Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/2006 — Aprova o Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios

O levantamento das máquinas de rasto, tractores e bulldozer existentes em cada município e/ou na sua área, para, em sede de CMDFCI, serem promovidas políticas de colaboração, ou a elaboração de contratos prévios de aluguer, entre aquela estrutura e os proprietários, para utilização daqueles meios em situações que o assim justifiquem. A partir de 2006, todas as Equipas/Brigadas farão parte do dispositivo municipal de 1ª Intervenção, ficando, operacionalmente, na dependência dos CODIS de cada distrito. Para uma melhor integração de todas as forças devem os CODIS promover exercícios conjuntos com base nessas áreas e cenários hipotéticos;

Em articulação com o CDOS, em incêndios não dominados à nascença, balancear o accionamento de elementos de reforço (humanos e materiais) municipais ou atribuídos, e envolver meios de outros organismos ou instituições, garantir a unidade de Comando, Controlo e Comunicações, nunca descurando a segurança das forças de socorro e tornando prioritária a defesa das pessoas e das suas habitações.

Para isso, o CMOS, no âmbito das suas competências, em articulação e sob as orientações do CDOS, implementa anualmente, uma política de exercícios conjuntos nos Corpos de Bombeiros do seu Município, privilegiando os aspectos da coordenação entre os vários agentes;

A ligação rádio da sua estrutura de combate aos Incêndios Florestais, formação e procedimentos a adoptar, sem prejuízo da comunicação permanente entre este nível e o escalão Distrital, de forma a garantir uma capacidade de intervenção por parte da estrutura de protecção e socorro, quando necessário. Para isso, o CMOS, anualmente, realiza exercícios conjuntos para operacionalizar medidas e procedimentos no âmbito das comunicações, analisar deficiências e propor as medidas adequadas à sua resolução;

O levantamento e a mobilização dos meios municipais logísticos e de apoio e a sua integração no dispositivo logístico Nacional.

Para isso, o CMOS, anualmente, mantém actualizado um levantamento dos meios disponíveis na área do seu município; planeia a manobra logística mais adequada ao seu município; monta exercícios para validação do planeamento que elaborou;

3.3.3.1.2 - Nível Distrital

Ao nível Distrital, o CDOS, é o segundo patamar de uma cadeia de um Comando único que enquadra os meios humanos e materiais de protecção e socorro dependentes de diversas entidades envolvidas quer no âmbito supra municipal quer no âmbito municipal. O CDOS acompanha a elaboração dos Planos de Intervenção ou de Emergência Municipais, avalia o sistema de formação municipal no âmbito das políticas de defesa da floresta.

Assim, ao nível Distrital, o CDOS deve, também, privilegiar:

• O acompanhamento e apoio dos SMPC de cada distrito na implementação das medidas a ser desenvolvidas no âmbito municipal, e antes relevadas.

• A qualidade da formação e qualificação dos Comandantes Operacionais, de forma a dotá-los com as competências necessárias para a Coordenação e Chefia.

• Para isso, os Comandos Distritais, anualmente e em articulação com o Comando Nacional, desenvolvem o levantamento de necessidades, calendarizam as actividades de forma a serem integradas no plano de formação distrital e/ou nacional;

• A implantação e articulação dos meios de ataque ao nível municipal, promovendo, contudo, políticas de inter ajuda municipal, pré posicionamento dos meios Distritais e/ou dos que lhe foram atribuídos pelo escalão nacional, para accionamento se necessário, medidas a que deverá estar, sempre, associado o Índice de Risco de Incêndio do respectivo distrito.

Para isso, os CODIS, anualmente e em coordenação com os SMPC, faz a inventariação dos meios existentes em cada município (com vista à avaliação da sua capacidade operacional) e risco associado, elaboram Plano Operacional Distrital, promovem a realização de exercícios conjuntos para articulação de meios ao nível distrital, promovendo uma atitude de colaboração intermunicipal o emprego e a articulação, em incêndios não dominados à nascença, dos meios imediatos de reforço rápido (GRR) do Distrito, previstos no dispositivo de forças;

• O levantamento das máquinas de rasto, tractores e bulldozers existentes no distrito, integrando os dados recolhidos pelos municípios, para, caso necessário, promover políticas de colaboração intermunicipal na utilização daqueles meios em situações que o assim justifiquem. Para isso, os CODIS, anualmente, em coordenação com os SMPC, fazem a avaliação dos meios existentes ao nível de cada distrito, bem como promovem a sua utilização quando a situação o justificar;

• A integração ao nível Distrital, na parte correspondente, dos "Planos Operacionais Municipais (POM)" elaborados ao nível do Concelho, em sede de CMDFCI, articulação das suas medidas numa lógica integradora de cariz Distrital, bem como a testagem e a elaboração das propostas de alteração que se entenda por adequadas para garantir a eficiência do dispositivo Distrital, e a sua interacção com o dispositivo nacional.

3.3.3.1.3 - Nível Nacional

Ao nível nacional, o CNOS, constituindo-se como um agente de coordenação de toda a actividade operacional de socorro e emergência, apoiado por uma forte componente em recursos humanos profissionais e altamente competente s, e a unidade orgânica à qual compete monitorizar as operações de socorro e assistência, garantir o apoio técnico e logístico necessário em situações consideradas de emergência ou que pela sua natureza, gravidade, extensão e meios envolvidos ou a envolver, ultrapassem o estrito âmbito de actuação de um distrito.

Assim, ao nível nacional, o CNOS deve privilegiar:

• A elaboração da Directiva Operacional (DOP) para o combate a incêndios florestais de acordo com os objectivos estratégicos do Plano Nacional da Defesa da Floresta Contra Incêndios, os riscos estimados, os meios e os recursos de todas as organizações que contribuem para a vigilância, detecção, alerta primeira intervenção e combate, e de acordo com a legislação, princípios de actuação e orientações emitidas;

• A elaboração de exercício nacional para validação da DOP na componente da manobra de meios terrestre e manobra de sustentação logística. Em conformidade, o CNOS, a partir de 2007, durante o primeiro trimestre de cada ano, planeia e garante a realização de exercícios conjuntos segundo um guião previamente elaborado, após o qual procede à validação da DOP;

• A formação e qualificação dos elementos de comando que integram as estruturas distritais, de forma a dotá-los com as competências necessárias para o desempenho das suas funções;

• Para isso, o CNOS, anualmente, elabora o levantamento de necessidades de formação, calendariza essas actividades de forma a serem integradas no plano anual de formação;

• A formação dos operadores de comunicações, que deverá ser perspectivada para garantir a adequada qualificação nas várias vertentes de actuação, com enfoque para as valências no registo de ocorrências e despacho de meios, atendimento, tratamento de dados e outras, que devem fazer parte das competências dos operadores;

• Para isso, o CNOS, anualmente, desenvolve o levantamento de necessidades de formação, calendariza as actividades de forma a serem integradas no plano de formação Nacional;

• O emprego, articulação e pré posicionamento dos meios de reforço, bem como outros previstos no dispositivo de forças.

3.3.3.2 - Meios Aéreos

A aposta na eficácia do combate aéreo, sustentada na qualidade dos meios próprios e contratados, na formação dos pilotos, na articulação e integração dos meios aéreos no dispositivo e na gestão das horas, possibilitando a utilização destes meios fora do período de perigo elevado de incêndio, faz reunir as condições para que estes sejam encarados como um efectivo auxiliar dos meios terrestres no combate.

Neste âmbito importa ter presente que a existência deste tipo de meios tem sido uma das preocupações do Governo, que tem feito um enorme esforço no sentido de assegurar a disponibilidade dos mesmos para o combate aos incêndios. Este plano enquadra-se por, isso, numa óptica global onde se pretende adquirir aeronaves a título definitivo, suprindo a enorme carência que se tem verificado nos últimos anos. O investimento inerente será contemplado anualmente no PIDDAC, em função da programação plurianual prevista. Transitoriamente pretende-se assegurar estes serviços através de contratos com operadores privados

Como se sabe, encontram-se neste momento em fase de conclusão alguns procedimentos concursais que, após a respectiva conclusão, irão permitir ao Estado português dispor de um conjunto mais adequado de meios aéreos.Como se sabe, dos principais factores críticos de sucesso na actuação dos meios aéreos, destacam-se a rapidez de intervenção e mobilidade face ao risco dinâmico (la Intervenção), a coordenação entre si e com os meios terrestres durante o ataque estendido.

O dispositivo aéreo, considerado no Dispositivo de Forças, pode ser constituído por:

• Helicópteros Bombardeiros Ligeiros ou Médios e respectivas Equipas/Brigadas Helitransportadas, e Aerotanques Ligeiros/Médios, como meios distritais à ordem dos CODIS, sem prejuízo da sua utilização nacional, para empenhamento prioritário em incêndios nascentes;

• Helicópteros Bombardeiros da AFOCELCA em incêndios nascentes, nas áreas da sua responsabilidade podendo intervir em outras áreas de acordo com o previamente for definido em Protocolo;

• Helicópteros Bombardeiros Pesados, Médios, e de Aerotanques Pesados, como meios nacionais à ordem do CNOS, sem prejuízo do seu imediato envolvimento em incêndios nascentes;

• A utilização de Aerotanques, desde que disponíveis, em missões de Vigilância Aérea Armada, planeadas pelos CODIS em articulação e com a concordância do CNOS.

Neste pressuposto, a DOP prevê anualmente a utilização táctica dos meios aéreos, nos quantitativos e tipo a definir pela tutela.

Por outro lado, na óptica integradora antes relevada, estes meios não devem ser pensados de forma fragmentada, mas antes com níveis de empenhamento bem definidos e integrados num único dispositivo nacional de meios aéreos, para o qual contribuirão um conjunto de elementos especialmente vocacionados para o efeito, que se articularão com os elementos da manobra das forças terrestres.

Importa, contudo, referir que cabe ao Comandante do Teatro de Operações a coordenação dos meios (terrestres e aéreos), contando para isso com a assessoria dos elementos de coordenação respectivos.

A eficácia dos meios aéreos depende, também, entre outros factores, da forma como aquela coordenação é feita, de forma a garantir que a actuação dos meios aéreos seja sempre apoiada por pessoal em terra.

Para esta eficiência, contribuirá o desempenho dos recursos humanos que lhe estão associados, e a consequente necessidade de:

• Qualificar elementos de Comando que integrem os Estados Maiores dos Comandos Distritais e Nacional com as competências necessárias ao planeamento do emprego dos meios aéreos, respectiva coordenação nos Teatros de Operações.

A esta necessidade não será alheia a celebração de protocolo com as FA para que Oficiais da Força Aérea e do Exército, possam disponibilizar a sua experiência no planeamento e emprego de meios aéreos.

• Aumentar em número e qualificação as Equipas/Brigadas helitransportadas. O recrutamento de pessoal a envolver nestas Equipas/Brigadas deverá ter por base uma adequada selecção e formação de forma a garantir a respectiva certificação na actividade.

Em conformidade, anualmente, o SNBPC desenvolve as diligências necessárias para a qualificação de elementos tendo em vista o seu recrutamento para as Equipas/Brigadas helitransportadas, em número e local a definir no Dispositivo de Forças. O combate aéreo deverá ter em conta a possível utilização de produtos espumíferos e retardantes de acordo com normas técnicas previstas na DOP, competindo ao Comandante do Teatro de Operações avaliar e prevenir os efeitos provocados pelo agente extintor de forma a avaliar as dosagens mais adequadas a cada situação.

3.3.4 - Melhoria da eficácia do rescaldo e vigilância pós-rescaldo

3.3.4.1 - Rescaldo

O rescaldo é uma das fases do combate, pelo que o responsável da operação tem de garantir a sua correcta e eficaz execução, de modo a poder ser possível intervir rapidamente em situação de eventuais reacendimentos.

Nas situações de incêndios de maiores dimensões, o comandante das operações tem de avaliar a capacidade dos meios em presença para a execução desta operação e o método a utilizar, de forma a garantir, após a extinção das frentes de fogo, a presença de pessoal para consolidar o perímetro ardido.

Não tendo pessoal suficiente, o comandante das operações deve providenciar a requisição imediata de meios para o efeito dentro da estrutura dos bombeiros, e, se necessário, das equipas de sapadores florestais, militares e máquinas, devendo para isso implementar medidas de coordenação com estes meios, e para as quais não será dispensável a nomeação de elementos dos bombeiros que conheçam o TO e funcionem como elementos de ligação e guias para aquela actividade.

Os comandantes das operações têm de registar, em todas as ocorrências, para além da hora da circunscrição do fogo, a hora da extinção completa das frentes de fogo, a hora de início e termo da operação de rescaldo bem como o início e termo do período de vigilância.

Tendo em conta os objectivos referidos, importa desenvolver medidas que consubstanciem um aumento de eficácia, a saber:

Bombeiros

O rescaldo, parte integrante do combate ao incêndio, é feito pela equipa que se encontra no combate directo às chamas. Esta equipa só abandona o local depois de assegurar que eliminou toda a combustão na área ardida, ou que o material ainda em combustão se encontra devidamente isolado e circunscrito, como tal não constituindo perigo de reacendimento.

As boas práticas na utilização das ferramentas de sapador nos rescaldos, tal como se verifica nas operações do ataque ampliado, terão de ser uma das preocupações do Comandante do Teatro de Operações. A água, como meio extintor na fase do rescaldo, deverá, ser utilizada como meio complementar e não como meio único de rescaldo.

Para isso, em 2006, o SNBPC reavalia os conteúdos programáticos deste âmbito para introduzir as mudanças que se mostrarem adequadas nos planos de formação nacional e distrital a implementar junto dos corpos de bombeiros.

Em conformidade devem ser introduzidos, no exercício nacional para validação da DOP, práticas para a utilização intensiva das ferramentas de sapador nas operações de rescaldo bem como a implementação de medidas de coordenação no TO, a serem desenvolvidas pelos comandantes das operações com os vários agentes presentes no terreno.

Equipas/Brigadas de Sapadores Florestais

A actividade destas Equipas/Brigadas é orientada por técnicos florestais de acordo com o estabelecido no PMDFCI/POM, e sob coordenação do Comandante do Teatro de Operações.

Anualmente, os Municípios, os CB, a DGRF e as OPF's implementam as medidas necessárias à adequação destas medidas.

Forças Armadas

A participação das Forças Armadas, em situações de grandes incêndios, é de extrema importância dado que permite a consolidação do trabalho de extinção executada pelas corporações de bombeiros, realidade que deverá ser acompanhada com acções de formação sobre combate a incêndios, segurança e consequente aquisição de ferramentas de sapador. O SNBPC proporá, a partir de 2006, ao CEMGFA, programas de formação a serem ministrados aos Elementos de Comando as metodologias necessárias à coordenação operacional dos elementos das FA para rentabilização das suas intervenções

Autarquias, Juntas de Freguesia e populações

E importante que as populações se sintam parte da solução deste problema nacional que a todos afecta.

A esta postura não será alheia a implementação por parte das autarquias de medidas que levem as populações, através das Juntas de Freguesia, a aderirem a projectos comuns de protecção colectiva, sustentado por medidas de autodefesa (através da distribuição de material específico para o efeito), formação e sensibilização.

Para isso, as CMDFCI, devem implementar medidas de autodefesa a desenvolver pelos SMPC e Juntas de Freguesia junto das populações.

Máquinas de rasto

Realizado o levantamento destes meios ao nível municipal, importa assegurar a sua rápida mobilização, pelo que importa, por um lado, garantir a colaboração das autarquias, e por outro, a atempada contratação com agentes privados.

Anualmente, o CMOS assegura que, em sede de CMDFCI, se reúnam as condições necessárias para o accionamento destes meios.

3.3.4.2 - Vigilância pós-rescaldo

A vigilância pós-rescaldo deverá ser, também, garantida pelo responsável da operação através dos elementos dos bombeiros presente no Teatro de Operações (TO) de modo a poder ser possível intervir rapidamente em situação de eventuais reacendimentos. Havendo no terreno Equipas/Brigadas de Sapadores Florestais, Elementos das Forças Armadas, estes, em articulação com as cadeias de comando próprias, ou outras qualificadas para o efeito, ou outras qualificadas para o efeito, estes, em articulação com as respectivas cadeias de comando próprias, garantirão a vigilância pós-rescaldo, até que se certifique não existirem sinais de actividade de combustão.

Tal como nas acções de rescaldo, o emprego destes recursos humanos, ou outros qualificados para o efeito, implica a adequação de medidas de coordenação das actividades em curso, e para as quais não será alheia a nomeação de elementos dos bombeiros que conheçam o TO e funcionem como elementos de ligação e guias para aquela actividade.

Para isso, anualmente, o SNBPC incorpora esta actividade nas acções a desenvolver quanto à vigilância pós-rescaldo, e que merecerá a melhor atenção nos exercícios de validação de conhecimentos e de consolidação de princípios doutrinários operacionais a introduzir.

3.3.5 - Melhoria das Comunicações

O SNBPC deverá desenvolver a rede rádio em falta nos veículos de combate a incêndios florestais, promovendo a substituição dos equipamentos que estejam já obsoletos e a estruturação do sistema integrado de comunicações de forma a dotar as estruturas de combate com as ferramentas necessárias ao eficiente desenvolvimento das actividades operacionais.

A GNR deve garantir, no respeito pelas suas competências e intervenção próprias, uma ligação rádio às estruturas de bombeiros de forma a facilitar a detecção e o combate.

O SNBPC deverá promover, por protocolo com a DGRF e as OPF s, a integração dos instrumentos de comunicações das brigadas de sapadores florestais nas redes de detecção e combate.

Em conformidade, o SNBPC, anualmente, elabora o diagnóstico de situação das comunicações operacionais e apresenta uma proposta consolidada das medidas a ser, ainda, necessário implementar.

3.3.6 - Melhoria dos meios de planeamento, previsão e apoio à decisão

E uma evidência que a capacidade de decisão, seja em que domínio for, se encontra, sempre, intrínseca e estritamente dependente do grau de informação imediatamente disponível, a que não será alheia um bom sistema de comunicações, tema já antes abordado. O contributo dos Sistemas de Informação Geográfica, no desenvolvimento de avançadas aplicações de suporte à decisão na prevenção e combate aos incêndios florestais, conjugando e integrando, em tempo real, informação das mais variadas fontes, permitindo, também, o acesso e incorporação de informação na formação do processo de decisão (cartas de risco de incêndio, ordenamento da floresta, localização óptima de pontos de água para reabastecimento em acções de combate a incêndios florestais, caminhos e aceiros florestais entretanto abertos, construção de faixas de segurança e protecção), que, de outra forma, dificilmente poderia ser tida em conta, sobretudo em momentos críticos de emergência, ou seja, quando mais essa mesma informação é importante e relevante, deve ser encarado de uma forma séria e responsável. De facto, este sistema, que já mereceu a devida atenção de alguns municípios, permitindo não apenas acções de Coordenação de Comando mas também para a operação propriamente dita (desde o primeiro momento de tudo quanto se passa, onde se passa e respectiva evolução, de que releva a escolha do ponto adequado para ataque a um ponto de incêndio e determinação do caminho óptimo para aí chegar, a permanente localização de todos os meios envolvidos, a permanente interligação e interacção entre o Posto de Comando e os elementos no terreno, e a possibilidade da reconstituição histórica, permitindo, antecipar a evolução da situação vivida) poderá constituir-se, entre outros, um importante instrumento de planeamento, previsão e apoio à decisão e permite uma nova dimensão não só abordagem dos incêndios florestais. A esta capacidade de planeamento e apoio à decisão, não será, também, alheia a existência de dois sistemas de gestão informação, um dirigido para tudo o que respeita aos PMDFCI e outras acções de silvicultura preventiva, infra-estruturas, a inventariação de meios (equipamentos, recursos humanos, etc.), a desenvolver e consolidar pela DGRF até ao termo de 2006, e outro para o desenvolvimento e adequação do Banco de Dados Nacional sobre Incêndios (designado por SGIF e existente desde 2001) à nova realidade.

Para este último sistema e de modo a possibilitar o desenvolvimento de métricas (tempos de 1ª Intervenção, tempos de detecção, tempos de rescaldo, etc) que possibilitem a nível municipal avaliar o desempenho dos meios envolvidos na detecção, 1ª Intervenção, combate e rescaldo e no âmbito das competências atribuídas a DGRF, é necessário garantir o desenvolvimento e adequação do Banco de Dados Nacional sobre Incêndios Florestais (o Sistema de Gestão de Informação de Incêndios Florestais SGIF) de modo a responder às necessidades de avaliação do sistema no seu conjunto, a fornecer informação atempada a todas as entidades que o integram e a cumprir os compromissos internacionais.

O Sistema de Gestão de Informação de Incêndios Florestais (SGIF) constitui até ao momento, o banco de dados nacional sobre incêndios florestais. A recolha de informação era até 2005 efectuada em grande parte nos CPD, estruturas activas apenas no período de Junho a Setembro e fora desse período, pelos Núcleos Florestais.

Face ao novo quadro de responsabilidades, nomeadamente no que diz respeito à integração dos efectivos do CNGF na GNR, é necessário manter o processo de recolha, até aqui em funcionamento através:

• Redefinição de um circuito de transmissão das ocorrências;

• Redefinição de um circuito de transmissão de informação referente à delimitação da área queimada por tipo de ocupação e espécie florestal, à investigação das causas e determinação dos prejuízos de material lenhoso e aos respectivos autos levantados pelo SEPNA/GNR;

• A definição de conceitos e critérios de recolha da informação que deverão ser vertidos em manual de procedimentos;

• A reformulação da infra estrutura de carregamento da informação.

Paralelamente e uma vez que o SNBPC está a proceder a uma reformulação do seu programa de gestão de ocorrências é fundamental garantir:

• Reajuste dos campos mínimos necessários sobre cada ocorrência de forma a responder às exigências da CE nesta matéria (no âmbito do Regulamento CE Forest Focus);

• A compatibilização do módulo de transferência da informação entre ambas as aplicações;

• Assegurar a coerência de conceitos subjacentes a cada campo;

• A inclusão de novos campos tidos como importantes para a avaliação do desempenho das diferentes componentes (termo do rescaldo, vigilância pós incêndio, etc).

Deste modo deverá ser consolidada a uniformidade entre a aplicação de gestão de ocorrências do SNBPC e o SGIF da DGRF, e efectivada a transferência automática dos registos entre as duas aplicações.

Deverá ser garantida a definição de procedimentos entre a DGRF, SNBPC e GNR no que diz respeito à recolha de informação complementar sobre os incêndios acima referida.

Por outro lado, importa ter presente que uma das áreas importantes para a melhoria dos meios de planeamento previsão e apoio à decisão passa pelo estudo dos grandes incêndios. Constata-se que os cenários de alterações climáticas preconizam o aumento da temperatura à escala global, com particular incidência na Bacia Mediterrânica. Constata-se igualmente que os grandes incêndios florestais estão, normalmente, associados a episódios climáticos excepcionais ("vagas de calor"). Neste contexto torna-se determinante estudar as condições meteorológicas que potenciam esses incêndios, a eficácia das medidas de gestão de combustível aplicadas e as tácticas de supressão usadas, para daí melhorar as práticas quer na infra estruturação, quer nos recursos e tácticas usadas na pré supressão e supressão.

Anualmente, este estudo será levado a cabo pela DGRF em conjunto com o SNBPC, IM e GNR, contando ainda com a participação de instituições científicas reconhecidas.

3.3.7 - Melhoria da capacidade logística de suporte à DFCI

Globalmente as operações logísticas compreendem os serviços de apoio e os serviços especializados.

A logística exigida pela mobilização, pelo equipamento, pelo transporte, a alimentação e de todos os aspectos da gestão das forças lançadas num Teatro de Operações de um Incêndio Florestal de envergadura carece de pessoal com disponibilidade, com formação e experiência.

Muitas vezes o revés no combate resulta, em grande parte, de um mau funcionamento logístico. Contrariamente ao que se passa numa frente de incêndio onde uma falha táctica tem efeitos normalmente localizados, e a maior parte do tempo está directamente relacionada com problemas de comunicações ou organizativos, uma falha na logística traz repercussões em toda a estrutura de combate e multiplica-se por toda a organização.

No conjunto das necessidades logísticas julgamos estarem asseguradas por outras vias os aspectos sanitários e os transportes. São totalmente ignoradas as tarefas da manutenção dos equipamentos e deixadas à iniciativa dos corpos locais e ao empenho das autarquias o Reabastecimento de combustíveis e a confecção e distribuição de alimentação. E aqui radica a maior interferência do apoio logístico nas operações de combate.

Torna-se, portanto, necessário enfrentar e resolver três questões essenciais, nomeadamente a questão da alimentação, em tempo oportuno, dos agentes envolvidos no combate, a garantia de condições de descanso aos mesmos agentes, para que as acções de combate mantenham, permanentemente, o número de efectivos considerados necessários e o reabastecimento de combustíveis no teatro de operações, evitando a saída, mesmo que temporária, das viaturas de combate dos locais em que as suas acções são indispensáveis.

Se por um lado a estrutura de combate aos Incêndios Florestais em Portugal não possui nenhum serviço logístico organizado, por outro lado verifica-se que a única reserva estratégica do sistema se encontra nas Forças Armadas.

Deve, pois, ser organizada uma Estrutura Nacional de Apoio Logístico, assente nas estruturas Municipais e Distritais, pensada e articulada não só para fazer face às situações de socorro e combate aos incêndios florestais mas também constituir uma base sustentada de uma primeira célula de primeira resposta a situações de emergência.

Esta estrutura deve ser agilizada e rotinada, com recursos humanos formados e apoiados por equipamento de resposta adequado e com responsabilidades bem definidas e a "mobilização" dos meios deve ter por base uma pré avaliação credível e oportuna no Teatro de Operações por parte do responsável pelas acções de combate.

Em conformidade, em 2006, o SNBPC avalia a formação que neste âmbito é ministrada aos Elementos de Comando e propõe as alterações necessárias para a implementação dos conceitos base ao desenvolvimento de uma adequada doutrina logística, implementa a sua formação. O SNBPC estabelecerá ainda uma adequada estrutura logística de suporte às acções de supressão, e propõe as parcerias com outras entidades e medidas necessárias à sua implementação.

3.4 - Recuperar e reabilitar os ecossistemas

A recuperação de áreas ardidas deverá ter em vista o aumento futuro da sua resiliência e deve desenvolver-se em dois tempos. Um primeiro, relacionado com a protecção dos recursos e infra-estruturas e outro de médio prazo dirigido para e requalificação dos espaços florestais dentro dos princípios da Defesa da Floresta Contra Incêndios.

Releva-se, deste modo, como objectivo principal, a avaliação e mitigação dos impactos causados pelos incêndios e implementação de estratégias de reabilitação a longo prazo.

De referir que a prática até agora prosseguida em Portugal no tocante a acções sobre as áreas ardidas não tem considerado os impactos causados pelos incêndios, nem actuado proactivamente de forma a prevenir desastres, antes, limitando-se a reagir perante situações pontuais que colocam em risco a segurança de pessoas e bens.

Esta falta de análise das situações e previsão de riscos conduz a prejuízos acrescidos àqueles directamente decorrentes dos incêndios pelo que será necessário iniciar um processo centrado na avaliação da urgência de execução de acções para protecção de solo e de infra-estruturas.

Para cumprir este objectivo, importa desenvolver um programa específico dirigido à recuperação de áreas ardidas, aplicando as orientações estratégicas do Conselho Nacional de Reflorestação, dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal e as recomendações técnicas do INAG e das IES (nomeadamente as do Centro PHOENIX do Instituto Florestal Europeu). Pretende-se que no termo do ano de 2007 esteja disponível um Código de Boas Práticas na Recuperação de Áreas Ardidas, da responsabilidade da DGRF e elaborado em articulação com outras entidades públicas (ICN, INAG, IPPAR, IES), e com a participação dos representantes dos proprietários de terrenos, e que o mesmo seja divulgado às Organizações da Produção Florestal.

Paralelamente, deverão ser executadas acções imediatas de minimização de impactos, intervindo em grandes incêndios, bem como a orientação no escoamento do material afectado pelos incêndios, acompanhando e acordando o processo de extracção do material lenhoso, de modo a assegurar um envolvimento dos diversos agentes que conduza a procedimentos mais céleres e à adopção de boas práticas florestais. Pretende-se, também, que, anualmente, se realize a necessária monitorização deste processo.

Para que esta acção seja concretizada é necessário que em 2007 exista uma equipa em cada NUTII constituídas por técnicos da DGRF, do ICN, do INAG e da Protecção Civil que deverão desenvolver a sua actividade em íntima articulação com os municípios e as OPF.

No tocante à elaboração planos de reabilitação dos ecossistemas afectados pelos incêndios, que deverão incorporar as regras de DFCI definidas regional e localmente e contemplar as recomendações do Conselho Nacional de Reflorestação, considera-se que estes devem incidir em áreas ardidas superiores a 500 hectares e resultar do trabalho de equipas orientadas pela DGRF e participadas pelos Gabinetes Técnicos Florestais e Organizações da Produção Florestal.

3.5 - Adaptação de uma estrutura orgânica e funcional eficaz

A concretização dos eixos estratégicos antes relevados apenas será possível através da integração dos esforços das múltiplas instituições e agentes envolvidos na defesa da floresta. Essa integração requer uma organização que viabilize o trabalho de equipa e avalie os resultados das suas acções. Esse dispositivo terá de alicerçar-se em conhecimento, competência, motivação e liderança adequados, bem como em meios e recursos proporcionais aos objectivos a alcançar. A atribuição de novas responsabilidades, no âmbito da Defesa da Floresta Contra Incêndios, à DGRF, à GNR e ao SNBPC obriga a que em cada uma daquelas entidades seja definida uma forma de organização interna capaz de satisfazer, de forma consequente, com um elevado nível de resposta no cumprimento das missões que lhes são atribuídas.

Assim, no actual quadro de responsabilidades, a DGRF deverá reunir condições para que, de forma permanente, disponha de recursos técnicos e materiais, exclusivamente dirigidos para a Defesa da Floresta Contra Incêndios, coordenados em termos nacionais por uma Sub Direcção de DFCI, e por Distrito organizados em equipas técnicas de Operações de Prevenção. A GNR, face às novas competências que lhe foram atribuídas no âmbito da vigilância, detecção e fiscalização, e, também, nas acções de 1ª Intervenção, articula-se de forma a poder responder a este desiderato.

O SNBPC estrutura se de forma a criar uma consistente Estrutura de Operações de Protecção e Socorro, relacionando funcionalmente valências e competências de entidades relevantes para o cumprimento da missão.

Deste modo, organização e ligação institucional são duas áreas chave para o sucesso da estrutura, que assenta em três níveis, o Municipal, Distrital e Nacional, e, em cada um deles, são estabelecidas as ligações institucionais entre as organizações que mais directamente estão envolvidas no Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (SNDFCI).

O país disporá, no plano operacional, de uma organização assente nos centros de operações de socorro, como órgãos de coordenação de toda a actividade operacional de protecção, socorro e emergência, estruturada em escalões nacional, distrital e municipal, e que, enquanto estruturas operacionais permanentes, darão, no âmbito da operacionalização do PNDFCI, e através dos elementos de ligação das diferentes entidades, o enfoque às acções de prevenção, pré supressão e de supressão.

3.5.1 - Princípios

No quadro dos princípios que regem a criação desta estrutura, onde interagem competências cometidas à DGRF, ao SNBPC, ao INEM, ao IM, ao ICN, entre outras entidades públicas e privadas que desenvolvem actividades de protecção civil, importa estabelecer uma estrutura organizacional que tenha como objectivo enquadrar as acções antes relevadas.

Esta estrutura, estando preparada para sustentar as acções e metas antes abordadas aos níveis municipal, distrital e nacional, deverá, também, poder contribuir para, entre outras:

• Eliminar as deficientes ligações entre as funções de prevenção e as funções de protecção e socorro protagonizadas, respectivamente, pelo MADRP e MAI;

• Estabelecer a tão necessária relação de proximidade entre os níveis nacional, distrital e municipal, através da criação dos centros de operações de socorro como órgãos de coordenação de toda a actividade operacional de socorro e emergência a estes níveis;

• Dotar os Centros Distritais e Nacional de Operações de Socorro com uma adequada estrutura de apoio à decisão;

• Potenciar os recursos (humanos e materiais) para uma adequada capacidade de intervenção nos diversos Teatros de Operações;

• Implementar uma adequada cultura logística suportada por uma estrutura integrada e sustentada ao nível nacional, distrital e municipal;

• Integrar os PMDFCI, numa óptica distrital e nacional, sem prejuízo da necessária articulação, consolidação e consequente adaptação aos três níveis;

• Descentralizar a formação de âmbito distrital, apoiando-se nos centros de formação já existentes, implementar modelos de formação contínua nos Corpos e Bombeiros e nas OPFÊs com vista a incentivar o uso de novos métodos e técnicas de combate em incêndios florestais, de que se destaca como medidas privilegiadas as técnicas de sapador e contra-fogo.

3.5.2 - Nível Nacional

Ao nível nacional, o CNOS é a quem compete acompanhar os Centros Distritais de Operações de Socorro (CDOS), monitorizar as operações de socorro e assistência, garantir o apoio técnico e logístico necessário, em situações consideradas de emergência ou que pela sua natureza, gravidade, extensão e meios envolvidos ou a envolver, ultrapassem o estrito âmbito de actuação de um CDOS.

3.5.3 - Nível Distrital

Ao nível Distrital, o Centro Distrital de Operações de Socorro (CDOS), garante a ligação vertical do escalão municipal para o escalão nacional, articula-se permanentemente com o CNOS, e garante todas as operações de socorro, emergência e assistência de nível distrital, acautelando o apoio técnico e logístico necessário em situações consideradas de emergência ou que pela sua natureza, gravidade, extensão e meios envolvidos ou a envolver, ultrapassem o estrito âmbito de actuação municipal.

Os Comandantes dos Corpos de Bombeiros profissionais ou voluntários, sem prejuízo da dependência hierárquica, funcional e disciplinar, articulam-se operacionalmente no comando único ligando-se ao Comando Distrital de Operações de Socorro.

3.5.4 - Nível Municipal

Ao nível municipal e no que se refere à definição de políticas e orientações no âmbito da defesa da floresta contra incêndios, a CMDFCI é o elo de ligação das várias entidades, sendo o PMDFCI o instrumento orientador das diferentes acções. Anualmente, os SMPC devem assentar a sua actividade da vigilância, detecção, fiscalização, 1ª Intervenção e combate, em planos expeditos de carácter operacional municipal (POM) mobilizando e tirando partido de todos os agentes na área de influência municipal.

A este nível, os SMPC deverão garantir, em sede de POM a coordenação de todas as operações e forças, de socorro, emergência e assistência e consequentemente da actividade operacional, garantir a ligação operacional permanente do município ao CDOS, e o apoio aos órgãos e às operações de socorro, emergência e assistência.

Esta estrutura, na dependência hierárquica e funcional do Presidente da Câmara Municipal, permite acompanhar de perto todo o trabalho de planeamento da prevenção e a sua operacionalização das acções de silvicultura preventiva (nomeadamente a limpeza de matos e a limpeza e beneficiação de caminhos, criação de zonas de descontinuidade), o acesso às manchas florestais, propondo medidas para a beneficiação de estruturas de apoio ao combate aos incêndios (rede viária, rede divisional e pontos de água). Será numa visão integrada ao nível municipal que, em sede de CMDFCI, será possível operacionalizar as acções de Defesa da Floresta Contra Incêndios florestais, integrar a componente de sensibilização e formação junto das população, a implementar pelas juntas de freguesia, para a tomada de consciência de práticas erradas do uso do fogo e da necessidade da implementação de medidas de autodefesa, e o aumento da fiscalização por parte do SEPNA/GNR.

4 - Avaliação do PNDFCI

O Plano Nacional da Defesa de Floresta Contra Incêndios aqui preconizado, traduz-se num modelo activo e dinâmico onde importa integrar, também, a componente avaliação, a ser encarada como um processo contínuo e participativo das estruturas integrantes de comando, sob a perspectiva dos resultados para a eficiência da prevenção e protecção da floresta contra incêndios.

Esta, é uma etapa, de um ciclo integrado para a defesa da floresta, que visa melhorar o desempenho dos programas bem como a sua articulação (avaliando-se, não só, os seus resultados, a concepção e a implementação de cada programa, pela variação dos indicadores que lhe estão associados, mas também, apontando-se necessidades de mudança no processo de mobilização, capacidade e forma de participação dos agentes envolvidos), e prestar contas ao governo e à sociedade.

De facto, tem-se assistido nos últimos anos a uma deficiente análise e monitorização dos sistemas até agora em funcionamento, pela falta de indicadores perfeitamente identificados e normalizados que permitam de forma objectiva identificar e avaliar desvios, que importa, no âmbito do presente plano, corrigir.

Para este efeito e como elemento facilitador, o Plano terá como instrumento de avaliação Sistemas de Gestão de Informação, antes relevados.

Considerando que a base de todo o sistema está assente no município, uma vez que será a este nível que se consubstanciam as acções que permitirão, de forma prática, suportar o planeamento nas vertentes da prevenção e combate, e, redireccionar os investimentos de acordo com as diferentes realidades presentes no universo dos municípios, o enfoque do sistema de avaliação deverá também assentar numa avaliação municipal, sem que seja, naturalmente esquecido os níveis distritais e nacional, permitindo, assim, uma leitura global da realidade até ao momento inexistente, suportando a formulação de decisões operacionais e políticas mais ajustadas às ocorrências.

Nesta óptica, o Sistema de Gestão de Informação, deverá, ao nível municipal, estar preparado para reunir toda a informação relativa à execução do PMDFCI (de modo a obter-se informação permanente sobre o progresso dos dispositivos municipais), e permitir, no âmbito dos sistemas de gestão da vigilância e detecção, das ocorrências e das causas, gerir informação para avaliação do desempenho de cada um deles. Para efeitos de avaliação trimestral a DGRF, a GNR e o SNBPC elaboram relatório de progresso conjunto relativo ao cumprimento dos objectivos e acções preconizados neste plano, recolhendo para o efeito contribuições periódicas do ICN, no que respeita à Rede Nacional de Áreas Protegidas.

Anualmente, o PNDFCI será objecto de auditoria a realizar por entidade exterior ao Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios.

Anexo A [Plano Operacional Municipal (POM)] ao Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios

Índice do POM

1 - Caracterização Geral do Concelho (Quando não exista PMDFCI)

1.1 - Localização Geográfica

1.2 - Risco de Incêndio no Concelho

1.3 - Incêndios no Concelho

1.3.1 - Perigo de Propagação

1.4 - Áreas Protegidas

2 - Prevenção

2.1 - Equipas/Brigadas de Sapadores Florestais

2.2 - AGRIS 3.4. "Prevenção de Riscos Provocados por Agentes Abióticos"

2.3 - Programas Ocupacionais (POC)

2.4 - Outros Agentes

3 - Vigilância: Informação, Educação, Patrulhamento e Fiscalização

3.1 - Vigilância Móvel

3.1.1 - Corporações de Bombeiros

3.1.2 - Equipas/Brigadas de Sapadores Florestais

3.1.3 - Brigadas autárquicas de Voluntários

3.1.4 - Guarda Nacional Republicana

3.1.5 - Forças Armadas

3.1.6 - Outros Agentes

3.2 - Vigilância Fixa

3.2.1 - Rede Nacional de Postos de Vigia

3.2.2 - Rede Secundária de Vigilância Fixa

4 - 1ª Intervenção

4.1 - Corporações de Bombeiros

4.2 - Equipas/Brigadas de Sapadores Florestais

4.3 - AFOCELCA

4.4 - Outras Equipas/Brigadas de lª Intervenção

5 - Combate

5.1 - Combate

5.2 - Rescaldo

5.3 - Vigilância Pós-Rescaldo

6 - Despistagem das Causas de Incêndios

6.1 - Guarda Nacional Republicana

6.2 - Polícia Judiciária

7 - Coordenação de Meios

7.1 - Centro Distrital de Operações de Socorro (CDOS)

7.2 - Núcleo Florestal

7.3 - Protecção Civil

8 - Alerta

8.1 - Alerta Laranja

8.2 - Alerta Vermelho

Anexo B (Indicadores Municipais) ao Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios

Indicadores Municipais

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2006/05/102b00/35113559.pdf))

ANEXO C ao Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios

Fichas técnicas

Eixos Estratégicos:

(i) Aumento da resiliência do território aos incêndios florestais.

(ii) Redução da incidência dos incêndios.

(iii) Melhoria da eficácia do ataque e da gestão dos incêndios.

(iv) Recuperação e reabilitação dos ecossistemas e das comunidades.

(v) Adaptação de uma estrutura orgânica funcional e eficaz.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2006/05/102b00/35113559.pdf))

Anexo D ao Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios

Perspectiva histórica sobre a floresta portuguesa e a sua defesa contra incêndios

Dos primórdios da nacionalidade ao final do séc. XIX

A necessidade de terra arável para suportar o crescimento da população verificado desde o início do Neolítico e, em especial, durante a Idade Média, a premência de vastas áreas desarborizadas para a pastorícia, a desflorestação dos bosques e matas para a construção naval e o esforço de recuperação desenvolvido após o terramoto de 1755 foram os processos que conduziram à profunda depleção dos recursos florestais portugueses no final do século XVIII.

Pesem embora algumas medidas políticas tomadas com vista a inverter a tendência protegendo os recursos (com legislação especial desde, praticamente, a época da dominação romana) ou satisfazendo a procura (por exemplo, com a plantação do pinhal litoral no século XIII, uma das primeiras florestas plantadas do mundo, ou com a Lei das árvores de 1565)-, a expansão ultramarina garantiu o acesso a territórios com abundantes recursos florestais (Madeira, África Ocidental, Brasil, Índia), pelo que reduziu a preocupação da Coroa e da alta Nobreza com as matas e bosques apenas à manutenção dos seus próprios direitos relativamente aos recursos cinegéticos.

São poucas as referências recolhidas por Radich (2000) para o início do séc. XIX, mas a autora menciona os relatos de Brotero (1827) e Balbi (1822), segundo os quais "exceptuando as províncias do Minho, Trás os Montes e Beira, todo o resto do território é deixado sem cultura". Brotero avaliava que mais de metade do país estava inculto, especificando que "quase todas as serras estão nuas de arvoredos nos seus cumes e cheias de urzes, carquejas, estevas e outras tantas plantas bravas, arbustivas e herbáceas". Andrade e Silva (1815) referia que os bosques iam desaparecendo em resultado de uma pluralidade de causas: o aumento do povoamento, crescentes necessidades de madeira e lenhas sem a subsequente replantação, arroteias, fábricas, desleixo, cortes e falta de polícia. Brotero (1827) apontava, ainda, "o corte de muitos pinhais sem o cuidado de os renovar e que os pastores, com as suas queimadas, têm destruído muitos". No entanto, a destruição da floresta, como reconhecia Andrade e Silva, deveu-se ao aumento da população (e consequente necessidade de terra arável) e ao número de manufacturas. Em 1849, José Maria Grande registava o "arboricídio" das herdades vizinhas do Tejo, onde se cortava o azinho e sobro para carvão. No séc. XIX, a questão agrícola foi dominante na política do Estado, mas a necessidade de arborizar o litoral para conter o avanço das areias, proteger as barras dos portos e as férteis várzeas agrícolas e, ao mesmo tempo, abastecer a Marinha, desenvolveu uma visão utilitária da floresta, enquanto geradora de produtos e serviços valiosos à sociedade, importando-se a técnica florestal, de inspiração centro europeia e transmitida por Bonifácio da Silva, que permitiu a constituição da Administração Geral das Matas, na dependência do Ministério da Marinha. Com o processo de modernização subsequente à Revolução Liberal, a gestão do território e a sua perspectivação futura careciam de informação técnica de base. Assim, emergiram os primeiros trabalhos seguros sobre a economia rural, estatísticas do território e o Relatório Acerca da Arborização Geral do País (Nery e Delgado, 1867). Este último, constitui um documento de referência para se compreender o essencial da acção do Estado nos 100 anos seguintes. Em 1875, a área arborizada equivalia a 7% do território, com cerca de 670.000ha, compostos por 370.000ha de montados, 210.000ha de pinhais, 50.000ha de soutos e carvalhais. A superfície cultivada era de 4.642.000ha e a área de incultos correspondia a 4.242.000ha de cumeadas e charnecas e a 72.000 ha de areias da costa marítima.

De 1868 a 1965 - A edificação de um património florestal

Com o aparecimento do ensino superior agrícola e florestal (1864), a publicação do Relatório da Arborização Geral do País (1867) e das Condições Florestais de Portugal (Barros Gomes, 1876), entre outros, e a reformulação dos serviços técnicos e administrativos, os Serviços Florestais do Estado ganharam uma capacidade de intervenção que sustentou a política florestal portuguesa dos séculos XIX e XX. A publicação do Regime Florestal, em 1901, (peça mestra de política florestal quer para os terrenos públicos quer para os privados) constituiu o enquadramento para a máquina do Estado prosseguir a sua missão, concluindo a arborização de quase todo o litoral dunar português, fixando as areias e protegendo as várzeas agrícolas e a regularização dos leitos do rio Liz e Mondego. No entanto, a instauração da República, a Primeira Guerra Mundial, a crise social e económica, os fluxos migratórios para o Brasil e para a América do Norte vieram colocar novos problemas ao país. Em 1927 e 1928, o Estado, através da campanha do trigo, voltou a redireccionar a sua acção para o aproveitamento agrícola dos incultos, em detrimento do uso florestal do solo.

Fracassado o projecto cerealífero português e a braços com excesso de mão de obra nos campos, em meados dos anos 30 e após o reconhecimento dos baldios do Continente pela Junta de Colonização Interna, o poder político entregou aos Serviços Florestais os terrenos comunitários incultos, na sua maioria constituídos por solos esqueléticos, extremamente pobres, com o objectivo de serem arborizados e geridos para produzir riqueza futura.

Em 1938, foi aprovado o Plano de Povoamento Florestal, que previa, em 30 anos, arborizar 420.000ha, melhorar 60.000ha de pastagens, constituir reservas naturais e parques nacionais em cerca de 33.500ha (incluindo o Gerês, Montezinho ou a Estrela), estabelecer 125 viveiros, construir 940 casas de guardas e 140 postos de vigia, para além de instalar uma completa rede de infra-estruturas viárias e de telecomunicações.

Este Plano, coordenado pelo Prof. Santos Hall, foi sendo ajustado e reforçado pelos sucessivos planos de fomento posteriores (1954-1972), sendo possível afirmar que, a par da hidráulica agrícola no Sul do País, foi um dos únicos pilares da política agrária do Estado Novo (definida no Plano de Ressurgimento Nacional de 1935) a ser efectivamente cumprido.

No entanto o esforço de arborização estatal incidiu essencialmente nos terrenos comunitários serranos (baldios), embora os resultados práticos fossem de pouca expressão - de 1888 a 1938 teriam sido arborizados apenas 21082 ha (Mendonça 1961). Com a "Lei do Povoamento Florestal" (lei n.º 1971 de 1938) as actividades de florestação conheceram um novo impulso, aumentando-se significativamente a taxa anual de arborização anual. Todavia, embora muito mediatizada, esta acção teve uma expressão reduzida na evolução da área florestada - cerca de 7% da área total de floresta até 1960 (Mendonça 1961).

O Plano de 1938 integrou-se num movimento de "fomento e conservação florestal" europeu e norte americano, desenvolvido a partir do início do século XX e para o qual se podem encontrar planos equivalentes contemporâneos em países dos mais diversos quadrantes sociais e ideológicos, que permitiu aos Estados conservarem e desenvolverem um património e um legado natural para as gerações futuras.

O sucesso deste modelo organizacional dependia de uma política pública dirigista e consistente, que, no caso português, se concretizou também em legislação de protecção do montado do sobro e azinho, nas obras de correcção torrencial, no repovoamento aquícola e cinegético e em investigação florestal. Esta política florestal permitiu o crescimento da indústria da madeira serrada e dos aglomerados, da resina, da celulose, da cortiça, e garantiu as bases para a criação, a partir de 1970, de uma rede nacional de áreas protegidas. Esta política resultou numa quase monocultura do pinheiro bravo, espécie pioneira da sucessão ecológica com capacidade de sobreviver mesmo em solos extremamente degradados. Estas características, aliadas a um rápido crescimento e à perspectiva de obter madeira com valor comercial num tempo aceitável, levaram, de facto, a utilizar o pinheiro bravo amplamente. No entanto, a sua elevada capacidade colonizadora dos terrenos deixados livres pelo abandono da agricultura terá sido responsável por uma parte muito substancial da área que actualmente ocupa. Pese embora a forma autoritária de intervenção do Estado Novo nos anos 40, o esforço de florestação inspirava-se em boas e precoces intenções ambientais (de protecção das encostas, por exemplo) e de desenvolvimento sustentável.

Este modelo, baseado na autoridade, foi adaptado também por países como o Chile, a França (que, em grande medida, serviu de modelo para os países ibéricos), a Itália, a Espanha, a Escandinávia, o Reino Unido, os Estados Unidos, o Canadá, a Rússia ou a China, que não abdicaram de um forte protagonismo dos Serviços Florestais do Estado, visível na hierarquização e disciplina para militar da polícia florestal e do corpo de técnicos, que, com raras excepções na Europa, se mantiveram fardados, armados e vigilantes relativamente a alterações do uso do solo, à caça e à pesca furtivas, à destruição da natureza, ao furto de madeira, às pragas, às doenças, à silvopastorícia desregrada e ao incendiarismo.

Em 1965, existiam cerca de 2.969.000 ha arborizados, correspondentes a 33% do território do Continente. Numa sociedade rural muito dependente dos combustíveis e fertilizantes florestais, em que a recolha de caruma e mato era autorizada e vigiada pelos proprietários, os poucos incêndios que iam deflagrando em espaços rurais povoados e com reduzida biomassa eram facilmente combatidos pelas populações locais, pelas estruturas dos Serviços Florestais e, pontualmente, pelos corpos de bombeiros municipais e voluntários. Na década de 50 e 60, ardiam em média cerca de 5000 ha/ano.

De 1965 a 1975 - O fim de um ciclo de política florestal pública

A partir da década de 1950, com a emigração para a Europa e as Américas e o êxodo da população rural para as cidades do litoral, o despovoamento do interior foi assumindo contornos preocupantes. Associado a este processo demográfico, o esforço da Guerra Colonial consumiu parte dos recursos financeiros e humanos que suportavam o sistema agro florestal. Mas terá sido o êxodo rural o fenómeno mais marcante. Foi uma emigração lenta, desorganizada, que deixou atrás de si uma paisagem de abandono, em que o mato e o pinhal se instalaram, criando o que Steve Pyne designaria como o paradigma do ambiente propenso ao incêndio. Neste contexto, os privados ou abandonaram a terra ou fizeram uma gestão minimalista, inadequada à sustentabilidade desejada pela técnica florestal, sem intervenção do Estado na gestão ou no apoio à gestão da grande maioria do património privado.

Na ausência de vigilância territorial e de tratamento silvícola em vastas áreas florestais, em especial privadas, os grandes incêndios registados na região do Pinhal Interior e nalguns perímetros florestais geridos pelo Estado (ver nota 1) desencadearam reflexões importantes. Num documento percursor intitulado "Princípios Básicos de Luta contra Incêndios na Floresta Particular Portuguesa", Quintanilha, Silva e Moreira da Silva (1965) identificaram as linhas de orientação estratégicas necessárias à resolução do problema: a redefinição da gestão florestal privada no mini fundio através da criação de zonas de intervenção (polígonos florestais com dimensão suficiente para a viabilização de medidas de silvicultura e infra estruturação); o planeamento florestal e de infraestruturas a um nível sub regional (50000ha); e a adopção de sistemas de prevenção e combate assentes na profissionalização dos seus agentes. Esta estratégia veio a ser adoptada, com a constituição de diversas brigadas de prevenção e combate unitariamente compostas por 20 indivíduos equipados com enxadas e outras ferramentas manuais.

No Ano Europeu da Conservação da Natureza (1970), e num contexto de preocupação crescente face ao fenómeno dos incêndios, foi publicado o DL. 488/70, cuja elaboração se terá baseado nas reflexões técnicas anteriormente enunciadas, e que define, pela primeira vez, um Sistema de Defesa da Floresta Contra Incêndios. Reconhecendo a complexidade acrescida do problema no que diz respeito à propriedade privada e a escassez de mão de obra disponível para executar as tarefas de prevenção e de combate aos incêndios, o diploma assume como necessária uma acção concertada de diversas entidades, na qual os Serviços Florestais assegurassem a coordenação técnica dos trabalhos de extinção. Estabelece, no entanto, que compete ao proprietário privado assegurar a protecção dos seus espaços, realçando a importância para a riqueza nacional das tarefas de defesa da floresta contra incêndios.

Neste diploma, por razões de ordem pública, define-se também o envolvimento das autoridades administrativas que, em sede de comissão distrital, participam nos trabalhos de prevenção e extinção, presididas, com voto de qualidade, pelos Serviços Florestais. As comissões distritais contavam com a participação do comando da região militar, de dois representantes dos bombeiros (um do corpo sapador e outro municipal, e, na falta deste último, da Associação de Voluntários), da GNR, da PSP e da defesa civil do território. Apesar da ausência de estatísticas seguras, há consenso sobre a média anual de área ardida neste período ter sido de 10.000ha.

De 1975 a 1985 - O declínio dos espaços florestais

Com o 25 de Abril de 1974 e o período revolucionário que se lhe seguiu, um conjunto de instituições públicas sofreram profundas alterações organizacionais e de estratégia, que atingiram também, e de forma muito particular, os Serviços Florestais.

Com capacidade operacional instalada em quase todo o território, estes Serviços geriam activamente as áreas florestais públicas e comunitárias (baldios) (incluindo as áreas protegidas criadas a partir de 1970) e policiavam as restantes áreas privadas (cerca de 80% do território). A instabilidade própria dos períodos revolucionários, com impactos ao nível da autoridade do Estado, criou terreno propício ao florescimento de actividades ilegais que expressavam as tensões acumuladas e os conflitos passados ou presentes através de actos incendiários. Num quadro de impunidade, assistiu-se à dizimação dos recursos cinegéticos, ao aumento desregrado da prática de queimadas pelos pastores e da queima de lixos urbanos, ao uso generalizado do fogo. Em 1975, arderam cerca de 80.000ha.

Ao mesmo tempo, a missão dos Serviços Florestais do Estado, que garantia em tese, como se referiu, a assistência à gestão da propriedade privada, foi concentrada nas áreas comunitárias. Paralelamente, e no mesmo ano de 1975, criava-se o Serviço Nacional de Parques e Reservas e constituía-se a comissão instaladora do Serviço Nacional de Protecção Civil, que consolidava as comissões distritais criadas em 1970.

Em apenas cinco anos, a área queimada no território continental quadruplicou (43.860ha/ano) (ver nota 2). Em 1980, foi publicado o DL.327/80, que estabelecia a necessidade de resolver o problema dos incêndios "com base num sistema articulado e conjugado de esforços, de resultados imediatos" (Diário da Assembleia, 1980). Com a publicação deste diploma, foi revogado o anteriormente referido DL 488/70 e deslocou-se a coordenação das acções de protecção, de detecção e de combate aos fogos florestais para a esfera dos órgãos regionais de protecção civil.

Na discussão parlamentar para a ratificação do Dec. Lei 327/80, foi explicitamente assumida uma opção: o reforço dos meios de combate, apoiados nos corpos de bombeiros, numa lógica de curto prazo e de resultados rápidos, em detrimento da resolução dos problemas estruturais da floresta e da gestão do território com prazos mais dilatados, e de resultados menos visíveis no imediato.

A aprovação desta lei pôs fim a uma discussão iniciada em Março de 1980, quando uma proposta de lei veio preconizar a criação das Zonas de Intervenção Florestal (ZIF) como pilar da Defesa da Floresta Contra Incêndios. Alegando que a concretização desta proposta implicaria a colectivização da floresta e interferiria nos reais interesses dos privados, o partido que apoiava o Governo avançou com uma outra proposta de Lei. Por ocasião da sua discussão, foi questionado o funcionamento do próprio modelo, como se pode ler nos diários da Assembleia da República: "Como funcionam, como se articulam? Admitindo que possam vir a funcionar, estão porventura vocacionados para a realização das tarefas da prevenção e detecção?". A Lei foi aprovada, rectificada na generalidade já na II legislatura em Dezembro de 1980, sem votos contra, mas com abstenções e declarações de votos de três partidos. Ainda nos diários da Assembleia da República, lê se: "Votaram contra medidas de fundo que evitariam a deflagração de incêndios, com a desculpa de terem medidas para os apagar. (...) O Governo optou pela pseudomodernização de estruturas já condenadas, (...) serviços regionais de protecção civil, órgão municipais de coordenação...? Tudo no papel?".

Em Setembro de 1980, no âmbito do Ministério da Administração Interna, foi criado o Serviço Nacional de Bombeiros, e, logo em Outubro, o Serviço Nacional de Protecção Civil. Num ano marcado pela seca, arderam 89.000 hectares. Em Dezembro desse ano, o Decreto Regulamentar 55/81 veio clarificar as competências das diversas entidades. Os Serviços Florestais passaram a ser responsáveis apenas pela prevenção e detecção; os municípios assumiram a responsabilidade pela protecção civil e pela dinamização das Comissões Municipais Especializadas em Fogos Florestais; e aos corpos de bombeiros passaram a competir o combate e o rescaldo. O referido Decreto prevê também a transferência gradual dos equipamentos, encargos e infra-estruturas de combate dos Serviços Florestais para os bombeiros, que não chegou a ser totalmente efectuada.

O novo enquadramento não acautelou suficientemente a incorporação na actividade de combate aos incêndios florestais da experiência e conhecimentos acumulados pelos Serviços Florestais ao longo de mais de 100 anos (ver nota 3). Perdida a oportunidade de contar com esta experiência, esvaziados da missão de combate e perante os desafios lançados pelo programa de arborização apoiado pelo Banco Mundial, os Serviços Florestais concentraram-se em apoiar a arborização de novas áreas, descurando a assistência ao proprietário privado na gestão do seu património e a protecção das matas públicas. Muito direccionada para a gestão das matas públicas e comunitárias, a máquina da Administração Pública teve sempre muita dificuldade em desenvolver uma actividade de apoio às melhores práticas de silvicultura nas áreas privadas, com a excepção das áreas de latifúndio. Durante este período, mesmo as arborizações desenvolvidas não observaram preocupações de Defesa da Floresta Contra Incêndios e poucos são, actualmente, os hectares então plantados e que ainda sobrevivem, com excepção de áreas de eucalipto e de pinheiro manso.

Entre os muitos factores que, a partir de meados dos anos 80, fizeram decrescer a utilidade social e o valor do pinhal bravo português, contam se: o despovoamento e o envelhecimento da população rural, o acréscimo do preço da mão de obra decorrente da sua escassez, o incipiente nível de mecanização das operações, a redução dos preços da resina, a progressiva extinção da prática de recolha de mato para as camas dos animais (por via da mecanização da agricultura e da consequente diminuição do número de animais de trabalho), a acessibilidade a fertilizante artificiais, a redução do consumo de lenhas (electrificação do interior das habitações e distribuição do gás), a pequena dimensão das áreas privadas e a super abundância de madeira ardida.

O proprietário agrícola ou detentor da terra, que dependia cada vez menos da floresta como fonte de rendimento, fazia uma incorrecta gestão técnica dos seus espaços, votando milhares de hectares a uma espiral de abandono e a uma crescente exposição ao risco de incêndios, cada vez mais frequentes e de maior dimensão.

Por um lado, o corpo técnico do Estado ia envelhecendo, em conjunto com as instalações, a rede de vigias e comunicações e as restantes infra-estruturas criadas pelo Plano de Povoamento Florestal de 1938. Por outro lado, a eficácia da defesa da floresta estava comprometida pela formação dos bombeiros (pese embora alguma formação) essencialmente vocacionada para incêndios urbanos, pela sua não profissionalização, pelo seu insuficiente conhecimento do território florestal, pela inadaptação do equipamento de combate ao terreno florestal, com excessivo e sistemático recurso à água e raramente à enxada ou à técnica de contra-fogo. No esforço de combate aos incêndios florestais, os bombeiros salvaram populações e habitações, expondo-se ao risco de graves acidentes, alguns deles fatais (Águeda, Vouzela e Armamar).

Em 1985/86, a gestão do Parque Nacional da Peneda-Gerês e de outras áreas protegidas transita para o Serviço Nacional de Parques e Reservas, que promove uma política de não-intervenção ou de intervenção mínima sobre ecossistemas incluídos na rede nacional de áreas protegidas, independentemente de serem ou não de origem artificial, e com frequentes restrições à gestão florestal. Durante este período, o municipalismo e o desenvolvimento económico trouxeram até às populações a electricidade e o gás e aprofundaram a mecanização da agricultura. A recolha dos matos e lenhas deixaram de fazer parte das rotinas das explorações agrícolas, acumulando-se o combustível nos espaços florestais. As indústrias de celulose, comprando espaços e dinamizando o sector privado da prestação de serviços de arborização, apresentavam ao proprietário privado a alternativa de uma rápida capitalização da terra. O Estado expandiu o sector das celuloses e criou mais uma fábrica na região Centro (1984). Com o desenvolvimento deste projecto industrial e o aumento de capacidade de outras fábricas já existentes, a disputa de terra para plantações de eucalipto estendeu-se a áreas do interior, que mais tarde (finais década 90), pelo declive, piores produtividades e estabilização do preço da madeira, viriam a tornar-se em investimentos pouco rentáveis.

Durante este período, Espanha aprofundou o enraizamento do seu sistema de defesa da floresta contra incêndios nos serviços florestais, que tinham entretanto mudado da tutela do Ministério da Agricultura para a do Ministério do Ambiente. Garantida pelo Governo a coordenação de um sistema único e de âmbito nacional, foram observadas e regionalmente enquadradas algumas particularidades ou mesmo a existência de modelos diferenciados, que ainda hoje se mantêm. Nas comunidades mais rurais, a prevenção e o combate estão na esfera do Ministério do Ambiente, mantendo-se a lógica florestal, enquanto que nas comunidades mais urbanizadas, como por exemplo na Catalunha e em Valência, a prevenção está autonomizada, mas a detecção e o combate são assegurados por unidades de bombeiros urbanos, profissionais, existindo uma unidade com conhecimentos especializados em combate a incêndios florestais, tal como sucede em França.

Em 1982, um relatório realizado por técnicos norte americanos recuperava o que já havia sido enunciado em 1965 por Quintanilha, Silva e Moreira da Silva, e afirmava a necessidade de operacionalizar a prevenção e definir um sistema de detecção e combate, mais eficaz (menor área por incêndio), menos dependente da água e baseado em ferramentas manuais. Representantes de corpos de bombeiros e da Direcção Geral dos Recursos Florestais visitaram os Estados Unidos e o Canadá, tendo-se ocasionalmente adoptado algumas técnicas de sapador.

Em 1985, a área florestal ocupava mais de 3.100.000 ha, o equivalente a 35% do território, e a área ardida foi de 149.000 ha, quando a média anual se cifrava nos 50.000 ha.

De 1986 a 1996 - A perda sustentada de valor da floresta

Nesta década, agudiza-se o problema da perda de competitividade e de atractividade para o investimento da floresta portuguesa, com a sua consequente exposição crescente ao abandono e ao risco de incêndio. De facto, é neste período que a área arborizada atinge o seu máximo, com uns expressivos 3.3 milhões ha. que se reconhecia serem em grande parte sub lotados, de baixo valor económico, expostos a um risco extremo e com crescentes problemas fitossanitários (Inventário Florestal Nacional, 1995).

Em parte devido à ausência de gestão técnica, à reduzida dimensão da propriedade e a uma política florestal excessivamente concentrada na arborização, existia mais área florestal, mas de pior qualidade e de menor valor e com uma exposição ao risco de incêndio cada vez maior.

Com o aumento da intensidade e da dimensão da ameaça de incêndios florestais, os corpos de bombeiros desenvolvidos no seio das associações humanitárias de direito privado (sobre uma base de voluntariado), e mantendo-se o modelo instituído em 1980, ganham cobertura nacional e reforçam, com a ajuda financeira do Estado, os seus meios e instalações.

Com a extinção do Instituto de Produtos Florestais, que recolhia as estatísticas vitais do sector, e a Administração Pública florestal, sem orientações claras de política florestal, vai gradualmente perdendo a capacidade de fiscalização da floresta privada e de administração da floresta pública.

Para a referida expansão florestal terá contribuído também o Programa de Acção Florestal (PAF), lançado em 1986, que ensaiava um novo modelo de apoio à reestruturação da floresta com os avultados recursos financeiros disponibilizados pelo Quadro Comunitário de Apoio. Este Programa concentrou-se essencialmente na expansão da floresta e na rearborização, envolvendo parcialmente áreas já percorridas pelo fogo uma vez que o acumulado de áreas ardidas nas duas décadas precedentes atingia quase já os 500.000 ha.