Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 474/2013 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII (regime de…

Este regime complexo, de densidade procedimental e previsão de investimento formativo superior àquele que vem substituir, comporta, porém, horizonte temporal limitado no que respeita a trabalhadores com estatuto contratual, pois, como se disse supra, uma vez decorrido o prazo de 12 meses, seguidos ou interpolados, após a colocação do trabalhador em situação de requalificação sem que tenha ocorrido o reinício de funções em qualquer órgão ou serviço por tempo indeterminado, tal processo cessa e segue-se inexoravelmente o ato terminal, de cessação do contrato de trabalho em funções públicas (artigos 18.º, n.os 1 e 2). Assim, ainda que não sejam causa direta e imediata do ato de cessação do contrato de trabalho, os segmentos normativos do n.º 2 do artigo 4.º em crise, constituem um pressuposto sem o qual não é possível chegar ao ato de despedimento, pelo que assumem uma importância fundamental.

Saliente-se que o Decreto n.º 177/XII comporta ainda a alteração de uma pluralidade de diplomas, de que se destaca a nova redação do artigo 33.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, a que se fez já referência, onde se passa a estipular, no n.º 4, que "a necessidade de cessação do contrato decorre da não reafetação do trabalhador envolvido em procedimentos de reorganização de serviços e racionalização de efetivos" e, no número seguinte, que "a confirmação da necessidade de cessação do contrato decorre do não reinício de funções do trabalhador colocado em situação de requalificação no termo do prazo previsto na lei". Paralelamente, estabelece-se que o ato de cessação do contrato segue os termos do artigo 366.º do Código do Trabalho, em remissão para o preceito que regula a compensação por despedimento coletivo e por extinção de posto de trabalho (n.º 7 da nova redação).

Posto isto, passemos a dar resposta às duas questões de constitucionalidade colocadas.

C) Da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII, em conjugação com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do diploma e a justa causa de despedimento.

Na sua dimensão de instrumento de mobilidade funcional, dirigido à promoção da qualidade do desempenho da Administração Pública, visa atingir uma melhor distribuição da força de trabalho e, nessa medida, gestão mais eficiente e racional de recursos humanos, bem como dos recursos financeiros ao dispor do Estado, em prol da eficácia na prossecução do interesse público.

Não se distingue, nessa dimensão, do regime que substitui. Como a mobilidade especial, a requalificação passa a integrar modalidade da mobilidade funcional na relação de emprego público, a par da mobilidade geral, com a possibilidade de modificação objetiva e subjetiva da relação laboral. O que a distingue fundamentalmente do regime pregresso reside na inscrição no seu seio de uma causa de cessação da relação jurídica de emprego público e, assim, na maior contundência da posição jurídico subjetiva do trabalhador envolvido, que passa a encontrar no novo regime dois níveis de afetação da relação jurídica de emprego público: no primeiro nível, o afastamento do seu posto de trabalho - do lugar - e a colocação em inatividade, caso não logre obter de imediato a reafetação, com consequências no direito à retribuição; num segundo nível, o prolongamento dessa situação para além de um ano intensifica o grau de afetação até atingir o grau máximo de compressão do direito à segurança no emprego: motiva o despedimento (objetivo). Elevam-se, então, a contundência e a gravidade da intervenção restritiva do legislador trazida pela normação do n.º 2 do artigo 18.º, agora dirigida ao núcleo essencial do bem jusfundamental, o que faz subir a par as exigências de controlo.

Como se viu, a eventualidade da cessação da relação de emprego público motivada por razões objetivas para os trabalhadores cujo vínculo se constituiu de acordo com contrato por tempo indeterminado já existe, mormente por efeito de reorganização de serviços, no âmbito de processo de despedimento coletivo ou despedimento por extinção de posto de trabalho, embora em condições de dispersão normativa e suscitando críticas quanto à ausência de previsão específica relativamente aos critérios de seleção e à compensação pelo despedimento (cf. Miguel Lucas Pires, ob. cit., pág. 216).

O requerente não questiona que essa possibilidade exista, nem a compatibilidade constitucional da cessação da relação juslaboral pública por razões não imputáveis a qualquer dos sujeitos, de índole objetiva. Pelo contrário, afirma expressamente o acolhimento pela jurisprudência constitucional de tais fundamentos no domínio da empregabilidade da função pública, o que ilustra com referência aos Acórdãos n.os 285/92, 683/99 e 154/2010 (todos acessíveis em www.tribunalconstitucional.pt, como os demais referidos).

A questão de constitucionalidade afasta-se, pois, da admissibilidade de cessação da relação contratual de emprego público que o regime do Decreto n.º 177/XII encerra em virtude de inatividade por um ano, em período contínuo ou por períodos interpolados, permanecendo o trabalhador em procura (ativa) de reinício de funções no âmbito de requalificação. Atinge, sim, três novos fundamentos substanciais do despedimento por razões objetivas que o Decreto n.º 177/XII acolhe, no confronto com o princípio da proibição da justa causa de despedimento (artigo 53.º da Constituição) e também com o princípio da proporcionalidade na restrição do direito fundamental à segurança no emprego que acarreta (artigo 18.º, n.º 2 da Constituição).

Na verdade, os segmentos normativos em crise não se esgotam na especificação ou concretização de conceitos já presentes no Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, diploma que permanece aplicável, como decorre desde logo da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 154/XII/2.ª, que os qualifica de "reforço de motivos". A autonomização operada pelo legislador de três segmentos normativos, colocados a par de remissão para uma das modalidade de reorganização previstas no referido decreto-lei, significa que se procurou aduzir novas valências substantivas ao regime e também isentá-las da vinculação procedimental decorrente daquele diploma, em especial da precedência de processo de avaliação. É essa tríplice via expedita (por confronto com as estipulações do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro) do despedimento por razões objetivas que se encontra colocada em crise pelo requerente.

No preenchimento do conceito de justa causa, não determinado constitucionalmente, evoluiu a jurisprudência constitucional no sentido do acolhimento de causas objetivas da cessação da relação laboral, para além daquelas imputáveis aos sujeitos, desde que tornem praticamente impossível a subsistência do vínculo laboral. Esse momento de afirmação (dando seguimento ao que se questionara no Acórdão n.º 107/88) teve lugar com a prolação do Acórdão n.º 64/91, onde se lê:

"Este Tribunal perfilha o entendimento de que não é constitucionalmente ilegítima esta nova figura de cessação de contrato de trabalho, nos precisos termos em que está regulada no Decreto em apreciação, desenvolvendo assim a problemática que se deixara em aberto no Acórdão n.º 107/88, isto é, a questão da admissibilidade de despedimentos individuais fundados em «causas objectivas não imputáveis a culpa do empregador que, em cada caso concreto, tornem praticamente impossível a subsistência da relação de trabalho».

Em abono da constitucionalidade da figura agora prevista no diploma sub judicio poderá desde logo argumentar-se, num primeiro entendimento, que o conceito constitucional de justa causa é susceptível de cobrir factos, situações ou circunstâncias objectivas, não se limitando à noção de justa causa disciplinar que está aceite no nosso Direito do Trabalho desde 1976 (artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 372-A/75, na redacção do Decreto-Lei n.º 841-C/76: «comportamento culposo do trabalhador que, pela sua gravidade e consequências, torne imediata e praticamente impossível a subsistência da relação de trabalho»; noção esta repetida no artigo 9.º, n.º 1, da nova Lei dos Despedimentos de 1989, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 64-A/89).

Partindo da ideia de que a Constituição, «quando proíbe os despedimentos sem justa causa, coloca-se noutra perspectiva: a da defesa do emprego e da necessidade de não consentir denúncias imotivadas. Não fez apelo aos casos excepcionais da antiga 'justa causa' que legitimava uma rescisão imediata sem indemnizações; a proibição constitucional tem uma explicação diversa, pois pretende atingir os despedimentos arbitrários, isto é, sem motivo justificado» (Bernardo da Gama Lobo Xavier, «A recente legislação dos despedimentos», in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXIII, 1976, p. 161, passo transcrito na declaração de voto conjunta dos Conselheiros Cardoso da Costa e Messias Bento, anexa ao Acórdão n.º 107/88), é assim possível defender que a Constituição não veda formas de despedimento do trabalhador com fundamento em motivos objectivos, «tais como o despedimento tecnológico ou por absolutas necessidades da empresa». Isto sem prejuízo de o despedimento por estes últimos motivos dever obedecer a uma regulamentação específica, rodeada de adequadas garantias."

Essa linha de orientação - mais restritiva da proteção conferida pelo conceito constitucional de justa causa - foi sendo sucessivamente reiterada em ulteriores pronúncias, de que são exemplo os Acórdãos n.os 581/95, 117/2001 e 550/2001.

Dela se retira que incidem sobre as causas de cessação da relação de trabalho por motivos objetivos requisitos não menos exigentes que aqueles incidentes sobre os despedimentos por justa causa subjetiva, mormente, como apontam Gomes Canotilho e Vital Moreira: definição legal quanto aos pressupostos de facto e de direito que constituem justa causa de despedimento; inadmissibilidade de causas absolutas de despedimento, na medida em que, estando em causa direitos, liberdades e garantias, a licitude do despedimento só pode aferir-se no confronto com as circunstâncias concretas de cada caso, devendo, então, assegurar a suscetibilidade de controlo judicial; proporcionalidade (proibição do excesso), com observância das dimensões da necessidade, adequação e proporcionalidade; garantias procedimentais, permitindo a defesa do trabalhador; e controlo das prognoses, aferindo da subsistências das razões de ultima ratio que conduzem ao despedimento (cf. Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª edição, 2007, págs. 709 e 710). Ao invés, a garantia do emprego sempre condicionará de forma muito exigente, por maioria de razão, a admissibilidade de despedimentos por motivos objetivos, sendo incumbência do Estado assegurar pelo menos dois pressupostos: a) a existência de situações não imputáveis ao próprio empregador que, pela sua própria natureza, tornem inexigível ao mesmo a continuação da relação de trabalho; b) a adequada compensação ao trabalhador pela rutura da relação de trabalho por facto que não lhe é imputável (ibid.).

Novamente nas palavras do Acórdão n.º 64/91, para ser constitucionalmente legítima a cessação do contrato de trabalho fundada em razões objetivas:

"Há-de considerar-se que tem de verificar-se uma prática impossibilidade objectiva e que tais despedimentos hão-de ter uma regulamentação substantiva e processual distinta da dos despedimentos por justa causa (disciplinar), de tal forma que fiquem devidamente acauteladas as exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade, não podendo através desse meio conseguir-se, em caso algum, uma «transfiguração» da regulamentação que redunde na possibilidade, mais ou menos encapotada, de despedimentos imotivados ou ad nutum ou de despedimentos com base na mera conveniência da empresa."

Na mesma linha, sublinhou posteriormente o Acórdão n.º 581/95: "entre essas garantias estão a de determinação das causas (com suficiente concretização dos conceitos da lei), da controlabilidade das situações de impossibilidade objectiva, e do asseguramento ao trabalhador de uma indemnização".

Dito isto, o problema aqui colocado não encontra identidade com qualquer das decisões do Tribunal Constitucional proferidas neste domínio, pois em nenhum momento esteve em controlo a constitucionalidade de normas integrantes de regime que comportasse a cessação da relação jurídica de emprego por razões objetivas e o parâmetro da proibição do despedimento sem justa causa. O que convive com a distinta ponderação do estatuto da função pública que as alterações legislativas ditaram, em especial o novo paradigma introduzido pela reforma de 2008. Todavia, mantêm-se inteiramente pertinentes algumas das considerações desses arestos.

10.1. No Acórdão n.º 154/86, estava em discussão o rompimento pelo Estado da relação de emprego e a retirada do vínculo à função pública a funcionários e agentes que se encontravam requisitados em empresas públicas e nacionalizadas. O que se questionou então foi a perda de um estatuto funcional e a adstrição forçada dos trabalhadores a outro, de direito privado, nas empresas (públicas) em que desempenhavam funções. A essas duas questões respondeu o Tribunal Constitucional no sentido da desconformidade constitucional, pela seguinte ordem de razões:

"a) Pode o Estado, unilateralmente, romper a relação de emprego com os seus funcionários?

A primeira questão envolve directamente o artigo 53.º da Constituição, que garante a segurança no emprego, proibindo expressamente os despedimentos sem justa causa. Com efeito, em relação aos adidos que foram «transferidos» para as empresas públicas, o Estado desfez-se deles, rompeu o vínculo jurídico com eles. Em certo sentido, despediu-os. É certo que, do mesmo passo, transferiu-os para as empresas públicas onde se encontravam requisitados, mas a verdade é que as empresas públicas são entidades diversas do Estado e, embora entes públicos, não pertencem à Administração Pública em sentido próprio. Juridicamente, a questão é clara: o Estado dispensou esses funcionários. Estes estavam vinculados ao Estado e deixaram de o estar por vontade unilateral deste.

Ora, essa dispensa ope legis afronta directamente o direito à segurança no emprego. O Estado não pode dispensar livremente os seus funcionários. Nem a extinção ou remodelação de serviços podem constituir motivo adequado para isso. Podem dar lugar à transferência para outros serviços ou organismos públicos, à criação de excedentes inactivos, etc, mas não podem justificar de modo algum a dispensa dos atingidos, fora dos processos constitucionalmente admitidos.

Não podendo dispensar livremente os seus funcionários, o Estado também não pode livremente retirar-lhes o seu estatuto específico."

A questão foi, então, analisada no confronto da normação com o direito à função pública, enquanto garantia específica de estabilidade e de segurança no emprego quanto aos funcionários públicos, e não perante o acolhimento de razões objetivas para o despedimento, que só mais tarde, com o referido Acórdão n.º 64/91, viram a sua inscrição no conceito constitucional de justa causa admitida pelo Tribunal Constitucional.

Persiste, ainda assim, a afirmação da proibição constitucional da cessação livre pelo empregador da relação jurídica de emprego público, cujo estatuto é configurado como dotado de garantias específicas de estabilidade, mesmo que não vitalício.

10.2. O Acórdão n.º 285/92 volta a defrontar um problema relacionado com a relação jurídica de emprego público. Apreciou a conformidade constitucional de normas inscritas em diploma votado ao descongestionamento na Função Pública e à racionalização de efetivos, através da transferência e integração de trabalhadores públicos no Quadro de Efetivos Interdepartamentais (Quadro de Excedente), em resposta a pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade de um conjunto de normas, por conflituarem com o princípio da precisão ou determinabilidade das leis e com o princípio da segurança no emprego, e bem assim com o princípio da tutela da confiança legítima.

Considerou o Tribunal que o diploma em questão não envolvia uma autêntica cessação do vínculo à função pública - ao contrário do que acontece nestes autos - mas, não obstante, que a medida em apreço era, por si só, idónea a convocar a proteção do artigo 53.º da Constituição, na dimensão ampla do princípio da segurança no emprego que acolhe, sem necessidade de considerar a dimensão, mais intensa, da proibição do despedimento sem justa causa. A sua ponderação sobre o quadro constitucional protetor releva então - e por maioria de razão - para a decisão das questões sub judicio.

Afirmou então o Tribunal:

"[...], é insofismável que a garantia constitucional da segurança no emprego abrange, também, os funcionários públicos, pelo que o Estado não pode dispensar livremente os seus funcionários, tal como a extinção ou reformulação dos seus serviços ou organismos não pode constituir, por si só, razão suficiente que leve à livre e total disponibilidade dos funcionários em causa. Pelo que a reorganização da Administração sempre terá que atender aos princípios e regras constitucionais que consagram e garantem os direitos dos funcionários públicos.

Assim sendo, importa reconhecer que, num primeiro momento, o princípio da segurança no emprego compreende o direito dos trabalhadores à manutenção do seu emprego. Mas, com este alcance, e invocando o paralelismo com a relação laboral de direito privado, podem efectivamente ocorrer situações onde a extinção ou reorganização dos serviços e organismos da Administração determinem a impossibilidade de manutenção, por parte do funcionário, do concreto lugar que desempenha. A resolução de tais situações poderá compreender, em tese geral, a necessidade de adoptar soluções que determinem alteração das condições de desempenho profissional dos funcionários públicos.

Ora, importa deixar claro, pelas razões já aduzidas, que as alterações estatutárias que o legislador entenda dever introduzir no ordenamento em nome do interesse geral prosseguido pela Administração e que afectem as aludidas condições de desempenho profissional dos funcionários públicos, porque se podem traduzir na compressão de direitos desses funcionários, deverão estar inelutavelmente subordinadas aos limites que a Constituição postula para as restrições aos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores".

E, mais adiante:

"[...] a necessidade de modernização da Administração Pública, decorrente do normal alargamento da própria actividade administrativa, da progressiva ampliação das prestações de ordem social que lhe cabem num Estado de direito democrático e da necessidade de responder a novos desafios que se lhe colocam nos espaços geo-políticos mais amplos em que o País se insere, podem constituir relevantes interesses de ordem pública que, ao projetarem as suas sequelas no âmbito do funcionamento e da estrutura da Administração Pública, determinem a introdução de mecanismos de mobilidade dos seus funcionários e agentes, em termos que comportem a compressão ou restrição da garantia subjectiva decorrente do princípio da segurança no emprego. Mas, não sendo, por isso, a relação de emprego público imodificável em todos os seus elementos, os limites de tal compressão ou restrição não podem deixar de constituir, na sua tradução normativa, objecto de controlo de constitucionalidade, em função da concreta modulação das soluções adotadas pelo Decreto em apreço.

À semelhança de causas objectivas que podem determinar a cessação dos contratos de trabalho privados (cf., neste sentido, v. g., o Acórdão n.º 64/91 deste Tribunal, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 11 de Abril de 1991), também no âmbito da Administração Pública causas objectivas ligadas à reestruturação e racionalização dos serviços e organismos públicos podem levar à compressão do estatuto jurídico dos funcionários públicos sem que daí resulte forçosamente violada a segurança no emprego protegida constitucionalmente. Mas, à luz do artigo 18.º, tal compressão deve conformar-se segundo o critério da restrição das restrições (devendo, por isso, «limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos»), deve revestir carácter geral e abstracto, não poderá ter efeitos retroactivos nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais em causa. Em suma, a compressão da garantia constitucional da segurança no emprego deve ser necessária, adequada e proporcional e respeitar o núcleo essencial do correspondente direito à segurança no emprego de que beneficiam os funcionários públicos."

Como se vê, o Tribunal admite claramente que a prossecução do interesse público pela Administração Pública implica constante esforço de modernização; e este, a reorganização de serviços e a racionalização de efetivos, o que pode implicar compressão da garantia de segurança no emprego contida no artigo 53.º da Constituição e a cessação da relação laboral por causas objetivas. Ponto é que a modulação normativa dessa rutura, independentemente da margem de discricionariedade que assista ao empregador público, respeite o programa constitucional relativo aos direitos fundamentais dos trabalhadores.

10.3. O Acórdão n.º 340/92 apreciou pedido de fiscalização preventiva de normas inseridas em diploma que extinguiu a auditoria jurídica da Presidência do Conselho de Ministros e colocou o pessoal aí em funções no quadro de excedentes. Nessa passagem não se encontrava implicada a cessação do vínculo à função pública mas apenas o direito ao lugar. O Tribunal reiterou o entendimento constante do Acórdão n.º 295/92 e considerou que não ocorria violação do artigo 53.º da Constituição porquanto as normas em apreço apenas envolviam a modificação - e não a extinção - da relação jurídica de emprego público, refletindo-se tão somente na "situação profissional".

10.4. Já o Acórdão n.º 233/97 teve em atenção a rescisão de contrato administrativo de provimento relativo ao desempenho de funções de técnico auxiliar no Sistema de Informações de Segurança (SIS), com fundamento em "manifesta inadaptação funcional". Em questão encontrava-se norma que previa a possibilidade de rescisão do contrato por mera conveniência de serviço, sem aviso prévio e sem indemnização.

Lê-se nesse acórdão:

"[...] o direito à segurança no emprego não impede que, havendo interesses com relevo constitucional que tal justifiquem, a relação jurídica de emprego na Administração Pública assuma uma certa precariedade, como sucede com a que se constitui por contrato pessoal. Tal acha-se, de resto, consagrado na lei geral, onde se prevê essa forma de constituição da relação jurídica de emprego público, na modalidade de contrato administrativo de provimento e na de contrato de trabalho a termo certo (cf. Artigos 3.º e 14.º a 21.º do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro).

De facto, embora a relação jurídica de emprego na Administração Pública tenha uma certa vocação para a vitaliciedade (cf., hoje, o artigo 5.º do citado Decreto-Lei n.º 427/89), não existe (para quem acede à função pública) uma garantia constitucional de exercer vitaliciamente as respectivas funções".

E prosseguiu, reiterando o que havia sido dito no Acórdão n.º 285/92:

"[...] a estabilidade que é exigida pela garantia da segurança no emprego não impede a 'compressão do estatuto jurídico dos funcionários públicos, quando ocorram 'causas objectivas ligadas à reestruturação e racionalização dos serviços e organismos públicos'. Questão é que - frisou-se então - essa compressão seja 'necessária, adequada e proporcional' e que respeite 'o núcleo essencial do correspondente direito à segurança no emprego de que beneficiam os funcionários públicos'".

10.5. Por seu turno, o Acórdão n.º 4/2003 apreciou a aplicação a trabalhadores públicos de instrumentos de reafetação, flexibilização dos mecanismos de reclassificação e reconversão, no âmbito dos quais era comportada a redução de vencimento e a passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração. Depois de salientar que não estava em apreço normação que comportasse a "morte jurídica" do vínculo laboral, considerou que:

"[...] independentemente de se saber até que ponto será até exacto, no plano da lei ordinária, o pressuposto da "vitalicidade" do vínculo laboral de que parte os requerentes - sendo certo que assim o será, no plano prático da vida, para uma larguíssima categoria dos trabalhadores -, acresce que a nossa Constituição não afirma qualquer garantia de vitalicidade do vínculo laboral da Função Pública. Os trabalhadores da Função Pública não beneficiam de um direito à segurança do emprego em medida diferente daquela em que tal direito é reconhecido aos trabalhadores em geral".

Prosseguindo o controlo perante o parâmetro do princípio da proteção da confiança legítima, concluiu o Tribunal que tais modificações da relação jurídica de emprego público não poderiam ser tidas como intoleráveis, arbitrárias ou demasiado opressivas do mínimo de segurança quanto ao andamento sem quaisquer sobressaltos económico-financeiros das carreiras projetadas pelos trabalhadores afetados.

10.6. O último momento da jurisprudência constitucional que cumpre convocar encontra-se no Acórdão n.º 154/2010 e apresenta proximidade evidente com o campo normativo aqui em apreço. Nessa decisão, o Tribunal foi chamado a pronunciar-se sobre se a modificação dos vínculos de emprego público decorrente da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, ao fazer transitar a generalidade dos trabalhadores que antes beneficiavam do regime de nomeação definitiva para o regime de contratação por tempo indeterminado, violava o direito à segurança no emprego e o princípio da proteção da confiança legítima, "com a específica intensidade com que deveriam valer no que respeita ao exercício de funções públicas, tendo em consideração o figurino constitucional da organização administrativa e o conjunto das tarefas que corresponde ao Estado de direito democrático".

Novamente, o Tribunal apreciou o conteúdo do direito à segurança no emprego no âmbito da relação específica de emprego público e reafirmou a admissibilidade de restrições ao mesmo à luz de outros direitos e valores constitucionalmente protegidos. Disse, então:

"[...] é necessário ter em conta que a segurança no emprego (artigos 53.º e 58.º da Constituição) não é um direito absoluto, mas antes, à semelhança, aliás, de todos os outros direitos, um direito que admite limites e restrições à luz de outros direitos e valores constitucionalmente protegidos (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição).

Ora no que especificamente respeita ao emprego público é necessário ponderar o objectivo constitucionalmente definidor da Administração Pública, ou seja, o "interesse público", com o dever de boa administração que lhe é inerente.

Deste modo, deve entender-se que o regime de vínculos, remunerações e carreiras da Administração Pública poderá restringir a segurança do emprego público em vista da qualidade da actividade administrativa pública. Se a segurança no emprego é um imperativo constitucional não o é menos o modelo da boa administração inerente à prossecução do "interesse público" (artigo 266.º, n.º 1, da Constituição), interesse este ao serviço do qual se encontram exclusivamente dedicados os trabalhadores da função pública (artigo 269.º, n.º 1, da Constituição).

Era já isto, precisamente, o que se concluía no Acórdão n.º 233/97:

[...]

Desta forma, ainda que se admita "que a Constituição prevê e protege uma relação jurídica de trabalho específica, correspondente à função pública no seu sentido estrito", não decorre daí que o modelo de vínculo laboral seja um "modelo estatutário simples ou puro" ou que o legislador não possa "prever outras formas jurídicas da relação de trabalho da Administração pública, maxime optar pela forma típica das relações de trabalho privadas, o contrato de trabalho" (veja-se Ana Fernanda Neves, ob. cit., p. 331 e ss.).

Nada obsta a que, no âmbito das relações de emprego público, a regra geral seja a da "contratação" e que a "nomeação" seja a excepção, especialmente justificada em razão da especificidade das funções públicas a exercer."

Esta argumentação versa, é imperativo notar, quadro problemático contido no plano da modificação da relação de emprego público, e não da inscrição no seu regime de novos fundamentos (causas) de cessação dessa relação jurídica, mormente por razões objetivas. Era isso e apenas isso que se encontrava em questão, e o Tribunal sublinhou essa diferença de intensidade do grau de afetação do bem jusfundamental, desde logo por contraponto ao que havia sido decidido nos Acórdãos n.º 154/86, em que ocorrera a cessação da relação jurídica de emprego na Administração Pública, para concluir que "a Lei n.º 12-A/2008, não possibilita o resultado considerado inconstitucional pelo mencionado Acórdão n.º 154/86". Lê-se no Acórdão n.º 154/2010:

"[...] importa precisar que [...] não resulta da norma constante do n.º 4 do artigo 88.º e 109.º, n.os 1 a 6 da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que o regime nele instituído seja aplicável aos trabalhadores que gozavam já de um vínculo de nomeação definitiva, tendo como consequência a perda deste último.

Com efeito, apesar de aí se prever que os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exerçam funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, também aí se fixa um regime específico aplicável a essa categoria de indivíduos que não corresponde materialmente ao regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas estabelecido nesse mesmo diploma."

Mas, o Tribunal disse mais:

"Aliás, não só não existe tal correspondência como, em rigor, se verifica uma exclusão expressa do regime de cessação da relação de emprego pública e de mobilidade que, não fosse tal exclusão, a esses trabalhadores seria aplicável, constante do artigo 33.º do diploma, aí se salvaguardando ser-lhes aplicável o regime de cessação da relação jurídica de emprego público e de reorganização de serviços e colocação de pessoal em situação de mobilidade especial próprios da nomeação definitiva".

10.7. Como se vê, o Tribunal Constitucional foi já chamado diversas vezes a pronunciar-se sobre modificações da relação jurídica de emprego público e a sua conformidade com o direito fundamental dos trabalhadores à segurança no emprego, mas apenas no Acórdão n.º 154/86 esteve em questão dimensão normativa que comportava a cessação do vínculo público e, mesmo aí, não ocorria a perda (absoluta) de trabalho e os parâmetros de controlo convocados foram diversos. Não oferece dúvidas que o grau de compressão estatutária da relação jurídica de emprego público em causa nas normas sub judicio é bem superior ao de qualquer das restantes decisões. Coloca-se na sua dimensão maior, de perda do emprego: no despedimento.

Partindo do reconhecimento que "o princípio da determinabilidade ou precisão das lei não constitui parâmetro constitucional a se, isto é, desligado da natureza das matérias em causa ou da conjugação com outros princípios constitucionais que relevem para o caso" (Acórdão n.º 285/92), a apreciação que se nos oferece fazer não incide tanto sobre a precisão denotativa dos segmentos da normação do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto n.º 177/XII indicados no pedido, no que significam os vocábulos na pluralidade de contextos de sentido em que se podem inscrever, desde logo no universo gestionário, mas sim na aferição dos critérios relevantes de que são portadores, no plano do preenchimento do conceito de justa causa, o "quid extralinguístico para que remete[m]" (cf. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, págs. 371 e 372).

Como já se disse, o contexto material que determina o rigor exigível ao controlo do conteúdo normativo dos segmentos apontados pelo requerente encontra-se na sua conexão com a causa de despedimento contida no n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII, e não com o sistema de requalificação, enquanto instrumento de mobilidade funcional. Daí decorre que, mais do que a indeterminabilidade em si mesma, a questão em presença reconduz-se a saber se o legislador respeitou as exigências de rigor, precisão e clareza que a Constituição impõe no artigo 53.º para as causas de despedimento por razões objetivas. O que carece de ser visto à luz do controlo de proporcionalidade imposto pelo n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, da compressão (profunda) do direito à segurança do emprego, enquanto restrição das restrições, que se deve limitar ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.

Pensamos que com razão.

Com efeito, ao habilitar a decisão gestionária que determina o processo de requalificação, enquanto elo inicial da cadeia de atos em que se pode inscrever a cessação da relação de emprego público, por efeito da mera redução da transferência do Estado, o legislador não individualiza, nem precisa, qualquer critério ou padrão que permita sindicar a adequação das razões que determinaram o decisor, mormente se são razões de índole geral, independentes do desempenho (potencial ou efetivo) do órgão ou serviço em questão na satisfação das suas competências e atribuições, e na prossecução do interesse público, ou razões de disfunção do órgão ou serviço, mormente no plano dos recursos humanos (sendo as despesas com pessoal apenas uma das rubricas do orçamento, de acordo com o artigo 7.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro). Nenhum critério densificador do significado gradativo de tal diminuição quantitativa de dotação e da sua relação causal com o início de procedimento de requalificação no concreto e específico órgão ou serviço resulta da previsão legal, o que abre campo evidente à imotivação e esta à arbitrariedade, com projeção inexorável na cadeia decisória que se segue, predeterminados os seus atos (e fundamentos) pela decisão genética. Inexiste, assim, na norma constante do segundo segmento do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto em apreço, qualquer campo valorativo de controlo, na perspetiva da colocação de trabalhadores em situação de inatividade, potencialmente causadora da cessação do respetivo contrato de trabalho.

Pode, é certo, abonar-se a escolha do legislador na consideração de que os elementos normativos "redução de orçamento" e "diminuição" se colocam como funcionalmente orientados ao regime em que se inserem, de reorganização (aqui considerada na modalidade específica dos recursos humanos, por racionalização de efetivos), aplicando-se-lhes a mesma ratio de adequação dinâmica à pluralidade de quadros situacionais, presentes e futuros, que conduz à adoção de conceitos indeterminados e à recusa de fórmulas estreitas na delimitação da discricionariedade administrativa, especialmente em domínios marcados por forte tecnicidade. Porém, o problema aqui em análise não se mede pelo que esses conceitos valem para a racionalização de efetivos, em si mesma, antes pela consequência que o legislador lhe associa para a subsistência da relação de emprego público. Ou seja, a medida da precisão normativa relevante encontra-se na previsão de uma causa objetiva de despedimento e no conceito constitucional de justa causa, bem como na aptidão normativa ao seu controlo, e não na densidade normativa requerida pela afetação menor que a requalificação, enquanto instrumento de mobilidade funcional, encerra.

Posto assim, o problema volta a encontrar no Acórdão n.º 285/92 resposta adequada:

"[...] a questão da relevância do princípio da precisão ou determinabilidade das leis anda associada de perto à do princípio da reserva de lei e reconduz-se a saber se, num dado caso, o âmbito de previsão normativa da lei preenche ou não requisitos tidos por indispensáveis para se poder afirmar que o seu conteúdo não consente a atribuição à Administração, enquanto executora da lei, de uma esfera de decisão onde se compreendem elementos essenciais da própria previsão legal, o que, a verificar-se, subverteria a ordem de repartição de competências entre o legislador e o aplicador da lei.

[...]

Reconhece-se, sem dificuldade, que o princípio da determinabilidade ou precisão das leis não constitui um parâmetro constitucional «a se», isto é, desligado da natureza das matérias em causa ou da conjugação com outros princípios constitucionais que relevem para o caso. Se é, pois, verdade que inexiste no nosso ordenamento constitucional uma proibição geral de emissão de leis que contenham conceitos indeterminados, não é menos verdade que há domínios onde a Constituição impõe expressamente que as leis não podem ser indeterminadas, como é o caso das exigências de tipicidade em matéria penal constantes do artigo 29.º, n.º 1, da Constituição, e em matéria fiscal (cf. artigo 106.º da Constituição) ou ainda enquanto afloramento do princípio da legalidade (nulla poena sine lege) ou da tipicidade dos impostos (null taxation without law).

Ora, atento o especial regime a que se encontram sujeitas as restrições aos direitos, liberdades e garantias, constante do artigo 18.º da Constituição, em especial do seu n.º 3, e em articulação com o princípio da segurança jurídica inerente a um Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição), forçoso se torna reconhecer que, em função de um critério ou princípio de proporcionalidade a que deverão estar obrigadas as aludidas restrições, uma vez que está em causa a garantia constante do artigo 53.º da Constituição, o grau de exigência de determinabilidade e precisão da lei há-de ser tal que garanta aos destinatários da normação um conhecimento preciso, exacto e atempado dos critérios legais que a Administração há-de usar, diminuindo desta forma os riscos excessivos que, para esses destinatários, resultariam de uma normação indeterminada quanto aos próprios pressupostos de actuação da Administração; e que forneça à Administração regras de conduta dotadas de critérios que, sem jugularem a sua liberdade de escolha, salvaguardem o «núcleo essencial» da garantia dos direitos e interesses dos particulares constitucionalmente protegidos em sede de definição do âmbito de previsão normativa do preceito (Tatbestand); e finalmente que permitam aos tribunais um controlo objectivo efectivo da adequação das concretas actuações da Administração face ao conteúdo da norma legal que esteve na sua base e origem.

Incumbe ao Estado inscrever na lei critérios claros, precisos e seguros de decisão, em termos de conferir à atuação da Administração espaço concretizado de vinculação - e não de volição primária - através da identificação de um núcleo relevante para legitimar a intervenção restritiva do direito, liberdade e garantia afetado. Como, igualmente, permitir o controlo judicial da (eventual) ausência de critérios de gestão e a proporcionalidade das suas consequências face à lesão profunda do direito à segurança no emprego que pode acarretar. Essa concretização encontra-se ausente do segmento em apreço.

Mormente, o aplicador-intérprete não apreende da normação em questão se o critério de ponderação imposto pelo legislador ultrapassa o plano meramente conjuntural, flutuando anualmente apenas em função de decisões políticas prévias quanto ao financiamento alocado a determinado órgão ou serviço a que, como refere o requerente, pode seguir-se, igualmente por decisão de índole política, a reposição (ou até o acréscimo) no ano seguinte do nível de transferências do Estado. Neste prisma, o sistema trazido pelo Decreto n.º 177/XII comporta uma insuprível margem de indeterminação sobre a suficiência de razões transitórias, que coloquem a decisão no perímetro da redução de efetivos apenas ao serviço da diminuição imediata e pontual de custos, e não da identificação de disfunções profundas, estruturais, que só se corrigem com intervenção duradoura (tanto quanto imponha a gestão racional) no plano dos recursos humanos. Apenas as segundas, e não as primeiras, encontram legitimação como racionalização de efetivos.

Essa ausência de clareza encontra subsídio ainda na consideração de que o Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, já permite, no quadro do atual regime de mobilidade especial, dar resposta gestionária a tais disfunções estruturais, aí necessariamente apoiada em instrumentos analíticos de gestão.

Esta ordem de considerações encontra ainda maior procedência quando ponderamos o elemento "redução de receitas próprias", igualmente acolhido como fundamento da decisão de requalificação (e mediatamente da cessação da relação de emprego público). Comportando por natureza o exercício orçamental uma dimensão prospetiva, revestida de inelutável aleatoriedade, o legislador não precisou o padrão relacional de aferição da redução de receitas próprias relevante, podendo perspetivar-se diversas soluções: aquelas efetivamente percebidas no último exercício orçamental; as receitas que o dirigente do serviço projeta auferir, ou, ainda, as receitas que sejam vinculativamente inscritas no orçamento por força de regras contabilísticas anualmente dimanadas da Direção Geral do Orçamento. A título de ilustração, veja-se a recente circular da Direção Geral do Orçamento n.º 1374, de 9 de Agosto, em que se determina, tendo em vista a elaboração da proposta de Orçamento do Estado para 2014, que:

"7. As entidades financiadas no todo ou em parte com receitas próprias ou consignadas (com exclusão de fundos europeus e transferências provenientes de outros subsetores) devem, independentemente dos valores que preveem cobrar no ano de 2014, apresentar as suas propostas de orçamento com uma redução na despesa a realizar com essas verbas, de acordo com os efeitos das medidas de contenção orçamental determinadas pelo Governo e respeitando a redução fixada para cada Programa Orçamental.

Importa acrescentar que, pese embora o exercício de elaboração orçamental seja informado pelo princípio da transparência, não deixa de constituir domínio altamente complexo e especializado, de difícil apreensibilidade na busca de explicações intrínsecas ou extrínsecas a partir de variação nominal anual, sobretudo em orçamentos de grande volume económico.

Neste quadro, não se vislumbra como podem os Tribunais, chamados a dirimir conflito sobre a legalidade da conduta da Administração Pública na determinação de abertura de procedimento de requalificação, na ausência de critérios seguros de decisão na lei, proceder a esse controlo. Em especial, a decisão de restrição orçamental, subtraída ao controlo judicial porque de índole política, condiciona e determina toda a cadeia decisória a jusante, vinculada a esse pressuposto. Perante tais limitações, o controlo judicial não encontra parâmetros normativos que lhe permitam verificar se o sistema atuou ao serviço do expurgo de disfunções e da maximização da prossecução eficaz do interesse público ou procurou tão somente equilibrar conjunturalmente fatores endógenos através da mera redução de custos com pessoal. O controlo da proporcionalidade, nas suas várias dimensões, encontra-se comprometido.

Não se objete que os fatores orçamentais já se encontram acolhidos no quadro normativo em vigor, quando se exige juízo de "conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes" na apreciação imposta no âmbito da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro. É diferente estipular que o fator orçamental deverá ser especificamente ponderado, elevando-o até na hierarquia dos critérios valorativos sopesáveis, e referir apenas esse fator como critério inteiramente aberto de racionalização de efetivos e, na sua decorrência, de cessação da relação jurídica de emprego público. Cabe aqui sublinhar que "a exigência de determinabilidade das leis ganha particular acuidade no domínio das leis restritivas ou de leis autorizadoras de restrição" (J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teorias da Constituição, 7.ª edição, pág. 258).

Também não se encontra nas instâncias procedimentais subsequentes, suprimento para a ausência de precisão e clareza que se denota na normação em apreço. É certo que o legislador confere a concretização do número de postos de trabalho necessários e a eliminar ao mapa comparativo a elaborar pelo dirigente máximo do serviço e impõe que esse documento seja fundamentado. Todavia, esse dever de fundamentação encontra-se condicionado pela decisão prévia. Aliás, o legislador voltou a acentuar o relevo primordial do vetor orçamental no n.º 3 do artigo 9.º do Decreto n.º 177/XII quando estipula que a definição dos postos de trabalho é feita "em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes". Em tal jogo de remissões e reenvio para a razão orçamental, persistem ausentes da normação critérios que permitam perceber (e controlar) o seu adequado balanceamento com o direito à segurança no emprego dos trabalhadores afetados. Diferente seria se estivéssemos perante um procedimento prévio com densidade suficiente (no quadro constitucional das causas de despedimento por razões objetivas) e demonstração da necessidade, adequação e justa medida da racionalização de efetivos para suportar o ato genético do regime de requalificação, mas tal não acontece na normação em crise.

Por outro lado, importa dizer, como aponta o Presidente da República, que o regime sub judicio compara com o que se exige para o empregador privado no Código do Trabalho em termos desfavoráveis para o trabalhador em relação jurídica de emprego público. Sendo certo que por efeito da reforma instituída pela Lei n.º 12-A/2008, a transição da generalidade dos trabalhadores da Administração Pública para um regime de contrato de trabalho em funções públicas determina a sujeição ao regime de vínculo mais flexível - por confronto com o que decorria anteriormente no regime-regra, aproximando-o da relação de direito privado. Tal implica, correspondentemente, a sujeição do empregador público a condicionamentos similares aos que se encontram estabelecidos para o contrato individual de trabalho.

Contrapondo-se à justa causa disciplinar, o despedimento por "eliminação de emprego" (Pedro Furtado Martins, Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano XLIII, Janeiro/Julho de 2012, 1-2, pág. 174), quer na modalidade de despedimento coletivo, quer de despedimento por extinção do posto de trabalho, não pode ser obtido com a simples invocação de redução de receitas, seja por diminuição de dotações externas (por exemplo no quadro de organizações empresariais complexas), seja por diminuição de rendimentos. Para recorrer a esses instrumentos, o empregador privado tem que demonstrar a ocorrência de uma cláusula geral - motivos de mercado, estruturais ou tecnológicos - que não lhe seja imputável e, mais do que isso, que tais motivos estejam numa relação de adequação e de justa medida com o despedimento que visa empreender. Para conferir maior garantia ao trabalhador, o legislador do Código do Trabalho enunciou critérios densificadores, mesmo que exemplificativamente, através do elenco constante do n.º 2 do artigo 359.º do Código do Trabalho (com valência para a extinção de posto de trabalho, ex vi n.º 2 do artigo 367.º do mesmo Código), nos seguintes termos:

"a) Motivos de mercado - redução da actividade da empresa provocada pela diminuição previsível da procura de bens ou serviços ou impossibilidade superveniente, prática ou legal, de colocar esses bens ou serviços no mercado;

Aliás, existe clara similitude entre essas figuras juslaborais, em particular os motivos estruturais, e a causa de cessação da relação de emprego público que se encontra alojada no regime da requalificação, todas marcadas por uma cadeia de decisões do empregador, situadas em diferentes níveis mas causalmente interligadas: uma decisão gestionária inicial; uma decisão organizativa intermédia e uma decisão contratual "final" (cf. Monteiro Fernandes, Direito do Trabalho, 2012, pág. 510). A averiguação de justa causa para o despedimento objetivo haverá que ser feita com referência a cada um desses elementos.

Cabe atentar, neste ponto, que tem dominado na doutrina o entendimento de que o mérito económico de tais decisões gestionárias não se encontra, no quadro do Código do Trabalho, no perímetro de sindicância dos Tribunais, na medida em que o empresário goza de liberdade empresarial, podendo, no limite, como diz Pedro Martinez, "empreender um caminho ruinoso" (cf. Direito do Trabalho, 2013, pág. 928. Nesse sentido, igualmente António Monteiro Fernandes, ob. cit., pág. 522; Maria do Rosário Ramalho, Tratado de Direito do Trabalho, II, 2012, pág. 883 e Pedro Furtado Martins, Cessação do Contrato de Trabalho, 2012, pág. 279. Posição diversa defende Júlio Gomes, que considera esse entendimento praticamente impossível de conciliar com a exigência constitucional de justa causa, cf. Direito do Trabalho, I, 2007, págs. 991 a 996). Mas, mesmo quem o defende, considera que não há que confundir essa margem de decisão com despedimento não fundamentado, ad nutum, pois sempre cumprirá verificar se o empregador não se encontra a agir em abuso de direito ou se o motivo não foi ficticiamente criado.

A atuação da Administração Pública suscita outra ordem de ponderações, determinadas pela vinculação constante do artigo 266.º da Constituição à prossecução do interesse público - de que o princípio da boa administração é decorrência - e ao cumprimento dos princípios de igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e da boa fé, a que se juntam as garantias procedimentais conferidas na lei aos particulares em defesa de agressões estaduais. Mesmo que assim seja, como é, dessa adstrição não resulta valoração distinta do direito fundamental ao emprego e intensidade menor do quadro constitucional que protege o trabalhador (público) do despedimento arbitrário, como, aliás, o Tribunal sempre afirmou.

As exigências substantivas e procedimentais que recaem sobre o despedimento por razões objetivas afirmam-se igualmente no espaço de atuação pública e privada. Como observa Júlio Gomes, "[p]ara o atingido é, em última análise, irrelevante saber se o poder jurídico é exercido pelo Estado ou por um particular" (ob. cit., pág. 946, nota 2278), além de que "o interesse público é posto e não pressuposto" da atuação estadual (J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., II, pág. 796). Cabe ao legislador vincular normativamente o exercício da discricionariedade do empregador público e à Administração Pública demonstrar a adequação das razões objetivas de interesse público que determinam e justificam, em ponderação, a restrição do direito fundamental ao emprego. A densidade de controlo em matéria de cessação da relação jurídica de emprego imposta pelo artigo 53.º da Constituição, quer no plano substantivo, quer no plano procedimental, não consente, pois, que o legislador confira ao empregador público, pela indeterminação da legislação que edita, como aqui acontece, a capacidade primária de concretizar os critérios normativos da requalificação por razões orçamentais e assim definir e criar livremente os próprios pressupostos da atuação que conduz ao despedimento. Qualquer que seja o empregador, o legislador democrático, por imposição do artigo 53.º da Constituição, não pode deixar de assegurar o controlo do excesso no despedimento objetivo através do confronto entre o escopo da medida e as suas consequências.

O que, como se viu, não acontece com a normação contida na segunda parte do n.º 2 do artigo 4.º, em conjugação com o n.º 2 do artigo 18.º, ambos do Decreto n.º 177/XII.

Assim sendo, e porque estamos perante norma restritiva de direitos, liberdades e garantias, a solução legislativa em presença mostra-se desproporcionada face aos direitos e interesses protegidos e conduz, como sustenta o requerente, à conclusão pela sua desconformidade constitucional face ao disposto nos artigos 53.º e 18.º, n.º 2, da Constituição.

Valem, neste plano de análise, grande parte das considerações supra, a que acrescem as seguintes.

A inclusão do elemento "necessidade de requalificação" na fixação dos motivos para concluir precisamente por essa necessidade comporta alguma equivocidade, pois, numa primeira análise, remete para fatores subjetivos, imputáveis a inadaptação da força laboral a mudanças funcionais, e não para o plano objetivo. Todavia, a menção plural aos "respetivos trabalhadores" afasta essa leitura e remete o elemento nuclear desse fundamento de requalificação para o desencontro entre os trabalhadores, abstratamente considerados, e as "atribuições ou objetivos definidos". O mesmo acontece com o último segmento do preceituado no n.º 2 do artigo 4.º, em que o referente normativo é integrado pela "estratégia estabelecida". Novamente, nenhum elemento concretizador ou remissão se encontra no diploma quanto aos critérios específicos que norteiam a elaboração - e quem os define - desses "objetivos" e "estratégia", nem o respetivo suporte, em termos que garantam aos trabalhadores a sua cognição. Como, do mesmo jeito, quais os parâmetros do desvio que legitimam o impulso de requalificação, o que incapacita o seu controlo, desde logo na dimensão da adequação do princípio da proporcionalidade.

Note-se que, não comportando essa decisão a individualização dos trabalhadores colocados em situação de requalificação, sendo todos aqueles em funções no órgão e serviço em questão potencialmente afetados - interessados - até à elaboração do mapa que indique o pessoal a reduzir e, depois, à conclusão dos procedimentos de seleção, esses "objetivos" e "estratégia" haverão de se referir genericamente ao organismo ou serviço e incorporar conteúdo que não se esgote nas respetivas atribuições e competências. Terão que traduzir e concretizar escolhas, portadoras de sentido que permita medir o seu sucesso ou insucesso.

Ora, no quadro valorativo em que se inserem as normas em fiscalização, o problema volta a estar na ausência de fronteiras de ação minimamente concretizadas e percetíveis pelos atores afetados (com destaque para os dirigentes, primeiros responsáveis pelos resultados), ou seja, na ausência em tais conceitos indeterminados de uma "zona iluminada" e uma "zona de penumbra" (cf. Miguel Teixeira de Sousa, Linguagem e Direito, in Estudos em Honra do Professor Oliveira Ascensão, vol. I, pág. 273) que possam ser minimamente recortadas pelo aplicador-intérprete na opção de valor que conduz ao despedimento. Neles não se encontra precisão e eficácia denotativa, propiciando, então, despedimentos imotivados, arbitrários, e desprovidos de controlo judicial adequado à preservação do núcleo protetor fundamental da proibição constitucional do despedimento sem justa causa.

Novamente, e tal como se referiu supra quanto à ponderação orçamental na decisão gestionária de encetar processo de requalificação, não se trata de negar o relevo na fixação de objetivos e estratégias no seio da Administração Pública e na aferição do seu cumprimento. Dúvidas não existem que tais ferramentas constituem componentes essenciais de gestão - e de gestão de recursos humanos -, peças importantes (ou até mesmo cruciais) para a prossecução do interesse público (cf. João Bilhim, Gestão por Objetivos, Desempenho e Progressão na Carreira, Handbook de Administração Pública, AAVV, 2012, pág. 189). Encontram-se, em todo o caso, funcionalmente orientadas pelo ideal de eficiência e de melhoria de resultados, ou seja, primariamente dirigidas à gestão e avaliação do desempenho.

Ora, tal domínio é regido em primeira linha pelo Sistema Integrado de Avaliação e Desempenho da Administração Pública (SIADAP), aprovado pela Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro (alterada pelas Leis n.os 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro). Esse sistema integra, no seu primeiro nível, o subsistema de avaliação do desempenho dos serviços (SIADAP 1), e nele se encontra uma definição de objetivos, como "o parâmetro de avaliação que traduz a previsão dos resultados que se pretendem alcançar no tempo, em regra quantificáveis" (artigo 4.º, alínea e). Por seu turno, agora no artigo 11.º, esse conceito decompõe-se em três parâmetros autónomos: "objetivos de eficácia", definidos como "medida em que um serviço atinge os seus objetivos e obtém ou ultrapassa os resultados esperados"; "objetivos de eficiência", enquanto "relação entre os bens produzidos e serviços prestados e os recursos utilizados"; "objetivos de qualidade", como tradução do "conjunto de propriedades e características de bens ou serviços, que lhe conferem aptidão para satisfazer necessidades explícitas ou implícitas dos utilizadores". O conceito de "estratégia" surge igualmente no diploma em conjugação com o de objetivos, compondo o de "objetivos estratégicos plurianuais determinados superiormente" (artigo 8.º), enquanto parte do "ciclo de gestão".

Não se retira do Decreto n.º 177/XII se tais conceitos indeterminados encontram articulação com aqueles que se encontram nesse diploma, ou se haverá que buscar outro sentido que os preencha. Voltamos a encontrar no regime em apreço margem de liberdade amplíssima na atuação da Administração, enquanto empregador público, e que o torna resistente ao controlo pelos Tribunais, para além de incapaz de permitir aos seus destinatários - aqueles vinculados ao cumprimento de objetivos e estratégia - adequarem os seus comportamentos, cientes que podem ter reflexos sobre a manutenção do emprego. Nessa medida, pode mesmo dizer-se que a normação em apreço não obedece ao seu propósito de maior racionalidade e eficiência, promovendo a maximização das utilidades proporcionadas pelos recursos humanos afetos à Administração Pública, o que só pode ser atingido, entre outros fatores, com precisão nos objetivos e nos respetivos critérios de cumprimento (cf. João Bilhim, ob. cit., pág. 190).

Como se referiu no Acórdão n.º 581/95, quanto às causas objetivas de cessação do vínculo laboral: "a garantia constitucional da segurança no emprego exige aqui que o «direito do sistema» seja já, na medida do possível, «direito do problema», direito operativo e não regulação aberta capaz de potenciar despedimentos arbitrários, judicialmente incontroláveis".

É essa função, de direito operativo, que não se encontra aqui respeitada, impondo a conclusão, também aqui, pela desconformidade constitucional da normação contida nos segmentos terceiro e quarto do n.º 2 do artigo 4.º, articulada com o n.º 2 do artigo 18.º, por violação conjugada dos princípios da justa causa do despedimento (artigo 53.º da Constituição) e da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição).

Conclui-se, pelo exposto, pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º, em conjugação com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do mesmo diploma, por violação da proibição do despedimento sem justa causa, consagrada no artigo 53.º da Constituição, em conjugação com o princípio da proporcionalidade, contido no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição.

D) Da norma constante do n.º 1 do artigo 4.º e a norma contida na alínea b) do artigo 47.º do Decreto n.º 177/XII, enquanto conjugada com a primeira e na parte em que revoga o n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, na medida em que torna aplicáveis as normas do artigo 4.º aos funcionários públicos com nomeação definitiva ao tempo da entrada em vigor daquela lei, e o princípio da confiança.

Com efeito, culminando uma nova fase do impulso de laboralização do regime de emprego na Administração Pública, como se disse supra, os trabalhadores que contavam com vínculo de nomeação definitiva no momento da entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, viram a sua relação de emprego público convertida em relação contratual por efeito desse diploma. Preservaram, porém, o regime de mobilidade e de cessação da relação laboral nos mesmos termos da condição dos trabalhadores com vínculo de nomeação, por força da norma do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, 27 de fevereiro, do que deriva um estatuto misto para esse grupo de trabalhadores: regido pelas mesmas regras dos demais trabalhadores em regime de contrato de trabalho em funções públicas; parcialmente integrado pelas regras dos trabalhadores com vínculo de nomeação definitiva, sem qualquer cristalização ou paragem no tempo, pois as modificações supervenientes operadas nesses domínios estatutários do vínculo de nomeação definitiva refletem-se igualmente naquele grupo de trabalhadores.

As razões para esse estatuto misto foram atribuídas à vontade do legislador de 2008 de salvaguardar o núcleo essencial do estatuto jurídico-laboral desses trabalhadores, de que o regime de cessação da relação de emprego constitui elemento identificativo principal (assim, Ana Fernanda Neves, O direito da função pública, cit., pág. 537. A Autora atribui essa salvaguarda ao respeito pelo princípio da proteção da confiança). Não escapa, contudo, a críticas por estabelecer disparidades entre trabalhadores com vínculo contratual suscetíveis de violar o princípio da igualdade (cf. Miguel Lucas Pires, ob. cit., pág. 118).

Ora, com a normação em questão, essa norma de salvaguarda desaparece, o que significa que os trabalhadores com vínculo de nomeação no momento da entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, passam a estar sujeitos às causas de cessação da relação laboral dos trabalhadores contratados, mormente à causa objetiva de cessação contida nos preceitos conjugados do n.º 1 do artigo 4.º e do n.º 2 do artigo 18.º, ambos do Decreto n.º 177/XII.