Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 645/2013 — Não conhece do pedido de declaração de inconstitucionalidade de qualquer uma das normas regimentais impugnadas; não…

Apesar de a epígrafe do segmento argumentativo onde se inclui tal referência sugerir que o controlo aqui pretendido é apenas um controlo de constitucionalidade, poder-se-á aceitar que a afirmação de que aquele entendimento constitui «uma inconstitucionalidade por violação do artigo 231.º, n.º 3, da CRP (e uma ilegalidade por violação do artigo 58.º do EPARAM)» contém ainda, apesar do recurso ao parêntesis, a alegação de que o mesmo é incompatível com a norma estatutária indicada.

Nesta hipótese, em que o objeto do pedido se estenderá à questão de legalidade originada pela confrontação do entendimento imputado ao Presidente da Assembleia Legislativa Regional com o disposto no artigo 58.º do EPARAM, o problema que começa por colocar-se diz respeito à identificação do conteúdo normativo efetivamente impugnado.

No ponto 33 do requerimento sustenta-se a invalidade das «normas regimentais acima referidas, na medida em que têm vindo a ser interpretadas e aplicadas no sentido de que a presença do Governo Regional nas sessões plenárias, mesmo quando estamos em presença de processos de fiscalização política, é facultativa porque dependente da vontade do Governo» (itálico nosso).

Da concatenação do que se invoca no ponto 33 do requerimento com o que é afirmado no ponto 27 resulta que, para este efeito - isto é, para o efeito de precisar o(s) enunciado(s) normativo(s) visado(s) por aquela alegação -, as normas regimentais acima referidas só poderão ser as constantes dos artigos 23.º, alínea h), 67.º, n.º 4, 107.º, n.º 4, 179.º, 187.º, n.º 1, e 199.º, n.º 2, por serem aquelas que alegadamente vêm sendo interpretadas pelo Presidente da Assembleia Legislativa Regional como «conferindo um direito de veto ao Presidente do Governo Regional, já que não dando [este] o seu acordo, as sessões que consubstanciam direitos dos Grupos parlamentares e exercício de poderes de fiscalização política não se realizam».

Nesta parte, o objeto do pedido de declaração de ilegalidade, por violação do disposto no artigo 58.º do EPARAM, será, assim, constituído pelas normas constantes dos artigos 23.º, alínea h), 67.º, n.º 4, 107.º, n.º 4, 179.º, 187.º, n.º 1, e 199.º, n.º 2, todos do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira - normas essas que se integram, de resto, no segundo dos conjuntos de preceitos acima identificados (vide supra 9.) -, quando interpretadas, conforme alegadamente vem sendo feito pelo Presidente da Assembleia Legislativa Regional, no sentido «de que a presença do Governo Regional nas sessões plenárias, mesmo quando estamos em presença de processos de fiscalização política, é facultativa porque dependente da vontade do Governo.»

12 - Assim sendo, independentemente da questão de saber se a interpretação imputada ao Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira tem, ou não, um suporte mínimo no enunciado dos preceitos impugnados, a verdade é que, no caso presente, falta de todo qualquer acto formalizado a que possa ser reportada a interpretação impugnada.

Ao contrário do que sucede no controlo difuso, concreto e incidental de atos normativos - no âmbito do qual o Direito vivente consta de uma decisão judicial da qual se recorre -, no controlo concentrado e abstrato de normas, a este Tribunal não é possível aferir se a forma como determinada norma é alegadamente aplicada - ou seja, o Direito vivente - coincide com o que é afirmado pelo requerente, na medida em que do processo não constam quaisquer elementos de prova nesse sentido. Estamos pois perante a imputação de uma alegada prática aplicativa de normas regimentais, mas sem possibilidade de a relacionar com qualquer manifestação concretizadora e enunciativa, suscetível, além do mais, de a documentar, o que obsta decisivamente ao conhecimento do objecto do pedido.

Em consequência, o Tribunal fica dispensado, nesta sede, de resolver as sérias dúvidas de legitimidade que sempre se suscitariam pelo facto de a norma estatutária invocada como parâmetro de legalidade constituir mera reprodução de uma norma formal e materialmente constitucional.

Em conclusão, não se deve conhecer do pedido de declaração de ilegalidade das normas constantes dos artigos 23.º, alínea h), 67.º, n.º 4, 107.º, n.º 4, 179.º, 187.º, n.º 1, e 199.º, n.º 2, todos do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.

13 - O mesmo não se pode dizer da norma constante do n.º 3 do artigo 196.º daquele Regimento, já que o vício que lhe é apontado reside na circunstância de, no âmbito do processo de orientação e fiscalização política a que dá origem a apresentação de moções de censura ao Governo (cf. artigos 195.º a 197.º do Regimento), se isentar de qualquer limite temporal as intervenções do Presidente daquele órgão previstas para o debate. Em relação a esta parte do pedido, o vício tem como objeto, sem margem para dúvidas, uma norma enunciativamente constante de um preceito legal e não apenas uma dimensão interpretativa presumivelmente adotada como critério de decisões quanto à condução, pelo Presidente e pela Mesa, dos trabalhos da Assembleia Legislativa Regional.

Sendo assim, é aqui de resolução imperativa a questão, acima enunciada (supra 12.), relativa à legitimidade dos requerentes.

A este propósito, são duas as posições já manifestadas na jurisprudência deste Tribunal.

A primeira apontaria para que fosse negada aos requerentes legitimidade para o pedido de declaração da ilegalidade com fundamento na violação do artigo 58.º do EPARAM, sob o argumento de que o reconhecimento dessa legitimidade implicaria a aceitação de que, por efeito da sua reprodução no Estatuto, o princípio da responsabilidade política do Governo Regional perante a Assembleia Legislativa Regional, consagrado no n.º 3 do artigo 231.º da Constituição, passasse a poder intervir no controlo de validade das normas impugnadas como parâmetro de mera legalidade, abrindo-se com isso ao legislador ordinário a possibilidade de, através da reprodução das normas constitucionais nos estatutos político-administrativos das regiões autónomas, modificar o resultado do funcionamento das regras de legitimidade definidas pelo legislador constitucional no âmbito da fiscalização abstrata sucessiva. Dessa forma, passaria a ser invocável um parâmetro de invalidação materialmente constitucional, sem dependência da verificação de uma qualquer «violação dos direitos das regiões autónomas» [cf. artigo 281.º, n.º 2, alínea h), da Constituição].

A esta perspetiva, outra se pode opor.

Conforme resulta do voto de vencido aposto ao referido Acórdão n.º 198/2000, poder-se-á considerar que, para além dos elementos literal e histórico subjacentes ao artigo 281.º, n.º 2, alínea h), da Constituição, aponta para uma interpretação contrária ao entendimento ali maioritariamente sufragado um argumento retirado da «consideração da autonomia da força paramétrica do estatuto regional em relação à da Constituição - embora evidentemente submetido aquele a esta». De acordo com tal perspetiva, uma vez que «a ilegalidade por violação de estatuto não pode ser reduzida apenas a um minus em relação à inconstitucionalidade, sendo sim um aliud», a «introdução de uma norma num estatuto, pelo menos quando tal norma tem natureza ou vocação "intrinsecamente estatutária" (...), tem (...) o sentido de a autonomizar enquanto parâmetro, também em relação ao parâmetro constitucional - que, porém, como todas as normas, aquele tem de respeitar -, se e na medida em que sejam de reconhecer diferenças de regime jurídico (...) relativamente à legitimidade para desencadear o processo de reconhecimento da sua violação», não ocorrendo, além do mais, qualquer defraudação da «limitação de legitimidade para invocar a inconstitucionalidade (...) através da reprodução de normas constitucionais nos estatutos das regiões autónomas» na medida em que, não só a «violação de estatuto regional» é irredutível à «invocação de uma inconstitucionalidade» mesmo que a «norma estatutária coincida com uma norma constitucional», como, no âmbito da ilegalidade, «a ligação com a Região Autónoma e a defesa do seu Estatuto Político-Administrativo está sempre assegurada - ao contrário do que acontece com a invocação da inconstitucionalidade - pelo facto de estar em questão apenas a ilegalidade justamente por violação de estatuto regional».

Aderindo a esta segunda orientação, o Tribunal deve tomar conhecimento, nesta parte, do objeto do pedido de ilegalidade, apreciando e resolvendo a questão de saber se é ou não contrária ao princípio da responsabilidade política do Governo Regional perante a Assembleia Legislativa Regional, consagrado no artigo 58.º do EPARAM, a ausência de limites temporais às intervenções do Presidente do Governo Regional, no âmbito do debate das moções de censura ao Governo, tal como expressamente assegurada pelo n.º 3 do artigo 196.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (supra 10.).

14 - Além da violação do princípio do pedido, o autor das normas cuja legalidade é posta em causa opõe à possibilidade de fiscalização do conjunto de regras internas sobre o funcionamento da Assembleia Legislativa da Madeira constantes do respetivo regimento parlamentar a sua alegada insindicabilidade.

Importa, portanto, averiguar se o comando segundo a qual a discussão e votação dos projetos ou propostas de Resolução se efetua no seio das comissões especializadas, só subindo a plenário no caso de a proposta ou projeto de resolução ter merecido o voto favorável, inserto nos artigos 164.º, 164.º-A, 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E, todos do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, é sindicável no âmbito da fiscalização da legalidade, isto é, por violação do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.

Para responder a esta questão impõe-se, por um lado, averiguar qual a natureza jurídico-constitucional dos comandos inseridos nos regimentos das Assembleias Legislativas das regiões autónomas e, por outro lado, indagar se os estatutos político-administrativos das regiões autónomas dispõem, na matéria em causa, de um valor paramétrico autónomo ou se se limitam a reproduzir normas por natureza constitucionais.

Começando pela natureza do regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, importa referir que, no artigo 232.º, n.º 3, a CRP atribui à Assembleia Legislativa da Região Autónoma - enquanto manifestação dos princípios da auto-organização e da autovinculação - competência para «elaborar e aprovar o seu regimento, nos termos da Constituição e do respectivo Estatuto Político-Administrativo». Por seu turno, o artigo 119.º, n.º 1, al. f), da CRP exige a publicação dos regimentos da Assembleia Legislativa das regiões autónomas.

Constituindo o objecto do regimento a organização e funcionamento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma, dele depende quer a liberdade de actuação dos deputados quer a realização do princípio representativo quer a virtualidade de o órgão parlamentar manifestar o seu poder frente aos demais órgãos do poder político (neste sentido, Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., p. 419).

Assim sendo, o regimento deve ser configurado como um verdadeiro estatuto com normas directamente executivas da Constituição e do Estatuto Político-Administrativo das Regiões Autónomas, como sejam as referentes ao procedimento legislativo (neste sentido, Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, 2003, pp. 855 e 856).

O Tribunal já teve ocasião de se pronunciar sobre o regimento da Assembleia da República, o qual desempenha no sistema jurídico-constitucional português uma função paralela ao regimento das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas. Assim, no Acórdão n.º 63/91, o Tribunal considerou que, fixando o Regimento «as normas necessárias ao funcionamento e organização da Assembleia da República", de acordo com o estabelecido no artigo 175.º, alínea a), da Constituição, no mesmo "se cont[inham] variadíssimas normas que implica[vam] diretamente com os poderes e direitos dos deputados, grupos parlamentares e partidos representados no Parlamento, poderes e direitos esses expressamente consagrados na Constituição», pelo que «seria absurdo que eventuais normas que contendessem com aqueles poderes e direitos não pudessem ser passíveis de sindicabilidade por este Tribunal, ainda que perspetiváveis como interna corporis».

Segundo aí se concluiu, «face às características estatutárias do Regimento da Assembleia da República e à possibilidade de as respetivas normas poderem diretamente desrespeitar regras constitucionais expressas que visem a organização e funcionamento daquele órgão de soberania (...), a expressão "regimento" não servirá, só por si, para eximir as suas normas do controlo de constitucionalidade», devendo, ao invés, ver-se nele «um ato normativo específico ou sui generis (embora não um ato legislativo), expressão de autonomia normativa interna (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., pp. 235 e 236, e Jorge Miranda, Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., p. 294).

15 - Esta posição é partilhada pela doutrina constitucional.

Ainda que por referência ao regimento da Assembleia da República, prevalece entre os autores o entendimento de que é, em si mesmo, um ato normativo vinculado à Constituição e sujeito, como tal, à fiscalização prevista no artigo 281.º da Constituição (cf. Gomes Canotilho, Direito constitucional..., p. 857, e, no mesmo sentido, Jorge Miranda, Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., Livraria Petrony, 1977, p. 294).

Tendo em consideração, desde logo, o evidente paralelo que a referência do artigo 232.º, n.º 2, da Constituição, à competência das Assembleias Legislativas para elaboração e aprovação dos respetivos regimentos tem no disposto no artigo 175.º, alínea a), relativo à competência da Assembleia da República - trata-se, em ambos os casos, de uma manifestação dos «princípios da auto-organização e da autovinculação» tipicamente reconhecidos aos órgãos parlamentares (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., p. 418) -, a mesma conclusão valerá, mutatis mutandis, para os regimentos das Assembleias Legislativas regionais referidos naquele preceito.

Segundo Gomes Canotilho/Vital Moreira, o regimento através de cuja aprovação as Assembleias Legislativas regionais exercem o «poder de auto-ordenação e regulamentação» que, sob reserva, lhes é constitucionalmente atribuído deve respeitar a «Constituição e o estatuto regional respetivo» e, «tal como o regimento da Assembleia da República, não tem efeitos meramente internos (isto é, não se trata apenas de ato interna corporis), podendo ser objeto de fiscalização da inconstitucionalidade e da ilegalidade (desconformidade com o estatuto regional)» (ob. cit., p. 704).

As disposições estatutárias que versem sobre direito parlamentar constituirão, assim, «um parâmetro de validade do Regimento da Assembleia Legislativa», o qual se encontra por isso «sujeito não apenas a fiscalização da constitucionalidade, mas também a fiscalização da ilegalidade (por desconformidade com o Estatuto)» (cf. Rui Medeiros/Tiago Freitas/Rui Lanceiro, em Enquadramento da reforma do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, ed. pol. de dezembro de 2006, p. 45).

Nos presentes autos, a natureza normativa associável às prescrições constantes dos regimentos das assembleias político-legislativas para efeitos de controlo da respetiva constitucionalidade e ou legalidade pode ser facilmente reconhecida no conteúdo diretamente questionado pelos requerentes.

No comando, extraível dos artigos 164.º, 164.º-A, 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E, todos do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, segundo o qual a discussão e votação dos projetos ou propostas de Resolução se efetua no seio das comissões especializadas, só subindo a plenário no caso de a proposta ou projeto de resolução ter merecido o voto favorável, está em causa a modelação do procedimento de aprovação das resoluções a que se referem a alínea e) do artigo 119.º da Constituição e o artigo 43.º do EPARAM.

16 - Note-se ainda que «a Constituição confere aos estatutos político-administrativos das regiões autónomas um papel fundamental na concreta conformação do regime autonómico regional. Daí que os estatutos (...) assumam um papel fundamental na concretização da autonomia político-administrativa instituída pela Constituição» (Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., p. 285). É, pois, a Constituição que convoca os estatutos político-administrativos das regiões autónomas para concretizarem e a tornar exequíveis os diversos poderes das regiões autónomas, designadamente o poder de organização e funcionamento das Assembleias Legislativas das Regiões.

Assim sendo, a matéria sobre a qual versam os preceitos em análise é, por natureza, estatutária e, como tal, o EPARAM deve servir como parâmetro autónomo de validade.

Deve, pois, concluir-se pelo caráter normativo do comando regimental em apreço e pela sua sindicabilidade, uma vez que a matéria sobre que versa é por natureza estatutária.

B) Questões de fundo

17 - A fiscalização peticionada pelos requerentes pressupõe a confrontação do comando, extraível dos artigos 164.º, 164.º-A, 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E, todos do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, segundo o qual a discussão e votação dos projetos ou propostas de Resolução se efetua no seio das comissões especializadas, só subindo a plenário no caso de a proposta ou o projeto de resolução ter merecido o voto favorável, com um parâmetro de validade retirado do artigo 46.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, e revisto pelas Leis n.º 130/99, de 21 de agosto, e 12/2000, de 21 de junho, onde se dispõe que «o processo legislativo comum», que é o «adotado para a discussão e votação dos decretos legislativos regionais» (n.º 1), «se aplica aos diplomas propostos com a forma de resolução» (n.º 2).

Tal confrontação desenvolve-se em dois planos relativamente autonomizáveis, respeitando o primeiro à delimitação do âmbito paramétrico da norma estatutária mobilizada e o segundo ao grau de conformação da modelação regimental das formas do processo legislativo ao conteúdo prescritivo naquela integrado.

18 - Ao contrário do que sucede com o procedimento legislativo parlamentar da República, o procedimento legislativo que tem lugar no seio das Assembleias Legislativas regionais não se encontra especificamente regulado na Constituição. É, assim, aos estatutos político-administrativos das regiões autónomas que incumbe a definição dos «grandes princípios de direito parlamentar» (cf. Rui Medeiros/Tiago Freitas/Rui Lanceiro, ob. cit., p. 44) aplicáveis ao procedimento legislativo regional.

Ocupando uma posição privilegiada no plano da hierarquia das fontes (cf. J. J. Gomes Canotilho, Direito constitucional..., p. 781), os estatutos político-administrativos das regiões autónomas são leis de valor reforçado de existência necessária, sob reserva absoluta de competência da Assembleia da República (ainda que mediante iniciativa das assembleias legislativas regionais) e sujeitas a um procedimento legislativo agravado, que prevalecem, por força do seu caráter de vinculatividade genérica, sobre os outros atos legislativos - artigos 112.º, n.º 3, 161.º, alínea b), 226.º e 227.º, n.º 1, todos da Constituição (cf. Acórdão n.º 238/2008, e, no mesmo sentido, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo v, 4.ª ed., pp. 393-395).

O efeito de supraordenação das normas estatutárias resulta do seu valor paramétrico geral (artigo 112.º, n.º 3, da Constituição), concretizando-se este na previsão constitucional de um controlo de legalidade a que são sujeitáveis as normas constantes de atos legislativos que se não encontrem em conformidade com os estatutos regionais - trate-se de diploma regional ou de diploma emanado dos órgãos de soberania [cf. artigos 280.º, n.º 2, alíneas b) e c), e 281.º, n.º 1, alíneas c) e d), da CRP] - e, nos termos já vistos, os regimentos aprovados pelas Assembleias Legislativas regionais, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 232.º da Constituição.

Conforme consensualmente reconhecido na jurisprudência e na doutrina constitucionais, a superioridade hierárquica das disposições constantes dos estatutos só deve ser reconhecida em relação às normas materialmente estatutárias (cf. Acórdãos n.º 291/99, 567/2004, 581/2007 e 238/2008 e, no mesmo sentido, Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo iii, Coimbra Editora, 2007, p. 295), isto é, àquelas que disponham sobre matérias que só os estatutos regionais podem regular (cf. Acórdão n.º 162/99).

Para que a determinada norma estatutária possa ser reconhecido valor material reforçado não bastará, assim, que a mesma conste de um estatuto regional: perante a insuficiência do critério da sediação, apenas terão valor supralegislativo - e, com ele, a prerrogativa de inalterabilidade por fonte normativa diversa - as normas constantes do Estatuto que pertençam ao «âmbito material estatutário» (cf. Acórdão n.º 162/1999).

Embora a Constituição não enuncie de modo expresso as matérias «estatutárias por natureza» (Acórdão n.º 460/99), é consensualmente aceite que as mesmas deverão ser identificadas a partir do princípio segundo o qual o «estatuto regional é o estatuto de uma pessoa coletiva» - uma pessoa coletiva territorial (cf. artigo 227.º, n.º 1, da Constituição) - «e, neste sentido, uma lei organizatória (cf. J. J Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, ii, 4.ª ed., Coimbra Editora, p. 650).

19 - Tendo em conta o que acaba de se afirmar, a questão de saber se o conjunto das normas estatutárias relativas ao funcionamento das Assembleias Legislativas regionais integra o «âmbito material estatutário» deve resolver-se em sentido afirmativo.

Na medida em que se encontram constitucionalmente vinculados à complementação do quadro organizatório regional definido na Lei Fundamental (cf. Maria Lúcia Amaral, A Forma da República: uma introdução a estudo do direito constitucional, Coimbra Editora, 2005, p. 373), os estatutos político-administrativos tenderão naturalmente a conter os princípios do direito parlamentar aplicável às Assembleias Legislativas respetivas (cf. Rui Medeiros/Tiago Freitas/Rui Lanceiro, ob. cit., p. 44).

Além disso, ao explicitar que a competência para a elaboração e aprovação dos Regimentos atribuída às Assembleias Legislativas regionais deverá ser exercida nos termos, não apenas da Constituição, mas também do respetivo Estatuto Político-Administrativo, o próprio legislador constitucional não exclui que os estatutos, na sua tarefa de regular o sistema de governo regional e o funcionamento dos órgãos de governo próprio, versem, em certa medida, sobre as regras que deverão conformar o exercício do poder de auto-organização constitucionalmente atribuído àquelas Assembleias (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., p. 419).

20 - A medida em que os estatutos político-administrativos se encontram constitucionalmente habilitados a dispor sobre o funcionamento da Assembleia Legislativa da respetiva Região não é, no entanto, ilimitada, devendo esse limite determinar-se, não positiva, mas negativamente, resultando, em última instância, do âmbito da reserva de regimento consagrada no n.º 3 do artigo 232.º da Constituição: uma vez que a Constituição atribui às Assembleias Legislativas regionais competência para a elaboração e aprovação do seu próprio regimento, a modelação estatutária das regras relativas ao respetivo funcionamento, se não deixará de implicar a fixação dos «grandes princípios de direito parlamentar» (cf. Rui Medeiros/Tiago Freitas/Rui Lanceiro, Enquadramento, cit., p. 44), não pode, em qualquer caso, atingir um grau de densificação tal que comprometa o poder de auto-organização constitucionalmente assegurado àquelas Assembleias.

21 - Por conterem regras de direito parlamentar, pode dizer-se que as normas constantes da secção do EPARAM dedicada ao funcionamento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (Secção IV do Capítulo I do Título II) se inscrevem, quanto à matéria sob que incidem, no âmbito da reserva de estatuto, não se colocando, desse ponto de vista, um problema de cavaleiro estatutário.

Deste modo, a questão relativa à determinação do valor paramétrico da norma constante do artigo 46.º do EPARAM apenas poderá relacionar-se com o grau de intervenção conformadora da respetiva estipulação normativa.

Tratar-se-á concretamente de saber se, ao dispor que o processo legislativo adotado para a discussão e votação dos decretos legislativos regionais (processo legislativo comum) se aplica aos diplomas propostos sob a forma de resolução, o artigo 46.º do EPARAM se mantém dentro do âmbito da definição dos grandes princípios de direito parlamentar que às leis estatutárias cumpre fixar, ou, pelo contrário, contende já com os termos da respetiva concretização, atingindo por essa via o poder de auto-organização constitucionalmente reconhecido às Assembleias Legislativas Regionais através da atribuição sob reserva da competência para a elaboração e aprovação do respetivo regimento.

22 - Depois de definir o âmbito da competência política (artigo 36.º), legislativa (artigo 37.º), de fiscalização (artigo 38.º) e regulamentar (artigo 39.º) da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, o EPARAM tipifica, no respetivo artigo 41.º, o elenco dos atos que revestem a forma de decreto legislativo regional (n.º 1 do artigo 41.º), de moção (n.º 2 do artigo 41.º) e de resolução, recorrendo, neste último caso, a uma cláusula residual (n.º 3 do artigo 41.º).

Compaginando as normas estatutárias que definem as competências da Assembleia Legislativa regional (artigos 36.º a 40.º do EPARAM) com a que regula a forma dos atos (artigo 41.º) - cf. também o artigo 124.º do Regimento daquela Assembleia, que reproduz, em formulação muito aproximada, o conteúdo do n.º 1 do artigo 41.º do EPARAM - extrai-se que revestirão obrigatoriamente a forma de decreto legislativo regional os atos através dos quais aquela Assembleia, no exercício de funções políticas: i) aprovar o Programa do Governo Regional; ii) aprovar o Plano de Desenvolvimento Económico e Social Regional; iii) aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos autónomos regionais e os programas de investimento de cada secretaria regional; e iii) autorizar o Governo Regional a realizar empréstimos internos e externos e outras operações de crédito de médio e longo prazo de acordo com o Estatuto e com a lei [cf. artigo 36.º, n.º 1, alíneas b), c) e d), do EPARAM].

A forma de decreto legislativo regional é ainda a prescrita para os atos através dos quais a Assembleia Legislativa regional, no exercício de funções legislativas: i) legislar, com respeito pelos princípios fundamentais das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para a Região que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania; ii) legislar, sob autorização da Assembleia da República, em matérias de interesse específico para a Região que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania; iii) desenvolver, em função do interesse específico da Região, as leis de bases em matérias não reservadas à competência da Assembleia da República, bem como as previstas nas alíneas f), g), h), n), t) e u) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição; iv) exercer poder tributário próprio e adaptar o sistema fiscal nacional à Região nos termos do presente Estatuto e da lei; v) criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respetiva área, nos termos da lei; vi) elevar povoações à categoria de vilas ou cidades; vii) criar serviços públicos personalizados, institutos, Fundos públicos e empresas públicas que exerçam a sua atividade exclusiva ou predominante na Região; e viii) definir atos ilícitos de mera ordenação social e respetivas sanções, sem prejuízo do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição [cf. artigo 37.º, n.º 1, alíneas c), d), e), f), g), h), i) e j), do EPARAM].

Revestirão, por último, a forma de decreto legislativo regional todos os atos através dos quais a Assembleia Legislativa regional proceder à regulamentação das leis gerais emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respetivo poder regulamentar (cf. artigo 39.º do EPARAM).

A forma de resolução é, por seu turno, estatutariamente imposta para os «restantes atos previstos nos artigos 36.º, 37.º 3 38.º», ou seja, para os atos através dos quais a Assembleia Legislativa regional, no exercício de funções políticas: i) estabelecer o limite máximo dos avales a conceder pelo Governo Regional em cada ano; ii) votar moções de confiança e de censura ao Governo Regional; iii) apresentar propostas de referendo regional acerca de questões de relevante interesse específico regional, nos termos deste Estatuto e da lei; iv) definir as grandes orientações de intervenção da Região no processo de construção europeia e acompanhar e apreciar a atividade desenvolvida nesse domínio pelo Governo Regional, designadamente através da aprovação de moções de orientação e de instrumentos de enquadramento do desenvolvimento económico e social; v) participar na definição das posições do Estado Português no âmbito do processo da construção europeia, em matérias do interesse específico da Região; vi) participar no processo de construção europeia nos termos da Constituição e do artigo 96.º do EPARAM; vii) estabelecer cooperação com outras entidades regionais estrangeiras e participar em organizações que tenham por objeto fomentar o diálogo e a cooperação inter-regional, de acordo com as orientações definidas pelos órgãos de soberania com competência em matéria de política externa; viii) eleger personalidades para quaisquer cargos que, por lei, lhe compete designar; e ix) participar através de seus representantes nas reuniões das comissões da Assembleia da República nos termos previstos no artigo 88.º do EPARAM [cf. artigo 36.º, n.º 1, alíneas e), f), g), h), j), l), m), n) e o), respetivamente].

Quanto aos atos praticados no exercício de funções legislativas, revestirão a forma de resolução aqueles através dos quais a Assembleia Legislativa: i) exercer, por direito próprio e exclusivo, o poder de elaborar, modificar e retirar projetos ou propostas de alteração do Estatuto Político-Administrativo da Região, bem como emitir parecer sobre a respetiva rejeição ou introdução de alterações pela Assembleia da República, nos termos do artigo 226.º da Constituição; e ii) exercer iniciativa legislativa mediante a apresentação de propostas de lei ou de alteração à Assembleia da República, bem como requerer a declaração de urgência do respetivo processamento [cf. artigo 37.º, n.º 1, alíneas a) e b), respetivamente].

No âmbito do exercício das funções de fiscalização definidas no artigo 38.º do EPARAM, todos os atos praticados pela Assembleia Legislativa regional revestirão a forma de resolução. Será, assim, através de resolução que a Assembleia Legislativa regional cumprirá a função de: i) zelar pelo cumprimento da Constituição, do Estatuto e das leis e apreciar os atos do Governo e da administração regional; ii) aprovar as contas da Região respeitantes a cada ano económico e apreciar os relatórios de execução do Plano Regional de Desenvolvimento Económico e Social; iii) solicitar ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade de normas emanadas dos órgãos de soberania por violação de direitos da Região, designadamente dos direitos previstos no Estatuto; e iv) fiscalizar a aplicação dos fundos estruturais na Região e de outros programas comunitários de âmbito regional ou de âmbito nacional com incidência na Região [cf. artigo 38.º, alíneas a), b), c) e d), respetivamente).

Além da delimitação das competências da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira e da prescrição da forma dos atos através de cuja prática aquelas são exercitáveis (Secção III do Capítulo I do Título II do EPARAM), o Estatuto contém ainda um conjunto de regras relativas ao funcionamento daquele órgão (Secção IV do Capítulo I do Título II do EPARAM), incluindo estas a tipificação das formas do procedimento legislativo admissíveis.

Distinguindo entre processo legislativo comum e processos legislativos especiais, o artigo 46.º do EPARAM estabelece que o procedimento legislativo comum é o adotado para a discussão e votação dos decretos legislativos regionais (n.º 1), determinando ainda que o mesmo é aplicável aos diplomas propostos sob a forma de resolução (n.º 2).

De acordo com o n.º 3 do artigo 46.º do EPARAM, a categoria dos procedimentos legislativos especiais é, por seu turno, integrada por aqueles que estiverem na base da aprovação de: i) projetos de alteração ao Estatuto Político-Administrativo da Região, ii) propostas de lei à Assembleia da República e iii) pedidos de autorização legislativa; residualmente, contempla ainda todos os demais que vierem a ser estabelecidos no Regimento da Assembleia Legislativa regional.

23 - Tal como o EPARAM, o Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Resolução da Assembleia Legislativa Regional n.º 1/2000/M, de 12 de janeiro, com as alterações introduzidas pelas Resoluções n.º 19-A/2005/M, de 25 de novembro, 17/2007/M, de 21 de agosto, 16-A/2008/M, de 15 de julho, 2/2009/M, de 15 de janeiro, e 5/2012/M, de 17 de janeiro de 2012, distingue entre processo legislativo comum e processos legislativos especiais.

À semelhança do Regimento da Assembleia da República (cf. Regimento da Assembleia da República n.º 1/2007, de 20 de agosto, com as alterações introduzidas pelo Regimento da Assembleia da República n.º 1/2010, de 14 de outubro), o Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira contém um Capítulo dedicado às formas do processo legislativo (Capítulo I do Título IV), que assenta também, de acordo com a sistematização adotada, na contraposição entre o processo legislativo comum, regulado nos artigos 124.º a 164.º-E (Secção I), e os processos legislativos especiais, tipificados nos artigos 165.º a 175.º (Secção II).

Em termos formais e expressos, a tipificação regimental dos processos legislativos especiais contempla apenas as três categorias de atos perspetivadas no Estatuto: i) projeto de alteração ao Estatuto Político-Administrativo da Região, previsto nos artigos 165.º a 170.º do Regimento; ii) propostas de lei a submeter à Assembleia da República, a que se referem os artigos 171.º a 173.º do Regimento; e iii) pedidos de autorização legislativa, cujo procedimento legislativo se encontra regulado nos artigos 174.º e 175.º do Regimento.

O processo legislativo adotado para a discussão e votação dos diplomas propostos sob a forma de resolução é regulado pelo Regimento no âmbito do processo legislativo comum, mas enquanto submodalidade deste. Na sistematização seguida pelo Regimento, corresponde-lhe a Divisão VII da Secção I do Capítulo I do Título IV, que integra os artigos 164.º a 164.º-E.

Para melhor compreender a amplitude da modelação regimental do processo legislativo comum, assim como a natureza e o relevo das especificidades introduzidas quanto aos diplomas propostos com a forma de resolução, importa ter presente que, enquanto «sucessão de atos de vária estrutura e relativamente autónomos encadeados para um fim» (cf. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo v, 4.ª ed., p. 258), o procedimento legislativo se desdobra numa série de fases procedimentais, diferenciáveis entre si de acordo com um «critério de ordem funcional» (idem, p. 263).

Neste conjunto de frações do iter a percorrer pelas Assembleias, certa doutrina distingue quatro fases - a da iniciativa, a da apreciação ou consulta, a da deliberação ou da discussão e votação e a da promulgação e do controlo (ibid., p. 263) -, identificando outra as seguintes cinco: (1) fase da iniciativa; (2) fase instrutória; (3) fase constitutiva; (4) fase de controlo; e (5) fase de integração de eficácia (cf. Gomes Canotilho, ob. cit., p. 872).

Das fases que integram o processo legislativo comum, são as três primeiras - em especial a fase constitutiva - aquelas que maior relevância assumem no âmbito da confrontação das especificidades regimentais fixadas para os projetos ou propostas de resolução com um parâmetro de controlo retirado do artigo 46.º do EPARAM, onde se dispõe que «o processo legislativo comum», que é o «adotado para a discussão e votação dos decretos legislativos regionais» (n.º 1), «se aplica aos diplomas propostos com a forma de resolução» (n.º 2).

Recorrendo à sistematização proposta por Gomes Canotilho, pode dizer-se que, quanto à fase da iniciativa, a modelação regimental do processo legislativo comum contempla não apenas a reprodução das normas estatutárias relativas à titularidade do poder de iniciativa legislativa e aos seus limites (cf. artigos 44.º e 45.º, ambos do EPARAM, e artigos 125.º, 126.º, n.º 1, 127.º, n.º 2, 128.º, todos do Regimento), como ainda, em simultâneo com o desenvolvimento e a concretização daquelas (cf. artigos 126.º, n.º 2, e 127.º, n.º 1), a previsão de um conjunto de prescrições respeitantes à renovação, cancelamento e exercício da iniciativa (cf. artigos 129.º, 130.º e 131.º, respetivamente), aos requisitos formais dos projetos e propostas de decreto legislativo regional (cf. artigo 132.º), ao processo de admissão dos projetos e propostas (cf. artigo 133.º) e ao recurso da decisão que sobre eles recaia (cf. artigo 134.º), assim como à natureza das propostas de alteração (cf. artigo 135.º).

De acordo com a modelação regimental do processo legislativo comum, a fase instrutória - isto é, aquela que tem «por finalidade recolher e elaborar os dados e elementos que permitam analisar a oportunidade do procedimento legislativo bem como do respetivo conteúdo» (cf. Gomes Canotilho, ob. cit., p. 874) - inicia-se com o envio do texto do projeto ou proposta admitido para apreciação pela Comissão Especializada, que analisará se o mesmo se encontra em condições de ser enviado para Plenário (cf. artigo 136.º, n.os 1 e 2). Tal como sucede no âmbito do processo legislativo comum desenvolvido no seio da Assembleia da República (cf. artigos 129.º e ss. do Regimento da Assembleia da República), competirá à Comissão Especializada emitir parecer devidamente fundamentado (cf. artigo 136.º, n.os 2 e 3, alínea a), e artigo 140.º), podendo, inclusivamente, sugerir ao Plenário a substituição por outro do texto do projeto ou da proposta recebidos, tanto na generalidade como na especialidade (cf. artigo 142.º, n.º 1).

À semelhança, uma vez mais, do que ocorre no âmbito do processo legislativo comum desenvolvido no seio da Assembleia da República (cf. artigos 129.º e ss. do Regimento da Assembleia da República), a fase constitutiva definida no Regimento - isto é, aquela em que se determina o conteúdo do ato principal ao qual se reportam os efeitos jurídicos essenciais (cf. Gomes Canotilho, ob. cit., p. 875) - compreende uma discussão e votação na generalidade, efetuadas no Plenário, tendo como objeto «os princípios e o sistema de cada projeto ou proposta» (cf. artigo 149.º, n.os 1 e 2), e uma discussão e votação na especialidade, que se segue à aprovação na generalidade pelo Plenário (artigo 151.º, n.º 1), cabendo à comissão competente em razão da matéria (artigo 151.º, n.º 2) e versando sobre cada artigo do projeto ou proposta em questão (artigo 152.º, n.º 1) ou, tratando-se de votação, sobre cada artigo, número ou alínea (artigo 152.º, n.º 2). O Plenário preserva, no entanto, a faculdade de, a todo o tempo, avocar para si a discussão e ou votação na especialidade, a requerimento, em qualquer os casos, de pelo menos 10 deputados regionais (cf. artigo 155.º).

Finda a discussão e aprovação na especialidade, procede-se à votação final global (cf. artigo 156.º, n.º 1), sendo o texto enviado para Plenário, se aprovado em comissão, para votação final global na segunda reunião posterior à sua publicação no Diário ou à sua distribuição em folhas avulsas aos deputados (cf. artigo 156.º, n.º 2).

24 - Conforme claramente resulta do amplo conjunto de normas ordenadoras do procedimento legislativo comum constante do Regimento, a tipificação estatutária das formas do processo legislativo não implicou a subtração à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira de qualquer relevante fração do poder de auto-organização que constitucionalmente se lhe encontra atribuído.

Pelo contrário: ao definir a pluralidade das formas do processo legislativo regional, o legislador estatutário manteve sob reserva de Regimento um amplo espaço de intervenção conformadora que a Assembleia Legislativa Regional não deixou de concretizar através da definição do elenco dos atos que integram cada uma das formas de processo legislativo admitidas e da caracterização da relação entre uns e outros de acordo com as várias fases incluídas no procedimento.

Considerada a amplitude dos poderes de conformação do processo legislativo que o legislador da República manteve reservados à Assembleia Legislativa Regional, é manifesto que a definição estatutária da pluralidade das formas de processo legislativo admissíveis não corresponde a um momento de regulamentação final e acabada do procedimento, antes se contendo no âmbito da definição dos grandes princípios de direito parlamentar que integram a dimensão material da reserva de estatuto.

O tipo de conformação do processo legislativo regional implicado na categorização das formas do procedimento admissíveis não pode ser por isso considerado excessivo ou inadequado do ponto de vista da reserva de regimento, o que é suficiente para impor o reconhecimento de um padrão supraordenador na norma paramétrica mobilizada.

25 - Encontrando-se a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira obrigada a respeitar, na elaboração do respetivo Regimento, a tipificação das formas do processo legislativo, tal como estas se encontram prescritas no texto estatutário, a questão que cumpre em seguida resolver consiste em saber se as especificidades introduzidas no âmbito do processo legislativo comum para a aprovação das propostas ou projetos de resolução (cf. artigos 164.º a 164.º-E do Regimento) correspondem a uma mera simplificação ou flexibilização da disciplina que integra essa forma de processo, sem afetar a sua caracterização tipológica, ou, pelo contrário, representam desvios que a desfiguram ou descaracterizam substantivamente, em termos de resultar frustrada a razão de ser da sujeição ao processo comum dos diplomas propostos com a forma de resolução.

Os desvios que o Regimento, nas normas impugnadas, introduz situam-se na fase constitutiva do procedimento de discussão e votação da resolução, também designável por fase deliberativa, dispositiva ou da decisão.

Ao contrário do que ocorre no âmbito do processo legislativo comum propriamente dito, a fase constitutiva do procedimento dirigido à produção de atos normativos sob a forma de resolução desenvolve-se sem a intervenção obrigatória do Plenário da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.

A regra, prevista para o processo legislativo comum, segundo a qual a discussão e a votação na generalidade - isto é, aquela que «incide sobre os princípios e o sistema de cada projeto ou proposta» (cf. Gomes Canotilho, ob. cit., p. 875) - são efetuadas no Plenário (artigo 149.º do Regimento) dá lugar, em relação aos projetos ou propostas de resolução, à regra contrária: quando se trate de projetos ou propostas apresentados sob a forma de resolução, é à Comissão, e não ao Plenário, que, de acordo com o prescrito nos n.os 1 e 3 do artigo 164.º-A do Regimento, caberá a discussão e votação na generalidade.

Assim, enquanto no processo legislativo comum previsto para a aprovação de decretos legislativos regionais o projeto ou proposta apresentado apenas será remetido à comissão, para discussão e votação na especialidade, depois de obtida a aprovação na generalidade, pelo Plenário (cf. artigo 151.º, n.º 1, do Regimento), no processo legislativo comum previsto para aprovação de resoluções, a Comissão substitui-se ao Plenário na discussão e votação na generalidade, passando, por via disso, a caber-lhe a realização de ambas as discussões e votações contempladas no Regimento: a discussão e votação na generalidade (artigo 164.º, n.os 1 e 3, do Regimento) e a discussão e votação na especialidade (artigo 164.º-C).

A concentração na Comissão da discussão e votação dos projetos ou propostas tanto na generalidade como na especialidade significa que, em se tratando da aprovação de projetos ou propostas apresentados sob a forma de resolução, o Plenário apenas intervirá no âmbito da votação final global, o que se verificará se o texto tiver sido aprovado em comissão (cf. artigo 164.º-E, n.os 1 e 2).

26 - Apesar da similitude que globalmente se verifica entre os procedimentos legislativos regionais e o procedimento legislativo parlamentar da República, as especificidades que o Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira associa à discussão e votação de projetos ou propostas apresentados sob a forma de resolução não têm paralelo no Regimento da Assembleia da República: contrariamente àquele, este não contém, no âmbito da Secção dedicada ao «Processo Legislativo Comum» (Secção I do Título I do Capítulo IV), qualquer Divisão especialmente dedicada aos diplomas a aprovar sob a forma de resolução.

Tal como regimentalmente tipificado, o processo legislativo parlamentar concretiza, assim, em toda a sua extensão, o comando constante dos n.os 1 a 3 do artigo 168.º da Constituição, que impõe que, na forma comum, quer a discussão e a votação na generalidade, quer a votação final global sejam realizadas em Plenário (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., tomo ii, Coimbra Editora, 2006, p. 564)

Ainda que, contrariamente ao que se verifica no processo legislativo parlamentar, o procedimento legislativo regional não se encontre regulado na Constituição, as prescrições constitucionais para aquele previstas são expressivas da centralidade de que se reveste a fase constitutiva do procedimento.

Apesar de não ser cronologicamente a última, a fase da discussão e votação é a fase culminante do procedimento legislativo. É integrada, tanto no âmbito do procedimento legislativo parlamentar, como no âmbito do procedimento legislativo definido pelo regimento da Assembleia Legislativo da Região Autónoma da Madeira, por três momentos: discussão e votação na generalidade, discussão e votação na especialidade e votação final global.

Conforme nota Gomes Canotilho (cf. ob. cit., p. 876), estas três votações obedecem a lógicas diferentes: «(1) a votação na generalidade incide sobre a oportunidade e sentido global do projeto ou proposta de lei; (2) a votação na especialidade incide sobre as soluções concretas a aprovar no texto da norma; (3) a votação final global concentra-se no texto apurado na especialidade, fazendo-se um juízo definitivo sobre o projeto ou proposta de lei submetidos a discussão ou votação».

Das três votações previstas, é a votação na generalidade que corporiza a decisão de legislar (ou de não legislar): segundo refere Jorge Miranda, esta decisão é tomada na votação na generalidade, sendo as outras votações «consequenciais» (cf. ob. cit., p. 295).

Ora, é justamente no âmbito da discussão e votação dos projetos e propostas na generalidade que se situa o desvio à configuração do processo legislativo comum que o Regimento associa ao vasto conjunto dos atos, relativos ao exercício de funções políticas, legislativas e de fiscalização, para os quais é estatutariamente imposta a forma de resolução (vide supra 20.)

Conforme já se salientou, e de acordo com as especificidades previstas nos artigos 164.º a 164.º-E daquele Regimento, quando se trate de propostas ou projetos de resolução, tanto a discussão como a votação na generalidade deixarão de caber ao Plenário para passarem a caber à Comissão.

Ora, tanto do ponto de vista estrutural, como do ponto de vista funcional, este desvio representa uma entorse ao regime correspondente ao processo legislativo comum de tal significado que obriga a julgar que resulta afetado o núcleo duro da modelação do processo que o n.º 2 do artigo 46.º do EPARAM manda aplicar às resoluções.

A substituição do Plenário pela Comissão, no âmbito da discussão e votação das propostas ou projetos na generalidade, desacompanhada da atribuição de qualquer faculdade de avocação semelhante àquela que não deixa de ser prevista no âmbito do processo legislativo comum para a própria discussão e votação na especialidade (cf. artigo 155.º do Regimento), não só traduz uma substituição de intervenientes na fase culminante do procedimento, como reconfigura nessa substituição a relação entre o Plenário e a Comissão no processo de formação da vontade do órgão colegial Assembleia Legislativa regional, desvalorizando a intervenção do primeiro a um ponto que a própria Constituição veda à modelação regimental do processo legislativo parlamentar (cf. artigo 168.º, n.os 1 a 3, da Constituição).

Essa desvalorização atenta contra o sentido e alcance da equiparação, estatutariamente imposta, quanto à forma de processo legislativo, entre os decretos legislativos regionais e as resoluções. Esse regime reflete a natureza e relevo das funções políticas e legislativas que podem ser exercitadas através de resolução (cf. supra 21.), visando-se, nessa medida, assegurar uma idêntica garantia da mais alargada participação e da mais efetiva publicidade da discussão política dos representantes da vontade popular em torno das propostas e projetos de diplomas. Só no âmbito do Plenário, a discussão e votação na generalidade tem assegurada essas condições.

Daí a essencialidade da preservação desse elemento caracterizador, para a manutenção do regime dentro do iter traçado para a forma comum do processo legislativo. Essencialidade demonstrada pelo facto de ele se encontrar constitucionalmente reservado ao Plenário, no que concerne ao processo legislativo parlamentar.

O facto de a discussão na generalidade ser travada em Comissão traduz uma variação que contende com a tipificação estatutária das formas de processo e é suscetível de comprometer, do ponto de vista substantivo, as finalidades subjacentes à paridade de regimes, estabelecida no n.º 2 do artigo 46.º do EPARAM, quanto à forma do processo legislativo, entre decretos legislativos regionais e resoluções.

Nessa medida, o Tribunal deve concluir pela ilegalidade, por violação dos n.os 1 e 2 do artigo 46.º do EPARAM, das normas constantes dos artigos 164.º, 164.º-A, 164.º-B, 164.º-C, 164.º-D e 164.º-E, todos do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, na parte em que determinam que a discussão e votação dos projetos ou propostas de Resolução se efetua no seio das comissões especializadas, só subindo a plenário no caso de a proposta ou projeto de resolução ter merecido o voto favorável.

27 - No que diz respeito ao pedido de declaração de ilegalidade da norma constante do n.º 3 do artigo 196.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira com fundamento na violação do artigo 58.º do EPARAM, o princípio da responsabilidade política do Governo Regional perante a Assembleia Legislativa da Região Autónoma, consagrado no artigo 58.º do EPARAM, se tem o sentido de impor que o Regimento desta Assembleia contemple a previsão de mecanismos destinados a permitir a efetivação daquela responsabilidade, não dispõe, contudo, de um conteúdo programático suscetível de, uma vez assegurada a possibilidade de apresentação e discussão de moções de censura ao Governo, interferir na regulamentação do tempo de duração de cada uma das intervenções previstas no âmbito da discussão, designadamente em termos de se opor a que a intervenção do representante máximo do órgão pretendido censurar possa ser ilimitada.

Em consequência, o Tribunal conclui pela improcedência do pedido, nesta parte.

III - Decisão

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

Lisboa, 7 de outubro de 2013. - Ana Guerra Martins (relatora) - Maria João Antunes [votei vencida, quanto ao conhecimento, relativamente às normas enunciadas na alínea c) da decisão, por entender que os requerentes não tinham legitimidade, pelas razões constantes da declaração aposta ao Acórdão n.º 187/2012] - José da Cunha Barbosa - Catarina Sarmento e Castro - João Cura Mariano - Fernando Vaz Ventura - Carlos Fernandes Cadilha [vencido quanto ao conhecimento no tocante à decisão da alínea d) pelas razões constantes da declaração aposta ao Acórdão n.º 187/2012] - Pedro Machete [vencido quanto às alíneas b) e d) da decisão, conforme declaração que junto] - Maria de Fátima Mata-Mouros [vencida quanto às alíneas b) e d) e com dúvidas quanto à alínea c) de acordo com a declaração junta] - Maria José Rangel de Mesquita [vencida quanto à alínea d) da decisão, nos termos da declaração de voto que se junta] - Maria Lúcia Amaral (vencida, nos termos da declaração de voto junta) - Joaquim de Sousa Ribeiro.

Esta decisão tem voto de conformidade do Senhor Conselheiro Vítor Gomes, que não assina porque, entretanto, cessou funções neste Tribunal. - Ana Guerra Martins.

Declaração

Vencido quanto às alíneas b) e d) da decisão, no essencial, pelas seguintes razões:

1 - No que se refere à alínea b) da decisão, a mesma funda-se nas considerações de ordem metódica tecidas no n.º 12 da fundamentação. Afigura-se-me, todavia - e contrariamente ao que aí se afirma - que o presente pedido de fiscalização respeita diretamente às normas contidas nos artigos 23.º, alínea h), 67.º, n.º 4, 107.º, n.º 4, 179.º, 187.º, n.º 1, e 199.º, n.º 2, todos do Regimento da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, pois não só é esse necessariamente o sentido objetivo do impulso processual dos requerentes, como do teor dos citados artigos se retira um sentido normativo inequívoco. A alegação de que a leitura daqueles preceitos feita pelos requerentes tem sido confirmada pela prática, correspondendo, desse modo, ao «direito vivente», tem um alcance meramente ilustrativo, não devendo relevar para a conformação do objeto do pedido. Consequentemente, ao Tribunal Constitucional competia confrontar os preceitos em causa com o princípio estatutário da responsabilidade política Governo Regional perante a Assembleia Legislativa Regional (cf. o artigo 58.º do Estatuto regional). Com efeito, os artigos em causa, destinados a regular a presença de membros do Governo Regional em reuniões da Assembleia Legislativa Regional ou de comissões parlamentares, colocam na dependência de um acordo prévio do Governo Regional ou do seu Presidente a participação de membros do Governo Regional nessas reuniões. Contudo, a exigência de um tal acordo é dificilmente conciliável com a liberdade de iniciativa indispensável à efetivação da aludida responsabilidade política.

2 - Relativamente à alínea d) da decisão, entendo que é inerente à ideia de responsabilidade política um equilíbrio nos procedimentos destinados à sua efetivação, o qual não se mostra acautelado pela previsão de um tempo limitado para as intervenções de quem controla e de um tempo ilimitado de resposta ou de intervenção por parte de quem «responde politicamente» e, nessa medida, é controlado. O desequilíbrio consagrado no artigo 196.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia Legislativa Regional da Madeira é tanto mais chocante, quanto tal solução só se encontra prevista com referência à abertura e ao encerramento dos debates de moções de censura ao Governo Regional, não encontrando paralelo na disciplina normativa de outros atos parlamentares prevista no mesmo Regimento. - Pedro Machete.

Declaração de voto

Fiquei vencida no que respeita às alíneas b) e d), no essencial, pelas razões invocadas na declaração de voto do Senhor Conselheiro Pedro Machete.

No que respeita à alínea a) da decisão, o presente acórdão levanta-me dúvidas quanto à afirmação da ilegitimidade dos requerentes para o pedido de fiscalização abstrata da constitucionalidade das normas regimentais formulado.

Sem questionar que o artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição restringe a legitimidade para o pedido de fiscalização de constitucionalidade dos titulares dos órgãos aí referidos - na medida em que esse pedido se deve fundar na «violação dos direitos das regiões», creio que a matéria em discussão no presente caso justificava uma interpretação daquele preceito diferente da que fez vencimento.

Por um lado, porque encontrando-se, embora, condicionada pela violação dos direitos da Região, a legitimidade processual ativa dos requerentes não pode deixar de ser aferida pelo pedido (e não pela causa de pedir). Nesta exigência de uma legitimidade qualificada, é o âmbito (ou a natureza) do pedido que é condicionado pela necessária violação de direitos das regiões, não, a causa de pedir (ou o parâmetro violado), pelo que tenho dificuldade em seguir a fundamentação expendida nos pontos 5 a 8 do acórdão.

Por outro lado, como referido no voto de vencido do Senhor Conselheiro Paulo Mota Pinto no Acórdão n.º 198/2000 «pode questionar-se se a violação da repartição interna de competências, constitucional e estatutariamente prevista, de órgãos da Região é ainda de considerar como «violação dos direitos das regiões autónomas» para efeitos do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, compreendendo nessa violação a ofensa à separação interna de poderes e às competências do seu órgão mais representativo. Mesmo, porém, sem adotar tal entendimento - que contraria a jurisprudência deste Tribunal e o presente aresto -, o que me parece claro é que, neste caso, sempre estava em causa, não propriamente uma violação de direitos da Região Autónoma, mas ainda a defesa desta - a defesa da repartição interna de competências e das normas do estatuto da Região que a preveem é ainda, certamente, defesa da região autónoma».

No caso presente, é pedido ao Tribunal Constitucional a apreciação, não propriamente da violação da repartição interna de competências, mas de uma questão mais abrangente de possível violação do próprio sistema de Governo Regional constitucionalmente previsto (a separação de poderes entre órgãos de governo da Região), pois o que é questionado é a efetiva responsabilização do Governo Regional face à Assembleia. Ora, uma tal questão respeita à autonomia política da Região, na medida em que esta pressupõe o direito da região autónoma à organização política interna democrática prevista na Constituição. Diante deste quadro, para efeitos do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, não deveria a reclamação de um tal direito ser considerada defesa de um direito da Região Autónoma? Que caberia à República assegurar? - Maria de Fátima Mata-Mouros.

Declaração de voto

Divergi da decisão expressa na alínea d) da decisão do presente Acórdão no que respeita à norma constante do n.º 3 do artigo 196.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

O sistema de governo das regiões autónomas configura-se, à luz da Constituição, como um sistema de governo parlamentar já que assenta na responsabilidade política do Governo Regional perante a Assembleia Legislativa da respetiva Região Autónoma - e apenas perante esta -, pelo que aquele sistema assenta no primado da Assembleia Legislativa das Regiões Autónomas.

O sistema de governo da Região Autónoma da Madeira, assim configurado, tem expressão no Estatuto Político-Administrativo respetivo, do qual consta o princípio da responsabilidade política do Governo Regional perante a Assembleia Legislativa da Região (cf. artigo 58.º) - com expressão na fiscalização daquele por esta (cf. artigo 13.º), nomeadamente através da discussão e votação de uma moção de censura ao Governo (cf. artigo 61.º), expressão da supremacia da Assembleia Legislativa da Região Autónoma sobre o órgão executivo de condução da política regional.

Ora a norma em causa, integrada no artigo 196.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, relativo ao «Debate» em matéria de moções de censura ao Governo, e que respeita às relações entre os órgãos de governo próprio da Região Autónoma, dispõe que «O Presidente do Governo tem direito a intervir imediatamente após e antes das intervenções previstas no número anterior, sem limite de tempo». O mecanismo previsto na referida norma, ao conferir ao Presidente do órgão objeto de fiscalização pela Assembleia Legislativa um direito de intervenção - imediatamente após e antes das intervenções de abertura e de encerramento do debate pelo primeiro dos signatários da moção (estas aliás com duração não superior a 30 minutos) - sem limite de tempo afigura-se contrário à opção fundamental, contida no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma em causa, do primado da Assembleia Legislativa e da subordinação do Governo Regional, em termos de responsabilidade política - e correspondente fiscalização através dos mecanismos previstos para o efeito, como é o caso da moção de censura -, ao órgão representativo da vontade popular eleito por sufrágio universal, direto e secreto.

Atendendo ao exposto a nossa pronúncia foi no sentido da ilegalidade da norma do n.º 3 do artigo 196.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira por violação do artigo 58.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira. - Maria José Rangel Mesquita.

Declaração de voto

1 - O Estado português é um Estado unitário com duas regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos próprios (artigo 6.º da CRP). Precisamente por isso existe em Portugal uma única ordem constitucional: a condição jurídica fundamental das pessoas - de todas elas, residam no continente ou nas ilhas - é, assim, aquela (e só aquela) que a CRP define; o modo de exercício do poder político soberano, que vale para todo o território nacional, é aquele (e só aquele) que a Constituição consagra. Aos estatutos político-administrativos, que nos seus termos se elaboram para valer como leis básicas das regiões, cabe apenas regular o modo de exercício do poder regional, que se exerce com autonomia no território de cada Região.

A meu ver, é antes do mais a partir deste quadro que se deve compreender a «restrição», feita na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da CRP, à «legitimidade» das entidades regionais para endereçar ao Tribunal Constitucional pedidos de controlo abstrato de normas. Diz-se que tal «restrição» incide sobre a «causa de pedir», uma vez que, de acordo com os termos literais do preceito constitucional, as entidades regionais aí referidas só podem colocar ao Tribunal questões de constitucionalidade se o seu fundamento for a violação de direitos das regiões; e questões de legalidade, se o seu fundamento for a violação de normas constantes dos estatutos político-administrativos. Mais se diz, em jurisprudência reiterada do Tribunal, que, no último caso - no caso de pedidos de declaração de ilegalidade, por eventual violação de normas constantes dos estatutos -, a uma ulterior delimitação se deve proceder. Se as normas estatutárias cuja violação é invocada só o forem «em sentido formal», por não conterem mais do que a mera repetição de princípios constitucionais, não haverá que conhecer da ilegalidade, uma vez que, em substância, ela se «consumiu» na questão de constitucionalidade.

É esta construção, que de modo inequívoco decorre de jurisprudência anterior do Tribunal, que no presente acórdão se retoma, abrindo-se porém uma «exceção» (fundamentada apenas numa declaração de voto feita em decisão anterior), quanto à tese do não conhecimento de pedidos de declaração de ilegalidade que se fundem em violação de normas estatutárias que replicam normas constitucionais.

Entendo que o acórdão deveria ter fundamentado substancialmente as razões pelas quais adotou a exceção atrás mencionada. Segundo creio, tais razões substanciais decorrem naturalmente da estrutura unitária do Estado, e da função que nessa estrutura desempenham os estatutos polítco-administrativos das regiões.

2 - Na verdade, havendo em Portugal uma única ordem constitucional, as questões que a essa ordem dizem respeito - como são aquelas que decorrem da eventual violação das normas constantes das Partes I e II da CRP, ou da sua Parte III, relativa ao modo de exercício do poder soberano - só podem ser colocadas à jurisdição competente para delas conhecer por «entidades» nacionais. É que os problemas de constitucionalidade que dizem respeito a todos os cidadãos portugueses devem ser formulados, ou por órgãos representativos desses mesmos cidadãos [alíneas a), b, c) e f) do n.º 2 do artigo 281.º], ou por órgãos vocacionados para a garantia da integridade da ordem jurídica, no seu todo [alíneas d) e f)]. Resta às entidades regionais - às quais naturalmente não competirá nem a representação do todo nacional nem a função de garantia da integridade da ordem jurídica - aceder à jurisdição constitucional nas situações em que tal se justifique. E uma vez que a essas entidades só cabe a representação das populações regionais e a defesa da integridade da «ordem regional», as situações em que se que justifica o acesso da sua parte à justiça constitucional são precisamente essas que a alínea g) do n.º 2 do artigo 280.º identifica: para defesa da Constituição, se estiverem em causa os «direitos das regiões»; para defesa dos Estatutos Político-Administrativos (das leis básicas das regiões), se estiver em causa ofensa, por atos provindos da República ou dos próprios órgãos regionais, de normas deles constantes.

3 - Entre estas duas situações (a da defesa da constituição para efeitos de autonomia, e a defesa da legalidade estatutária) pode haver, contudo, alguma comunicação. Conceber as duas «categorias» - a da constitucionalidade e a da legalidade - como se de realidades estanques, e entre si mutuamente excludentes, se tratassem, é, a meu ver, compreender mal o sistema da CRP. Aliás, segundo creio, o caso que neste acórdão o Tribunal teve que julgar corporiza bem a necessidade de ver em comunicação (e não em disjunção sistemática) as duas figuras.

4 - Com efeito, neste caso, estavam em juízo disposições constantes do regimento da assembleia parlamentar da Madeira.

Apesar de ser, como todos os regimentos parlamentares, uma expressão do poder de auto-organização da assembleia regional (e de, por isso mesmo, deter a forma de resolução), o regimento do parlamento madeirense é um ato sindicável pela justiça constitucional. O Tribunal assim o decidiu, e a meu ver bem: não tanto por dever ser considerado o regimento um ato externa corporis do Estado (a categoria dogmática remonta ao século xix, e, portanto, a um estádio da ciência do Direito Público anterior à emergência do Estado constitucional) mas por se saber hoje o quanto as deliberações democráticas são condicionadas pelas regras que definem os seus procedimentos. Distribuir tempos de discussão dos problemas pelos diferentes membros de uma assembleia deliberativa; organizar os procedimentos dos debates; garantir com essa organização o aparecimento sem obstáculos de argumentos e contra-argumentos e o seu atempado reexame - eis o que, sabe-se hoje, não releva apenas dos «direitos dos deputados», dos «direitos dos grupos parlamentares» ou do espaço da auto-organização de um poder que se quer separado e autónomo. Releva antes de um domínio que é fundamental para a concretização do conceito constitucional de democracia: o dos pressupostos que devem estar reunidos para que as deliberações que são tomadas por maioria espelhem tanto quanto possível a razão pública, o interesse geral, a vontade de todos. Nesta medida, as normas constantes dos regimentos parlamentares serão naturalmente «normas» para efeitos do controlo de constitucionalidade por parte da justiça constitucional. O seu «efeito externo» estará mais do que demonstrado.