Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 474/2013 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII (regime de…

Esse princípio postula "uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e segurança jurídica nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica" (Acórdão n.º 237/98). O que, porém, não posterga a liberdade de conformação do legislador democraticamente legitimado e a autorevisibilidade das leis, pelo que "não há [...] um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime em relação a relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados" (acórdão n.º 287/90).

A ideia de arbitrariedade ou de excessiva onerosidade que o princípio da confiança tutela, enquanto vertente da segurança jurídica, tem sido operada pelo Tribunal Constitucional por referência a dois pressupostos essenciais:

Por seu turno, como se disse no Acórdão n.º 188/2009, os critérios supra referidos são reconduzíveis a quatro requisitos ou testes, sem os quais a confiança dos cidadãos e da comunidade, tutelada pela Constituição, na estabilidade da ordem jurídica e na constância do comportamento do Estado não se mostra merecedora de proteção. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da confiança é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha desenvolvido comportamentos capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade; em seguida, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a prognose de continuidade do comportamento estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.

15.1. Na busca de resposta para esses testes, cabe regressar ao que significou para os sujeitos de relação de emprego público a constante importação de modelos e soluções do regime aplicável à relação juslaboral privada, no movimento que se designou de laboralização do regime de emprego público.

O Tribunal recordou-o recentemente, no Acórdão n.º 187/2013:

"A principal consequência dessa sua vinculação ao interesse público é a sujeição a uma situação estatutária, que se distingue de um estatuto tipicamente contratual, por se tratar de uma situação jurídica objetiva, definida legal e regulamentarmente, e que pode ser modificada unilateralmente pelo Estado através de uma nova normação jurídica. O legislador dispõe de liberdade conformativa para adaptar o regime da função pública às necessidades de interesse público que em cada momento se façam sentir.

Um dos aspetos mais relevantes da mais recente evolução legislativa no âmbito da relação jurídica de emprego público traduziu-se justamente na chamada laboralização da função pública, concretizada especialmente através do diploma que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e remunerações (Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro), e pelo qual a modalidade de constituição da relação de emprego por nomeação passou a revestir um caráter excecional, abrangendo no essencial as atividades que envolvam poderes de autoridade ou de soberania (artigo 10.º), com o consequente alargamento do campo de aplicação do contrato de trabalho, que passou a constituir a modalidade comum da constituição da relação de emprego público (artigo 20.º).

O Contrato de Trabalho em Funções Públicas, regulado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro (RCTFP) - que deu concretização prática a essa alteração legislativa -, que tem um regime decalcado do Código de Trabalho (CT), é expressamente qualificado como uma relação de trabalho subordinado de natureza administrativa (artigo 9.º, n.º 3, da Lei n.º 12-A/2008), passando a sujeitar os trabalhadores adstritos à generalidade das atividades desenvolvidas pela Administração, a um regime de vinculação mais flexível do que aquele que decorria do anterior regime-regra de nomeação e equiparável ao da relação laboral de direito privado, e que simultaneamente implica para a entidade empregadora pública os mesmos condicionamentos, no âmbito da correspondente relação jurídica de emprego, que se encontram estabelecidos para o empregador privado."

Sintomático do paralelismo agora estabelecido entre a relação laboral privada e o contrato de trabalho em funções públicas é a recente Lei n.º 66/2012, de 31 de dezembro, que procedeu à uniformização das regras entre o RCTFP e o CT, entretanto alterado pela Lei n.º 23/2012, de 25 de junho, mormente em matéria de flexibilização do horário de trabalho, retribuição do trabalho suplementar, eliminação do descanso compensatório remunerado, alteração do regime de contabilização dos dias de férias, regime de faltas ao trabalho e de cessação do contrato de trabalho, acentuando a aproximação às regras do Código do Trabalho."

Esse movimento de aproximação, ou até de convergência, com reflexos nos dois polos da relação jurídica de emprego público, não deixou de ser percebido pelos trabalhadores e, então, incorporado nas prognoses que formularam sobre a estabilidade do respetivo estatuto legal. Mas, se assim é para as modificações estatutárias ponderadas no Acórdão n.º 154/2010, como igualmente no âmbito das medidas apreciadas no Acórdão n.º 187/2013, não é menos certo notar que esse impulso não tem acontecido nos mesmos termos no plano da "morte jurídica" do vínculo público, em especial quanto àqueles que adquiriram vínculo de nomeação definitiva, sempre imune à cessação da relação laboral por razões objetivas. Essa dimensão de segurança do estatuto de todos esses trabalhadores permaneceu inalterada ao longo de diversas e sucessivas reformas administrativas e do crescimento do número de efetivos na Administração Pública, trajetória que se registou igualmente em outros países da OCDE (cf. Carla Miguel Gouveia, Cartografia dos recursos humanos na Administração Pública portuguesa, AAVV, Interesse Público, Estado e Administração, 2007, pág. 69 e segs.).

A reforma operada em 2008 e a peça central em que se ancorou - a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro - deixou imodificado esse elemento nuclear. Fê-lo relativamente aos trabalhadores que continuaram com vínculo de nomeação definitiva, através da inscrição no artigo 32.º da referida Lei da possibilidade do empregador cessar unilateralmente a relação jurídica de emprego público apenas por causas subjetivas; fê-lo também relativamente àqueles que, até então nomeados definitivamente, viram esse vínculo transferido para vínculo contratual por tempo indeterminado, através da norma de salvaguarda do n.º 4 do artigo 88.º

A pesquisa nos trabalhos preparatórios da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, depara invariavelmente com sinais da reafirmação pelo Estado de que, apesar da mutação do vínculo, no reduto mais fundo da proteção do direito à segurança no emprego - cessação da relação laboral por causas objetivas, independentes do seu comportamento - aquele grupo de trabalhadores foi visto pelo Estado como permanecendo sujeito ao regime dos trabalhadores com vínculo de nomeação.

A sua génese encontra-se na Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005 (DR, 1.ª série-B, de 30 de junho, pág. 4053 e 4054), na qual, ao mesmo tempo em que se refere a "gravidade da situação em matéria de finanças públicas", a carência de "medidas urgentes de contenção da despesa no âmbito da Administração Pública", o "excessivo peso estrutural da Administração Pública" e a necessidade de "redução global de efetivos da Administração Pública", se determina a revisão do sistema de carreiras e remunerações dos funcionários públicos e dos demais servidores do Estado, tendo como princípio, entre outros, "reservar tendencialmente o regime público de carreira para as funções relacionadas com o exercício de poderes soberanos e de poderes de autoridade" (ponto 1, alínea g).

Seguiu-se a apresentação, em 2006, do relatório final da Comissão para a Revisão do Sistema de Carreiras e Remunerações da Função Pública, de cujo sumário executivo constam os items de ponderação do âmbito de aplicação da reforma. Entre eles, encontra-se: "bb) A aplicação apenas aos novos trabalhadores reduz drasticamente o alcance da reforma, uma vez que não é previsível que as admissões venham a cifrar-se em valores elevados nos próximos anos". Mas, logo se segue a reserva: "cc) Um âmbito de aplicação mais amplo implica que se encontre no quadro constitucional uma solução que concilie as expectativas legítimas e exigências de interesse público" (documento acessível em www.dgaep.gov.pt).

Esse processo culminou na Proposta de Lei n.º 152/X e na Proposta de Lei n.º 189/X (esta na sequência de processo de fiscalização preventiva apreciado no Acórdão n.º 620/07). Qualquer delas contém norma de salvaguarda da aplicação das causas de cessação da relação de emprego público correspondentes ao vínculo de nomeação definitiva dos trabalhadores que transitavam de vínculo. Acresce que, em sede de apreciação parlamentar, sempre a norma que veio a constar do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, foi isenta de crítica, ou de proposta de alteração que contrariasse o seu sentido. Na aferição da intenção do legislador, destaca-se a afirmação do então Ministro de Estado e das Finanças em sede de apreciação na generalidade: "O novo regime do contrato em funções públicas só será aplicado ou àqueles que já estão agora em contrato individual de trabalho ou a novos trabalhadores que ingressem na Administração já à luz deste diploma e, nesse sentido, não são defraudadas as expectativas de nenhum dos actuais membros da Administração Pública" (cf. Diário da Assembleia da República I-A, n.º 108/X, de 20 de julho de 2007).

Neste panorama, mostra-se seguro reconhecer que os trabalhadores a que a norma de salvaguarda se referiu criaram expectativas fundadas em comportamento positivado do Estado, no sentido da continuidade do respetivo estatuto quanto às causas de cessação da relação de emprego público, podendo ser despedidos nos mesmos termos daqueles que, com eles, haviam partilhado até então o estatuto correspondente ao vínculo de nomeação definitiva. Contexto esse que, como se viu, não era alheio a considerações de dificuldades orçamentais graves e a obrigações no contexto da União Europeia (as exposições de motivos das Propostas de Lei referem o Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) apresentado em 2005 e atualizado em 2006), vetores que o legislador democrático teve como compatíveis com a legislação editada.

Operou-se, assim, reforço significativo das expectativas alimentadas por esses trabalhadores, que dificilmente poderiam buscar manifestação mais expressiva do Estado quanto à exceção de que mereciam relativamente à cessação da relação jurídica de emprego público, ainda que defrontando modificações diversas do respetivo estatuto, em que se inscrevem aquelas apreciadas no Acórdão n.º 154/2010.

Esse quadro de expectativa sólida, que já vimos assente em comportamento positivo do Estado, deparou, é certo, com o agudizar das dificuldades económico-financeiras do Estado e com as vinculações decorrentes do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (nos termos referidos nos Acórdãos n.os 353/2012 e 187/2013). Porém, esses mesmos trabalhadores, juntamente com a generalidade daqueles que recebem por verbas públicas, viram ser-lhes impostas pelo Estado medidas de redução remuneratória nos anos de 2011, 2012 e no ano em curso de 2013, com motivação que assentou no benefício de maior estabilidade no emprego - relativamente aos trabalhadores aos quais é aplicável o Código do Trabalho - juízo em que a inaplicabilidade de causas de cessação da relação laboral por razões objetivas tomou parte principal. Mais se intensificou, então, o quadro gerador de confiança, resistente a tais constrangimentos, e em função dessa motivação.

Todos esses fatores reunidos, que se potenciam, não podem deixar de criar normal e razoavelmente nos destinatários da norma agora revogada expectativa especialmente forte na preservação em concreto desse regime de exceção e na força do reduto defensivo que lhes havia sido reconhecido por instrumento legal, afinal no plano mais fundo do direito à segurança no emprego que a Constituição lhes confere, e ter como inesperada, fora de situações de disrupção, a eliminação dessa norma de salvaguarda.

Por outro lado, impõe-se igualmente considerar que a expectativa assentou em boas razões. Estamos perante mais do que o protelamento no tempo de um elemento do estatuto laboral. A convicção dos trabalhadores coloca-se no âmago do vínculo que os liga ao empregador público e receberam do Estado múltiplos sinais claros e aproximados no tempo de que continuavam vivas as razões materiais que os ligavam (ou pelo menos não justificavam a diferenciação) aos trabalhadores que, como eles, no momento da mudança de paradigma, beneficiam do regime de nomeação.

Do mesmo jeito, a centralidade que a preservação do emprego assume em qualquer trabalhador marcou seguramente as opções de vida do grupo de trabalhadores em causa. Dificilmente se encontra grau de investimento pessoal superior àquele que incide sobre a preservação do trabalho, valor essencial para a realização pessoal e para a obtenção de condições de existência ao sustento próprio e do agregado familiar (cf. Acórdão n.º 683/99).

Pelo que se vem de dizer, importa concluir que os três primeiros requisitos ou testes, supraenunciados, encontram-se verificados, e verificados com particular intensidade, o que se projeta em maior exigência na demonstração de razões de interesse público de peso prevalecente.

O requerente alude, nesse ponto, ao princípio da boa administração e admite, embora logo de seguida o afaste em concreto, que possa merecer consideração prevalecente sobre o direito à segurança no emprego. Refere a jurisprudência deste Tribunal, o que também se encontra na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 154/XII/2.ª

Como já se disse, a dimensão subjetiva e objetiva da proteção da confiança aqui em questão afirma-se com intensidade bem superior ao que esteve em equação em anteriores decisões deste Tribunal, mormente no Acórdão n.º 154/2010. A proibição constitucional do despedimento sem justa causa não protege apenas o trabalhador contra afetação profunda da sua vida; obedece igualmente a uma ordem de valores coletivos, enquanto "estrutura não individual, [...] de serviço da comunidade" (cf. Bernardo Xavier, O Despedimento Colectivo no Dimensionamento da Empresa, 2000, pág. 273), por forma a reduzir ao mínimo ou tornar infrequentes a situação de perda de emprego e as consequências sociais fortemente danosas que acarreta.

Entre a ponderação de eficiência e eficácia da Administração Pública e o respeito pelos direitos e garantias dos particulares não existe antinomia. O princípio da prossecução do interesse público - o "norte da Administração Pública", na expressão de Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos (cf. Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2004, pág. 201) -, e o princípio da boa administração, sua decorrência, convocam igualmente valores e parâmetros exteriores à esfera jurídica, em que inscrevem necessariamente os princípios de gestão e de racionalidade económico-financeira, sem que daí decorra o afastamento do primado da juridicidade. Como diz Mário Aroso de Almeida:

"[...] não é boa a administração que, embora no respeito pelas exigências formais que o ordenamento lhe impõe, não assegure a eficaz e eficiente satisfação das necessidades postas a seu cargo. Mas a dimensão do respeito pelos direitos dos particulares não deixa igualmente de ser vista como uma das dimensões da boa administração num Estado de Direito democrático, pelo que também não é boa a administração que, embora sendo porventura eficaz na prossecução dos seus fins, o faça sem observância das exigências que o ordenamento jurídico lhe impõe e, em particular daquelas que decorrem do dever de respeito pelos direitos e interesses dos particulares" (cf. Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas Nucleares, 2012, pág. 70).

Importa dizer que o oferecimento das razões de interesse público que justificam a medida constitui ónus do legislador. Impõe-se aqui de forma acrescida, pela força das expectativas que contraria e sobretudo pela intensidade do grau de afetação que opera para todo um grupo de trabalhadores, muitos deles com dezenas de anos de serviço na Administração Pública. O legislador carece de demonstrar, nos planos da adequação, necessidade e justa medida, que a intervenção funda e não transitória que opera responde a exigências da Administração Pública, em especial perante a adstrição decorrente do artigo 266.º da Constituição.

Ora, a exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 154/XII/2.ª nada diz a este propósito. Refere tão somente que o regime de mobilização especial, por não comportar limite temporal máximo, levava em muitos casos à ausência de ligação ou de apelo para o regresso ao exercício de funções na Administração Pública e impedia a aplicação de processos de reforma e racionalização.

Por outro lado, o relatório elaborado pela Comissão Europeia em junho de 2013, no âmbito da 7.ª avaliação do Programa de Assistência Financeira - e em que se inscreve igualmente a 7.ª revisão do Memorando de Entendimento sobre as Condicionantes de Política Económica, referido na mesma exposição de motivos -, oferece visão mais ampla da aplicação do regime de mobilidade especial e concretiza as razões para a sua reduzida expressão numérica. Em quadro intitulado necessidade de reforma na Administração Pública, depois de comparar os dados do emprego público com outros Estados Membros da União Europeia, diz-se que o sistema de mobilidade especial constitui a única forma de realocar trabalhadores com desempenho insatisfatório (underperforming employees) na sequência de processo de reorganização. Para além da referência a que os trabalhadores em mobilidade especial continuam a receber metade do seu salário após a permanência no sistema e sem outro prazo, para além do da reforma, indica-se que no final de 2012 estavam nessa situação 1.108 trabalhadores, o que será causado - diz esse relatório - pela ausência de incentivo dos dirigentes para propor trabalhadores a integrar no sistema, em virtude da perda do posto de trabalho correspondente e da alteração das regras de mobilidade (cf. pág. 27; documento acessível em ec.europa.eu ou em www.bportugal.pt).

Para além desses diagnósticos, que remetem para a necessidade de substituição do regime de mobilidade, mostra-se ausente da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 154/XII/2.ª e dos respetivos trabalhos preparatórios, qualquer razão objetiva específica para a revogação da norma de salvaguarda do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro.

E, na verdade, para além do alargamento do âmbito subjetivo que a medida comporta, pois esses trabalhadores compõem boa parte da Administração Pública, não se encontra fundamento que permita considerar a presença de razões de interesse público com peso prevalecente sobre a confiança gerada pela expectativa legítima reforçada de defesa relativamente ao afastamento do despedimento sem justa causa subjetiva, nos mesmos termos de outros trabalhadores com que partilharam até à entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, o regime de nomeação definitiva.

Noutra perspetiva, falece justificação para a lesão de expectativa fortemente reforçada pelo legislador, na igualdade formal que se obtém entre esses trabalhadores e os trabalhadores em regime de contrato de trabalho em funções públicas constituídos a partir de 2009. A uniformidade das relações jurídicas laborais não constitui um valor per se, nem integra, seja no regime público, seja no privado, fundamento de interesse público para postergar a tutela da confiança legítima e justificar a não continuidade do comportamento estadual quanto à modificação de elementos nucleares e identitários do estatuto laboral. Em especial num quadro tão vasto e complexo como a Administração Pública, dificilmente deixarão de existir hipóteses de trabalhadores a desempenhar a mesma tarefa com vinculações não inteiramente coincidentes, o que, note-se, acontece igualmente na relação jurídica de emprego privada.

Em suma, estão reunidas razões bastantes para considerar que não se demonstram razões de interesse público idóneas a postergar a tutela de confiança legítima quanto à continuidade do comportamento do Estado relativamente a peça nuclear do estatuto juslaboral dos trabalhadores abrangidos pela norma do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/20008, de 27 de fevereiro. Assim sendo, a norma revogatória sub judicio viola a previsibilidade do Direito, como forma de orientação de vida (cf. Maria Lúcia Amaral, A forma da República, 2005, pág. 185) e, desse jeito, a confiança e a segurança jurídica inerentes ao princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição.

III - Decisão

Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide:

(1) Mormente no respeitante à cessação do contrato de trabalho por razões objetivas, sem que, todavia, tenha reconhecido garantias de vitaliciedade e evoluindo na admissibilidade de motivos de cessação da relação laboral por razões objetivas.

(2) Facto que fundamentou medidas recentes de remunerações e de direitos.

Lisboa, 29 de agosto de 2013. - Fernando Vaz Ventura - Maria Lúcia Amaral (com declaração) - Lino Rodrigues Ribeiro - Carlos Fernandes Cadilha - Ana Guerra Martins - José da Cunha Barbosa (vencido quanto à questão suscitada na al. a), de acordo com a declaração de voto que junto) - Joaquim de Sousa Ribeiro.

DECLARAÇÃO DE VOTO

No entanto, em todas as constituições existem pontos claros de vinculação. Muitos deles decorrem das normas [da constituição] que estabelecem por que forma, com que procedimentos e através de que órgãos deve o Estado agir. Mas não só: a continuidade da ordem jurídica, por exemplo, e a proibição de comportamentos públicos arbitrários, por outro lado, são em qualquer ordem constitucional de um Estado de direito imposições insofismáveis. É que uma ordem jurídica que sofra disrupções ou descontinuidades profundas e muito próximas no tempo - diversas pois, quer em quantidade quer em intensidade, do curso normal da auto-revisibilidade das leis - dificilmente pode aspirar ao estatuto de normatividade que a categoria "ordem" por si própria convoca; como dificilmente pode aspirar ao estatuto de juridicidade o agir estadual que seja arbitrário. O incumprimento destas vinculações claras, a existir, tem por isso que ser especialmente justificado. Sobre o legislador ordinário impende nestas circunstâncias um ónus acrescido, e exigente, de explicação das razões que o levaram a decidir como decidiu. E isto é assim em relação à Constituição portuguesa como o é em relação a qualquer outra - pelo menos no quadro civilizacional que nos é próximo, e que, é, para o que nos interessa, o do direito público europeu.

Como não foi feita a demonstração de que, pelas mesmas razões - e, portanto, por imperativos de sustentabilidade do Estado, imediatos e mediatos - era necessário que a Administração, através de despedimentos ad nutum, ocorresse em comportamentos arbitrários.

A garantia da segurança no emprego, que o artigo 53.º da CRP consagra, não é uma "especificidade" da Constituição portuguesa. É antes um princípio comum aos Estados da Europa, se atentarmos no que dizem os artigos, que o Acórdão cita, das cartas europeias de direitos. O que está em causa é, tão-somente, o direito a não se ser arbitrariamente privado de um emprego que legitimamente se obteve, e que é o modo de sustentação da vida própria e familiar. A aplicação desta garantia (que é assim, tal como o princípio da continuidade mínima da ordem jurídica, um princípio constitucional comum aos Estados da Europa) ao emprego público traz, por certo, especificidades. Uma coisa é admitir restrições ao direito à segurança no emprego quando o que está em causa - como sucede nas relações laborais de direito privado - é a iniciativa económica privada, enquanto "valor constitucional" que legitime a restrição; outra coisa é admitir restrições a esta garantia quando o que está em causa - como sucede nas relações de emprego público - o bom funcionamento do Estado, convocado como motivo e fundamento para a restrição. Sobretudo em circunstâncias, como estas que rodeiam o contexto em que a presente questão é posta ao Tribunal, em que o "bom funcionamento do Estado" significa nem mais nem menos do que o imperativo de reestruturação da Administração Pública, não pode negar-se o particular peso e a particular intensidade dos valores constitucionais que justificariam a restrição do direito à segurança no emprego. Não há - sejamos claros - ordem constitucional que perdure para além da sustentabilidade do Estado, como não há constituição que racionalmente eleja como princípio orientador da ordem pública a "irresponsabilidade" (ou a indiferença) da geração presente perante a autonomia das gerações futuras. Simplesmente, e uma vez mais, para legitimar o comportamento arbitrário da administração no despedimento dos seus próprios "trabalhadores" seria necessária uma demonstração clara da essencialidade da medida para a prossecução desse princípio de sustentabilidade estadual. Cabia ao legislador ordinário o ónus da demonstração dessa essencialidade. Perante a sua inexistência, votei no sentido da inconstitucionalidade. - Maria Lúcia Amaral.

Declaração de voto

Discorda-se da pronúncia de inconstitucionalidade proferida relativamente à primeira questão de constitucionalidade enunciada pelo requerente, tendo em conta as razões que de seguida se explicitam.

Tal questão, talqualmente delimitada pelo presente aresto, tem que ver com a norma constante do n.º 2 do artigo 18.º conjugada com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do Decreto, «na medida em que a mesma, como norma restritiva de direitos, liberdades e garantias de trabalhadores em funções públicas, afronte o conceito constitucional de justa causa no despedimento, previsto no artigo 53.º da CRP, bem como a dimensão de proporcionalidade do "princípio do caráter restritivo das restrições" a esses direitos, contido no n.º 2 do artigo 18.º».

Não se ignora que o presente decreto é perpassado por algumas incoerências. A principal deflui, desde logo, do nomen iuris escolhido pelo legislador - requalificação. Apesar do disposto no n.º 4 do artigo 17.º, que afirma que "o processo de requalificação destina-se a permitir que o trabalhador reinicie funções, nos termos da presente lei, bem como a reforçar as suas capacidades profissionais, criando melhores condições de empregabilidade e de reinício de funções", certo é que a cessação do vínculo laboral pode dar-se não obstante a formação profissional recebida (i), e mesmo que o trabalhador dispensado não careça de formação profissional acrescida (ii).

Ainda assim, a norma em crise não merece a censura constitucional de que foi objeto.

Comecemos por um ponto prévio.

A jurisprudência constitucional vem admitindo que a Constituição não veda formas de despedimento, seja no âmbito do emprego público, seja no âmbito do emprego privado, com fundamento em motivos objetivos, desde que - bem entendido - fiquem acauteladas certas exigências materiais e adjetivas. O que a Constituição proíbe através do artigo 53.º é que as relações de emprego subordinado cessem por ação arbitrária, discriminatória ou injustificada do empregador (cf. o acórdão n.º 632/2008, disponível em www.tribunalconstitucional.pt), devendo por isso garantir-se que as previsões legislativas pertinentes respeitam o princípio da proporcionalidade, não possibilitando, de forma encapotada, despedimentos imotivados ou por mero "motivo atendível" (cf. o acórdão n.º 107/88, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Vale por dizer que a interpretação que vinha sendo dada ao artigo 53.º da Constituição não inviabilizava a introdução de despedimentos por justa causa objetiva - algo que sucedeu, para os trabalhadores contratados, com a entrada em vigor do artigo 18.º da Lei n.º 23/2004, de 22 de junho, e prosseguiu com o Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, e com a Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas - nem tampouco colocava obstáculos à modificação do regime da mobilidade especial (cf. a Lei n.º 53/2006, de 17 de dezembro) no sentido de este poder passar a culminar numa situação de efetiva cessação do vínculo dos funcionários públicos e agentes administrativos. Recorde-se que, nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 53/2006, de 17 de dezembro, a mobilidade especial desembocava numa fase de compensação, de duração indeterminada, durante a qual o funcionário ou agente tinha direito a auferir uma remuneração de quatro sextos da remuneração base mensal.

Deflui, portanto, que a intenção do legislador, com a introdução do modelo de requalificação, foi a de aprimorar as virtualidades da mobilidade especial e a de adaptar as causas objetivas de cessação da relação laboral previstas no Código do Trabalho às idiossincrasias da administração pública, colocando todos os titulares de contrato de trabalho em funções públicas sob a alçada do mesmo regime. A aplicação tout court das causas objetivas de cessação de contrato de trabalho ao emprego público, mormente no que respeita ao despedimento coletivo (artigo 359.º do Código do Trabalho) e ao despedimento por extinção do posto de trabalho (artigo 367.º do Código do Trabalho), não sendo intrinsecamente impossível, suscita naturalmente as maiores reservas (cf. MIGUEL LUCAS PIRES, Os regimes de vinculação e a extinção das relações jurídicas dos trabalhadores da Administração Pública, Almedina, 2013, p. 215). Não se trata de uma impossibilidade intrínseca porque existe noutros ordenamentos jurídicos, como, por ex., o espanhol, em que, por força do artigo 7.º da Ley 7/2007, de 12 de abril, que institui o Estatuto Básico del Empleado Público, valem para os trabalhadores da administração pública as causa objetivas de cessação do vínculo laboral previstas no Estatuto de los Trabajadores. Trata-se, porém, de uma opção de duvidosa valia, na medida em que os órgãos e serviços da Administração não têm fins lucrativos e não concorrem em regime de mercado, encontrando-se o setor empresarial público fora do âmbito de aplicação do Decreto.

À luz do Decreto-Lei n.º 200/2006 (e da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro), estão previstas quatro modalidades de reorganização de serviços - a extinção, a fusão e a reestruturação dos serviços - e ainda a racionalização dos efetivos. De acordo com o artigo 3., n.º 4, "a racionalização de efetivos ocorre quando, por decisão do dirigente máximo do serviço ou do membro do Governo responsável de que depende, se procede a alterações no seu número ou nas carreiras ou áreas funcionais dos recursos humanos necessários ao adequado funcionamento de um serviço, após reconhecimento, em ato fundamentado, na sequência de processo de avaliação, de que o pessoal que lhe está afeto é desajustado às suas necessidades permanentes". Ora, o n.º 2 do artigo 4.º amplia a figura da racionalização de efetivos, na medida em que esta deixa de se processar apenas nas situações mencionadas naquele normativo, para passar abranger outros dois motivos ou causas: "redução de orçamento do órgão ou serviço decorrente da diminuição das transferências do Orçamento do Estado e de receitas próprias" e "necessidade de requalificação dos respetivos trabalhadores, para a sua adequação às atribuições ou objetivos definidos, e de cumprimento da estratégia estabelecida, sem prejuízo da garantia de prossecução das suas atribuições".

Admite-se que não é fácil perceber quais as reais consequências desta ampliação, tendo em conta os instrumentos já previstos na lei. Em todo o caso, a intenção legislativa parece ter sido a de reiterar e esclarecer que, paralelamente a causas organizativas ligadas à fusão, extinção ou organização dos serviços, também as causas económicas (quanto ao caso que nos ocupa, diga-se, inerentes à particular situação de crise económico-financeira que o país atravessa, como é do conhecimento público) podem ter impacto no processo de gestão dos recursos humanos. O Código do Trabalho reconhece a possibilidade de despedimento coletivo ou por extinção do posto de trabalho com base em "motivos de mercado, estruturais ou tecnológicos", avançando alguma doutrina que tais despedimentos serão de admitir para lá dos casos limite ou de iminente insolvência da empresa. Trata-se de decisões de gestão empresarial cujo mérito não cabe ao tribunal apreciar porque o empresário é livre de empreender um caminho ruinoso (assim, PEDRO ROMANO MARTINEZ/LUÍS MIGUEL MONTEIRO/JOANA VASCONCELOS/PEDRO MADEIRA DE BRITO/GUILHERME DRAY/LUÍS GONÇALVES DA SILVA, Código do Trabalho - Anotado, 7.ª edição, Almedina, 2009, p. 810). Esta argumentação, alicerçada no direito de livre iniciativa económica (artigo 61.º da CRP), não vale no domínio da administração pública, para quem a ruína não é opção, em razão da vinculação funcional à prossecução do interesse público e dos princípios da eficiência e da boa administração.

A administração pública deve, portanto, guiar-se por critérios de racionalidade na gestão do dinheiro público. Por isso, mesmo não competindo no mercado nem almejando o lucro, ela não deixa de ser entidade empregadora e de carecer de uma organização de recursos racional, que limite os gastos com pessoal ao necessário (cf. AGUILLERA IZQUIERDO, "La extinción del contrato de trabajo del personal al servicio de las Administraciones Públicas: algunas singularidades", Revista del Ministerio de Trabajo e Imigración, n.º 93, 2011, p. 328). Essa organização racional de recursos está dependente de uma avaliação periódica, que acresce àquela que sempre será necessária em virtude da extinção, fusão ou reestruturação de serviços. O artigo 4.º, n.º 1 limita-se a estatuir que essa avaliação periódica pode ser motivada por uma redução da dotação orçamental do órgão ou serviço.

O mesmo é dizer que não se entende que à redução da dotação orçamental do serviço se siga automática e necessariamente a colocação em situação de requalificação ou a cessação do vínculo de emprego público. Na verdade, a racionalização de efetivos, assim como a fusão e reestruturação de serviços, desencadeia um procedimento (artigo 9.º do Decreto) que compreende a elaboração de um mapa comparativo, delineado com base nos constrangimentos orçamentais, é certo, mas também na necessidade de satisfação das atribuições e competências do órgão ou serviço em causa e de prestação de serviços de qualidade. A cessação do vínculo de emprego público ocorrerá quando se conclua que o número de postos de trabalho necessários para assegurar a prossecução e o exercício das atribuições e competências é inferior ao número de efetivos existentes (artigo 9.º, n.º 8, do Decreto); quando, selecionados os trabalhadores a reafectar através dos métodos previstos na lei (artigo 10.º, n.º 1, alíneas a) e b) do Decreto), se conclua que a sua integração noutros serviços não é possível, havendo, nesse caso, colocação em situação de requalificação (artigo 16.º, n.º 5, do Decreto); e, finalmente, quando, após um período de 12 meses, não haja lugar ao reinício de funções (artigo 18.º, n.os 1 e 2, do Decreto).

A posição que assim se adota assenta, em síntese, em duas proposições:

• O presente decreto consagra um conjunto de expedientes já conhecidos da atividade de gestão dos recursos humanos (v. g., fusão, extinção, reestruturação de serviços e racionalização de efetivos), expedientes esses cuja adopção não será necessariamente estranha a uma gestão eficiente de tais recursos por parte da administração pública (note-se que, para alguns trabalhadores, aqueles expedientes já antes poderiam culminar num ato de cessação do vínculo de emprego público; para outros, o instituto que desta feita se cria - a requalificação - permite, no fundo, que a administração pública ponha termo áquilo que, no modelo anterior, equivalia à situação de mobilidade especial).

• Quanto à álea inerente à decisão de racionalizar - que já existia mas que, naturalmente, não se ignora - e porque não se vislumbram formulações e instrumentos alternativos igualmente eficazes na prossecução do interesse público em presença, considera-se que as normas em crise não violam o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2 da CRP, não só porque a decisão de despedir não é consequência automática da decisão de racionalizar nem tampouco da colocação em situação de requalificação, mas também porque o procedimento desencadeado nos termos do artigo 9.º do Decreto preenche os requisitos que a jurisprudência constitucional vem sedimentando nesta matéria, e fá-lo de forma mais rigorosa e escrutinável do que aquilo que vale para o emprego privado.

Assim, pronunciar-nos-íamos pela não inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto n.º 177/XII, enquanto conjugada com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do mesmo diploma, ponderada à luz da garantia da segurança no emprego e do princípio da proporcionalidade, constantes dos artigos 53.º e 18.º, n.º 2 da Constituição. - José da Cunha Barbosa.