Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2007 — Aprova o Quadro de Referência Estratégico Nacional para o período 2007-2013

Através da implementação das políticas previstas no PNACE pretende-se que Portugal contribua positivamente para um novo ciclo de afirmação da UE à escala global e consiga no horizonte de 2008 reduzir o défice público do País para 2,6% do PIB, aumentar o investimento público e criar condições para triplicar o investimento privado em investigação e desenvolvimento e atingir uma taxa de crescimento anual do PIB de 2,4% e uma taxa de emprego global próxima de 70%.

Com a implementação do PNACE Portugal pretende atingir cinco objectivos estratégicos que constituem uma agenda para a modernização:

Reforçar a credibilidade, (i) consolidando as contas públicas e reduzindo, no horizonte de 2008, o défice público do País para 2,6% do PIB, (ii) garantindo a sustentabilidade do sistema de protecção social e modernizando o sistema de saúde, (iii) melhorando a governação, reestruturando e qualificando a Administração Pública;

Apostar na confiança, (i) fomentando o crescimento económico e atingindo uma taxa de crescimento anual do PIB de 2,4%, retomando um processo de convergência real com os níveis médios de rendimento da União Europeia, (ii) reorientando a aplicação dos recursos públicos dando prioridade aos investimentos indutores de crescimento e criadores de emprego, (iii) estimulando o investimento em sectores chave, reestruturando o capital de risco, atraindo o investimento privado e apoiando a modernização do tecido empresaria, (iv) melhorando a eficácia dos mercados, reforçando a função reguladora e fiscalizadora do Estado, em particular a regulamentação dos serviços, garantindo condições de livre concorrência e acesso a "inputs" produtivos em condições mais favoráveis, (v) aumentando a qualidade dos serviços públicos para as empresas e cidadãos(ãs), criando um ambiente de negócios mais atractivo para a iniciativa privada, melhorando o contexto jurídico, agilizando o sistema de justiça, simplificando, desburocratizando, desmaterializando;

Assumir os desafios da competitividade, (i) reforçando a educação e qualificação da população portuguesa numa óptica de aprendizagem ao longo da vida, adaptando os sistemas de educação e formação às necessidades de criação de novas competências, (ii) promovendo o uso e a disseminação do acesso às tecnologias de informação de forma inclusiva, (iii) aumentando o número de investigadores(as), incrementando o investimento e a qualidade da investigação e desenvolvimento pública e privada, promovendo a incorporação dos resultados de I&D nos processos produtivos, triplicando o investimento privado em investigação e desenvolvimento, (iv) promovendo o emprego qualificado, (v) promovendo a inovação, o empreendedorismo e a internacionalização, reforçando a capacidade de criação de valor nas empresas;

Reforçar o emprego e a coesão social, (i) promovendo a criação de emprego, atraindo e retendo o maior número de pessoas no emprego, atingindo uma taxa de emprego global de 69%, (ii) prevenindo e combatendo o desemprego, nomeadamente de jovens e de longa duração, (iii) gerindo de forma preventiva e precoce os processos de reestruturação e deslocalização empresarial, que afectam geralmente as mulheres, (iv) promovendo a qualidade do trabalho e a flexibilidade com segurança no emprego, num quadro de reforço do diálogo e concertação social, promovendo a concertação estratégica no domínio das relações laborais e das grandes opções de desenvolvimento do país, (v) desenvolvendo o carácter inclusivo do mercado de trabalho e melhorando os sistemas de protecção e inclusão social, promovendo a igualdade de género, a igualdade de oportunidades para todos, a reabilitação e a reinserção, a conciliação entre a vida social e profissional, a igualdade de género e o envelhecimento activo;

Reforçar a coesão territorial e ambiental como factores de competitividade e desenvolvimento sustentável, (i) promovendo um uso mais sustentável dos recursos naturais e reduzindo os impactos ambientais, (ii) promovendo a eficiência energética, (iii) melhorando o ordenamento do território e a eficiência dos instrumentos de ordenamento, (iv) promovendo um sistema urbano policêntrico e a crescente integração das cidades e do país em espaços supra-nacionais, (v) melhorando a mobilidade dos transportes e aproveitando as oportunidades de exploração da logística.

Neste quadro, em que é prioritária a prossecução de uma agenda para a modernização económica, social e institucional e inquestionável a redução do défice orçamental, o processo de desenvolvimento a concretizar no período 2007-2013, com o apoio determinante do Quadro de Referência Estratégico Nacional e dos respectivos Programas Operacionais Temáticos e Regionais, deverá enfrentar os desafios decorrentes do ajustamento estrutural da economia portuguesa, por forma a assegurar capacidades acrescidas para responder positivamente a envolventes externas complexas e com graus de incerteza elevados e assim propiciar uma contribuição decisiva para o crescimento económico sustentado.

Indicadores estruturais - União Europeia e Portugal - 1995-2000-2005

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II.3 - Assimetrias regionais

A evolução das disparidades e a aferição da convergência entre as regiões portuguesas, em termos económicos e sociais constitui um aspecto muito importante da análise da situação portuguesa no passado recente.

Variação da população e do PIB das regiões NUTS II e NUTS III no período 1991-2003

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Com o intuito de ilustrar sinteticamente o desempenho relativo das regiões nos últimos anos, apresenta-se no gráfico anterior um exercício simples de associação, para as NUTS II e NUTS III, entre a taxa de variação média anual do PIB e a taxa de variação média anual da população, ambas no período 1991-2003. Esta ilustração permite constatar que, sendo embora muito variadas as situações representadas, o efeito «dimensão da população» é determinante: como seria expectável, a região de Lisboa influencia significativamente o comportamento da média nacional, superando mesmo esta em ambas as variáveis. Neste quadrante insere-se também a região do Algarve, revelando a respectiva atractividade e o seu bom desempenho económico. Em contraste, a região Norte mostra um menor vigor no crescimento do PIB, sendo dispersa a localização relativa das respectivas NUTS III. O Alentejo revela, pelo seu lado, alguma homogeneidade no comportamento das sub-regiões, encontrando-se no quadrante menos favorável (com as taxas de crescimento em posições inferiores à média nacional). Com um desempenho favorável em termos de crescimento do PIB, mas apresentando redução em termos populacionais, encontram-se o Centro, os Açores (muito próximos da média nacional em ambas as variáveis) e a Madeira (que evidencia um forte crescimento do PIB e um decréscimo populacional ao longo do período).

Ainda no contexto da aferição da convergência inter-regional são vulgarmente utilizados dois indicadores que têm por base uma análise econométrica do PIB per capita das regiões:

A convergência sigma, que procura avaliar a dispersão do rendimento entre regiões, aferindo se tende a aumentar ou diminuir ao longo do tempo; esta avaliação utiliza normalmente a representação gráfica do coeficiente de variação (ponderado) do rendimento por habitante nas várias regiões;

A convergência beta, que testa a correlação entre o nível de rendimento per capita no ano base e a taxa média anual de crescimento da mesma variável no período em análise; afere-se, deste modo, se as regiões menos desenvolvidas tendem a crescer mais rapidamente do que as mais avançadas, aproximando-se consequentemente dos níveis de rendimento destas.

O exercício que o gráfico seguinte ilustra foi efectuado para as regiões portuguesas (NUTS III) no período 1991-2003. Constata-se, assim, que o indicador de convergência sigma usado denota alguma redução da disparidade entre regiões na primeira parte do período, com tendência de estabilização a partir de 1997.

A convergência beta indicia, pelo seu lado, a existência de uma modesta correlação negativa entre os valores de 1991 e o ritmo de crescimento do PIB per capita ao longo do período em análise. Conclui-se nestas circunstâncias que, tendencialmente, as regiões com mais baixos níveis de PIB per capita no ano base experimentaram um crescimento mais forte ao longo do período. Não obstante, esta conclusão deverá ser assumida com reservas, uma vez que o valor do Rquadrado da regressão efectuada é bastante reduzido.

As considerações mais imediatas, decorrentes dos exercícios apresentadas, são no sentido de que a situação regional portuguesa em matéria de correcção de disparidades - medidas através do PIB per capita das várias regiões - parece não estar estabilizada, na medida em que não se evidencia uma tendência clara no sentido de que a convergência inter-regional esteja a concretizar-se. A inerente insuficiência de um processo consolidado de convergência inter-regional reclama, portanto, a continuidade da orientação das políticas públicas para superação das disparidades inter-regionais.

Dispersão dos níveis do PIB per capita 1991-2003 nas NUTS III (Convergência sigma)

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PIB per capita 1991 e taxa média de crescimento anual 1991-2003 - NUTS III (convergência beta)

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A análise da evolução das regiões portuguesas nas duas últimas décadas demonstra de forma inequívoca, por outro lado, a constatação de progressos marcados no domínio da coesão social - claramente favorecidos face aos progressos em competitividade. A sensibilidade revelada pela sociedade portuguesa e pela expressão das políticas públicas em matéria de protecção social não terá sido assim acompanhada pela necessária aposta em matéria de competitividade, cuja insuficiente concretização coloca, por sua vez, uma ameaça significativa aos padrões de coesão social alcançados.

O retrato territorial do país em termos de competitividade e coesão territoriais mostra-nos uma realidade que progressivamente se tem afastado das dicotomias Litoral/Interior e Norte/Sul, em favor de um sistema crescentemente baseado em aglomerações que não obedecem a esse padrão territorial, onde emergem novos pólos de dinâmica económica e demográfica, não coerentes com a dicotomia Litoral/Interior e com as transformações ocorridas nas especializações produtivas nas grandes regiões metropolitanas do Norte e de Lisboa. Estes pólos promissores situam-se sobre os eixos viários ao longo do litoral Centro/Norte de ligação a Espanha, o que lhes permitiu beneficiar da intensificação de relações entre os dois países (frequentemente dependentes de serviços não mercantis) e/ou já inseridas numa área de influência alargada das grandes regiões metropolitanas, mas ainda sem força para se projectarem em alterações sub-regionais qualitativas visíveis, cuja sustentabilidade em termos de mercado é muito diferenciada.

Esta progressiva alteração da tradicional dicotomia Litoral/Interior e Norte/Sul é acompanhada por uma mudança de fundamento na qualificação tradicional atribuída ao menor desenvolvimento: a sustentação da interioridade enquanto fundamento de défices de desenvolvimento vem sendo substituída, face à nova configuração territorial portuguesa, pela periferização.

Outra dimensão de especial relevância para a análise decorre dos níveis regionais de coesão e competitividade territoriais alcançados pelos dois principais pólos de desenvolvimento económico e social do país: as regiões da Grande Lisboa e do Grande Porto (sem prejuízo dos patamares distintos de coesão e competitividade territoriais que estas regiões evidenciam).

Um olhar atento sobre os principais movimentos de convergência e divergência das regiões portuguesas permite concluir que os avanços alcançados no domínio da coesão, em particular através das melhorias genericamente registadas nas dotações de equipamentos e de infra-estruturas, contribuíram necessariamente para a diminuição das carências que nestes domínios se verificavam em muitas regiões do país, mas não inverteram - nem poderiam, face à natureza das correspondentes políticas públicas, alterar - os processos de despovoamento e de consequente fragilização das bases económicas locais ou regionais, nem contribuíram de forma relevante para a atracção de investimentos e para a criação de emprego.

Face à dualidade que tradicionalmente caracterizava o território nacional, a actual paisagem territorial portuguesa revela-se bastante mais complexa. A análise do desempenho em competitividade territorial evidencia um reforço significativo das assimetrias entre as regiões portuguesas, com destaque para:

O facto de as regiões mais expressivamente ganhadoras serem as regiões mais competitivas integradas na região capital (Grande Lisboa, Península de Setúbal) ou por ela polarizadas (Alentejo Central);

A inexistência de processos de emergência, muito embora o comportamento positivo das regiões litorais imediatamente a sul do Douro (Entre Douro e Vouga e Baixo Vouga) deva ser ressaltado como fenómeno relevante de afirmação de um pólo de desenvolvimento económico e social difuso;

A perda de velocidade competitiva de um vasto conjunto de regiões englobando situações muito diversas como o Grande Porto, perdendo avanço, o Alentejo Litoral, sendo despromovido, ou um grupo (Cávado, Tâmega, Baixo Mondego, Pinhal Interior Sul, Beira Interior Sul, Cova da Beira, Lezíria do Tejo, Alto Alentejo, Baixo Alentejo, Algarve, Madeira e Açores) que fica para trás de forma mais ou menos expressiva.

De forma inversa, no plano da coesão, assistiu-se a uma redução generalizada das assimetrias das regiões portuguesas em termos de dotação de infra-estruturas e equipamentos públicos que se expressa, num número muito significativo de situações, por uma lógica de recuperação de atraso, devendo salientar-se que:

As regiões mais expressivamente ganhadoras, que avançam ou emergem (Alentejo Central, Algarve, Baixo Vouga, Beira Interior Sul, Médio Tejo e Pinhal Litoral), correspondem a territórios que, com dinâmicas bem diferenciadas, protagonizaram a ruptura da fronteira tradicional do desenvolvimento económico e social do país;

As regiões da Grande Lisboa e da Península de Setúbal surgem como regiões perdedoras, o que, apesar de representar uma consequência da própria convergência das regiões portuguesas no espaço nacional no plano da coesão, não deixa de ser significativo;

As regiões perdedoras incluem, para além do Cávado e Grande Porto, confirmando a dimensão do desafio da prossecução dos objectivos de coesão social para o Norte, e da região dos Açores, duas outras relevantes regiões (Baixo Mondego e Dão-Lafões), chamando a atenção para os desafios complexos de especialização e equilíbrio, que se colocam na região do Centro.

Uma visão de conjunto da evolução das regiões portuguesas em termos de coesão e de competitividade permite assim concluir que subsistem assimetrias significativas em ambos os domínios - em geral, por insuficiente concretização daquelas duas dimensões cruciais ou por défice de capacidade competitiva - que colocam desafios substanciais em matéria de coerência entre coesão e competitividade territoriais, entendendo-se o território como espaço de integração destes dois domínios.

As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira

O mosaico regional muito diversificado que, face à disciplina regulamentar da Política de Coesão para 2007-2013, constitui um dos traços fundamentais da caracterização de Portugal e um dos elementos determinantes dos desafios que se colocam no processo de desenvolvimento económico e social, é significativamente influenciado pelas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.

A situação particular destas duas Regiões no contexto nacional é manifestamente reconhecido e expressivamente evidenciado pelo seu estatuto constitucional e pelas consequentes legitimidade, competências e responsabilidades dos respectivos órgãos regionais.

A situação específica das Regiões Autónomas no contexto europeu é formalmente reconhecida pelo Tratado que, tomando em consideração os factores estruturais condicionantes ou limitadores das respectivas dinâmicas de desenvolvimento económico e social - a distância, a insularidade, a dimensão, a topografia e o clima - , lhes atribui o estatuto de regiões ultraperiféricas.

Sem prejuízo do reconhecimento de percursos distintos das economias dos Açores e da Madeira, a ocorrência e as consequências dos referidos factores estruturais e a relevância institucional e política do referido estatuto de ultraperifericidade criaram expectativas fundadas sobre a forma da sua integração pela política de coesão entre 2007 e 2013 - cuja missão se dirige a promover o desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, em especial no sentido de procurar reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas mais desfavorecidas, incluindo as zonas rurais.

A tradução operacional do estatuto de regiões ultraperiféricas numa dotação específica propiciada pelo FEDER, com dimensão financeira relativamente reduzida e com exigências processuais complexas, vem contrariar essas expectativas - de forma aliás agravada pelas regras estabelecidas no quadro da aferição quantitativa do contributo dos Fundos Estruturais para a Estratégia de Lisboa.

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II.4 - Desafios para a coesão e competitividade

A leitura do posicionamento de Portugal e das regiões portuguesas relativamente às dinâmicas registadas em termos de competitividade e de coesão revela a existência de um conjunto de domínios-chave onde se verificou insuficiente progresso - para cuja superação deverão ser consequentemente focalizadas as intervenções das políticas públicas concretizadas no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional e, necessariamente, mobilizada a sociedade portuguesa.

Embora constituindo desafios de dimensão nacional, a caracterização dos domínioschave exprime-se de forma territorialmente diferenciada, exigindo assim que o território seja um elemento central da formulação e concretização das políticas públicas.

Qualificações e mercado de trabalho

A economia e a sociedade portuguesa encontram nas reduzidas qualificações da população activa umas das suas principais vulnerabilidades. O nível médio de habilitações da população portuguesa constitui um dos mais sérios impedimentos ao desenvolvimento do país e uma das razões determinantes do baixo e não convergente nível de produtividade e da trajectória de divergência que Portugal regista face aos padrões europeus.

Apesar da evolução da qualificação escolar da população nas últimas décadas, o país continua a apresentar, como já foi assinalado, as mais baixas taxas de escolarização da população comparativamente à UE25 e, mesmo, no conjunto dos países da OCDE.

Esta situação é particularmente evidenciada pelo número de indivíduos que concluíram os ensinos básico e secundário: em 2005, cerca de 73,8% da população apenas tinha concluído o ensino básico e 13,6% o ensino secundário, enquanto que no conjunto da UE25 se verifica uma repartição em sentido contrário (47,6% com o ensino secundário e apenas 29,1% detentores do ensino básico). Os indivíduos com o curso superior completo em Portugal representavam pelo seu lado, em 2005, 12,7% (na sua maioria mulheres) - face a uma média de 22,7% na UE25.

Por outro lado, a expressiva redução da taxa de saída escolar precoce registada nos últimos quinze anos (de 64% em 1991 para 38,6% em 2005) não impede que Portugal continue a revelar uma situação pouco favorável no contexto europeu, posicionando-se claramente acima da média da UE15 (16,9%) e da UE25 (15,7%), com reflexos na manutenção de défices de qualificações e de níveis de empregabilidade reduzidos.

O défice de qualificação escolar constitui, assim, o primeiro obstáculo à empregabilidade, exigindo um esforço de investimento em formação de competências de base ao nível dos fluxo de pessoas que entra pela primeira vez no mercado de trabalho, mas também, ao nível daqueles que já se encontram no mercado de trabalho e possuem baixas qualificações, na sua maioria mulheres acima dos 55 anos.

Também os níveis de formação profissional em Portugal são nitidamente inferiores aos de outros países da UE. Em 2005 apenas 4,6% da população adulta portuguesa participou em algum curso de aprendizagem ao longo da vida, sendo a média da UE15 de 11,9% e a da UE25 de 10,8%. De acordo com os dados do Eurostat, apenas 17% da população portuguesa empregada participava em 1999 em cursos de formação contínua, enquanto que a média da UE15 atingia 40%.

A fragilidade deste desempenho assume maior significado quando consideramos que são precisamente os(as) trabalhadores(as) mais velhos e menos qualificados aqueles que se encontram numa situação de maior marginalidade relativamente ao acesso à formação profissional.

Os reconhecidos défices de escolarização e qualificação profissional evidenciados constrangem seriamente a inserção da sociedade e do sistema de emprego na sociedade do conhecimento e da inovação. Esta situação, que é influenciada e directamente influencia o padrão de especialização produtiva, tem consequências negativas importantes na organização, capacidade de gestão e eficiência de segmentos importantes do tecido económico.

Na verdade, a dinâmica do mercado de trabalho favoreceu a procura de baixas qualificações, não contribuindo para a valorização da educação como factor de empregabilidade. Este défice na valorização de níveis educativos mais elevados corresponde a uma debilidade estrutural da economia e da sociedade portuguesas e favorece a entrada precoce e pouco qualificada no mercado de trabalho.

Estas características estruturais adversas não manifestam todavia consequências negativas na prossecução por Portugal dos objectivos quantitativos estabelecidos pela Estratégia de Lisboa no domínio do emprego, como o quadro seguinte evidencia, muito embora estes objectivos não valorizem convenientemente as dimensões qualitativas e de sustentabilidade do emprego.

Taxa de emprego - Meta 2010 e situação em Portugal e na UE

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

A evolução das taxas de desemprego e de emprego conhecem entretanto sinais de deterioração uma vez que, reflectindo a desaceleração da actividade económica, registam os valores de 7,6% (face a 4% em 2000) e de 67,5% (face a 68,4% em 2000), respectivamente, sendo que, relativamente ao emprego, existe uma diferença de 5,2% entre homens e mulheres. A taxa de desemprego das mulheres era no primeiro semestre de 2005, de 7,2%, sendo a taxa masculina homóloga de 5,6%.

O crescimento do desemprego, incidindo em particular em segmentos da população activa com maiores dificuldades de reentrada no mercado de trabalho, contribui ainda para a evolução negativa registada no desemprego de longa duração (DLD), assinalando-se que mais de 50% deste universo é feminino.

A desagregação da taxa de desemprego por níveis de habilitação evidencia uma incidência mais expressiva no grupo com o nível de habilitações mais baixo (cerca de 75% dos desempregados em 2004 correspondia a trabalhadores(as) com nível de habilitações equivalente ao ensino básico).

A evolução do desemprego entre activos mais velhos, designadamente com mais de 45 anos, traduz de forma expressiva esta dinâmica: entre 2001 e 2004, o desemprego referente a estes activos mais do que duplicou (de 51 mil para 103 mil pessoas) e, neste segmento, os com idade superior a 55 anos passaram de cerca de 19 mil desempregados a 34 mil no mesmo período - colocando, consequentemente, problemas acrescidos de reinserção profissional porque a idade se associa, em regra, às baixas qualificações.

O comportamento regional do emprego revela a persistência e, mesmo, o agravamento de assimetrias territoriais significativas, assentes especialmente nas diferentes características do tecido produtivo e do nível de qualificação da mão-de-obra. Afectadas por impactes desiguais dos processos de reestruturação industrial e das deslocalizações empresariais, destaca-se de modo particularmente visível a evolução desfavorável das taxas de emprego e desemprego na região Norte.

No que respeita à evolução sectorial do emprego resulta evidente o reforço da tendência de terciarização da economia portuguesa nos últimos anos. O sector dos serviços tem sido o principal contribuinte para a criação líquida de emprego, enquanto que a construção civil e a indústria transformadora - em particular os sectores mais expostos à concorrência internacional, como os têxteis, vestuário e calçado, cuja força laboral incorpora um volume significativo de mulheres - são os principais responsáveis pela perda líquida de emprego.

A excessiva segmentação do mercado de trabalho manifesta-se tanto por uma forte polarização entre os empregos mais estáveis, melhor remunerados e com melhores condições de trabalho, e os que apresentam características opostas, como pela existência de um volume significativo de trabalho informal - assinalando que estas dinâmicas conhecem expressões territoriais diferenciadas. Estas formas de trabalho associam-se directamente à economia paralela, estimada pela OCDE em cerca de 22% do PIB português (em média, a dimensão da economia não declarada situa-se entre 7% e 16% do PIB da UE). O nível elevado do emprego atípico e precário, com níveis de instabilidade muito significativos e com importantes problemas de protecção social e de qualificação, constitui um importante factor do disfuncionamento do mercado de trabalho.

As debilidades assim reveladas pela evolução do mercado de trabalho nacional encontram justificação na composição da estrutura económica: os sectores com maior exposição à concorrência internacional, nomeadamente os tradicionais, que sofrem crescentes choques competitivos, sobretudo provocados pela concorrência asiática, são responsáveis significativos pelo aumento do desemprego.

As principais tendências apresentadas pela evolução do mercado de trabalho são, como assinalado, o reflexo combinado de uma conjuntura económica desfavorável e de uma estrutura empresarial com elevados défices e vulnerabilidades, particularmente no contexto do trinómio crescimento sustentado - competitividade - emprego.

Estas dinâmicas associaram-se também à evolução salarial, assinalando-se em particular que não só no período de convergência da economia e do emprego os custos unitários do trabalho em Portugal subiram a ritmo mais acelerado do que na UE, mas ainda que esta dinâmica se verificou também em anos mais recentes num quadro de divergência com os padrões médios europeus.

A melhoria da produtividade e da competitividade da nossa economia tornam consequentemente imperativa a necessidade de promoção acelerada da qualificação dos activos, designadamente baseados em processos de reconhecimento e validação de competências adquiridas em contextos escolares e profissionais (que permitam a consolidação dos conhecimentos adquiridos e a evolução adaptativa das carreiras profissionais) a par de um forte estímulo à qualificação das entidades empresariais.

Esta prioridade não poderá deixar de ser acompanhada pela educação e formação inicial de jovens, nomeadamente através do combate ao insucesso escolar nas diferentes vias de ensino (de modo a evitar o abandono antecipado da escola e a integração não qualificada no mundo do trabalho), pela decisiva aposta na formação avançada e pela procura de um melhor ajustamento entre a oferta de recursos humanos qualificados e as necessidades do país.

A relevância estratégica destas prioridades, contemplando o reforço da qualificação de adultos pouco escolarizados e a promoção do nível médio de qualificação de base dos jovens, justificou o lançamento em 2005 de uma ampla iniciativa de qualificação dos portugueses - Iniciativa Novas Oportunidades - que programa para o período de vigência do QREN, uma intervenção massiva visando a reversão do padrão de sub-qualificação que marca a sociedade portuguesa. A estratégia de intervenção proposta pela Iniciativa Novas Oportunidades, assumindo uma abordagem extensiva relativamente ao investimento em capital humano, pressupõe o reconhecimento da natureza estrutural e prioritária da dotação em qualificações para alcançar uma capacidade de criação de riqueza compatível com os objectivos de crescimento e coesão desejados para a sociedade portuguesa.

A constituição de dinâmicas de procura guiadas pelos objectivos de certificação e de valorização da aquisição de competências profissionais é uma condição essencial ao objectivo de massificação da participação, exigindo soluções institucionais e de política que não reproduzam lógicas de oferta de educação e formação, colocando nas necessidades dos indivíduos e das empresas o seu principal mecanismo de regulação estratégica. É este, também, o espaço de intervenção da Iniciativa Novas Oportunidades que promove caminhos de inovação nas soluções de regulação da rede de oferta, das estratégias e mecanismos de financiamento e de controlo de qualidade.

Adicionalmente, e no âmbito das políticas para o ensino superior, foi efectuada a abertura do ensino superior a novos públicos, através do novo regime de acesso para maiores de 23 anos, e do desenvolvimento do ensino pós-secundário em instituições do ensino superior (através de um novo regime jurídico para os cursos de especialização tecnológica). Estas medidas visam a atracção crescente de novos públicos para o ensino superior, mobilizando a sociedade para os programas de educação pós-secundária e superior, respondendo directamente ao desafio da qualificação da população e de forma a vencer o atraso ainda existente neste âmbito em Portugal, face aos países europeus mais desenvolvidos.

Neste contexto, foi promovida uma necessária reorganização e expansão do âmbito de aplicação da Acção Social Escolar do Ensino Superior, adequada ao modelo de Bolonha, que será complementada com a introdução em Portugal, pela primeira vez, de um sistema de garantias de empréstimos a estudantes do ensino superior. Estas acções permitirão assegurar a igualdade no acesso às instituições de ensino superior e aos seus diferentes níveis e planos de estudos, considerando os custos directos decorrentes da sua frequência, nomeadamente no que respeita ao pagamento de propinas.

A resposta ao problema do abandono escolar precoce do sistema de educação e formação e a promoção do acesso a oportunidades de educação e formação ao longo da vida são, também, domínios de resposta cruciais no que respeita à promoção da inclusão social, na medida em que a privação de qualificação dita a reprodução de desigualdades e de situações de pobreza e exclusão social.

As debilidades de qualificação da população portuguesa e as fragilidades do mercado de trabalho nacional configuram desafios cruciais em matéria de promoção da competitividade e do crescimento económico. A recuperação da trajectória de crescimento sustentado e o aumento dos níveis de coesão social exigem igualmente uma alteração significativa na carteira de actividades económicas. A consequente alteração no padrão de especialização implicará mutações profundas e diversificadas nos referenciais de competências e nos perfis profissionais, impondo o desenvolvimento de competências nos sectores e profissões que apresentam condições mais propícias à criação de novos empregos, seja pela qualificação das novas gerações, seja pela reconversão de profissionais originários de sectores e ou com profissões em recessão.

Padrão de especialização

O modelo de desenvolvimento da economia portuguesa revela significativas fragilidades no que respeita à sua sustentabilidade. Dominado, como assinalado, por actividades de baixo valor acrescentado, com fraca incorporação de inovação e conhecimento, baixos níveis de investimento em I&D, onde a formação e as tecnologias da informação apresentam um grau de disseminação relativamente fraco, este modelo evidencia opções de investimento que se concentram em actividades não transaccionáveis e não mercantis, baseadas num padrão de especialização em que ainda predominam produtos e processos pouco intensivos em tecnologia, deficientes em capacidades organizativas e com baixos níveis de qualificação dos recursos humanos. Estas características do tecido económico português expressam um modelo de acumulação e crescimento económico com características extensivas, que se afirmou ao longo de décadas e sobreveio aos primeiros ciclos da plena adesão europeia.

Este modelo, em que predomina a expansão do emprego sobre os ganhos de produtividade, apresenta actualmente sinais evidentes de esgotamento, em virtude dos condicionalismos que actualmente imperam sobre as dinâmicas da procura interna que, em grande medida, o sustentaram no passado.

Como consequência das dinâmicas da procura, bem como do contexto macroeconómico de apreciação real da moeda, as preferências do investimento privado não privilegiaram os sectores mais expostos à concorrência internacional - não sendo assim surpreendente que os sectores que viram o seu peso mais reforçado na estrutura sectorial do emprego, ao longo da última década, se enquadrem em actividades não transaccionáveis, com destaque para a construção e, em menores proporções, o comércio, os serviços às famílias, a hotelaria e a restauração e os serviços às empresas. À excepção do comércio, todos eles conheceram uma evolução da produtividade de sentido negativo.

Para além dos efeitos que uma tal evolução provoca nas contas externas, designadamente contribuindo para uma degradação da balança comercial, a sustentação de um processo de crescimento desta natureza confronta-se actualmente com a desaceleração do consumo privado e com a contenção do consumo público imposta pela necessidade de respeitar compromissos relativos à dívida pública e ao défice orçamental assumidos no âmbito da União Económica e Monetária.

Embora se tenham observado ajustamentos com algum significado na estrutura produtiva portuguesa ao longo dos últimos anos, o ritmo desse movimento foi relativamente lento e a mudança do padrão de especialização não foi tão intensa quanto o necessário, quer à luz das condições de concorrência da economia nacional à escala global e da União Europeia alargada, quer à luz da melhoria ou da sustentação de níveis de vida e de bem-estar da população portuguesa.

Estrutura do VAB e do emprego e crescimento da produtividade - 1995-2003

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

No domínio dos sectores transaccionáveis, que representavam no seu conjunto cerca de 20% do VAB e cerca de 32% do emprego (em 2003), 63% do VAB e quase 80% do emprego estavam concentrados nos segmentos intensivos em trabalho.

Estrutura bens transaccionáveis e serviços internacionalizáveis - VAB, emprego e crescimento da produtividade 1995-2003

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Embora nestes segmentos sejam possíveis e desejáveis progressos nos modelos de negócio em presença - por exemplo, por via da concepção de modelos de negócio mais sofisticados que lhe confiram consideráveis vantagens competitivas face a outros fabricantes do mesmo tipo de produtos - as margens de evolução em termos de ganhos de produtividade são relativamente estreitas. Sendo certo que existem trajectórias históricas de acumulação de competências em certas indústrias tradicionais que podem ser exploradas no quadro das oportunidades oferecidas pela economia global, constitui factor relevante de ponderação a correlação significativa entre os níveis de intensidade tecnológica das estruturas produtivas dos países e os respectivos níveis de rendimento per capita.

Acresce ainda que estes sectores estão particularmente expostos a dois factores de risco: por um lado, são ameaçados por uma dinâmica de procura à escala mundial estagnada ou mesmo em recessão; são, por outro lado, objecto de forte concorrência por parte de economias emergentes, que baseiam a sua competitividade em custos de produção (designadamente na remuneração do trabalho) dificilmente conciliáveis com o modelo social que vigora no espaço europeu.

As dificuldades sentidas no plano da concorrência externa são reveladoras deste duplo risco: a perda de quotas de mercado (reflectindo as dificuldades de concorrer pelo preço, em contexto de maior abertura) e, igualmente, o desinvestimento estrangeiro que se dirige preferencialmente para as economias asiáticas emergentes ou para as economias do mais recente alargamento europeu (que beneficiam do efeito proximidade aos grandes mercados e de uma melhor relação custo - qualificação do factor trabalho).

Todas as actividades em que Portugal detém uma vantagem comparativa revelada mais expressiva enquadram-se nos designados sectores tradicionais: obras de madeira, tapeçaria, malhas e vestuário, couro e calçado, papel, bebidas, cimento e cerâmica. Em muitas elas (e, com especial ênfase, na fileira têxtil) se verificam as dificuldades referidas, com impacto significativo nas mulheres.

Pelo contrário, é nos segmentos com maior incorporação tecnológica, como as fileiras automóvel, electrónica ou plástico, que simultaneamente se verificam os ganhos mais acentuados na produtividade e na posição de mercado internacional.

Uma definição sectorial demasiado estreita deverá, no entanto, ser evitada. Em primeiro lugar, dentro de um mesmo sector convivem situações muito diferenciadas - pelo que, mesmo em sectores pouco dinâmicos na óptica da procura internacional ou das oportunidades tecnológicas, existem posicionamentos, em termos de gama oferecida ou de mercados abrangidos, que podem ser manifestamente interessantes. Em segundo lugar, o conceito de sector pode não ser suficientemente operacional tendo em conta o tipo de ligações multisectoriais, verticais ou horizontais. O exemplo do efeito da instalação da Autoeuropa é revelador das limitações desta abordagem dado que se, por um lado, afectou positivamente a estrutura produtiva e das exportações (elevando de forma significativa a presença de um sector mais qualificado), propiciou por outro lado dinâmicas de arrastamento em segmentos mais tradicionais, sobretudo quando integrados em cadeias produtivas relativamente qualificadas.

Neste contexto, a assunção de um posicionamento dirigido à alteração do perfil das actividades assume uma relevância especial para as políticas públicas, actuando em simultâneo no estímulo à inovação dos sectores e actividades mais tradicionais, e na atracção de investimentos que permitam qualificar, directa ou indirectamente, o tecido produtivo.

A inerente mudança estrutural das políticas públicas reclama uma acção em dois planos distintos, mas interrelacionados: a promoção e desenvolvimento de novas iniciativas empresariais mais intensivas em conhecimento e dirigidas a actividades com maior procura mundial; e, a modernização e reforço da intensidade em conhecimento dos actores empresariais existentes.

A insuficiente dotação nacional em indústrias com dimensão adequada, actuando em sectores de alta tecnologia, fortemente criadores de riqueza e posicionados em mercados em expansão, não decorre apenas de uma especialização produtiva pouco vocacionada para estas áreas. Outros factores concorrem para a referida situação: a fraca capacidade de gestão e a quase inexistência de gestão profissional na maioria das empresas nacionais; a escassa presença de técnicos altamente qualificados para o exercício de muitas profissões e de quadros médios, tendencialmente portadores de habilitações superiores; o baixo nível de preparação escolar, cultural e técnica dos donos/gestores para o exercício das suas responsabilidades de gestão; o escasso empenhamento na promoção da formação profissional; a forte hegemonia da pequena escala a par da fraquíssima presença de empresas com alguma dimensão, não só na indústria, mas também nos serviços; o posicionamento em produtos de gama baixa/média, pouco susceptíveis de se valorizarem nos mercados; e, bem assim, a fraca expressão da I&D empresarial.

Inovação, empreendedorismo e desenvolvimento tecnológico

O notório aumento do esforço em Investigação e Desenvolvimento (I&D), em termos de afectação de recursos humanos e decorrente do crescimento do peso relativo das despesas em I&D no PIB, constituiu o facto mais marcante da evolução da economia portuguesa a partir dos anos 90 nos domínios do desenvolvimento científico e tecnológico e da inovação.

Em resultado do considerável crescimento do sistema nacional de Ciência e Tecnologia (C&T), viabilizado com a integração europeia e promovido sobretudo durante a segunda metade da década de 90, evidenciam-se alguns indicadores de forte progresso efectivo em domínios como a publicação científica (que tem crescido a uma das taxas mais elevadas do mundo, colocando o país, neste domínio, em primeiro lugar na UE25) e a oferta de novos doutorados(as) (que tem crescido continuamente, atingindo em 2003 mais de mil por ano). Adicionalmente, começou a ser exercida maior pressão no sentido de garantir melhores desempenhos científicos, designadamente nas universidades e instituições de investigação, como resultado do crescente nível de qualificações do corpo docente e de investigadores(as), da sua progressiva integração em redes de colaboração científica internacional e da emergência de fontes de financiamento assentes num processo de avaliação científica internacional de projectos e instituições.

No entanto, mesmo considerando as taxas de crescimento significativas nestes indicadores, Portugal continua atrás e afastado dos principais países europeus, com as economias mais desenvolvidas. Adicionalmente, apesar do rápido e recente aumento do número de investigadores(as), o sistema português de C&T dispunha, em 2002, apenas 3,4 investigadores(as) por cada milhar de activos - enquanto na média da União Europeia o mesmo indicador se situava nos 5,3. Em 2001, a despesa média por investigador(a) em Portugal era cerca de um terço da despesa por investigador(a) da média da União Europeia a 25 Estados-Membros, nas suas três dimensões - sector empresarial, sector público e instituições de ensino superior.

Com efeito, quer a persistente escassez de recursos humanos e materiais, quando comparados no contexto internacional, quer alguns traços do quadro institucional vigente, continuam a evidenciar um atraso científico estrutural significativo, particularmente materializado na falta de autonomia das instituições científicas, na sua reduzida abertura ao exterior e ao relacionamento com outras organizações (nomeadamente empresas) e na sua consequente dependência do Estado.

O peso determinante dos financiamentos públicos, tradicionalmente direccionados para o apoio a I&D desenvolvido por entidades públicas, se por um lado traduz uma insuficiente orientação destas actividades para as necessidades do tecido produtivo, reflectiu também, por outro lado, a deficiente percepção, por parte das empresas, do aproveitamento das potencialidades de interacção com fornecedores, clientes e com infra-estruturas e serviços de suporte tecnológico.

Neste quadro, a muito baixa proporção de I&D executada nas empresas na I&D total é um dos traços mais preocupantes do Sistema Nacional de Inovação (SNI). As empresas portuguesas são responsáveis actualmente por apenas cerca de um quarto da I&D nacional, contrastando com um valor médio de dois terços na União Europeia. Em 2001, as empresas que desenvolviam actividades de I&D em Portugal eram 568 e empregavam pouco mais de 2700 investigadores(as).

Em termos empresariais, o dualismo crescente da estrutura económica e social portuguesa tem tido reflexos particularmente relevantes na evolução dos processos de inovação (nas suas vertentes de criação e difusão/apropriação), com efeitos de sinal contrário sobre o crescimento económico, competitividade e emprego.

Tem vindo a assistir-se, por um lado, à criação e desenvolvimento de um conjunto de empresas inovadoras e internacionalmente competitivas com elevado potencial de crescimento (designadamente em actividades de nível tecnológico avançado, como a biotecnologia, ciências biomédicas e da saúde, tecnologias de informação e comunicação e novos media). As novas empresas criadas nestas áreas utilizam recursos humanos altamente qualificados como principal factor produtivo e estabelecem parcerias e redes de colaboração com empresas estrangeiras, universidades e instituições de I&D com vista ao reconhecimento de novas oportunidades de negócio baseadas em C&T, ao desenvolvimento e comercialização de novos produtos e ao recrutamento de recursos humanos altamente qualificados em novas tecnologias. Adicionalmente, têm surgido em sectores tradicionais, crescentemente expostos a uma maior concorrência internacional, processos sustentados de modernização e reformulação de modelos de negócio, realizados por parte de várias empresas e grupos de empresas nacionais.

Com a excepção deste conjunto reduzido de empresas, a larguíssima maioria do sistema empresarial existente não atingiu ainda, por outro lado, um estágio que patenteie capacidade suficiente para abordar os mercados internacionais com base em factores de competitividade dinâmicos e sofisticados. Um sintoma desta situação é a designada crise de patentes industrialmente valorizáveis, com as organizações portuguesas ainda longe de competirem e transaccionarem nos mercados internacionais do conhecimento, o que constitui um reflexo da inexistência de invenções com conteúdo tecnológico inovador significativo. As empresas nacionais tendem, assim, a adoptar uma atitude passiva de adaptação à envolvente.

Analogamente, a generalidade da actividade empreendedora em Portugal replica este padrão, tendo-se caracterizado por uma densidade de microempresas e de PME acima da média dos países desenvolvidos, criadas sobretudo em sectores de serviços de baixo valor acrescentado e que, por norma, registam baixas taxas de sobrevivência e níveis de crescimento reduzidos.

A esta situação acresce uma elevada proporção de criação de empresas por motivo de necessidade, isto é, de escolha do auto-emprego motivada pela inexistência de alternativas profissionais apelativas. A importância em Portugal do empreendedorismo de necessidade - tipicamente menos inovador e registando menores taxas de crescimento - tende a gerar efeitos de médio e longo prazo sobre a competitividade e o emprego que se encontram abaixo do potencial evidenciado por outros países. O carácter limitado do empreendedorismo mais inovador, de oportunidade ou de base tecnológica, é especialmente evidente quando Portugal é comparado com países mais desenvolvidos que têm registado nos últimos anos taxas de crescimento económico mais altas que a média da OCDE como, por exemplo, a Irlanda, Noruega, Islândia e os EUA. Estes países caracterizam-se por níveis elevados de criação de novas empresas resultante da detecção e aproveitamento de oportunidades de negócio em áreas inovadoras e criativas estimuladas por um ambiente cultural e tecnologicamente rico.

No caso particular de Portugal, salvaguardando naturalmente notáveis excepções existentes, a qualidade inovadora da generalidade das empresas (existentes e criadas) é inferior à verificada na maioria dos países europeus. Em consequência, a turbulência gerada pela selecção entre empresas no mercado é menor - e, concomitantemente, os efeitos induzidos da inovação sobre o crescimento económico e a competitividade são também menores, menos sustentáveis e ocorrem mais lentamente.

O modelo de crescimento prevalecente em Portugal, não implicando uma forte progressão qualitativa nem uma significativa transformação na especialização de actividades, privilegiou investimentos centrados no capital físico, seja em termos empresarial, onde a renovação e modernização de equipamentos se sobrepôs, igualmente, aos investimentos imateriais de organização, inovação ou de desenvolvimento do capital humano, seja no que respeita às infra-estruturas, onde a lógica da respectiva construção se sobrepôs, também com clareza, à lógica da eficiência na respectiva utilização.

Com efeito, a especialização produtiva nacional, baseada numa fraca incorporação de tecnologia e em produções rotinadas, torna a procura e o investimento em capital humano qualificado, sobretudo por parte das empresas, tendencialmente supérfluo. As limitadas competências internas que daí decorrem constituem, por sua vez, uma das principais barreiras à inovação empresarial, condicionando não só a dinâmica inovadora das empresas mas, também, a intensidade e o nível cognitivo das relações estabelecidas com outros actores do SNI.

São por outro lado conhecidas as dificuldades do acesso a financiamento para inovação por parte das empresas e dos(as) empreendedores(as) nacionais, em virtude da escassez de mecanismos de partilha de riscos existentes no sistema financeiro. Tal situação não é compensada por outros mecanismos de financiamento - devendo assumir-se que as experiências com capital de risco (independentemente de serem ou não lançadas com apoio público) não têm sido suficientemente bem sucedidas e que as manifestas limitações da contribuição de empresas de capital de risco para a promoção da inovação são agravadas por um expressivo défice na oferta de capital-semente.

O desempenho da economia portuguesa permanece, assim, abaixo da média europeia (UE25) para a maioria dos indicadores associados à inovação, com especial destaque para a I&D empresarial, a qualificação de recursos humanos e a propriedade intelectual.

Embora as características do tecido empresarial evidenciem a necessidade de ultrapassar as insuficiências apontadas (abordagem ao mercado, organização e planeamento, formação, inovação, qualidade) através de soluções externas como as parcerias, a inserção em redes ou pólos de cooperação empresarial e de ligação com carácter regular a instituições de apoio (centros tecnológicos, centros de formação, empresas de prestação de serviços avançados às empresas, etc.), a grande maioria das empresas nacionais não efectua actualmente este tipo de actividades em cooperação com outras entidades relevantes do Sistema Nacional de Inovação - cujo estímulo se considera dever constituir componente relevante das políticas públicas.

Coesão social

A afirmação de um novo paradigma competitivo para a economia portuguesa, cuja gestação está implícita às dinâmicas de ajustamento estrutural que se desenrolaram na vigência do actual Quadro Comunitário de Apoio e cuja consolidação se espera alcançar com o QREN, comporta riscos de aprofundamento dos fenómenos da pobreza e exclusão social. Ao mesmo tempo, as fragilidades sociais susceptíveis de dar origem a situações de pobreza e exclusão constrangem, também, o ritmo de migração para um contexto económico assente em novos factores de competitividade.

Assim, importa que as políticas sociais assegurem, simultaneamente, a remoção dos factores responsáveis pela geração de situações de exclusão social e atenuem de forma efectiva os riscos de pobreza e de exclusão social que a rápida transformação da actividade económica comporta. Para tal, importa valorizar o desenvolvimento de abordagens multidisciplinares e territorializadas que dêem expressão à perspectiva de coordenação e integração de políticas sublinhada pelo Plano Nacional de Acção para a Inclusão e pelo Plano Nacional para a Igualdade.

Também as questões relacionadas com a Violência de Género, nomeadamente a violência doméstica e o tráfico para exploração, constituem ameaças significativas à Coesão Social - salientando-se consequentemente a relevância do Plano Nacional contra a Violência.

As políticas de qualificação, sobretudo as que contemplam a população adulta e as que procuram prevenir fenómenos de reprodução do desinvestimento em educação na população jovem, constituem o principal campo de resposta no domínio da prevenção de trajectórias de exclusão. Neste plano, distingue-se, para além do objectivo da diversificação de respostas de educação e formação, a necessidade de promover abordagens integradas que actuando ao nível da minimização da pobreza ou do apoio à (re)inserção no mercado de trabalho contribuam para viabilizar e tornar instrumental a aquisição de competências.

A revalorização dos instrumentos de apoio à inserção no mercado de trabalho, compreendendo abordagens precoces e individualizadas e a actuação sobre os constrangimentos de contextos que dificultam a inserção no mercado, sobretudo das mulheres e de grupos desfavorecidos, constitui um elemento de resposta chave neste domínio. Soluções dirigidas a responder a custos sociais suscitados por contextos de reestruturação empresarial ganham significativa prioridade, envolvendo a procura de soluções no quadro das políticas micro-económicas. O apoio à expansão do emprego e a promoção do empreendedorismo, contemplando aqui abordagens da «família do microcrédito», constituem áreas de intervenção a desenvolver.

O combate à pobreza, nas suas diferentes «facetas geracionais» e de género, constitui uma vertente indispensável de aposta na construção de uma sociedade mais coesa. Promover uma maior eficiência na aplicação das transferências sociais e consolidar a rede de equipamentos sociais que suporta a prestação de serviços sociais básicos constituem opções imprescindíveis para a consolidação de um modelo de desenvolvimento social simultaneamente mais competitivo e coeso.

Coesão territorial

As políticas públicas de desenvolvimento concretizadas em Portugal nas últimas décadas com o apoio estrutural da União Europeia asseguraram que o país se tornasse, de forma generalizada, mais coeso, com um interior menos estigmatizado (mesmo que sem alteração das dinâmicas de despovoamento).

O esforço de convergência realizado em matéria de condições e qualidade de vida confronta-se, contudo, com novos desafios. A modernização da sociedade portuguesa e a progressiva exposição da sua economia a formas mais intensas de concorrência internacional gerou a manifestação de novos factores indutores de assimetrias que têm conhecido agravamentos.

Concorre por outro lado para a fragilidade competitiva das regiões portuguesas e do conjunto do território nacional a insuficiente valorização da posição geoestratégica de Portugal. A superação dos défices de conectividade internacional do País que ainda persistem é consequentemente crucial para assegurar a elevação dos níveis de competitividade da economia e da atractividade dos territórios.

O reforço das redes de estruturação do território - melhorando a eficiência, a eficácia e a funcionalidade dos sistemas de transportes, de telecomunicações e de energia - é determinante para reduzir custos internos de contexto e a situação de perifericidade do país no contexto europeu e para valorizar a sua posição competitiva e geo-estratégica no contexto mundial.

O subdesenvolvimento de infra-estruturas e sistemas de apoio à competitividade, conectividade e projecção internacional da economia nacional é particularmente preocupante no domínio da logística, relativamente ao qual ainda se verifica a ausência de um sistema global que tenha em conta os requisitos de intermodalidade das grandes cadeias logísticas, facilitando a inserção dos territórios nos mercados globais.

Os desafios em matéria de acessibilidades e de mobilidade não se circunscrevem apenas aos défices de conectividade internacional. A aposta num modelo de melhoria da qualidade dos transportes e de elevação dos níveis de mobilidade sobretudo assente na expansão da rede rodoviária conduziu a uma deficiente intermodalidade dos transportes, com excessiva dependência da rodovia e do uso dos veículos automóveis privados e insuficiente atractividade dos outros modos de transporte, nomeadamente no meio urbano e, ainda, o ferroviário nas ligações interurbanas de elevada procura e nos serviços de mercadorias entre os grandes pólos geradores de tráfego.

Os sistemas urbanos evidenciam um papel central no processo e no ritmo das dinâmicas de coesão e competitividade das regiões portuguesas, reclamando a atenção que lhes é atribuída no modelo territorial proposto para Portugal no Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT).

Num contexto em que a aglomeração territorial se acentuou - tendo como cenário uma desigualdade significativa na distribuição da população -, nomeadamente com o reforço da concentração urbana nas zonas de menor densidade populacional, Portugal continua a ter na estruturação do sistema urbano um dos maiores obstáculos à competitividade do seu território. Por outro lado, em muitas áreas, o crescimento urbano verificado traduz mais o esvaziamento rural do que padrões sustentados de crescimento regional.

Na verdade, a circunstância de metade da população portuguesa residir em áreas urbanas (cerca de 55% em 2001) reflecte, sobretudo, a forte concentração nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto (cerca de 40% da população reside em aproximadamente 4% território nacional). A essas aglomerações contrapõem-se as áreas do interior de escassa urbanização, onde a ausência de massa crítica urbana inibe o dinamismo económico e o acesso a serviços avançados, comprometendo mesmo, nalguns casos, a capacidade de inverter a tendência para o esvaziamento populacional.

Assumindo a forte ligação existente entre sistemas urbanos e níveis de competitividade territorial, emergem como questões relevantes:

A insuficiente projecção internacional das principais aglomerações urbanas, dificultando a participação de Portugal nos fluxos e redes internacionais;

A ausência fora das Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto - onde apenas existem três cidades com dimensão superior a 100 mil habitantes (Braga, Funchal e Coimbra) e duas outras rondando os 50 mil habitantes (Aveiro e Guimarães) - de centros com dimensão populacional e funcional favorável ao desenvolvimento de dinâmicas de competitividade e inovação;

A elevada indiferenciação dos centros urbanos, implicando dispersão das infraestruturas económicas e dos equipamentos terciários mais qualificantes, com perdas de escala e atrofia de relações de especialização e complementaridade geradoras de maior rendibilidade social e económica;

A grande dependência do dinamismo recente de alguns centros urbanos de funções dependentes do orçamento do Estado e de procuras sociais de incerta sustentabilidade a médio e longo prazo.

Colocando-se nas cidades os principais desafios da coesão social, as grandes preocupações centram-se:

Na persistência de áreas urbanas críticas do ponto de vista social, físico e ambiental e na degradação da qualidade de muitas áreas residenciais, sobretudo nas periferias e nos centros históricos das cidades;

Na persistência de importantes segmentos de população em situação de pobreza e sem acesso condigno à habitação, agravando as disparidades sociais intra-urbanas;

Nos problemas relacionados com a integração dos imigrantes, acentuando a segregação territorial e a exclusão social nas áreas urbanas;

Na elevada vulnerabilidade do emprego em relação aos movimentos de reestruturação da economia e dos processos de deslocalização empresarial.

Sendo ainda nas cidades que se colocam os grandes problemas de sustentabilidade, destacam-se como desafios a enfrentar:

A expansão urbana desordenada e consequente fragmentação e desqualificação do tecido urbano e dos espaços envolventes;

A ineficiência energética e insustentabilidade ambiental e económica no domínio da construção de edifícios e da mobilidade, sobretudo nas Áreas Metropolitanas e nas áreas de urbanização difusa do litoral, pela excessiva dependência do automóvel privado;

A degradação da qualidade de vida e da paisagem urbana associada à escassez de espaços verdes, à poluição atmosférica e ao ruído, como resultado da dinâmica de construção e de taxas crescentes de motorização.

A estes desafios especificamente urbanos adicionam-se ainda um conjunto de problemáticas territoriais relevantes, claramente identificadas nos trabalhos preparatórios do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, de que se destacam:

Insuficiente salvaguarda e valorização dos recursos naturais e ineficiente gestão de riscos;

Elevada intensidade (reduzida eficiência) energética e carbónica das actividades económicas e dos modelos de mobilidade, com fraco recurso a energias renováveis, num contexto de baixos níveis relativos de consumo energético e de emissão de GEE;

Insuficiência das infra-estruturas e sistemas de apoio à competitividade, conectividade e projecção internacional da economia do país e ausência de um sistema logístico global, que tenha em conta os requisitos dos diferentes sectores de actividade e a inserção dos territórios nos mercados globais;

Inadequação da distribuição territorial de infra-estruturas e de equipamentos colectivos face às dinâmicas de alteração do povoamento e das necessidades sociais;

Incipiente desenvolvimento da cooperação territorial de âmbito supramunicipal na programação e gestão de infra-estruturas e equipamentos colectivos, nomeadamente os que são geradores de respostas à conciliação da entre a vida profissional, familiar e pessoal;

Ausência de uma cultura cívica e de práticas eficazes de ordenamento do território e ineficiência dos sistemas de informação, planeamento e gestão territorial.

Muito embora subsistam diferenciações assinaláveis entre regiões, a melhoria significativa que o país conheceu relativamente à cobertura de abastecimento de água, de drenagem e tratamento de efluentes e de tratamento de resíduos situa hoje o conjunto das regiões portuguesas num patamar superior à mera satisfação de necessidades básicas de ligação à rede pública. Os investimentos realizados em matéria de abastecimento de água encontram expressão na percentagem da população residente com água potável no domicílio: 92% em 2003. Persistem, contudo, assimetrias significativas deste indicador por região, salientando-se que enquanto os Açores, a Madeira e Lisboa apresentavam valores mais elevados do que a média nacional, o Norte revela a dotação mais baixa do país (83%). No mesmo ano cerca de 74% da população era servida por sistemas de drenagem de águas residuais e 60% tinha as águas residuais ligadas a sistemas de tratamento; as regiões do Norte e Centro e as Regiões Autónomas da Madeira e Açores registam os valores mais baixos nestes indicadores.

Num contexto de elevada dependência da gestão dos recursos hídricos em relação a Espanha - 64% do território continental de Portugal está integrado nas bacias hidrográficas dos rios internacionais - a pressão exercida sobre este recurso fundamental torna imperativo assegurar uma maior eficiência do seu uso. Em matéria de recursos hídricos é igualmente relevante assinalar que, em Portugal, no que respeita às águas de superfície e às águas subterrâneas, se verificam problemas de qualidade com intensidade diversa mas significativamente generalizados, e que as restantes águas interiores ainda revelam uma qualidade deficiente, devido sobretudo à presença de matéria orgânica e microbiológica.

Com um património natural muito relevante, evidenciado pela percentagem do território abrangida por estatuto de protecção - cerca de 22% -, o declínio da biodiversidade em Portugal assume expressão preocupante. No quadro das debilidades verificadas em matéria de política da conservação da natureza destacam-se a integração com outros sectores, nomeadamente a compatibilidade do desenvolvimento de actividades dirigidas à manutenção dos ecossistemas e a existência de lacunas graves na caracterização e monitorização de algumas áreas, especialmente no que diz respeito às áreas marinhas.

Apresentando umas das mais baixas produções de resíduos sólidos urbanos da União Europeia, o incremento significativo da capitação destes resíduos nos últimos anos coloca uma pressão significativa sobre a necessidade de alcançar resultados mais expressivos em termos de redução, reutilização e reciclagem. Em 2004 cerca de 66% dos resíduos urbanos produzidos tiveram como destino final o aterro sanitário, 20% a incineração, 7% a compostagem e 7% a recolha selectiva. Apesar do progresso verificado no tratamento e destino final de resíduos urbanos, as metas definidas a nível nacional para 2005 encontram-se ainda longe de serem alcançadas, nomeadamente nas vertentes da compostagem e reciclagem (25% de compostagem e 25% de recolha selectiva).

Os riscos para a saúde pública e para o ambiente decorrentes de uma percentagem significativa de solos contaminados em Portugal exigem a resolução dos passivos existentes, nomeadamente no que respeita à recuperação ambiental de áreas mineiras e industriais degradadas.

Portugal manifesta ainda fragilidades face a diversos tipos de riscos naturais. Os fenómenos de erosão da costa portuguesa têm-se agravado no último século colocando em risco pessoas e bens, assim como o património natural - encontrando-se os troços de costa arenosa particularmente vulneráveis a fenómenos de erosão. No centro e norte do País os principais problemas de risco de erosão costeira localizam-se entre a foz do rio Douro e a Nazaré, destacando-se em particular os troços Espinho-Ovar e Aveiro-Areão, bem como o troço entre Caminha e a foz do Douro. No sul do país destaca-se o troço entre Vilamoura e a foz do Guadiana, no qual se verificam recuos das arribas e galgamentos do mar.

Cerca de 35% de Portugal Continental encontra-se em risco de desertificação. As áreas mais susceptíveis à desertificação situam-se no Alentejo (particularmente na bacia do Guadiana, devido à elevada erodibilidade dos solos e erosividade da precipitação), no Litoral Algarvio, no Vale do Douro, em Trás-os-Montes e na Zona da raia da Beira Baixa.

Em Portugal Continental, as cheias e inundações constituem igualmente riscos naturais a merecer atenção, que se verificam sobretudo nas planícies aluviais dos principais rios do país e, também, em bacias hidrográficas de menores dimensões sujeitas a cheias rápidas ou repentinas.

As situações de seca são frequentes em Portugal continental, tratando-se de fenómenos naturais temporários que se distinguem das restantes catástrofes por o seu desencadeamento se processar da forma mais imperceptível, a sua progressão verificar-se de forma mais lenta, a ocorrência arrastar-se por um maior período de tempo, poder atingir extensões superficiais de muito maiores proporções e a sua recuperação processar-se de um modo mais lento, acarretando por vezes impactes socio-económicos significativos, nomeadamente na agricultura e na agropecuária e, ainda, na produção de energia.

Os incêndios florestais constituem o maior risco das florestas portuguesas e deles tem resultado um número elevado de acidentes pessoais e significativos prejuízos económicos. A área ardida anualmente em Portugal tem sido superior à área florestada, sendo este um importante contributo para a desertificação. As zonas mais susceptíveis aos incêndios localizam-se maioritariamente a norte do rio Tejo, em terrenos declivosos e onde predominam resinosas associadas a elevadas densidades do coberto vegetal.

Eficiência da governação

Portugal tem vindo a acompanhar o movimento generalizado de reforma do Estado, actualmente em curso na grande maioria dos países membros da OCDE, iniciado como resposta às grandes mudanças políticas, sociais, económicas e tecnológicas verificadas a partir das décadas de 70 e 80 do século passado.

No caso português, estas mudanças têm-se traduzido numa crescente pressão sobre o Estado e sobre as instituições públicas, no sentido de concretizar significativas alterações nas suas responsabilidades e na forma do seu exercício - salientando-se em especial o reconhecimento da existência de significativos efeitos negativos decorrentes da insuficiente eficiência das instituições e organizações públicas sobre a competitividade da economia e sobre a qualidade e condições de vida dos cidadãos.

Sendo assim conhecidas e encontrando-se diagnosticadas as características quantitativas e qualitativas da administração pública, onde se evidencia a dimensão relativa da educação, da saúde e da justiça, estão identificadas debilidades e insuficiências que constituem um obstáculo de natureza estrutural à qualidade da formulação e à eficácia da concretização das políticas públicas e, consequentemente, do seu potencial (e indispensável) contributo para o sucesso dos processos de desenvolvimento económico, social e territorial, bem como para a optimização do funcionamento e da eficácia dos respectivos agentes.

Neste contexto, o maior desafio que se coloca ao Estado e às instituições públicas nacionais corresponde essencialmente à necessidade de proceder a uma rápida transformação estrutural do seu modelo de governação e funcionamento que não permite, na sua actual configuração, assegurar uma resposta eficaz e eficiente às crescentemente complexas responsabilidades e solicitações que importa satisfazer.