo II são definidas as condições que determinam a necessidade de avaliação de impacte transfronteiriço e as acções consequentes.

Os desafios da Convenção exigem a mobilização e coordenação de diversos organismos em cada país para que de forma coerente e eficiente sejam cumpridos os seus desígnios. É neste plano que se devem concentrar os maiores esforço para pôr a funcionar as competências técnicas de engenharia, sem a qual o referido êxito estará comprometido. Este enfoque e a prioridade do assunto fazem com que nesta fase de desenvolvimento da Convenção a operacionalização técnica emirja como um vector destacado da política nacional dos recursos hídricos.

3.4 - As unidades de planeamento e gestão dos recursos hídricos

A LBA (Lei n.º 11/87, de 7 de Maio) consagra a bacia hidrográfica como a unidade de gestão dos recursos hídricos e a DQA determina que o que nela se encontra estabelecido se aplique em cada região hidrográfica.

O Decreto-Lei n.º 194/2000, de 21 de Agosto, relativo à prevenção e ao controlo integrados da poluição gerada por certas actividades listadas em anexo do mesmo diploma cujas instalações, onde elas tenham lugar, passaram a estar sujeitas a licença ambiental (cf. artigo 1.º), está concebido, em termos de entidades intervenientes, a nível da administração central e a nível das áreas de jurisdição das direcções regionais do ambiente [actuais direcções regionais do ambiente e do ordenamento do território (DRAOT)], coincidindo estas com as das comissões de coordenação regionais (CCR). As emissões a ter em conta nas licenças ambientais respeitam, conforme definido na alínea d) do n.º 1 do artigo 2.º do mesmo decreto-lei, «a libertação directa ou indirecta de substâncias, vibrações, calor ou ruído para o ar, a água ou o solo, a partir de fontes pontuais ou difusas com origem numa dada instalação».

A circunstância de serem as DRAOT a intervir no licenciamento ambiental das actividades definidas no decreto-lei que ficou citado e o licenciamento implicar a consideração conjunta de todas as emissões, incluindo as de efluentes líquidos, que possam afectar componentes ambientais naturais, em particular a água, não conduz a que a gestão dos recursos hídricos não possa ser, ou deixe de ser, exercida no quadro das bacias e das regiões hidrográficas. Apenas, e só, o que for fixado nas licenças ambientais (designadamente valores limite de emissão e medidas de monitorização) deverá sê-lo em articulação com as entidades responsáveis pela gestão da água nas bacias e regiões hidrográficas. Não se deve, todavia, pôr de parte que estas mesmas entidades responsáveis pela gestão da água possam vir a ter participação no licenciamento ambiental das actividades em questão.

Os instrumentos de planeamento dos recursos hídricos são o PNA e os PBH. Os âmbitos do PNA e dos PBH, os respectivos conteúdos e, ainda, o facto da disposição contida no artigo 13.º daquele diploma de que «as acções e medidas definidas nos planos de recursos hídricos devem ser previstas em todos os instrumentos de planeamento que definam ou determinem a ocupação física do solo, designadamente planos regionais e municipais de ordenamento do território», torna inequívoca a opção pela bacia hidrográfica como unidade de gestão da água e a prevalência dos PBH sobre outros instrumentos de planeamento.

Portanto, não só o planeamento dos recursos hídricos presume a consideração da unidade territorial configurada pela bacia hidrográfica, como a própria gestão está assumida no sentido da administração do domínio hídrico e na responsabilização pelo respectivo Estado.

3.5 - Organização da administração dos recursos hídricos

São por demais conhecidas as limitações, inconsistências e ineficiência de actuação que hoje em dia enferma a gestão dos recursos hídricos nacionais e que urge ultrapassar sem que daí decorram maiores encargos para o Estado.

Definido, e assumido, o planeamento dos recursos hídricos por bacia hidrográfica, enquanto as componentes de administração e de responsabilização da sua gestão não forem concretizadas, também, no âmbito das bacias hidrográficas, a eficiência de todo o processo de «planeamento - administração - responsabilização» ficará, necessariamente, negativamente afectada.

A viragem nesta situação exige a aposta numa nova política da água que, relativamente ao tema em análise, possa alterar o modo de funcionamento actual da administração dos recursos hídricos, constituindo um dos vectores fortes e paradigmático, designadamente concretizados por considerar a criação de uma autoridade nacional da água que prossiga, na dependência do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, e este em nome do Governo, a política definida para os recursos hídricos, associando-lhe a delimitação das bacias hidrográficas e, por convenientes agregações, as regiões hidrográficas, e atribuir-lhes a qualidade de unidades territoriais para efeitos da gestão da água (planeamento, administração e responsabilização).

3.6 - A Administração, os utilizadores e a população

Como se sabe, o instrumento paradigmático utilizado no direito do ambiente para que os utilizadores participem na gestão dos recursos hídricos é o autocontrolo, que se traduz em obrigar o próprio utilizador a se autocontrolar, de acordo com determinada metodologia imposta pela lei, impondo depois o envio da informação para a Administração. É justamente este o instrumento mais utilizado no direito português (cf. artigos 22.º e 69.º do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de Agosto, e 12.º do Decreto-Lei n.º 152/97, de 19 de Junho).

Um exemplo de norma cuja função é permitir a recolha de informação é o dever de informação dos utilizadores (artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 47/94, de 22 de Fevereiro).

Por outro lado, por parte da Administração existe a obrigação de tratamento, sistematização e comunicação da informação, mas normalmente as regras sobre o tratamento da informação estão associadas a normas sobre a publicitação de relatórios, não existindo um coerente de princípios sobre esta matéria.

As regras sobre circulação da informação entre instituições da Administração Pública são relativamente escassas no direito de protecção da água português. Um exemplo consiste na obrigação de comunicação pelas DRAOT ao INAG das licenças de descarga de águas residuais (cf. n.º 9 do artigo 65.º do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de Agosto).

A lei prevê determinadas normas que obrigam a Administração a sistematizar e publicitar a informação recolhida ou a obrigação da entidade gestora do sistema de publicitar os resultados obtidos com as análises da água para consumo humano através de editais e publicação na imprensa regional.

A DQA também vem reforçar, de forma inequívoca, o direito à informação e participação dos cidadãos.

A «ideia» de responsabilidade é concretizada quase exclusivamente através do direito administrativo de mera ordenação social, que assim se assume como o instrumento sancionatório por excelência do direito do ambiente português.

Ou seja, o modelo sancionatório dirige-se predominantemente para a punição do agente, deixando quase na sombra a função reparadora, o que tem consequências prejudiciais ao nível da concretização do princípio do poluidor-pagador. Isto significa, em síntese, que não há uma actuação tendente à reparação dos danos ecológicos (por exemplo: limpeza de solos e de aquíferos contaminados, demolição de construções e reposição da situação anterior, inter alia).

Acresce que, o próprio modelo de responsabilidade punitiva sofre de deficiências estruturais profundas que afectam claramente a sua eficácia.

Note-se, por fim, que a utilização de meios de tutela pelos cidadãos e pelo Ministério Público tem sido ineficiente e em grande medida ineficaz.

Neste contexto, podemos afirmar que o problema do incumprimento das normas ambientais, que assume uma expressão significativa no direito português, coloca a ideia de responsabilidade no centro do discurso dogmático do direito do ambiente. O mesmo seria dizer que, de um primeiro momento em que a construção do Estado de direito ambiental se alicerçou fundamentalmente em mecanismos de prevenção, se tende, actualmente, a passar para uma nova fase na qual, a par do princípio da prevenção, o princípio da responsabilização se assume progressivamente como estruturante.

Dar mais e melhor informação aos cidadãos, dar aos cidadãos formas de se fazerem ouvir, sensibilizar e educar os cidadãos e responsabilizar os cidadãos e dinamizar a sua participação assumem-se como desafios que configuram um paradigma para a nova política de recursos hídricos emergente. Justificando-se ainda porque:

Actualmente em Portugal os níveis de envolvimento do público no domínio dos recursos hídricos são baixos. Este facto é particularmente relevante, porque a participação e a responsabilização são valores assumidos repetidamente nas leis gerais da nossa sociedade. Urge por isso melhorar as formas existentes de relacionamento com os cidadãos;

A melhoria da qualidade da água passa, em muitos casos, pela mudança de comportamentos, desde a poupança de água de consumo até à alteração das práticas de rega ou ao licenciamento das descargas. Essa mudança de comportamentos já foi decretada, em lei, mas só pode ser posta em prática se houver uma consciência da importância dos problemas do domínio hídrico e o empenhamento dos cidadãos na sua resolução.

4 - Economia da água

O desenvolvimento das sociedades nas economias modernas provoca grandes pressões sobre os recursos hídricos geradas quer pelas populações (problemas de poluição e de garantia decorrentes da concentração urbana, do crescimento demográfico, etc.), quer pelas actividades produtivas (agricultura, industria, energia, etc.). Neste quadro, num primeiro momento, torna-se necessário investir fortemente em infra-estruturas que possibilitassem o aumento da oferta, sem preocupações de utilização racional, impactes no ambiente, sustentabilidade económico-financeira, etc. Nesta fase, o investimento é realizado integralmente pelo Estado, o que mais acentua na opinião pública a ideia de serviços de água gratuitos. Num segundo momento, face aos problemas provocados nos recursos hídricos por determinado modelo social e económico, as políticas incorporam perspectivas económicas e ambientais mais abrangente. Surge, assim, a necessidade de encarar a água como um bem económico, cuja gestão deve orientar-se por princípios de eficiência económica, satisfazendo a procura numa óptica de sustentabilidade.

A análise económica das utilizações de água assume hoje destaque acrescido com a aprovação da DQA. Nesta directiva é claramente expresso que os custos dos serviços da água, designadamente para as utilizações industriais, domésticas e agrícolas, deverão ser recuperados obrigatoriamente até ao ano 2010 (artigo 9.º), devendo para tal ser realizada uma análise económica das utilizações da água no País. Os Estados-Membros devem ter igualmente em consideração a aplicação do princípio de recuperação dos restantes custos, designadamente os custos ambientais e os custos de escassez.

A economia da água destaca-se pela sua actualidade como um dos principais paradigmas e desafios que se colocam na definição da nova política de gestão dos recursos hídricos nacionais.

4.1 - Valor, custo e preço da água

Uma adequada gestão dos recursos hídricos deve passar pela aceitação da água como um bem económico, afirmação que é sustentada pela Declaração de Dublin da Conferência Internacional da Água e do Ambiente (1992), onde no princípio 4 se refere que «A água tem um valor económico em todos os seus usos, devendo ser reconhecido como um bem económico». A definição de bem económico está baseado nos princípios de escassez de um recurso, que ocorre quando este recurso não tem quantidade suficiente para satisfazer a totalidade da procura.

A água, como bem económico, tem um valor para o utilizador, que corresponde ao valor que este estará disposto a pagar por esse bem. Neste sentido, a análise económica do recurso «água» deverá ser realizada através da interacção destes dois factores, que servirão de base ao estabelecimento do preço da água.

A avaliação dos custos da água constitui uma tarefa complexa, mas concretizável, dado o seu cálculo ser baseado em variáveis quantificáveis em termos económico-financeiros. Já o cálculo do valor da água é uma tarefa mais complexa, para a qual é necessário recorrer a metodologias da economia do ambiente e dos recursos naturais.

Os custos financeiros incluem, num primeiro nível, os custos de investimento ou de capital (recuperação do investimento inicial numa perspectiva de substituição das infra-estruturas no final da sua vida útil), bem como os custos de exploração, manutenção e administrativos. Num segundo nível, os custos económicos incluem os custos de oportunidade e as externalidades económicas (custos de escassez ou de recurso).

Para os bens correntes num mercado livre, os custos são crescentes com a quantidade produzida e os benefícios são decrescentes, podendo ser medidos através dos custos e dos benefícios marginais. Os preços mais adequados são os obtidos pela intersecção da função da oferta e da procura.

Para o produto «água» os mecanismos correntes de mercado livre não são apropriados para fixar os preços de água a níveis correctos, implicando a necessidade de intervenção do Estado, normalmente através de entidades reguladoras que procuram compatibilizar os interesses da Comunidade com os interesses privados, principalmente devido às características específicas do recurso «água», como decorre de:

Ser um bem insubstituível e imprescindível para a maioria dos usos;

Não poder ser apropriada em regime de exclusividade por um determinado utilizador;

A natureza como produtor exclusivo de água na origem, não se comporta como um agente;

Nalguns casos, os serviços de água serem prestados num regime que se assemelha ao de monopólio.

A custos e valores diferentes para cada utilizador devem corresponder preços diferentes. Os preços deverão ser estabelecidos para cada tipo de utilizador, designadamente para a rede urbana, agricultura, indústria e energia, bem como para os restantes sectores utilizadores.

Em Portugal os preços e taxas actualmente praticados cobrem apenas parcialmente os custos dos serviços.

Tudo indica que caminhamos para que o valor, o custo e o preço da água venham a constituir um dos vectores marcantes da gestão dos recursos hídricos nos próximos tempos e também por isso assumem natureza paradigmática da futura política nacional de gestão dos recursos hídricos.

4.2 - Crescimento económico e redução dos custos

O crescimento económico pode ser avaliado através da evolução do produto interno bruto (PIB). Na óptica do produto, este indicador está directamente relacionado com o valor dos custos relativos aos consumos intermédios inerentes ao conjunto das actividades produtivas. Todos os esforços dirigidos para a redução destes custos contribuem, portanto, para o aumento do PIB e, consequentemente, para o crescimento económico.

Numa perspectiva mais abrangente, condicente com uma visão mais alargada do termo economia, poderão juntar-se aos custos financeiros os de escassez e os das externalidades económicas e ambientais.

Para que exista uma redução dos custos suportados pela comunidade em geral (da qual também fazem parte os agentes económicos e o Estado), deverão ser seguidas práticas e estabelecidos determinados princípios e linhas de actuação coerentes com determinados princípios.

A minimização de custos passa pela definição de uma escala óptima, que, reconhecendo o interesse da integração dos sistemas (até em termos de gestão), pese a respectiva viabilidade técnica e económica (por vezes comprometida pelos custos de ligação às povoações mais remotas ou de acesso problemático). O dimensionamento dos sistemas deve permitir economias de escala para que um metro cúbico adicional produzido tenha um impacte cada vez mais reduzido nos custos, diminuindo o custo unitário.

O evitar das externalidades económicas começa por contemplar os impactes económicos futuros na fase de concepção e construção dos empreendimentos hídricos, através de medidas mitigadoras. Deve haver uma antecipação do tipo de utilizações e dos efeitos que tal coloca nos utilizadores de jusante. Esta preocupação deve surgir em relação à quantidade (usos consumptivos) e à qualidade (poluição) da água.

Como primeiro passo para a redução dos custos ambientais, tal como no caso dos custos externos económicos e dos custos de oportunidade, é necessário que sejam realizados estudos de avaliação e quantificação que possam servir de base ao processo de planeamento e mais tarde à implementação de projectos. O facto de estes custos serem de mais difícil medição que os custos dos serviços, por exemplo, não significa que não sejam reais ou que tenham um valor desprezível.

As preocupações ambientais devem estar na primeira linha, não só porque se evita um dano concreto em bens com valor económico (mesmo para os quais não exista mercado), mas porque tal obriga a medidas correctoras com custos geralmente consideráveis. Ignorar estas questões, para lá dos custos económicos e financeiros que acarreta, introduz distorções resultantes do facto dos utilizadores irem beneficiar da água, mas ser a comunidade em geral a suportar integralmente estes custos.

4.3 - Mercado da água e qualidade dos serviços

O mercado da água poderá ser encarado segundo duas vertentes: o mercado do produto «água» e o mercado dos serviços que estão associados ao sector da água.

No que se refere ao mercado da prestação de serviços, são múltiplas as actividades envolvidas: investigação (fundamentalmente universidades e institutos), formação e ensino, concepção (estudos e projectos), planeamento, coordenação, informação de base, regulamentação e regulação, fiscalização e controlo, construção e reabilitação de infra-estruturas, fornecimento de equipamentos e gestão e exploração.

O desenvolvimento destas actividades envolvem distintos tipos de entidades: Administração Pública, universidades e institutos de investigação, empresas consultoras, empresas de gestão de empreendimentos, empresas de construção e empresas fornecedoras de equipamento.

A existência de um mercado da água, em pleno desenvolvimento, as características específicas do produto «água» e a entrada de novas entidades na gestão da água (empresas públicas, privadas ou mistas), levam a realçar, com particular atenção, dentro do âmbito da economia da água, os aspectos relativos ao binómio mercado da água-qualidade dos serviços.

A entrada no mercado da água, através da gestão de sistemas de águas e águas residuais, de empresas públicas e privadas implicou a criação pelo Estado de uma entidade reguladora da água (Instituto Regulador de Águas e Resíduos), com a função de enquadrar estes sectores de prestação de serviços, estabelecendo critérios para a definição dos preços e fiscalizando as entidades gestoras, em particular tendo em conta os objectivos de qualidade dos serviços. Estas funções deverão ter em conta o estabelecimento de critérios de qualidade dos serviços, tanto nos aspectos de qualidade da água fornecida, como na quantidade de água a distribuir e a tratar, em particular em situações extremas de escassez, como nas águas residuais, bem como na qualidade de serviço na relação das entidades gestores com os utilizadores.

4.4 - Gestão da procura e novos recursos

Até à situação presente, o Estado tem assumido um papel bastante interventivo, procurando satisfazer a procura da água, construindo infra-estruturas para armazenamento, tratamento e transporte de água e colecta e tratamento de águas residuais.

Face à constatação de que é necessário ter uma maior eficiência no uso da água, têm começado a ser introduzidos princípios da gestão da procura, encorajando os sectores utilizadores a utilizar a água de um modo mais eficiente e a gerir um recurso escasso de um modo mais sustentável a longo prazo, pois tem em conta o valor da água e a sua relação com os custos.

É insustentável aumentar a pressão sobre os recursos hídricos pela instalação de novas captações para servir sistemas onde as perdas podem atingir os 60% em sistemas urbanos ou agrícolas de regadio. Nestes e nestas condições assiste-se à instalação de novas áreas de rega nas mesmas zonas públicas onde os perímetros existentes têm taxas de área equipada não utilizada que podem atingir 40%.

Embora não esteja ainda tecnicamente demonstrado, existem casos de usos da água que, por serem menos exigentes, poderiam ser satisfeitos com águas de menor qualidade. Noutros casos, o uso de água tratada de abastecimento público, que tem custos elevados de tratamento, pode ser substituído com vantagem por água não tratada (lavagem de ruas, lavagens de viaturas, rega de jardins, etc.).

Numa nova era de utilização criteriosa dos recursos hídricos e de redução de custos impõem-se mudanças nos hábitos, assumindo-as como desafios de política de gestão dos recursos hídricos.

Para o uso eficiente e apropriado dos recursos hídricos, impõe-se um conjunto de medidas e acções, com características diferentes conforme os sectores utilizadores.

4.5 - Internalização de custos totais, directos e indirectos

Para além dos custos directos associados aos serviços de utilização da água, existe igualmente um conjunto de outros custos, normalmente designados por custos indirectos. Estes custos são os custos de oportunidades e as externalidades económicas (custos de recurso ou escassez) e os custos associados ao ambiente (custos ambientais).

Segundo os princípios de gestão eficiente da água, a que a DQA veio dar maior peso, os custos totais deverão ser cobertos pelas receitas, ou seja, os custos devem ser internalizados nas taxas e no preço de venda da água.

A situação actual de internalização dos custos no preço da água é muito reduzida em Portugal. Os preços e taxas actualmente praticados cobrem apenas parcialmente os custos dos serviços.

A implementação dos mecanismos de custos carece da tomada de opções políticas que atendam aos possíveis impactes na sociedade e nas actividades económicas com maior peso na utilização da água.

Contudo, prova-se que a alocação mais eficiente da água (gestão da procura) acontece quando o custo privado se aproxima do respectivo benefício, ou seja, quando o preço da água se aproxima do respectivo valor.

Para fundamentar as decisões políticas deverão ser realizados estudos de avaliação do custo e valor da água para cada sector utilizador suportados por sistemas de informação adequados.

Dito de outra forma, os utilizadores não deveriam pagar um preço (para cobrir os custos totais) superior aos benefícios líquidos directos.

A complexidade da matéria remete-a para o âmbito dos paradigmas da política nacional da gestão dos recursos hídricos, pela necessidade de serem elaborados estudos consistentes de suporte às inúmeras decisões que acarretam.

4.6 - Sustentabilidade económico-financeira da administração

A questão da sustentabilidade da administração está intimamente ligada ao papel que determinadas entidades têm na gestão do recurso água e aos meios financeiros postos à sua disposição.

Existe um conjunto de organismos públicos com competências na gestão da água, tendo essa actividade como principal função - INAG, DRAOT e Instituto de Hidráulica, Engenharia Rural e Ambiente (IHERA) - ou com um peso relevante nas respectivas actividades - Direcção-Geral do Ambiente (DGA), Direcção-Geral das Florestas (DGF), Direcção-Geral da Energia, direcções regionais de agricultura (DRA) e os restantes organismos do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território.

Os estudos do PNA quantificaram em cerca de 12 milhões de contos os orçamentos funcionais (custos de administração) das principais entidades.

Dado o leque de competências assumidas pelas entidades com responsabilidade na gestão dos recursos hídricos, e mais concretamente o processo de estudo, planeamento, implementação de acções no âmbito da água, licenciamento, fiscalização e monitorização, pode-se aferir da necessidade da utilização de importantes recursos financeiros.

Surge por isso a necessidade de estabelecer um novo quadro de financiamento destas entidades, em que o Estado continua a ter um papel insubstituível, mas em que os próprios beneficiários (utilizadores de água) da acção destas entidades deverão contribuir. Em termos económicos, significa que, em algumas áreas, deixa de ser toda a comunidade a suportar os custos de benefícios associados a grupos de utilizadores bem identificados.

5 - Os desafios de uma nova política

Os principais desafios que seguidamente se estabelecem são os que se colocam à definição de objectivos e medidas que devem consubstanciar a política nacional de gestão dos recursos hídricos nacionais:

1.º A garantia de abastecimento de água de qualidade e a conservação e protecção dos recursos hídricos através de medidas e instrumentos adequados de gestão são essenciais para dar suporte a todos os aspectos da vida humana e aos ecossistemas terrestres e aquáticos associados;

2.º Aposta na renaturalização das áreas consideradas determinantes para a salvaguarda dos valores mais significativos do património natural das principais bacias hidrográficas nacionais, por forma a devolver à natureza a sua capacidade de auto-regulação e regeneração e, assim, reduzir ao máximo os efeitos da intervenção humana no que toca à correcção de desequilíbrios nas comunidades naturais;

3.º A gestão dos recursos naturais deve ter bem presente que só através do reconhecimento da natureza como fonte da água doce e consequentemente a sua devida conservação e recuperação é indispensável para garantir a quantidade e qualidade da água;

4.º A compatibilização entre o desenvolvimento socioeconómico e a conservação da natureza assenta na gestão integrada das bacias hidrográficas, que respeite o princípio da utilização sustentável dos recursos biológicos, que no caso dos ecossistemas aquáticos obriga a um trabalho de conservação e recuperação da integridade biológica das redes hidrográficas, o qual não dispensa um aperfeiçoamento do conhecimento dos ecossistemas aquáticos e associados;

5.º A boa gestão dos recursos hídricos aconselha uma atitude conciliadora das políticas sectoriais face à necessidade imperiosa de uma gestão sustentável que salvaguarde a integridade estrutural e funcional dos ecossistemas dulçaquícolas, que se procura nas medidas e acções propostas;

6.º A monitorização e o permanente diálogo com as autoridades espanholas é fundamental para a concertação de medidas de gestão conjuntas que visem a melhoria da qualidade da água nas bacias dos rios internacionais;

7.º Uso eficiente e racional da água no regadio tem melhorado nos últimos anos através de sistemas e tecnologias de rega mais modernas, mas o uso das boas práticas agrícolas pode ainda crescer bastante, caminhando-se desta forma para a minimização dos actuais impactes negativos resultantes desta actividade;

8.º Reconhecimento da importância da formulação de uma estratégia para a gestão integrada das zonas costeiras e dos estuários, consubstanciada nos necessários ajustamentos institucionais;

9.º As respostas a dar para a resolução dos problemas da qualidade da água passam pela aplicação do quadro legal, pela construção e recuperação de infra-estruturas e pela gradual transformação da gestão pelo lado da procura;

10.º Para as actividades utilizadoras de água impõe-se ainda promover a construção de bastantes infra-estruturas, como, por exemplo, no caso de sistemas de drenagem, tratamento e destino final de efluentes domésticos e industriais;

11.º Para muitas das infra-estruturas existentes de adução e distribuição de água que apresentam elevados níveis de perdas e fugas é necessário promover a sua reabilitação funcional. No caso de infra-estruturas como as barragens, há que desenvolver acções conducentes à sua melhoria funcional em termos ambientais;

12.º Para a gestão do lado da procura é fundamental promover a aplicação de instrumentos económicos que sustentem uma política de gestão de recursos hídricos com maior equidade e justiça social, a par com uma maior e melhor participação do público;

13.º Estabelecimento de caudais ecológicos constitui a resposta necessária aos impactes dos aproveitamentos hidráulicos, minorando-os e permitindo manter um determinado grau de integridade ecológica;

14.º A elevada variabilidade espacial e temporal das disponibilidades de água exige políticas de gestão que atenuem os efeitos desta variabilidade nos vários usos da água e promovam desenvolvimento sustentado de todas as regiões do País. Uma gestão cuidada da procura de água, que promova a racionalização do uso da água e uma utilização planeada da capacidade de armazenamento disponível, que permita armazenar em períodos húmidos para fazer face a períodos mais secos, são os elementos de base dessas políticas;

15.º Em articulação com instrumentos de ordenamento do território e do domínio hídrico e instrumentos económicos, essas políticas deverão promover uma gestão integrada, equilibrada, eficaz e solidária entre os vários sectores utilizadores da água, incluindo a conservação da natureza, que reforce a cooperação e a articulação e promova a maximização dos benefícios da utilização da água e a minimização dos custos de investimento e de operação;

16.º As alterações climáticas vêm reforçar a importância de uma cultura de investigação, conhecimento e de gestão que permita antecipar os desafios e desencadear as respostas adequadas;

17.º Uma gestão qualitativa sustentável deve proteger e preservar todas as águas subterrâneas e melhorar a qualidade actual;

18.º É necessário dar a máxima prioridade à diminuição da pressão ambiental proveniente das fontes difusas que estão associadas às actividades agrícolas;

19.º Deve-se garantir um elevado nível de protecção em relação às actividades e instalações que produzem efluentes líquidos e sólidos, garantindo ao mesmo tempo a desactivação e a transformação desses focos de poluição pontual (por exemplo, aterros e minas abandonados);

20.º Uma gestão quantitativa sustentável deve garantir a disponibilidade a longo prazo das águas subterrâneas e garantir que estas não sejam sobreexploradas de modo a evitar alterações irreversíveis e a deterioração dos ecossistemas que dependem dela ou ainda fenómenos como os de intrusão marinha em aquíferos costeiros;

21.º Tendo em conta a complementaridade hidrológica entre as águas superficiais e subterrâneas, deve a sua gestão integrada contemplar a utilização da água subterrânea numa perspectiva da regulação dos recursos hídricos, optimizando no espaço e no tempo as potencialidades hídricas de cada sistema aquífero de acordo com a procura prevista;

22.º Desafio fundamental do direito de protecção da água é o de melhorar a sua eficácia, determinação e comunicabilidade;

23.º Promover o recurso a instrumentos indirectos de regulação de natureza jurídica que possibilitem o reforço do grau de auto-reflexividade e de eficiência do sistema jurídico;

24.º Clarificar o fundamento das normas de protecção da qualidade da água;

25.º Clarificar (através de uma compatibilização adequada ente a dimensão garantística do direito e a necessária dimensão público-ingerente do direito de protecção da água) as consequências que a protecção jurídico-ambiental acarreta para os direitos de uso dos recursos hídricos (incluindo os direitos reais como o direito de propriedade) atribuídos antes do aparecimento da nova axiologia ambiental;

26.º Superar as deficiências que o actual direito revela a este nível, criando modelos de decisão jurídicos que permitam uma gestão integrada e adequada da informação no que respeita, por exemplo, à obtenção, comunicação, tratamento e sistematização entre utilizadores da água, destes para a Administração e entre entidades administrativas;

27.º A gestão e planeamento dos recursos hídricos presume a consideração de unidades territoriais configuradas a partir das bacias hidrográficas;

28.º Necessidade de encarar a água como um bem económico, cuja gestão deverá orientar-se por princípios de eficiência económica, satisfazendo a procura numa óptica de sustentabilidade;

29.º Os custos dos serviços da água, designadamente para as utilizações industriais, domésticas e agrícolas, deverão ser recuperados obrigatoriamente até ao ano 2010 (DQA, artigo 9.º), devendo para tal ser realizada uma análise económica das utilizações da água no País;

30.º Os mecanismos correntes de mercado livre não são apropriados para fixar os preços de água a níveis correctos, implicando a necessidade de intervenção do Estado, normalmente através de entidades reguladoras, que procuram compatibilizar os interesses da comunidade com os interesses privados;

31.º A existência de um mercado da água em pleno desenvolvimento, as características específicas do produto «água» e a entrada de novas entidades na gestão da água (empresas públicas, privadas ou mistas) levam a realçar, com particular atenção, dentro do âmbito da economia da água, os aspectos relativos ao binómio mercado da água-qualidade dos serviços;

32.º Necessidade de estabelecer um novo quadro de financiamento das entidades públicas, uma vez que o Estado continua a ter um papel insubstituível, em que os próprios beneficiários (utilizadores de água) da acção destas entidades deverão contribuir. Em termos económicos, significa que, em algumas áreas, deixa de ser toda a comunidade a suportar os custos de benefícios associados a grupos de utilizadores bem identificados.

6 - Cenários de evolução socioeconómica

6.1 - Introdução

Um dos elementos chave do planeamento de recursos hídricos é a análise prospectiva da evolução das necessidades de água dos diferentes sectores de actividade, no quadro do desenvolvimento socioeconómico nacional e regional e do ordenamento do território, em horizontes temporais relativamente alargados. Porém, deverá entender-se a este propósito que as realidades futuras são o resultado de interacções complexas de variáveis, algumas delas controláveis, mas muitas outras que não o são. Na verdade, o planeamento é um processo dinâmico no domínio dos recursos hídricos onde as incertezas são especialmente relevantes e não podem deixar de ser consideradas de forma explícita. Estas incertezas, desde logo presentes nos fenómenos hidrológicos e nas leis e métodos estatísticos que permitem a sua avaliação, são sobretudo insuperáveis no que respeita à formulação dos cenários socioeconómicos que influem nas utilizações da água. De facto, as utilizações da água influenciam e são influenciadas por factores de carácter mais ou menos permanente à escala da vida humana (climáticos, geomorfológicos e biofísicos) e outros de natureza profundamente dinâmica, como são os socioeconómicos e demográficos.