Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2007 — Aprova o Quadro de Referência Estratégico Nacional para o período 2007-2013

Não obstante evoluções recentes neste domínio, a estrutura orgânica e funcional da generalidade das instituições públicas portuguesas apresenta ainda um conjunto de características claramente inibidoras da sua adequação à lógica emergente da abordagem matricial da acção pública - fortemente centrada na cooperação intra e interinstitucional, no desenho e implementação de políticas públicas e de projectos complexos de índole transversal (muitas vezes em áreas de intervenção atípicas para o sector público) e na flexibilidade, descentralização e delegação de responsabilidades.

Assistiu-se com efeito em Portugal, ao longo das últimas décadas, a uma significativa proliferação de entidades públicas, com a correspondente atomização e, inclusivamente, sobreposição das respectivas responsabilidades e competências, reforçando-se outras por vezes com contributos menos significativos na prestação de serviços ou na produção de valor para a comunidade. Na sua acção, a maioria destas entidades caracteriza-se ainda por uma forte sectorialização e vulnerabilidade a alterações de direcção política, o que tem contribuído para o predomínio de estruturas eminentemente reactivas, vocacionadas para abordagens parcelares de curto prazo, com elevados níveis de rigidez organizacional e de hierarquização, com reduzida autonomia e capacidade efectiva de desenvolvimento de relações de cooperação, fortemente orientadas para o cumprimento de procedimentos em detrimento da obtenção de resultados.

Lançado em Abril de 2006, o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE) consubstancia as actuais linhas orientadoras do processo de reorganização estrutural do Estado, iniciado pela recente redefinição das macroestruturas dos Ministérios, cuja concretização se traduziu na recente aprovação de leis orgânicas dos vários Ministérios, e pela redefinição das microestruturas dos múltiplos serviços e organismos que, em conjunto, produzirão uma nova arquitectura da Administração.

Na sua dimensão de prestação de serviços e correspondente simplificação e desmaterialização de procedimentos externos e internos, o processo de modernização do Estado e das instituições públicas nacionais tem por outro lado registado, ao longo dos últimos anos, uma evolução francamente positiva, num movimento de forte convergência real que coloca o desempenho de Portugal acima da média europeia (UE25), particularmente no que se refere aos indicadores associados ao governo electrónico e à prestação de serviços públicos avançados com recurso às tecnologias de informação e comunicação (TIC).

No entanto, a concretização deste tipo de acções de racionalização e modernização administrativas continua a ser limitada por um conjunto de obstáculos associados à actual lógica de funcionamento de alguns segmentos da Administração Pública nacional, ainda caracterizada por uma forte orientação do esforço e trabalho desenvolvido para dentro da própria Administração, por uma perpetuação dos métodos de trabalho seguidos, por reduzidos incentivos à mudança, pela dificuldade de implementação e manutenção dos mecanismos de trabalho em rede intra e inter-instituições necessários à implementação e continuidade das acções empreendidas.

Simultaneamente, as pressões sobre o sistema público português (e, consequentemente, sobre o seu processo de modernização) continuam a acentuar-se na vertente de melhoria da qualidade dos serviços prestados e na dimensão da previsibilidade, transparência e simplificação dos procedimentos públicos que, assumidos numa óptica de custos públicos de contexto, são cada vez mais factores chave de diferenciação e de competitividade internacional.

Assim, a correspondente sobrecarga expectável sobre o sistema no seu modelo actual, num contexto de redução selectiva dos recursos públicos disponíveis, implicará obrigatoriamente um esforço acrescido de aprofundamento e aceleração efectiva do processo de modernização durante os próximos anos, sob pena de perda progressiva dos progressos (e correspondente convergência europeia) obtidos até ao momento.

Ao nível programático, este processo de racionalização e modernização encontra-se especialmente consubstanciado no Programa de Simplificação Administrativa e Legislativa (SIMPLEX) lançado em Março de 2006.

Cumulativamente, o movimento de progressiva transferência de actividades e responsabilidades públicas para o sector empresarial, público, privado e cooperativo que, embora numa fase ainda inicial face a outros países da OCDE, tem vindo a acentuar-se ao longo dos últimos anos em Portugal, vem contribuindo para alterar substancialmente o tipo de relacionamento entre o Estado português e os(as) destinatários(as) das políticas e acções públicas, institucionalizando novos mecanismos de intermediação até então incipientes.

Numa clara aproximação a uma lógica competitiva, formas alternativas de provisão de serviços e de desenvolvimento de actividades públicas assentes em privatizações, concessões e parcerias público-privadas, empresarialização, externalização e respectivas contratualizações de actividades e serviços públicos têm surgido não apenas como resposta a restrições orçamentais mas, igualmente, com o objectivo de contribuir para o aumento da eficiência e da qualidade dos serviços prestados. A consequente emergência de uma variedade de novas estruturas e formas de governação pública, já expressivamente presente na área dos grandes investimentos infraestruturais e dos serviços de interesse económico geral como a energia, os transportes e a saúde mas também, mais recentemente, ao nível dos grandes sistemas públicos nacionais (nomeadamente segurança social e educação), tem tido um impacto crescente sobre a lógica de funcionamento tradicional do Estado e das instituições públicas portuguesas. Tais desenvolvimentos passarão a exigir um maior grau de responsabilização e controlo por parte da administração pública seja, num primeiro momento, na concepção do modelo de relacionamento e respectivo desenho contratual seja, posteriormente, na gestão, acompanhamento e monitorização da relação contratual estabelecida e na própria avaliação da solução adoptada.

Neste contexto, assumem ainda particular importância as iniciativas que visam a instituição de uma lógica de partilha de serviços comuns nos domínios da gestão de recursos humanos, financeiros, materiais e patrimoniais no âmbito da Administração Pública, que se espera venham a contribuir não só para a necessária consolidação das contas públicas, através da optimização de recursos e da obtenção de volumes significativos de poupança, mas também para a modernização e racionalização da actividade administrativa, na linha do preconizado pelas boas práticas internacionais.

Embora, do ponto de vista estrutural, a dotação em capital humano da administração pública registe uma situação distinta da dos outros sectores da economia, no que respeita a uma parte significativa dos recursos humanos das entidades e instituições públicas nacionais verificam-se insuficiências que importa superar tendo em vista as reformas que é necessário concretizar.

Os trabalhadores da Administração Pública representavam, em Dezembro de 2005, 13,6% da população activa em Portugal (cerca de 740000 pessoas). De entre os funcionários e agentes, cerca de 40% permanecem há 20 ou mais anos na Administração. Particularmente a Administração Central apresenta uma estrutura etária significativamente envelhecida - 47,7% das pessoas têm 45 ou mais anos de idade.

Não obstante as habilitações literárias acima da média nacional, a Administração Pública portuguesa regista ainda um défice habilitacional nos serviços de natureza mais administrativa. Em 2005, na Administração Central, cerca de 51% dos funcionários e agentes detinha uma licenciatura ou grau académico superior, 28,3% possuía 9 ou menos anos de escolaridade (representando os que detêm 4 ou menos anos de escolaridade 9,3% do total). Se excluirmos os detentores de habilitação superior afectos aos Ministérios da Saúde, da Educação e da Ciência e Tecnologia e Ensino Superior, a percentagem de licenciados, ou detentores de grau académico superior, passa para cerca de 15,9%.

Verifica-se ainda uma baixa incidência de funcionários com cursos tecnológicos e profissionais: cerca de 0,5%.

No final de 2005, os contratos individuais de trabalho, por tempo indeterminado, representavam apenas 4,2% do emprego da Administração Central.

O Programa de Estabilidade e Crescimento preconiza a «Reestruturação da Administração, Recursos Humanos e Serviços Públicos» como uma das principais medidas com maior impacto no processo de consolidação orçamental, identificando em especial um conjunto de iniciativas no domínio da gestão de recursos humanos.

Com efeito, os progressos na eficiência e racionalização administrativas alcançados por via do aumento e da diversificação de competências dos funcionários potenciam a obtenção de efeitos multiplicadores, contribuindo para o incremento da produtividade global, da competitividade da economia, da sustentabilidade das finanças públicas.

II.5 - Análise Swot

A análise apresentada sobre as oportunidades e as ameaças com que se defronta o processo de desenvolvimento, bem como sobre as forças e fragilidades da situação portuguesa apresentada nos pontos anteriores é sintetizada nas tabelas seguintes:

Oportunidades e ameaças - Factores exógenos condicionantes

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Forças e fraquezas - Dotações existentes ou dinâmicas em curso

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

III - Lições para o próximo período de programação

III.1 - Estratégia de desenvolvimento 2000-2006

A terceira geração de apoios estruturais comunitários, correspondente ao período de execução do QCA III (2000-2006), baseou-se numa estratégia de desenvolvimento muito ambiciosa, sintetizada pelo desígnio formulado no Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social de fazer do país uma primeira frente atlântica europeia, uma nova centralidade na relação da Europa com a economia global.

Este desígnio, intimamente articulado com a mobilização do país para a construção de um novo modelo de crescimento económico mais adequado aos novos contextos geo-económico e tecnológico e assente nos princípios do desenvolvimento sustentável, permitiria oferecer aos portugueses oportunidades culturais, económicas e sociais e condições de vida nos padrões europeus e garantiria também uma participação activa na construção e desenvolvimento da União Europeia.

A concepção estratégica então definida assentava na formulação de grandes objectivos de intervenção das políticas públicas, a par da reafirmação de pressupostos inalienáveis subjacentes à acção governativa: a consolidação do Estado de Direito, como promotor da cidadania; a garantia da segurança dos cidadãos; a dignificação da Justiça, de forma a assegurar a coesão da sociedade e de todos os seus sistemas económicos, sociais e culturais; o aprofundamento das funções de regulação dos mercados, visando a salvaguarda dos bens colectivos e dos princípios da equidade e da igualdade de oportunidades.

Os objectivos traduziam uma opção voluntarista da acção pública visando não apenas a convergência do desempenho macroeconómico com a União Europeia, mas, essencialmente, a superação, no quadro de uma geração, das principais insuficiências estruturais portuguesas.

O Plano de Desenvolvimento Regional (PDR) 2000-2006 identificava essas insuficiências estruturais: a baixa produtividade da economia portuguesa, o baixo nível de habilitações/qualificações das cidadãs e dos cidadãos, o reduzido peso das actividades de investigação e desenvolvimento na economia e na sociedade, as carências ainda verificadas na oferta de infra-estruturas, o défice crónico da balança exterior de bens e serviços, os desequilíbrios existentes em termos de níveis de desenvolvimento no plano interno.

Tal como então formulado, a dimensão do desafio implicava a adopção de orientações estratégicas precisas e a correcta articulação entre instrumentos de política mobilizáveis para a concretização dos objectivos de desenvolvimento.

Reconhecendo a centralidade do potencial humano enquanto factor crítico de sucesso da estratégia de desenvolvimento (prioridade absoluta da acção governativa), o PDR 2000-2006 preconizava a significativa intensificação do investimento nos domínios da educação e da formação, da ciência e da inovação, da cultura e do emprego, do desenvolvimento social e da saúde, assegurando igualmente a necessária mudança de paradigma nos sistemas educativo e formativo, no sentido de os focalizar na perspectiva da aprendizagem e da formação ao longo da vida, mais adequada à adaptação das pessoas à evolução tecnológica e social.

A transformação estrutural da economia, no sentido da progressiva aproximação da sua carteira de actividades e dos seus factores de competitividade aos das economias mais avançadas, constituía uma segunda orientação estratégica. O PDR preconizava a criação de instrumentos, concretizados pelo Estado e dirigidos à sociedade civil, que visassem criar o enquadramento favorável à inovação e iniciativa empresariais e estimulassem processos de subida na cadeia de valor, promovendo - no âmbito das oportunidades oferecidas pelo mercado - a modernização das actividades tradicionais, a consolidação de clusters emergentes, a massificação e democratização do acesso às tecnologias de informação e comunicação, a consolidação do sistema científico e tecnológico e o reforço do seu papel na difusão de tecnologia e na promoção da inovação empresarial.

A prioridade ao emprego e ao combate às diferentes formas de exclusão social assumia igualmente relevância estratégica fundamental, na medida em que se anteviam significativos efeitos sociais, decorrentes simultaneamente dos processos de globalização e de progressiva exposição da economia nacional à concorrência externa e das fragilidades existentes na economia e na sociedade portuguesas para lhes fazer face.

A dimensão territorial da estratégia de desenvolvimento assumia uma perspectiva integrada, embora assente em dois grandes vectores. A nova visão do território compreendia, por um lado, a vertente de valorização dos factores competitivos associados às potencialidades do posicionamento geo-económico nacional, bem ilustrada na antevisão do país enquanto primeira plataforma atlântica de uma Europa colocada no centro da economia global. Compreendia, por outro lado, uma aposta determinada na valorização do território, conciliando o respectivo ordenamento com a preservação e valorização ambientais, num quadro de combate às assimetrias intra e inter-regionais.

Para além de enunciar as linhas gerais da estratégia de desenvolvimento e as suas dimensões operacionais, o PDR sublinhava ainda a importância que deveria ser atribuída à dimensão institucional: a estratégia e os objectivos de desenvolvimento apresentados são, necessariamente, muito exigentes no que respeita à qualidade e à eficácia das organizações - do Estado, da Administração, das Empresas, das outras organizações da sociedade civil - repercutindo-se, especialmente, no imperativo de melhoria, coerência e eficácia da gestão pública. Embora com uma expressão muito limitada no plano operacional, a importância atribuída à dimensão institucional estava patente na necessidade identificada de promover uma nova cultura de responsabilidade entre os agentes públicos e privados.

Com uma dotação financeira inicial de cerca de 32800 milhões de euros de Despesa Pública (20535 milhões de Fundos Estruturais), à qual acresciam cerca de 3300 milhões de euros correspondente à dotação do Fundo de Coesão, o QCA III constituiu um instrumento financeiro de grande relevância ao serviço da estratégia de desenvolvimento delineada.

Organizado em quatro Eixos Prioritários, em linha com os objectivos gerais do Plano de Desenvolvimento Regional - Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social; alterar o perfil produtivo em direcção às actividades do futuro; afirmar o valor do território e da posição geo-económica do país; promover o desenvolvimento sustentável das regiões e a coesão nacional - o QCA III foi estruturado em dezanove Programas Operacionais (vinte, após a reprogramação ocorrida em 2004), a maioria dos quais com uma correspondência directa com os principais domínios da acção governativa.

O maior relevo atribuído às regiões na gestão dos Fundos Estruturais traduziu-se, por um lado, no respeito pelo estatuto de autonomia regional dos Açores e da Madeira, pela configuração de Programas Operacionais de largo espectro nestas regiões; e, por outro lado, no reforço do âmbito de intervenção dos Programas Operacionais Regionais do Continente (coincidentes com as respectivas regiões NUTS II), em consonância com o objectivo de estimular a responsabilização e a eficácia dos serviços desconcentrados regionalmente.

III.2 - Impactes do QCA III

A execução financeira do QCA III observou ao longo do período de programação, à semelhança dos períodos de programação precedentes, níveis quantitativos genericamente muito elevados. Até ao final de 2005, os compromissos atingiam cerca de 94% da dotação orçamental e a execução financeira aproximava-se dos 63% do montante inicialmente previsto -traduzindo, por esta via, uma grande capacidade de absorção dos financiamentos disponíveis.

De igual forma, os níveis de realização aferidos através de indicadores de realização física situaram-se igualmente em patamares elevados, embora - como a avaliação intercalar realizada nos anos de 2003 e 2005 teve a oportunidade de destacar - com níveis de eficácia muito desigual. Destacam-se, numa análise por domínios, os que contribuem para as linhas estratégicas Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social e, bem assim, Alterar o perfil produtivo em direcção às actividades do futuro. Estes indicadores revelam o contributo, em geral bem sucedido, do investimento público dirigido ao reforço da dotação do país em infra-estruturas e equipamentos colectivos e à consolidação da oferta de serviços de natureza social (na educação e na formação, bem como na saúde). Revelam igualmente o significativo esforço financeiro dirigido à actividade produtiva, consubstanciado essencialmente no apoio, directo e indirecto, à modernização das empresas.

O conjunto dos programas operacionais que enformam o QCAIII contribuiu inequivocamente para o desenvolvimento do país. Em termos de impactes, as intervenções realizadas traduziram-se de forma expressiva, ao longo do período 2000-2006, designadamente em:

Ganhos acrescidos na saúde, com uma oferta de cuidados de saúde mais acessível e de melhor qualidade, que contribuem para a existência de uma população mais saudável, com menos episódios de doença ou incapacidade;

Ganhos fundamentais em educação, com contributos muito positivos nos domínios da recuperação dos níveis de escolarização e de qualificação das cidadãs e dos cidadãos, da valorização positiva que os formandos e as formandas fazem, quer da qualidade da formação, quer da sua utilidade para o desempenho das funções profissionais, da diferenciação positiva da qualidade da formação de dupla certificação relativamente à dos cursos de qualificação inicial sem dupla certificação pelos respectivos formandos, da maior empregabilidade evidenciada pela modalidade de formação em alternância;

Ganhos significativos na estruturação de novos instrumentos de política dirigidos à integração social de grupos desfavorecidos e dos dispositivos de educação e formação de adultos, compreendendo a implementação de novas medidas e estruturas; estes foram, a par da organização e valorização do sistema de educação e formação profissionalizante - alicerçada, numa primeira etapa, na valorização do ensino profissional e do Sistema de Aprendizagem - relevantes domínios de impacte sistémico proporcionados pela aplicação do Fundos Estruturais em matéria de qualificação e coesão;

Ganhos acrescidos na cultura, com mais e melhores infra-estruturas, mais e melhores iniciativas de valorização e animação artística, que contribuem para a clusterização das actividades culturais, para a dinamização da procura e criação e alargamento de públicos, para a atractividade dos territórios e a qualidade de vida (acesso a maior fruição cultural);

Ganhos relevantes no desenvolvimento da sociedade da informação, com o aumento da formação básica em TIC centrada nos públicos jovens, o aumento do nível das acessibilidades à internet de banda larga por parte instituições do ensino básico e secundário e a elevação dos níveis de conectividade e conteúdos digitais das instituições universitárias, o aumento da disponibilidade de produtos e serviços TIC adaptados a pessoas com deficiência, o aumento do volume e diversidade de serviços da Administração Pública Central e Local disponíveis online para cidadãos(ãs) e empresas;

Ganhos muito significativos em ambiente, com a constituição de bases técnicas de suporte às intervenções, o aumento do conhecimento sobre o património natural e ambiental, a definição de condições de uso em águas interiores, a execução de intervenções previstas nos POOC, a limpeza, desassoreamento e regularização de linhas de águas, a supressão de necessidades verificadas ao nível de infra-estruturas de apoio em zonas costeiras e águas interiores e de equipamentos de monitorização de parâmetros ambientais e o aumento da informação disponibilizada sobre questões ambientais;

Ganhos importantes em acessibilidades, com a respectiva melhoria nos planos local e regional, rodoviário e ferroviário, com nítidos reflexos na melhoria da qualidade de vida da população que directamente usufrui destes investimentos, destacando-se, entre estas, a redução dos tempos de percurso/deslocação;

Ganhos na visibilidade da perspectiva de género em todo o QCA III através da implementação de uma medida de acção positiva e da exigência da transversalização em todos os PO, bem como da acção do grupo de trabalho temático para a Igualdade de Oportunidades.

Os ganhos obtidos nestas dimensões do processo de desenvolvimento têm uma expressão no todo nacional e reflectem-se igualmente no plano das suas regiões.

Muito embora durante os primeiros anos de execução do QCA III as assimetrias regionais tenham conhecido um ligeiro acréscimo, se medidas através do indicador usualmente utilizado (o PIB per capita) - que traduz essencialmente a incidência diferenciada de choques exógenos sobre a base económica de cada região - os avanços conseguidos naqueles domínios em termos territoriais conhece resultados relevantes.

Esse facto explica a persistência de um processo de convergência interna em matéria de desenvolvimento social, como o comprovam os estudos baseados na aplicação do Índice de Desenvolvimento Humano às regiões portuguesas, mesmo em contexto de uma mais pronunciada diferenciação dessas regiões em termos da competitividade da sua base económica.

No entanto, a generalidade dos relatórios da avaliação intercalar revela que os impactes sistémicos do QCA III são ainda relativamente limitados, particularmente em domínios mais imateriais, caso da competitividade da economia e inovação e valorização dos recursos humanos.

Esta conclusão incorpora duas perspectivas de explicação substancialmente distintas.

Por um lado, há que ter em consideração o diferimento temporal dos efeitos sustentados do QCA III sobre a produtividade, na medida em que o impacte positivo, a nível de procura, gerado inicialmente pelos investimentos em infra-estruturas é rapidamente secundado por um período intermédio de perda de competitividade, induzido por aumentos de salários e de preços relativos de serviços não compensados por idênticos aumentos de produtividade.

Estima-se que os efeitos positivos gerados em termos de aumento do produto potencial apenas a partir de 2010 introduzirão uma dinâmica mais positiva de impactos sobre o crescimento e sobre a produtividade. Ou seja, esta perspectiva traduz-se num problema de tempo de transmissão de efeitos do investimento público sobre a economia, que explica (seguramente apenas em parte) a situação actual de crescimento lento e de estagnação da produtividade.

Deve ser por outro lado considerada uma segunda perspectiva, directamente relacionada com o alinhamento estratégico das intervenções (pertinência e relevância das opções de investimento em função do seu contributo para os grandes objectivos de desenvolvimento, coerência entre as diversas modalidades da acção pública) e com os chamados problemas de acção colectiva, particularmente agudos em fases de crise ou transição de modelo de crescimento.

Tanto a avaliação do QCA III, como a avaliação do respectivo impacte macroeconómico, alertavam para as consequências penalizadoras de uma programação excessivamente orientada para a dotação de infra-estruturas e menos dirigida para o estímulo a investimentos em áreas imateriais, designadamente ao investimento privado em inovação e para a acumulação de capital humano.

Essa concentração relativa das infra-estruturas, estimada em cerca de 63% da despesa pública do QCA III, terá contribuído para acentuar as características estruturais do modelo de crescimento em Portugal excessivamente dependente do sector da construção, condicionando os ajustamentos necessários no mercado de trabalho (por via da absorção de emprego desqualificado) e não induzindo a necessária alteração do modelo estrutural de afectação de recursos na economia portuguesa.

Este facto será tanto mais penalizador quanto mais hoje são reconhecidas as exigências de convergência estrutural da economia portuguesa, entendida como a prossecução de um modelo de crescimento estruturalmente mais próximo dos que alimentam as trajectórias de convergência no seio da União Europeia, com incorporação de melhor e mais qualificado emprego e com maior intensidade de aplicação de conhecimento técnico e inovação. Como sublinha a avaliação intercalar do QCA III, «não se trata hoje de reconhecer apenas que é necessário retomar, após 5 anos de interrupção, o processo de convergência em termos de crescimento do produto e da produtividade, mas também de concluir que tal só é possível num contexto de convergência estrutural».

Acresce que, ainda de acordo com a avaliação do impacte macroeconómico do QCA III, o domínio de despesa pública que induz um efeito mais significativo na economia portuguesa, tanto no curto como no longo prazo, é o investimento em capital humano (nele integrando as despesas de investigação e desenvolvimento), seguindo-se a grande distância o investimento em infra-estruturas e o apoio ao investimento privado.

As insuficiências em termos de impacte sistémico sobre a inovação são pelo seu lado ilustradas, de forma muito expressiva, pelo facto de as melhorias consideráveis observadas no sistema científico nacional - no plano da sua internacionalização e reconhecimento internacional, na produção relevante de capital humano com formação avançada e na aproximação aos objectivos comunitários de valorização das actividades de investigação e desenvolvimento - não se terem traduzido, pelo menos aos níveis desejáveis, em termos de transformação e modernização da actividade económica.

Alguns estudos de avaliação reconheceram o desequilíbrio no conjunto das intervenções com incidência na dimensão I&D - Inovação, reflectindo um claro enfoque na ciência, nas instituições de I&D e nas infra-estruturas tecnológicas, em detrimento dos processos de inovação nas empresas ou da articulação entre esforço de I&D e investimento com conteúdo inovador, devida a um exagerado predomínio da lógica de technology-push. Consideraram ainda que os progressos verificados no plano da convergência estrutural do sistema nacional de inovação, com vista a uma aproximação progressiva às características dos seus parceiros europeus mais dinâmicos em termos de convergência tecnológica, são ainda relativamente limitados.

Por outro lado, os instrumentos de intervenção baseados em apoios directos ao investimento privilegiaram, pela sua própria natureza, os beneficiários já existentes, nas actividades já desenvolvidas, não sendo suficientes e adequadamente estimuladores de novas iniciativas empresariais, nem da diversificação das actividades económicas e dos actuais perfis de especialização.

A fragilidade das acções no domínio da promoção de start-ups, que dependem da integração de um conjunto de instrumentos (não apenas incentivos financeiros, mas também acesso a capital semente, acesso a serviços de apoio à gestão e à definição de planos de negócio e outro tipo de facilidades), condicionou igualmente progressos mais significativos nesta área.

Finalmente, constataram-se ainda debilidades de alinhamento entre as acções de estímulo directo às empresas e as condições que afectam o respectivo quadro de actuação (por exemplo nos domínios das infra-estruturas económicas, do acesso aos mercados financeiros), evidenciando que há margem para estimular processos de construção de estratégias de competitividade, com uma participação mais alargada e concertada tanto dos agentes económicos como dos organismos públicos que directamente actuam na envolvente empresarial.

Estas considerações realçam a necessidade de reforçar os níveis de integração, de coerência programática e de alinhamento estratégico das múltiplas intervenções que actuam no domínio crucial da promoção da inovação, enquanto factor de competitividade das empresas e da economia nacional.

No entanto, não é só ao nível da coerência estratégica da programação que se manifestam margens de progresso face à experiência do QCA III. Equacionar devidamente os chamados problemas de acção colectiva, designadamente nos domínios da inovação (produtiva, tecnológica, organizacional, de mercados) e da valorização dos recursos humanos permitirá evidenciar alguns dos novos caminhos a trilhar no futuro, tanto no plano da programação de instrumentos de política, como no da sua implementação e acompanhamento.

As actividades orientadas para a inovação (investigação e desenvolvimento, prospecção de mercados, recolha de informação sobre novas tecnologias, mudanças organizacionais) são dispendiosas. Para além de terem custos directos elevados, determinam também custos de oportunidade - decorrentes da afectação de recursos que não são imediatamente utilizados na actividade produtiva, também percepcionados negativamente pelos factores de incerteza que lhes são inerentes. Também frequentemente a empresa inovadora apenas consegue apropriar-se parcialmente do benefício gerado pela inovação que realizou. Neste panorama, se o incentivo para inovar não for adequado, as decisões empresariais de investimento poderão inclinar-se a privilegiar actividades que dominam sobre os riscos associados a actividades novas, com custos de aprendizagem e retornos incertos. Mesmo aceitando alguma racionalidade nestas decisões, importa assinalar que o cômputo geral do conjunto de todas as decisões individuais produz resultados que, do ponto de vista colectivo, não são os melhores.

No que respeita aos recursos humanos, a situação é, neste quadro de referência, razoavelmente bem conhecida: a economia portuguesa parece mostrar uma forte incapacidade de absorção das novas qualificações produzidas, sugerindo os trabalhos de avaliação do Plano Nacional de Emprego que a falha reside, principalmente, na transformação dos processos de organização do trabalho e de orientação empresarial para a inovação. Neste contexto, a propensão média das empresas para a adopção de novas tecnologias, para a incorporação de conhecimento e a subida nas cadeias de valor, para a procura de novos mercados e para a internacionalização, fica ainda aquém do que seria desejável.

A grande questão que os estudos de avaliação do QCA III colocam é, pois, a de saber porque é que não tem compensado para grande parte das empresas portuguesas assumir os riscos e os custos de adaptação e de aprendizagem que a inovação acarreta.

Uma explicação plausível, assumindo que os empresários têm comportamentos racionais face aos desafios e oportunidades que se lhes apresentam, é que a natureza do panorama concorrencial que as empresas portuguesas enfrentam não premeia a inovação.

O carácter demasiado genérico e a insuficiente capacidade discriminatória dos incentivos directos, associados ao conjunto de outras condicionantes (de mercado e da acção pública) presentes, ter-se-á então traduzido num insuficiente estímulo à mudança.

Verificam-se em Portugal, no entanto, relevantes situações em que a transformação do panorama competitivo obrigou as empresas a adoptarem processos de modernização, nomeadamente em sectores transaccionáveis muito expostos à concorrência internacional. Uma insuficiente focalização da acção pública nesses sectores, beneficiando do efeito propulsor que a pressão de mercados muito concorrenciais impõe, pode ter tido efeitos enviesados sobre as opções globais de investimento, privilegiando os sectores relativamente protegidos com menores potencialidades de ascender na cadeia de valor.

A tradução desta lógica em termos de mercado de trabalho poderá explicar também as situações de subinvestimento na formação em contexto de trabalho.

Tal como se refere na avaliação intercalar do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME), «num equilíbrio low skill característico da economia portuguesa, um sistema de produção de competências baseado no mercado dando às empresas e aos indivíduos a responsabilidade principal pelo investimento em formação tem, naturalmente, sérias limitações».

Importa assim tomar em consideração, uma vez mais, as conclusões fundamentais dos exercícios de avaliação: o problema da modernização das empresas não é tanto de meios, mas mais de atitude e cultura empresarial e sobretudo da capacidade de introdução e difusão de novas estratégias organizacionais, que envolvam os aspectos da formação e da certificação profissionais. Destas conclusões decorre a necessidade de atribuir maior atenção aos aspectos da intermediação, da próactividade da gestão pública e da assistência técnica aos processos de mudança, que possam contribuir para centrar a formação nos processos empresariais de aprendizagem e acumulação de conhecimento, nos quais as boas práticas devem ganhar mais visibilidade e ser objecto de distinção prestigiante, no plano simbólico e no plano material dos apoios.

Os processos de inovação mais radical têm, num quadro económico e cultural como o português, uma expressão naturalmente mais reduzida do que nas economias mais próximas da fronteira tecnológica. Não podem, contudo, deixar de merecer grande atenção.

As inovações esporádicas, por indivíduos ou empresas recém-criadas, são importantes, levando muitas vezes ao aparecimento de novas actividades. Não poderemos, por isso, perder de vista a necessidade de um esforço sistemático e transversal a toda a sociedade, que se consubstancia nomeadamente num investimento público significativo no apoio à investigação e desenvolvimento e à actividade científica - com relevo para a convergência entre os sistemas nacional de inovação e o empresarial.

É claramente reconhecido que é a execução sistemática de actividades de inovação nas empresas já existentes (quase exclusivamente de média e grande dimensão) que mais contribui para o crescimento económico. A experiência do QCA III comprova, pelos seus resultados mais positivos ou pelos menos conseguidos, a importância do efeito de escala, associado à concentração e selectividade de incentivos. Todavia, também neste quadro a questão da acção colectiva é relevante, atendendo nomeadamente ao efeito risco. Com base na experiência acumulada, há margens de progresso no âmbito das parcerias público-privadas mais sofisticadas e dos projectos ID&T em consórcio. A partilha de riscos pode constituir o estímulo necessário à mudança, não descurando naturalmente que a essa partilha de riscos deve corresponder também partilha de potenciais ganhos.

III.3 - Lições do QCA III para o próximo período de programação

A avaliação do contributo do QCA III para superar os constrangimentos de natureza estrutural e para promover níveis mais elevados de desenvolvimento económico, social e territorial do país constitui um factor relevante de aprendizagem colectiva para o novo ciclo de programação dos Fundos Estruturais.

Ficou anteriormente sublinhado, de forma expressiva, o inequívoco contributo dos Fundos Estruturais para o processo de desenvolvimento do país. Destacam-se agora, nos parágrafos seguintes, os aspectos relativamente aos quais se antevêem margens de progresso importantes face à experiência recente.

Das considerações sistematizadas no amplo processo de avaliação do QCA III podem retirar-se seis considerações de natureza transversal a que o presente exercício de programação deverá dar uma particular atenção, designadamente:

Insuficiente concentração das opções de financiamento nos domínios-chave correspondentes aos grandes problemas do desenvolvimento do país;

Insuficiente alinhamento estratégico dos instrumentos operacionais e dos projectos apoiados;

Dificuldade em fazer emergir o potencial inovador dos agentes (públicos e privados) dirigido à superação dos défices de eficiência colectiva;

Insuficiente atenção ao reforço da capacidade institucional da Administração Pública, necessária ao desempenho de funções complexas de gestão estratégica;

Insuficiente enfoque na qualidade dos efeitos e na eficiência e sustentabilidade das operações co-financiadas;

Subavaliação do factor tempo necessário à produção de efeitos de carácter sistémico.

A insuficiente concentração das opções de financiamento nos domínios chave correspondentes aos grandes problemas do desenvolvimento do país manifestou-se na dispersão de instrumentos operacionais, na multiplicidade de projectos - grande parte dos quais de muito pequena dimensão - e na enorme abrangência das áreas de intervenção.

A correcção desta insuficiência implica, desde logo, uma definição rigorosa das prioridades estratégicas, fundamentada no aprofundamento do conhecimento dos estrangulamentos estruturais que estão na base da interrupção do processo de convergência real e estrutural da economia portuguesa e numa correcta identificação do papel estratégico das políticas públicas adoptando uma lógica de diagnóstico - acção.

Exige assim, no plano operacional, a redução significativa do número de intervenções operacionais (programas e medidas).

Exige, ainda, a consideração de critérios mais apurados de hierarquização de projectos em função do seu contributo específico para a prossecução dos objectivos estratégicos estabelecidos. A preocupação com os efeitos de escala e a natureza estruturante dos projectos ou das linhas de intervenção deverão corresponder à necessidade de aumentar o impacto reprodutivo da despesa pública, atendendo nomeadamente ao contexto de premência da consolidação de contas públicas nacionais.

Importa sublinhar que uma opção pela concentração temática e operacional exige a criação de uma envolvente favorável, enquanto garante da sustentabilidade política e social desta opção estratégica - sendo particularmente relevante consensualizar, nos planos técnico e político, as grandes opções em matéria de balanceamento e articulação entre as intervenções dirigidas à competitividade e as dirigidas à coesão, designadamente as indispensáveis para reforçar o potencial e as oportunidades das regiões mais desfavorecidas nos domínios infraestruturais, da produção, do emprego e do desenvolvimento humano e social.

O insuficiente alinhamento estratégico dos instrumentos operacionais e dos projectos apoiados traduziu-se em níveis de eficácia global aquém do desejável, tendo em vista particularmente os objectivos mais gerais definidos para o QCA III, a que não são estranhas as dificuldades que a dispersão e complexidade operacional introduziram na respectiva coordenação e gestão globais, bem como na sua articulação com outros instrumentos de política cuja concretização não é cofinanciada por recursos comunitários.

Uma maior coerência programática, por via da aferição sistemática dos efeitos cruzados (positivos e negativos) dos vários instrumentos de política, co-financiados e não co-financiados, e uma mais vigorosa coordenação estratégica (nos planos político e técnico), constituem alguns dos caminhos desejáveis de superação das dificuldades sentidas. Diversas experiências recentes, como a das agências públicas com responsabilidades executivas em áreas temáticas específicas, constituem exemplos a seguir.

Neste domínio, sublinha-se igualmente a relevância que se atribui à implementação de mecanismos de monitorização estratégica on going e à consolidação de centros de racionalidade, particularmente em áreas complexas de natureza transversal, entendidas como espaços de aprofundamento e disseminação do conhecimento técnico e propiciadoras de práticas de efectiva coordenação, que poderão ser desenvolvidos no contexto da governação do QREN.

Aspecto particularmente relevante neste domínio é o da articulação entre objectivos estratégicos e modelos de financiamento. Em especial, os modelos de parceria público-privado, ainda relativamente pouco utilizados e centrados em domínios muito específicos, carecem de melhor enquadramento, evitando lógicas limitadas ou mesmo perversas em que os investimentos públicos possam ser entendidos como meros indutores de futuros investimentos privados, sem quaisquer garantias de verdadeiro alinhamento estratégico.

A dificuldade em fazer emergir o potencial inovador dos agentes (públicos e privados) para superar défices de eficiência colectiva manifesta-se em diferentes domínios.

A consideração de novos patamares de pró-actividade na gestão das intervenções operacionais e de estímulo ao desenvolvimento de parcerias que consubstanciem procuras mais sofisticadas de apoios públicos devem ser consequentemente conciliadas com formas mais exigentes de acompanhamento e assistência técnica a projectos ou agentes. Disseminação de boas práticas, sistemas de monitorização, avaliação e benchmarking são consequentemente instrumentos que devem ser mobilizados para reforço da aprendizagem colectiva.

Processos de efectiva contratualização são, neste contexto, particularmente relevantes - sobretudo se entendidos não apenas como formas de externalização, descentralização, racionalização ou simplificação da gestão de intervenções operacionais mas, essencialmente, como instrumentos necessários à superação das dificuldades estruturais da economia e da sociedade portuguesas que assegurem a concertação interinstitucional e a concretização de abordagens inovadoras e, necessariamente, responsáveis na prossecução de objectivos e na obtenção de resultados.

O papel que, neste quadro, pode ser desempenhado por diversas entidades, designadamente na promoção e concretização de iniciativas integradas de base territorial (designadamente relativas ao combate à exclusão e ao desenvolvimento social, ao desenvolvimento local e rural e ao reforço da competitividade territorial).

A questão chave é, contudo, a de garantir que esses processos de contratualização não se limitem à transferência de recursos e responsabilidades operacionais, mas que sejam essencialmente focalizados nos resultados a atingir.

A insuficiente atenção ao reforço da capacidade institucional da Administração Pública, necessária ao desempenho de funções complexas de gestão estratégica, manifesta-se num relativo desequilíbrio entre a orientação do esforço de investimento realizado e a sua articulação numa estratégia global de reforma administrativa.

Por um lado, o investimento realizado tem incidido sobretudo no domínio da formação dos funcionários e agentes do Estado, sendo igualmente muito relevante na modernização administrativa, sobretudo em torno de projectos simbólicos com capacidade mobilizadora.

Por outro lado, a metodologia utilizada na operacionalização dos Fundos Estruturais tem tido uma contribuição positiva significativa na gestão pública portuguesa, cujos reflexos mais relevantes respeitam à programação plurianual, à agregação dos investimentos e outras intervenções em grandes programas, à transparência e parceria nos processos de decisão e de acompanhamento da execução e, finalmente, à avaliação das actividades apoiadas. Tem sido, contudo, apontado como aspecto merecedor de atenção a deficiente internalização dessa experiência e a lenta generalização de procedimentos ao conjunto da acção da Administração Pública.

Adicionalmente, outros domínios de intervenção pública, particularmente importantes na actual fase de consolidação da reforma administrativa, designadamente os que mais directamente se associam à noção de Estado-estratega, devem ser ainda considerados. As exigências que neste quadro recaem sobre a Administração Pública são muito significativas em áreas como o planeamento estratégico, a coordenação intersectorial, a monitorização e a avaliação, a intermediação e o agenciamento, a negociação ou a produção e mobilização de conhecimento técnico e estratégico, todas elas muito dependentes e consumidoras de competências individuais e de mudanças organizacionais.

A natureza e a tipologia das intervenções apoiadas pelos instrumentos financeiros comunitários de carácter estrutural não são as potencialmente mais eficientes na concretização deste processo de transformação - sobretudo condicionado por alterações nos comportamentos individuais e colectivos, nas formas organizativas e nos modelos de funcionamento organizacional.

Importa no entanto assegurar a maximização dos efeitos indirectos decorrentes das metodologias de intervenção pública induzidas pelos normativos comunitários no conjunto das entidades e instituições públicas com responsabilidades no processo de desenvolvimento económico e social, particularmente evidenciados pela programação plurianual e pela avaliação dos resultados alcançados e dos efeitos produzidos.

Não obstante a significativa complexidade que lhe é inerente, a consagração destas dinâmicas é reconhecida como necessária, designadamente no sentido de modificar a perspectiva com que se encara a melhoria da qualidade da despesa de investimento, passando de abordagens mais tradicionais - centradas na certificação da respectiva regularidade formal ou orçamental - para abordagens enriquecidas pela aferição da efectiva relevância dos investimentos, da sua sustentabilidade económica e financeira, dos resultados que permitirá alcançar e dos efeitos que propiciará, em especial na qualidade da despesa pública.

Os estudos de avaliação recomendam fortemente que esta abordagem esteja presente na concepção, implementação e monitorização das intervenções a preparar para o próximo período de programação.

Assumem enorme relevância, neste contexto, as deficiências reveladas pelas normas e regulamentos aplicáveis às operações co-financiadas pelos Programas Operacionais do QCA III - particularmente evidenciadas pelas suas características eminentemente processuais que, valorizando questões de natureza formal, se revelam desadequadas enquanto instrumentos de apoio à prossecução dos objectivos estratégicos definidos.

Nestas circunstâncias, as referidas deficiências decorrem, por um lado, de, com alguma frequência, não terem sido estabelecidas as necessárias clarificações entre os objectivos e prioridades das políticas públicas que essas operações prosseguem e os instrumentos financeiros que viabilizam a sua concretização.

Por outro lado, essas deficiências também se manifestam na exagerada atenção que atribuem aos requisitos formais exigidos nos processos de apresentação e apreciação de candidaturas a co-financiamento, que frequentemente se sobrepõem à clarificação dos objectivos e resultados que os proponentes pretendem atingir e, ainda, ao acompanhamento da execução das operações apoiadas.

IV - Objectivos e prioridades de desenvolvimento

IV.1 - Desígnio e prioridades estratégicas do QREN

Desígnio estratégico

O Quadro de Referência Estratégico Nacional assume como grande desígnio estratégico a qualificação dos portugueses e das portuguesas, valorizando o conhecimento, a ciência, a tecnologia e a inovação, bem como a promoção de níveis elevados e sustentados de desenvolvimento económico e sócio-cultural e de qualificação territorial, num quadro de valorização da igualdade de oportunidades e, bem assim, do aumento da eficiência e qualidade das instituições públicas.

A abordagem estratégica inerente à respectiva prossecução considera que o desenvolvimento económico e social de Portugal se confronta com um conjunto significativo de constrangimentos, que revestem dimensão e características estruturais.

A superação destes constrangimentos, que determina a criação de condições propícias ao crescimento e ao emprego, corresponde à essência do desígnio estratégico assumido e constitui o referencial fundamental para as acções e os investimentos que serão concretizados com o apoio dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão por todos os Programas Operacionais no período 2007-2013.

Constrangimentos estruturais

Os referidos constrangimentos estruturais que condicionam o bom desempenho do país assumem uma importante dimensão económica, particularmente relevante face à imperiosa necessidade de modernizar a estrutura produtiva.

Com efeito, a estrutura económica portuguesa é fortemente marcada por baixos níveis de competitividade, dinamismo e produtividade, resultantes fundamentalmente do peso ainda significativo de actividades tradicionais, de uma estrutura económica dominada por empresas com reduzido potencial de adaptabilidade, de inovação e de sustentabilidade, da insuficiente importância da produção de bens e serviços transaccionáveis e da sua excessiva orientação para o mercado interno e, bem assim, da débil concorrência no mercado de bens e serviços não transaccionáveis. Estas características da estrutura económica nacional explicam em grande medida o reduzido ritmo de crescimento da economia portuguesa nos últimos anos.

Consequentemente, as intervenções a concretizar no próximo período de programação deverão assumir como objectivo prioritário contribuir para assegurar níveis elevados e sustentados de desenvolvimento económico, propiciados pela conquista de níveis de produtividade e de posições competitivas mais elevados, os quais potenciarão dinâmicas de convergência real com a União Europeia. A orientação estratégica destas intervenções deverá ser consistente com o novo paradigma de desenvolvimento, particularmente no que respeita à concretização de instrumentos de políticas públicas especificamente dirigidos a estimular a endogeneização de capacidades e competências tecnológicas por parte das empresas.

Os constrangimentos estruturais que o nosso país enfrenta assumem, por outro lado, uma relevante dimensão social. A estrutura social portuguesa é marcada por debilidades estruturais, sendo especialmente de relevar a persistência de um tecido social pouco qualificado (redutor das capacidades de adaptação, de flexibilidade e de adesão à formação) e de um tecido empresarial onde ainda predominam défices de qualificação (que influenciam negativamente a adopção de modelos organizativos e de formas de organização do trabalho mais eficientes, e que são pouco propensos à inovação, à qualificação e ao funcionamento em rede). Como consequência, os diferenciais de produtividade face à média europeia reflectem-se, necessariamente, em níveis remuneratórios dos activos nacionais significativamente abaixo dos dos europeus. Estas debilidades coexistem, por outro lado, com significativas manifestações de fenómenos de exclusão social, tanto em meio urbano como em meio rural.

Assinalando que os níveis de qualificação dos recursos humanos permanecem - sem prejuízo dos importantes progressos conseguidos - em patamares inferiores aos padrões médios dos actuais 25 Estados-Membros da União, a sua elevação traduzirse-á em especiais exigências sobre os sistemas de educação e de formação profissional.

Acresce ainda o facto de os sectores com maior exposição à concorrência internacional, nomeadamente os tradicionais que adquiriram maior expressão com a integração de Portugal (tanto na EFTA como, mais tarde, na então CEE), estarem a sofrer significativos choques competitivos, sobretudo provocados pela concorrência asiática, gerando situações de aumento do desemprego, afectando sobretudo pessoas de média idade e com baixos níveis de qualificação, cujos efeitos são particularmente severos nas mulheres.

Nas condições expostas, as intervenções dirigidas à promoção de níveis elevados e sustentados de desenvolvimento social correspondem a prioridades inequívocas para o próximo período de programação. A concretização destas prioridades exige, como as demais intervenções integradas no QREN, níveis elevados de rigor, exigência e profissionalismo, que será assegurada através de um modelo de desenvolvimento valorizador dos factores imateriais, designadamente em matéria de qualificação e de valorização do potencial humano, da inovação e do efectivo desenvolvimento da sociedade do conhecimento. Tal não poderá deixar de ser efectuado num quadro de progresso social, cujos vectores mais importantes integram, em particular, a educação, a formação e os respectivos sistemas (com relevo para a formação inicial, aprendizagem ao longo da vida e a formação avançada), a criação de mais e melhores empregos, a igualdade de oportunidades (entre homens e mulheres e, ainda, entre grupos desfavorecidos, entre grupos etários e no acesso ao emprego), a criação de condições mais propícias a uma cidadania activa e participativa, bem como a luta contra a pobreza e contra a exclusão social.

A dimensão territorial dos constrangimentos estruturais que se apresentam ao nosso país constitui outra perspectiva a considerar. Não obstante a sua reduzida dimensão, Portugal continua caracterizado por importantes diferenciais internos de níveis de desenvolvimento económico e social que, adquirindo particular expressão em termos de restrições à desejável equidade para participar nas oportunidades e para beneficiar dos resultados do crescimento, decorrem de um conjunto diversificado e complexo de factores. Entre eles relevam, designadamente, as insuficiências e instabilidade do modelo de organização territorial, as dinâmicas específicas das formas de estruturação territorial da administração pública, a inconsistência das políticas urbanas e de ordenamento do território, o atomismo do poder local e a inadequada dimensão estratégica das políticas públicas relativas a infra-estruturas e a equipamentos colectivos. Acresce, ainda, a reduzida expressão territorial das políticas públicas dirigidas ao emprego e à coesão social e o insuficiente reconhecimento da importância das políticas públicas ambientais e das dirigidas a promover a igualdade de género como factor estruturante do desenvolvimento social.

Nesta perspectiva, a responsabilidade do QREN e dos seus Programas Operacionais na superação dos constrangimentos estruturais de âmbito territorial é necessariamente elevada nas actuações relativas às infra-estruturas e equipamentos colectivos, à prevenção e mitigação de riscos naturais e tecnológicos, ao desenvolvimento e reabilitação urbana e, bem assim, ao emprego, à coesão social e ao ambiente.

O QREN assume, por isso, o compromisso de assegurar um contributo positivo e significativo no aumento da racionalidade, da coerência e da eficácia das políticas públicas pertinentes (centrais, regionais e locais), particularmente no que respeita às formas de estruturação territorial da administração pública e à participação dos municípios na gestão do desenvolvimento económico e social, à política de cidades e ao ordenamento do território.

Assinala-se ainda a dimensão dos constrangimentos estruturais respeitantes à organização e funcionamento das instituições públicas, especialmente na perspectiva do necessário reforço da capacidade administrativa. São conhecidas e encontram-se razoavelmente diagnosticadas as características quantitativas e qualitativas da administração pública, sendo consensual o reconhecimento de que as suas debilidades e insuficiências constituem um obstáculo de natureza estrutural à qualidade da formulação e à eficácia da concretização das políticas públicas e, consequentemente, do seu potencial e indispensável contributo para o sucesso dos processos de desenvolvimento económico, social e territorial, bem como para a optimização do funcionamento e da eficácia dos respectivos agentes.

Importa assinalar que as normas de organização e de funcionamento dos Fundos Estruturais têm constituído uma assinalável contribuição para a modernização da administração, especialmente relevantes nos domínios e níveis administrativos beneficiários desses financiamentos. Estes contributos poderão e deverão ser potenciados no quadro do próximo período de programação (consubstanciados nos objectivos de produzir uma eficiência acrescida na utilização de recursos e na prossecução de objectivos; fomentar parcerias público-privado aos níveis central, regional e local; estimular a cooperação e o funcionamento em rede, articulados com uma estruturação temática das intervenções; aumentar da escala das operações municipais).

Prioridades estratégicas

Nestes termos, o Quadro de Referência Estratégico Nacional assume as seguintes prioridades estratégicas:

Promover a qualificação dos portugueses e das portuguesas, desenvolvendo e estimulando o conhecimento, a ciência, a tecnologia, a inovação, a educação e a cultura como principal garantia do desenvolvimento do País e do aumento da sua competitividade;

Promover o crescimento sustentado através, especialmente, dos objectivos do aumento da competitividade dos territórios e das empresas, da redução dos custos públicos de contexto, incluindo os da administração da justiça, da qualificação do emprego e da melhoria da produtividade e da atracção e estímulo ao investimento empresarial qualificante;

Garantir a coesão social actuando, em particular, nos objectivos do aumento do emprego e do reforço da empregabilidade e do empreendedorismo, da melhoria da qualificação escolar e profissional, do estímulo às dinâmicas culturais, e assegurando a inclusão social, nomeadamente desenvolvendo o carácter inclusivo do mercado de trabalho, promovendo a igualdade de oportunidades para todos e a igualdade de género, bem como práticas de cidadania inclusiva, reabilitação e reinserção social, conciliação entre a vida profissional, familiar e pessoal e a valorização da saúde como factor de produtividade e medida de inclusão social;

Assegurar a qualificação do território e das cidades traduzida, em especial, nos objectivos de assegurar ganhos ambientais, promover um melhor ordenamento do território, estimular a descentralização regional da actividade científica e tecnológica, prevenir riscos naturais e tecnológicos e, ainda, melhorar a conectividade do território e consolidar o reforço do sistema urbano, tendo presente a redução das assimetrias regionais de desenvolvimento;

Aumentar a eficiência da governação privilegiando, através de intervenções transversais nos Programas Operacionais relevantes, os objectivos de modernizar as instituições públicas e a eficiência e qualidade dos grandes sistemas sociais e colectivos, com reforço da sociedade civil e melhoria da regulação.

IV.2 - Princípios orientadores

A prossecução do desígnio estratégico definido, a superação dos constrangimentos estruturais identificados e a adopção consistente das prioridades assumidas determina que, no período de programação 2007-2013, o apoio dos Fundos Estruturais e de Coesão se concentre nas acções e investimentos que efectivamente produzam os resultados e os efeitos desejados e necessários na sociedade, no território e na economia portuguesa.

Privilegiando esta orientação para os resultados e para a eficiência na utilização dos recursos, o QREN assume como princípios orientadores:

A concentração das intervenções, dos recursos e das tipologias de acção, especialmente prosseguida através da consagração de um número reduzido de Programas Operacionais Temáticos e de uma estruturação temática dos Programas Operacionais Regionais do Continente (que propiciam o estabelecimento de sinergias e complementaridades entre instrumentos de política pública) e, bem assim, de lógicas de atribuição de recursos e de priorização de domínios de actuação directamente associadas às prioridades estratégicas a prosseguir;

A selectividade e focalização dos investimentos e acções de desenvolvimento, a concretizar pela utilização de critérios rigorosos de selecção e de hierarquização de candidaturas que efectivamente contribuam para a prossecução da estratégia de desenvolvimento adoptada;

A viabilidade económica e a sustentabilidade financeira das actuações dirigidas à satisfação do interesse público, através da consideração dos respectivos efeitos sobre a despesa pública actual e futura;

A coesão e valorização territoriais que potenciem os factores de progresso económico, sócio-cultural e ambiental de cada região e as suas diversificadas potencialidades de desenvolvimento, contribuindo para o desenvolvimento sustentável e regionalmente equilibrado do país;

A gestão e monitorização estratégica das intervenções, que garanta a prossecução eficiente e eficaz do desígnio e da orientação estratégica definidos e propicie condições para que a selecção de candidaturas aos Programas Operacionais tome em particular atenção os seus contributos para a prossecução das metas e prioridades estratégicas estabelecidas.

A dimensão e as características dos constrangimentos que o país enfrenta exigem níveis acrescidos de coerência e de consistência entre as políticas públicas dirigidas ao desenvolvimento económico, social e territorial, independentemente da origem (nacional ou comunitária) do financiamento dos instrumentos dirigidos à sua superação, minimizando por esta forma o risco de fragmentação ou de desalinhamento estratégico das acções públicas.

Salientam-se especialmente, neste quadro de coerência estratégica e operacional, as sinergias e interacções que devem ser promovidas entre o QREN e outros importantes instrumentos de concepção, de programação ou de financiamento de políticas públicas, a concretizar no mesmo período - no âmbito dos quais se destacam a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS), o Plano Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego (Estratégia de Lisboa), o Plano Nacional de Emprego (PNE), a Iniciativa Novas Oportunidades, o Programa de Reorganização da Administração Central do Estado (PRACE), o Plano Nacional de Acção para a Inclusão, o Plano Nacional para a Igualdade (PNI), o Plano Nacional para a Integração das Pessoas com Deficiências ou Incapacidade, o Plano Tecnológico, o Programa de Simplificação Administrativa e Legislativa (SIMPLEX) e o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT).

Assinalam-se igualmente as interacções e complementaridades com os Programas de Desenvolvimento Rural e de intervenção estrutural na Pesca.

A prossecução dos objectivos inerentes à superação dos constrangimentos estruturais apresentados deverá ter em conta os condicionalismos impostos pela necessária salvaguarda dos equilíbrios macroeconómicos. O QREN e os respectivos Programas Operacionais deverão assim contribuir para promover o ritmo e, sobretudo, as condições de sustentabilidade macroeconómica do crescimento e do desenvolvimento social.

Confrontadas com factores muito significativos de rigidez da despesa pública e condicionadas por uma evolução insuficientemente dinâmica das receitas fiscais, as finanças públicas portuguesas têm vindo a revelar manifestas dificuldades em cumprir os objectivos do Pacto de Estabilidade e Crescimento - com consequências relevantes em termos de disponibilidades para os necessários investimentos e demais instrumentos públicos de intervenção económica e social. As prioridades de desenvolvimento deverão, por isso, ser concretizadas tendo em consideração as restrições decorrentes do necessário esforço de reequilíbrio das finanças públicas.

IV.3 - Prioridades estratégicas e compromissos de desenvolvimento

Qualificação dos Portugueses

A prioridade estratégica Promover a Qualificação dos Portugueses e das Portuguesas é entendida simultaneamente como factor indispensável à emergência de um modelo mais sustentável de crescimento económico, por via da dotação acrescida de capital humano e de conhecimento científico e tecnológico na economia portuguesa, e como elemento essencial de coesão social, por via do reforço das condições de empregabilidade e de adaptabilidade por parte dos que acedem ou permanecem no mercado de trabalho.

Esta prioridade estratégica configura-se ainda como um factor de bem-estar e de qualidade de vida, na medida em que o conhecimento científico e a cultura constituem, em si mesmos, dimensões relevantes de realização pessoal e de desenvolvimento social.

Assinala-se em particular, no contexto da Iniciativa Novas Oportunidades, a prossecução do objectivo de generalizar o nível secundário enquanto patamar mínimo de qualificação dos portugueses, que designadamente envolve o reforço das ofertas profissionalmente qualificantes dos sistemas de ensino e de formação, com o objectivo de que as vias profissionais de nível secundário atinjam metade do total de vagas neste ciclo de ensino e a recuperação dos níveis de qualificação da população adulta, através do desenvolvimento do Sistema de Validação, Reconhecimento e Certificação de Competências e da concentração dos recursos da formação profissional em ofertas que promovam a progressão escolar e profissional dos cidadãos e das cidadãs.

As inerentes subprioridades estratégicas configuram grandes objectivos a alcançar no âmbito da elevação do nível médio de qualificação escolar, cultural e profissional da população e, em especial, da população adulta, da universalização da educação pré-escolar e do prolongamento do período de escolarização mínima de referência, do reforço da formação científica avançada entre a população portuguesa, da elevação dos níveis de empregabilidade, em particular dos jovens que transitam do sistema educativo para o mercado de trabalho, da generalização de uma cultura e de práticas de aprendizagem ao longo da vida, da responsabilidade e da valorização social do conhecimento científico e da cultura.

Adicionalmente, será realizada a reforma do padrão de especialização do Ensino Superior, o alargamento da base de recrutamento e a modernização das instituições - reformas que, assumindo carácter estratégico e estruturante, requerem um forte empenho nacional na sua concepção e concretização, constituem uma significativa oportunidade para as instituições de Ensino Superior e para as suas comunidades mais dinâmicas.

Crescimento sustentado

A prioridade estratégica Promover o Crescimento Sustentado visa responder ao grande desafio de retomar a trajectória de convergência real da economia portuguesa.

Esse percurso será concretizado através de ganhos consistentes de produtividade que, nas condições actuais, são fortemente tributários de uma evolução positiva tanto do padrão de especialização da economia portuguesa, como dos modelos e áreas de negócio dos sectores e actividades com forte presença no tecido empresarial português, ambos no sentido de uma subida nas cadeias de valor.

É igualmente tributário de ganhos de eficiência colectiva, que afectam a produtividade total dos factores, designadamente no plano da relação do Estado e da Administração Pública com as empresas e da redução de custos públicos de contexto, nos planos da eficácia da justiça e da eficiência dos mecanismos de regulação que afectam o nível de dotação, a qualidade e o custo das utilities, bem como no plano da eficiência dos grandes sistemas de transportes de pessoas e bens.

As respectivas subprioridades estratégicas, profundamente articuladas entre si, configuram grandes objectivos a alcançar no âmbito do reforço da competitividade das empresas, particularmente dirigido às que estão expostas à concorrência internacional e actuam no mercado global; da promoção da inovação empresarial, através da criação de novos produtos e de novas actividades produtivas qualificadas e competitivas, da introdução de processos produtivos que permitam uma utilização mais eficiente de recursos e da sua intensidade tecnológica; da atracção de investimentos qualificantes, tanto na óptica da melhoria do perfil de especialização ou das exportações, como na óptica do potencial de transferência tecnológica ou de outros efeitos estruturantes sobre o tecido empresarial envolvente; do fomento do empreendedorismo qualificado (nomeadamente o das mulheres); da eficiência do mercado de capitais e da promoção de sistemas de financiamento que estimulem a inovação; do reforço do sistema científico e tecnológico e da valorização económica e social do esforço nacional de I&D; do reforço da clusterização em domínios chave do tecido económico e das redes de interacção e cooperação empresarial; da densificação da intensidade cognitiva e tecnológica das empresas; do estímulo à valorização dos comportamentos empresariais atentos à gestão eficiente dos recursos naturais e à responsabilidade social.

Coesão social