Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 793/2013 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto n.º 22/2013, aprovado pela Assembleia…

Processo n.º 1171/13

Plenário

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1 - O Representante da República para a Região Autónoma dos Açores vem, ao abrigo do artigo 278.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, submeter à apreciação deste Tribunal, em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, «a totalidade das normas constantes do Decreto n.º 22/2013», aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores («ALRAA»), em 21 de outubro de 2013, que lhe foi enviado para assinatura como decreto legislativo regional.

É o seguinte o teor das normas em causa:

«Artigo 1.º

Objeto

O presente decreto legislativo regional estabelece o regime especial de duração do período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública Regional.

Artigo 2.º — Âmbito

O presente diploma aplica-se exclusivamente aos trabalhadores da Administração Pública Regional.

Artigo 3.º — Período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública Regional

O período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública Regional é de sete horas por dia e trinta e cinco horas por semana.

Os horários específicos devem ser adaptados ao período normal de trabalho de referência referido no número anterior.

O disposto no n.º 1 não prejudica a existência de períodos normais de trabalho superiores, previstos em diploma próprio.

Artigo 4.º — Disposições finais

Não é aplicável à Administração Pública Regional o disposto na Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto.

Artigo 5.º — Entrada em vigor

O presente diploma entra em vigor no dia seguinte à data da sua publicação.»

Tal regime jurídico padece, segundo o requerente, de cinco vícios de inconstitucionalidade, a saber:

1.1 - No que se refere ao primeiro vício, considera o requerente que a norma do artigo 2.º da Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, aprovada pela Assembleia da República com natureza imperativa e destinada a prevalecer «sobre quaisquer leis especiais e instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho» (cf. o artigo 10.º) constitui uma importante base do regime da função pública, nos termos da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, visto que a mesma consagra, em termos absolutamente genéricos, para todos os trabalhadores da Administração Pública - independentemente de estarem sujeitos ao regime do contrato de trabalho em funções públicas ou de se enquadrarem no regime da nomeação definitiva - um princípio jurídico, verdadeiramente estruturante da matéria do tempo de trabalho do vasto universo dos trabalhadores em questão. Na verdade, a determinação de que o período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas é de oito horas por dia e quarenta horas por semana - concretizada, depois, por outras disposições legais que estabelecem tempos superiores ou diferenciados, horários específicos e períodos de atendimento ao público, horários flexíveis, regimes de bancos de horas, ou até a possibilidade de regulamentação coletiva de alguns desses aspetos referentes ao tempo de trabalho - corresponde a uma nova opção fundamental do legislador democrático, inserindo-se no quadro de uma reforma da Administração Pública e do estatuto dos seus servidores que visa aproximar este do regime do contrato individual de trabalho.

O requerente admite a existência de muitas disposições normativas no Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro («RCTFP»), no Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de agosto, e até porventura na própria Lei n.º 68/2013, respeitantes direta ou indiretamente ao tempo de trabalho, que constituem desenvolvimento legislativo - e que, portanto, não se impõem aos legisladores governamental e regional -, mas entende que o disposto no n.º 1 do artigo 2.º daquela Lei representa «a âncora em torno da qual todos esses regimes secundários giram»: toda a «regulamentação do tempo de trabalho tem o seu epicentro na norma que, hoje, fixa o período normal de trabalho em oito horas por dia e em quarenta horas por semana». E a disciplina do tempo de trabalho é estruturante do regime da função pública - ou, se se preferir, do regime da relação jurídica de emprego público.

Com efeito, prossegue o requerente, apesar de não ter o impacto jusfundamental de outras matérias - como a constituição ou a extinção da relação de emprego público -, tal disciplina contende diretamente com importantes direitos fundamentais dos trabalhadores, como sucede com o direito à organização do trabalho em condições socialmente dignificantes [alínea b) do n.º 1 do artigo 59.º], o direito ao repouso e ao descanso semanal, e bem assim o direito a um limite máximo da jornada de trabalho [alínea d) do n.º 1 do artigo 59.º]. Ora, nesses casos, considera o requerente ser exigível o reforço das exigências da reserva parlamentar, justificada precisamente em nome das garantias que o contraditório político e o debate público concedem ao processo legislativo.

No mesmo sentido, o requerente recorda que a generalidade dos diplomas legais reguladores da duração do trabalho na Administração Pública são, ou leis da Assembleia da República - como sucede agora com o RCTFP e com a própria Lei n.º 68/2013 - ou decretos-leis autorizados, sendo legítima a inferência de que tanto o legislador governamental - que solicita as autorizações -, como o legislador parlamentar - que as concede -, estão desde há muito convictos de que a matéria do tempo de trabalho integra a reserva relativa de competência legislativa do Parlamento, certamente pelo relevo que a respetiva disciplina assume enquanto trave-mestra do regime da função pública. A este propósito, o requerente refere alguns antecedentes legislativos referentes à disciplina da duração do trabalho na Administração Pública, como por exemplo: o Decreto-Lei n.º 259/98, emanado ao abrigo da Lei n.º 11/98, de 24 de fevereiro, que especificamente conferiu uma credencial ao Governo para «a fixação da duração semanal do trabalho em trinta e cinco horas» [alínea f) do seu artigo único]; também o Decreto-Lei n.º 159/96, de 4 de setembro, foi autorizado pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de março; o Decreto-Lei n.º 263/91, de 26 de julho, que reduziu o período normal de trabalho do pessoal dos grupos operário e auxiliar, foi igualmente precedido por uma autorização legislativa, contida na Lei n.º 65/90, de 28 de dezembro; e, por sua vez, o Decreto-Lei n.º 187/88, de 27 de maio - que fixou a duração semanal do trabalho em trinta e cinco, quarenta e quarenta e cinco horas, e a duração diária em sete, oito ou nove - fê-lo ao abrigo da autorização dada pela Lei n.º 2/88, de 26 de janeiro.

Tratando-se, nos termos expostos, de matéria reservada aos órgãos de soberania, considera o requerente, por fim, que, de acordo com o estatuído no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, a definição do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas está excluída do poder legislativo primário das regiões autónomas, e, em particular, da competência legislativa da ALRAA. Ademais, também não é invocável a segunda parte da alínea a) do n.º 3 do artigo 49.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores («EPARAA») - «compete à Assembleia Legislativa legislar em matéria» de «âmbito e regime dos trabalhadores da Administração Pública regional autónoma e demais agentes da Região»- , uma vez que, faltando nesse normativo estatutário a palavra «bases», a competência em apreço só pode ser uma competência legislativa de desenvolvimento, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição e do artigo 38.º do próprio Estatuto Político-Administrativo.

1.2 - Relativamente ao segundo vício imputado - a inconstitucionalidade orgânica, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de direitos fundamentais dos trabalhadores de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias [artigos 17.º, 59.º, n.º 1, alínea d), e 165.º, n.º 1, alínea b)] - , entende o requerente que os direitos ao repouso e a um limite máximo da jornada de trabalho previstos no artigo 59.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, enquanto «direitos dos trabalhadores» - de todos os trabalhadores e, portanto, também dos trabalhadores de todas as Administrações Públicas (cf. o Acórdão n.º 474/2002, disponível, assim como os demais adiante referidos, em http://www.tribunalconstitucional.pt/) - assumem, em virtude da respetiva determinabilidade material mesmo na ausência de qualquer interpositio legislatoris, uma natureza análoga a outros direitos, liberdades e garantias (dos trabalhadores), pelo que lhes é aplicável, por força do artigo 17.º do mesmo normativo, o regime jurídico-constitucional destes últimos, com especial destaque, para o que aqui importa, da sua componente orgânico-formal.

Na verdade, aqueles dois direitos não reclamam do Estado a mobilização de especiais meios organizativos, materiais ou financeiros - mas apenas uma intervenção reguladora das relações laborais, definindo (e redefinindo) regimes cujo teor se encontra há muito enraizado na cultura jurídica da comunidade. Daí que os direitos em causa (mais do que direitos sociais contidos em normas não exequíveis por si mesmas ou programáticas, largamente dependentes de opções políticas de fundo do legislador democrático e de recursos financeiros avultados) se apresentem como direitos com uma forte vocação para a sua aplicação imediata, vinculando todas as entidades públicas - a Administração enquanto empregadora e os órgãos legislativos adstritos a um especial dever de proteção dos bens jusfundamentais em apreço - e as próprias entidades privadas, começando obviamente pelos próprios empregadores. Nesta linha, o direito ao repouso e o correspondente direito a uma jornada de trabalho limitada não se distinguem particularmente do direito à segurança no emprego, que inserido no artigo 53.º é indiscutivelmente (e para todos os efeitos) um direito, liberdade e garantia - apesar de se achar em larga medida na dependência de concretização legislativa.

Assumindo, portanto, que o direito a um limite da jornada de trabalho - com todas as implicações daí decorrentes em matéria de período normal de trabalho diário e semanal - constitui um direito fundamental de natureza análoga a (outros) direitos, liberdades e garantias (dos trabalhadores) - isto é, um direito com uma estrutura jurídico-conceptual próxima -, pode também concluir-se que lhe é igualmente aplicável, para o que agora interessa, a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Na verdade, e não obstante as disputas doutrinais a tal respeito, há muito que a jurisprudência constitucional - tecida sobretudo a propósito do direito de propriedade - sublinha que o artigo 17.º não formula qualquer distinção a tal respeito, aceitando aplicar aos direitos de natureza análoga - ou ao núcleo essencial de cada um destes, na medida em que seja precisamente aí (e só aí) que essa analogia se encontra - o princípio da reserva de lei parlamentar (Acórdãos n.os 329/99 e 517/99).

Por conseguinte, à reserva parlamentar de competência da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º, sobre «bases do regime e âmbito da função pública», junta-se agora a reserva da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, sobre «direitos, liberdades e garantias». O requerente sublinha, no entanto, que esta segunda reserva não tem necessariamente de ter um alcance coincidente com o resultante da alínea t), podendo até ser mais extensa do que esta. Com efeito, apesar de aquela se dirigir apenas ao cerne do regime de cada um dos direitos análogos em causa - em última análise, o direito a não ser privado do repouso necessário a uma vida condigna e o direito a não ser desprovido de um limite máximo da jornada de trabalho -, isso pode bem significar que a reserva de competência legislativa da Assembleia da República vai para além daquela base, verdadeiramente estruturante, do artigo 2.º da Lei n.º 68/2013, onde se estipula de forma lapidar que «o período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas é de oito horas por dia e quarenta horas por semana».

1.3 - Para o caso de não se considerar suficientemente demonstrada a pertença da matéria disciplinada pelo Decreto n.º 22/2013 da Assembleia Legislativa dos Açores à reserva de competência dos órgãos de soberania, seria ainda possível, segundo o requerente, recorrer ao contexto de emergência económico-financeira que justifica a Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, e lançar mão da jurisprudência contida no Acórdão n.º 613/2011, de acordo com a qual:

«[A] sustentabilidade das contas públicas, com a correspondente redução do défice e o controlo da dívida, é algo que, no entender justificável do legislador parlamentar, só poderá ser eficazmente garantido se for feito, não apenas ao nível do Estado, mas também, articuladamente, ao nível das entidades públicas que estão, de uma forma ou de outra, financeiramente relacionadas com esse mesmo Estado. É algo que só pode ser eficazmente levado a cabo num quadro de 'unidade nacional' e de 'solidariedade entre todos os portugueses' e através de medidas universalmente assumidas enquanto atos de 'soberania do Estado' legitimados pela sua própria subsistência financeira, bem como da de toda a economia nacional (cf. o artigo 225.º, n.os 2 e 3, da Constituição)».

Deste modo, será de considerar constitucionalmente legítimo que o poder legislativo soberano do Estado assuma que as medidas exigidas por uma urgente consolidação das contas públicas não devam ser tomadas isolada e descontextualizadamente apenas em partes do território nacional ou valendo apenas para parte dos cidadãos. Na verdade, e não obstante o desaparecimento das «leis gerais da República», como categoria geral, entende o requerente não ser sustentável - à luz dos fundamentos, finalidades e limites da autonomia regional enunciados nomeadamente no artigo 225.º da atual Constituição - a ideia de que nunca, e em circunstância alguma, possa haver medidas legislativas que muito embora não estejam textualmente no domínio da reserva de competência da Assembleia da República sejam, por motivos de relevante interesse nacional, tomadas imperativamente para todo o território nacional.

Nesta perspetiva, a fixação do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas pela Lei n.º 68/2013, atendendo ao aludido contexto de emergência económico-financeira, corresponderia a matéria que, pela sua natureza, deve ficar reservada aos órgãos de soberania, ou seja, integraria uma reserva de competência legislativa do Estado ou, se se preferir, da República; ou, ao menos, e pela mesma razão, deveria corresponder a um «limite implícito à competência legislativa regional», cuja inobservância redundaria em violação autónoma dos princípios da soberania e da unidade política do Estado.

1.4 - No que se refere à alegada inconstitucionalidade simultaneamente orgânica e material, por violação da regra constitucional que determina incumbir exclusivamente ao Estado a «fixação, a nível nacional, dos limites da duração do trabalho» [artigo 59.º, n.º 2, alínea b)] - o quarto vício invocado -, o requerente começa por salientar que a «fixação [...] dos limites da duração do trabalho» é, desde logo, uma incumbência indeclinável do Estado e dos seus órgãos de soberania, mormente do legislador: exigindo a Constituição que essa fixação seja feita «a nível nacional», não se trata pois de uma incumbência que o Estado possa delegar noutras pessoas coletivas públicas - como as regiões autónomas ou as autarquias locais - ou que estas possam assumir como competências próprias, ao abrigo dos respetivos estatutos legais. Deste modo, ao aprovar o Decreto n.º 22/2013, a ALRAA teria exercido uma competência que pertence em exclusivo ao legislador estadual - daí a inconstitucionalidade orgânica.

Mas o mesmo órgão incorreria igualmente em inconstitucionalidade material, porque o regime que editou não tem, nem nunca poderia ter - sem grosseira violação de um outro parâmetro da competência legislativa das regiões autónomas, que é o «âmbito regional» [alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º] - «nível nacional», como exige imperativamente a alínea b) do n.º 2 do artigo 59.º Aliás, o regime em análise nem sequer tem nível regional, dado que a Lei n.º 68/2013 continua a aplicar-se no território açoriano a todos os trabalhadores da Administração do Estado e da Administração autárquica. Tem sim nível sectorial, uma vez que o seu âmbito de aplicação subjetivo se restringe «exclusivamente aos trabalhadores da Administração Pública Regional» (artigo 2.º). E este abaixamento, a nível regional e sectorial, dos limites da duração do trabalho tem a agravante de introduzir uma desigualdade de tratamento sem qualquer justificação material.

Em suma, no entender do recorrente, o domínio da fixação dos limites da duração do trabalho corresponde a um daqueles casos em que a Constituição, ao afirmar a natureza nacional ou unificada de um regime ou de uma instituição, alarga pontualmente o conjunto das matérias reservadas aos órgãos de soberania, para além daquelas que são elencadas como tal nos artigos (161.º) 164.º e 165.º da Lei Fundamental.

1.5 - Por fim, o requerente considera o Decreto n.º 22/2013 também materialmente inconstitucional, por violação do princípio da igualdade que, no âmbito do artigo 59.º, n.º 1, da Constituição, garante a todos os trabalhadores - sem discriminações fundadas em critérios arbitrários, como sejam o território de origem ou o território onde exerçam a respetiva atividade profissional - o direito ao repouso e o direito à fixação do limite máximo da jornada de trabalho [cf. a respetiva alínea d)].

A igualdade exige que quaisquer diferenciações de regime, a introduzir por diploma regional, tenham uma clara fundamentação substantiva. E, quanto à questão em análise, considera o requerente dever ter-se por demonstrado que o artigo 2.º da Lei n.º 68/2013 (bem como as suas duas sequelas no n.º 1 do artigo 126.º do RCTFP e nos n.os 1 dos artigos 7.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 259/98) constitui uma verdadeira base do regime jurídico da função pública, pelo que há de aplicar-se uniformemente a todas as Administrações Públicas e vincular simultaneamente (como disposição de valor reforçado) o legislador governamental e o legislador regional [artigo 112.º, n.os 2 e 3, e artigo 227.º, n.º 1, alínea c)].

Na verdade, considerando que o regime da Lei n.º 68/2013 nasceu precisamente sob o signo da igualdade, num quadro jurídico como o do artigo 59.º da Constituição - claramente marcado também por preocupações igualitárias - a questão que o requerente coloca é a de saber quais as razões materiais que podem justificar o regime jurídico mais favorável que o Decreto n.º 22/2013 reserva apenas à Administração Pública regional:

«[Q]ue razões substantivas podem justificar que trabalhadores do setor público - na mesma ilha, na mesma cidade, eventualmente na mesma rua, com habilitações idênticas, desempenhando funções semelhantes e sujeitos à mesma disciplina - possam ter um período normal de trabalho claramente diferenciado? Sete horas por dia e trinta e cinco por semana para os trabalhadores da Administração Regional; oito horas por dia e quarenta por semana para os trabalhadores do Estado e das Autarquias Locais insulares.»

Recorde-se que a Lei n.º 68/2013 teve como objetivo (entre outros) a uniformização de diferentes regimes legais de duração do trabalho que se apresentavam, no juízo do legislador democrático, desprovidos de justificação material suficiente, uniformização esta operada a dois níveis: em primeiro lugar, através da previsão, para todos os trabalhadores que exercem funções públicas, de um mesmo período normal de trabalho; e, em segundo lugar, mediante a previsão de um regime que garante a convergência entre o sector público e o sector privado, estabelecendo para os trabalhadores públicos o período normal de trabalho que, em regra, é praticado no setor privado. Assente esta «intenção de igualdade», exigir-se-ia, em coerência com a dogmática do princípio da igualdade, nos termos do qual «o tratamento igual tem prioridade sobre o tratamento desigual», que um (posterior) tratamento desigual (ainda que mais favorável) fosse devidamente provido de uma justificação material. Daqui decorre, segundo o requerente, que, face à intenção igualitária da Lei n.º 28/2013, e não se descortinando «razões substantivas» que possam fundamentar a sujeição dos trabalhadores da Administração Pública regional a um período normal de trabalho inferior ao que vigora para os trabalhadores da Administração Pública estadual e da Administração local na Região, o regime previsto no artigo 3.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 22/2013, e o consequente afastamento do regime-regra decorrente do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, seja inconstitucional por violação do princípio da igualdade.

A violação do princípio da igualdade apresenta-se, por conseguinte, na ótica do requerente, indissociavelmente ligada à questão da uniformidade de regime - ao nível da duração do período normal de trabalho -, independentemente da pertença do trabalhador à Administração Pública estadual, regional ou local. Daí que, no desenvolvimento da sua argumentação, o requerente refira, seguidamente, que, não podendo a ALRAA legislar, nesta matéria, a propósito dos trabalhadores da Administração Pública estadual e da Administração local, de molde a garantir a desejada igualdade de tratamento no território da Região de todos os trabalhadores públicos, tal seria, em si, demonstrativo de que a duração normal do trabalho desses trabalhadores corresponde a matéria da competência legislativa dos órgãos de soberania:

«Só os órgãos de soberania estão em condições de legislar simultânea e uniformemente para todas as administrações públicas, evitando tratamentos preferenciais ou discriminatórios contrários ao espírito igualitário do artigo 59.º da Lei Fundamental».

2 - Notificada para o efeito previsto no artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (a Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante também referida como «LTC»), a Presidente da ALRAA veio manifestar «a sua total discordância» relativamente aos fundamentos das questões de inconstitucionalidade suscitadas no pedido e concluiu que «todas as normas constantes do DLR n.º 22/2013 não padecem das inconstitucionalidades invocadas».

2.1 - No tocante ao primeiro vício invocado, a oposição da ALRAA baseia-se, no essencial, em duas ordens de razões.

Em primeiro lugar, na discordância quanto à qualificação da matéria atinente à duração e horário de trabalho na função pública como base do regime da função pública, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição. Para que uma lei se possa considerar como lei de bases, é necessário, segundo o órgão autor das normas impugnadas no presente processo, que ela própria se assuma como tal e proceda a uma definição do quadro de referência das linhas mestras por que se deve reger a legislação numa certa área de atividade política. E, no que importa ao caso sub iudicio, a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, é o único diploma que poderá ser considerado como lei de bases da função pública, e o mesmo tem apenas a natureza enquadradora das matérias dos vínculos, carreiras e remunerações, deixando de fora a questão da duração e organização do horário de trabalho na função pública, a qual aparece apenas em diplomas claramente vinculados àquela Lei: é o caso, nomeadamente, da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, e do Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de agosto, que, por isso, «nunca poderão aspirar a normas bases da função pública».

Este entendimento de que a matéria da duração e horário de trabalho na função pública não faz parte do leque de matérias das bases do regime e âmbito da função pública, seria ainda reforçado, por uma «interpretação, à contrário, do n.º 2 do artigo 127.º do EPARAA, no qual se prevê que apenas 'as bases e o regime geral de recrutamento para a função pública nos serviços regionais, da formação técnica, do regime de quadros e carreiras, do estatuto disciplinar e do regime da aposentação são definidos por lei para a Administração Pública do Estado', deixando de fora o regime relativo à duração do período normal de trabalho».

Em segundo lugar, e a título subsidiário, a ALRAA invoca como fonte legitimadora do Decreto n.º 22/2013 o valor reforçado do EPARAA. Para tanto, começa por observar que tem sido a jurisprudência constitucional a balizar o conceito de bases do regime e âmbito da função pública e que a maioria dos acórdãos citados em apoio do pedido de fiscalização preventiva deduzido pelo requerente «são anteriores à última revisão constitucional e ao EPARAA vertido na Lei n.º 2/2009, de 2 de janeiro, que reforçaram o poder legislativo das Regiões Autónomas, designadamente quanto ao âmbito e regime dos trabalhadores da Administração Pública regional autónoma [alínea a) do n.º 3 do artigo 49.º do EPARAA]». Tendo em conta este dado, a ALRAA conclui o seguinte:

«E mesmo que se considere, por mera hipótese, que a duração e horário de trabalho na função pública faz parte do leque de matérias das bases do regime e âmbito da função pública, a verdade é que o EPARAA, lei de valor reforçado [n.º 3 do artigo 112.º, da alínea b) do artigo 161.º e da alínea f) do n.º 6 do artigo 168.º da CRP] permite que a ALRAA legisle quanto àquela matéria, por a mesma se incluir no âmbito e regime dos trabalhadores da Administração Pública regional autónoma [alínea a) do n.º 3 do artigo 49.º do EPARAA]».

2.2 - Quanto à invocada violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, em virtude de o Decreto n.º 22/2013 tratar de matéria atinente aos direitos, liberdades e garantias - artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição -, a ALRAA considera que «a alegação não se coaduna com o diploma submetido a apreciação», sem prejuízo de reconhecer «que o limite máximo da jornada de trabalho [- o aspeto que considera principalmente em causa -] possa constituir um direito fundamental». Omite, todavia, pronunciar-se expressamente sobre a sua estrutura, designadamente para efeitos de aplicação do regime orgânico-formal dos direitos, liberdades e garantias e, em especial, da integração na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição]. Ao invés, a ALRAA opta por centrar a sua análise num eventual desrespeito do citado direito por parte do Decreto n.º 22/2013, nos termos seguintes:

«Embora se reconheça que o limite máximo da jornada de trabalho possa constituir um direito fundamental, a verdade é que o limite máximo dessa jornada está fixado para os trabalhadores do Estado e das autarquias na Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto e para os trabalhadores da Região Autónoma dos Açores, agora, no DLR 22/2013.

O escopo da norma vertida na alínea d) do n.º 1 do artigo 59.º da CRP pretende assegurar a todos trabalhadores o seu direito ao repouso, lazer, descanso e um limite máximo da jornada de trabalho, a qual está garantida ainda de forma mais premente na Região Autónoma dos Açores, por ficar aquém do limite máximo fixado para os restantes trabalhadores.

Inexistindo desrespeito pela norma da alínea d) do n.º 1 do artigo 59.º da CRP, por esta via, também inexiste a inconstitucionalidade prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP (reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República).»

2.3 - Sobre o vício do Decreto n.º 22/2013 consubstanciado na invocada violação da reserva dos órgãos de soberania - reserva do Estado ou reserva da República -, dado o contexto de emergência económico-financeira, a ALRAA nada disse.

2.4 - Relativamente à inconstitucionalidade imputada ao Decreto n.º 22/2013, por violação do artigo 59.º, n.º 2, alínea b), da Constituição, entende a ALRAA que o regime autonómico insular não modifica apenas a estrutura dos dois arquipélagos, mas transforma igualmente a estrutura do Estado, impondo limites ao exercício das funções legislativa e administrativa pelos órgãos de soberania (n.º 1 do artigo 227.º) e deveres de atuação (artigo 229.º). Consequentemente, «o conceito de 'Estado' previsto no n.º 2 do artigo 59.º da Constituição não poderá cingir-se à Assembleia da República ou ao Governo da República, mas [deve abranger] também as autarquias e as regiões autónomas, na medida das respetivas competências». De outro modo, designadamente seguindo a interpretação defendida no pedido pelo requerente, «seria a exclusão pura e simples do poder legislativo regional, o qual a própria CRP consagrou na sua origem e reforçou ao longo das sucessivas revisões».

2.5 - Finalmente, quanto ao último vício de inconstitucionalidade invocado pelo requerente, a ALRAA recondu-lo a uma questão de distribuição de competências legislativas.

Nesse sentido, sublinha que:

«[A] partir da VI Revisão Constitucional e com a aprovação da Lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro, que alterou o [EPARAA], passou a reconhecer-se à legislação, cujo âmbito de aplicação seja restrito ao território das Regiões Autónomas, uma posição específica no enquadramento dos atos legislativos, uma vez que foi erradicado o parâmetro estabelecido pelo respeito pelos princípios fundamentais das leis gerais da República.

Neste contexto, o disposto no artigo 228.º, n.º 2, da CRP (reafirmado pelo artigo 15.º do EPARAA) impõe que apenas na falta de legislação regional própria sobre matéria não reservada à competência dos órgãos de soberania, se apliquem nas regiões autónomas as normas legais em vigor.

A Constituição e o EPARAA enunciam, assim, expressamente o princípio da supletividade do direito estadual, consubstanciado na ideia geral de que as normas emitidas pelos órgãos de soberania preenchem os espaços de vazio legislativo decorrente da omissão das regiões autónomas na normação de matérias da respetiva competência; quando este espaço regulativo se encontre preenchido por norma regional, não pode o Estado preenchê-lo. As leis e os Decretos-Leis só serão aplicáveis no território regional enquanto as Assembleias Legislativas não legislarem sobre a matéria e, se já o tiverem feito, a legislação nacional não pode revogar a legislação regional, dados os diferentes âmbitos de aplicação territorial quando não haja supletividade.»

A partir destes dados, a ALRAA considera existir «uma reserva de competência legislativa a favor das Regiões Autónomas para que estas, em matérias não reservadas aos órgãos de soberania e sobre as quais os parlamentos insulares possam legislar, aprovem legislação de âmbito regional». E a «consagração constitucional do princípio da supletividade do direito estadual [...] reforça o entendimento no sentido da aplicação tendencialmente residual do direito estadual».

Deste modo, da conjugação do disposto na alínea l) do n.º 1 do artigo 7.º do EPARAA, que consagra o «direito a uma administração pública com quadros próprios fixados pela Região», com a alínea a) do n.º 3 do artigo 49.º do mesmo normativo, que estabelece como competência legislativa regional a «organização da administração regional autónoma direta e indireta, incluindo o âmbito e regime dos trabalhadores da administração pública regional autónoma», resulta um claro acolhimento constitucional e estatutário permissivo da criação de um «período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública Regional», como o previsto no Decreto n.º 22/2013. Com efeito:

«[P]ermitindo a própria CRP [- ao que parece, com base no aludido princípio da supletividade -] que a Região legisle quanto ao 'âmbito e regime dos trabalhadores da administração pública regional autónoma' de forma distinta do todo nacional, não poderá em simultâneo impedir esta diferenciação legislativa por via da violação do princípio da igualdade previsto no seu artigo 13.º [...]

A existência de legislação regional distinta da nacional faz parte da essência do regime autonómico e do próprio Estado unitário (artigo 6.º da CRP).»

Acresce que, se a base constitucional do princípio da igualdade é a igual dignidade social de todos os cidadãos (n.º 1 do artigo 13.º), não se vislumbra - acrescenta o órgão autor da norma impugnada - em que medida a redução em cinco horas semanais no período normal de trabalho dos trabalhadores da administração regional possa afetar a dignidade social dos demais trabalhadores.

3 - Por consulta de publicação oficial, verifica-se que a ALRAA apresentou na Assembleia da República, em 17 de outubro de 2013, a Proposta de Lei n.º 180/XII, que visa, de acordo com o respetivo artigo 1.º, assegurar a não aplicação (apenas) aos trabalhadores da Administração regional da Região Autónoma dos Açores da Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, «na parte em que alarga o período normal de trabalho dos trabalhadores que exercem funções públicas» (cf. Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 17/XII/3, de 31 de outubro de 2013, pp. 32-33). É o seguinte o teor do citado artigo 1.º, sob a epígrafe «Objeto e âmbito»:

«A Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, na parte em que alarga o período normal de trabalho dos trabalhadores que exercem funções públicas, não se aplica aos trabalhadores da administração regional da Região Autónoma dos Açores, mantendo-se em vigor as disposições legais anteriormente aplicáveis.»

O segundo - e último - artigo da Proposta de Lei em apreço determina a entrada em vigor do diploma «no dia seguinte ao da sua publicação».

Na exposição de motivos dessa Proposta, o órgão proponente considera que a citada Lei n.º 68/2013 «não teve em conta as necessidades laborais dos serviços da administração regional da Região Autónoma dos Açores, de forma a permitir, aos seus órgãos decisórios, a possibilidade de continuar a dispor de horários de trabalho mais ajustados às suas particularidades, necessidades e especificidades». Mais entende a ALRAA que:

«Face à Constituição da República Portuguesa e ao Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores, deverá caber aos órgãos de governo próprio da Região, promover e executar as medidas mais adequadas tendo em vista obter uma maior eficiência, eficácia e produtividade dos seus serviços públicos assim como dos seus trabalhadores medidas essas que não deverão, de forma alguma, ser subtraídas ao seu poder decisório.

A Região ao adotar uma política própria de gestão dos seus recursos humanos através, designadamente, dos quadros regionais de Ilha e das figuras da afetação de pessoal, potenciou a sua sustentabilidade financeira, alicerçada no rigor, na transparência e na boa gestão das finanças públicas regionais, bem como o cumprimento integral das metas orçamentais a que a Região se comprometeu, pelo que estas matérias têm de se enquadrar, necessariamente, no seu todo.

A matéria ínsita na Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, deverá assim ter em conta as condicionantes da insularidade e os especiais e particulares condicionalismos derivados da natureza arquipelágica da Região Autónoma dos Açores, onde a sua população se insere e trabalha, com as consequentes dificuldades de mobilidade inter-ilhas a partir de determinadas horas, o que se agudiza particularmente no período de inverno e se reflete, inexoravelmente, em toda a envolvência laboral, seja no âmbito das famílias, das empresas e da administração pública.»

Deste modo, segundo a ALRAA, «a igualdade de tratamento entre os trabalhadores que exercem funções públicas, que se pretende, só pode ser alcançada tendo em conta todas as idiossincrasias que a vivência arquipelágica acarreta para as suas populações». E, para justificar a sua iniciativa legislativa junto da Assembleia da República, aquela Assembleia conclui:

«A plena efetivação desta matéria reclama a intervenção da Assembleia da República, na medida em que estamos perante matérias da reserva de competência legislativa deste órgão de soberania».

4 - Foi discutido em Plenário o memorando apresentado pelo relator e fixada a orientação do Tribunal sobre as questões a resolver, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 59.º da LTC, cumprindo agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu.

II. Fundamentação

A) Delimitação do objeto do pedido: as normas a apreciar e a autonomia dos vícios de inconstitucionalidade imputados

5 - O pedido de apreciação da constitucionalidade em análise reporta-se à «totalidade das normas contidas no Decreto n.º 22/2013 da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, que estabelece o Período Normal de Trabalho dos Trabalhadores da Administração Pública Regional». E, entre tais normas, encontra-se a do artigo 4.º, acima transcrito, que se refere genericamente ao «disposto na Lei n.º 64/2013, de 29 de agosto».

Sucede que esta lei tem um objeto mais amplo do que o respeitante à matéria da duração do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas, sem prejuízo de tal matéria se encontrar perfeitamente individualizada no âmbito desse objeto. Isso resulta desde logo do seu título - «Estabelece a duração do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas e procede à quinta alteração à Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de agosto, e à quinta alteração à Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro» - e é refletido de modo inequívoco nos dois números em que se analisa o seu artigo 1.º, com a epígrafe «Objeto»:

«1 - A presente lei estabelece a duração do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas, alterando em conformidade:

2 - A presente lei altera ainda:

Por outro lado, resulta da exposição de motivos do Decreto n.º 22/2013 que o mesmo apenas visa a Lei n.º 68/2013, na parte em que esta disciplina a duração do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas, isto é, na parte respeitante ao objeto definido no respetivo artigo 1.º, n.º 1. Com efeito, lê-se na mencionada exposição de motivos:

«A Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, estabelece a duração do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas e procede à quinta alteração à Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, à quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de agosto, e à quinta alteração à Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro [- trata-se da transcrição do título da própria Lei n.º 68/2013].

Esta Lei procede ao aumento do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas para 8 horas diárias (ao invés das 7 horas) e 40 horas semanais (ao invés de 35 horas), que o mesmo é dizer, dispõe sobre a duração e organização do trabalho na Administração Pública.

A matéria em apreço, duração e horário de trabalho na função pública, não faz parte do leque de matérias das bases do regime e âmbito da função pública. Estamos, nesta medida, perante uma matéria que cai, inequívoca e indiscutivelmente, no âmbito da competência legislativa própria da Região Autónoma dos Açores por força do disposto nos artigos 37.º e alínea a) do n.º 3 do artigo 49.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.

Nesta medida, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores pode e deve afastar a aplicação da Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, que fixou o período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas em 40 horas semanais, através da publicação do presente decreto legislativo regional que manterá as 35 horas semanais. [...] (itálico aditado).»

Ou seja, a estatuição do artigo 4.º do Decreto n.º 22/2013 que determina não ser aplicável à Administração Pública regional «o disposto na Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto» deve ser interpretada restritivamente, no sentido de estar em causa apenas a não aplicação das disposições da citada Lei que respeitam à matéria da duração do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas, o mesmo é dizer, as disposições subsumíveis ao artigo 1.º, n.º 1, da mesma Lei.

Na verdade, é esse o objetivo prosseguido pela ALRAA, que, por isso mesmo, invoca na exposição de motivos do Decreto n.º 22/2013 a sua competência legislativa própria em matéria de «âmbito e regime dos trabalhadores da Administração Pública regional autónoma e demais agentes da Região» [cf. o artigo 49.º, n.º 3.º, alínea a), do EPARAA]. E é também esse o objetivo que leva aquele órgão a «acautelar» a respetiva incompetência, mediante a apresentação junto da Assembleia da República da Proposta de Lei n.º 180/XII.

Por outro lado, a interpretação do Decreto n.º 22/2013 que subjaz ao pedido de fiscalização da constitucionalidade apresentado pelo requerente assume igualmente a referida interpretação restritiva:

«2 - O referido Decreto n.º 22/2013 [...] tem por finalidade precípua excluir esta última [- a Administração Pública regional -] do regime contido na recente Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto (artigo 4.º) - diploma que define imperativamente e para todo o território nacional 'a duração do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas, alterando em conformidade: a) o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas [...]; b) o Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de agosto, que estabelece as regras e os princípios gerais em matéria de duração do trabalho na Administração Pública' (artigo 1.º).

Consequentemente, o Decreto sub judice estatui, no n.º 1 do seu artigo 3.º, que 'o período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública Regional é de sete horas por dia e trinta e cinco por semana' - em vez de 'oito horas por dia e quarenta por semana', tal como consagrado genericamente no n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 68/2013, e objeto de posterior desdobramento normativo: no n.º 1 do artigo 126.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (RCTFP), para os trabalhadores hoje sujeitos a essa disciplina-regra; no n.º 1 do artigo 7.º e no n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 259/98, para os trabalhadores que exercem funções na Administração Pública em regime de nomeação definitiva.

Numa palavra, o n.º 1 do artigo 3.º do Decreto n.º 22/2013 procura, em ostensiva derrogação do disposto no n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 68/2013 - tanto mais que este diploma assume, em moldes categóricos, a sua natureza imperativa e prevalente (artigo 10.º) -, reconstituir em termos seletivos o status quo ante em matéria de regime-regra da duração do trabalho. Ou seja, pretende restabelecer a vigência para a Administração Pública Regional do regime anterior mais favorável - mas mantendo-se aquela lei nacional em vigor no território açoriano para os trabalhadores da Administração do Estado e para os trabalhadores da Administração Autárquica.»

Em conformidade, o requerente, na fundamentação do seu pedido, apenas equaciona, discute e analisa aquela intencionada derrogação, relativamente aos citados trabalhadores da Administração Pública da Região Autónoma dos Açores.

Pelo exposto, o Tribunal vai apreciar a constitucionalidade de todas as normas constantes do Decreto n.º 22/2013, interpretando o respetivo artigo 4.º no sentido de o mesmo se referir apenas às disposições da Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, respeitantes à matéria da duração do período normal de trabalho em funções públicas.

6 - Por outro lado, na análise do normativo constante do Decreto n.º 22/2013 sobressai a centralidade do seu artigo 3.º, n.º 1: é neste preceito que se consubstancia a derrogação do novo período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas estabelecido pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, e a recuperação do período que esta mesma Lei pretendeu substituir.

Com efeito, e como reconhecido expressamente na exposição de motivos do citado Decreto, o intento prosseguido pelo legislador regional é «afastar a aplicação da Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, que fixou o período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas em 40 horas semanais [e manter o regime anterior das] 35 horas semanais» (itálicos aditados). E, em consonância, o objeto do mesmo diploma é estabelecer «o regime especial de duração do período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública Regional» (cf. o respetivo artigo 1.º). Tal objetivo encontra a sua tradução normativa no referido artigo 3.º, n.º 1: «o período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública Regional é de sete horas por dia e trinta e cinco horas semanais».

Deste modo, a eventual inconstitucionalidade do artigo 3.º, n.º 1, em análise, importa não só a inconstitucionalidade consequente dos n.os 2 e 3 do mesmo artigo que expressamente se lhe referem, pressupondo-o, como também de todos os demais artigos do Decreto n.º 22/2013. Daí não se justificar uma apreciação autónoma da constitucionalidade de tais preceitos, tanto mais que também não vêm invocados vícios de inconstitucionalidade específicos ou diretamente imputados aos mesmos preceitos.

Na verdade, os artigos 2.º e 5.º daquele Decreto, porque, respetivamente, delimitam o âmbito de aplicação subjetivo e temporal do período normal de trabalho fixado no citado artigo 3.º, n.º 1, também dele são absolutamente dependentes.

Já o artigo 4.º do mesmo diploma, na interpretação restritiva anteriormente feita, é uma mera consequência da estatuição do artigo 3.º, n.º 1: na medida em que vigora um período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública regional diferente daquele que é fixado na Lei n.º 68/2013, nomeadamente no seu artigo 2.º, n.º 1, esta última, na parte em que alarga o período normal de trabalho dos trabalhadores que exercem funções públicas, não se aplica aos trabalhadores da Administração Pública regional.

Tal vale, desde logo, para os n.os 2 e 3 do artigo 2.º de tal Lei e para os seus artigos 10.º, 11.º e 12.º, na parte em que se referem expressamente ao artigo 2.º, uma vez que todos pressupõem o disposto no artigo 2.º, n.º 1. Por outro lado, sendo os artigos 3.º e 4.º da Lei n.º 68/2013, um «desdobramento normativo» - na expressão do requerente - ou uma simples concretização do período normal de trabalho de referência de oito horas por dia e quarenta horas por semana para os trabalhadores em funções públicas fixado no artigo 2.º, n.º 1, anterior, relativamente aos trabalhadores com vínculo de emprego público fundado em contrato de trabalho em funções públicas e aos trabalhadores com vínculo de emprego público fundado em nomeação, é evidente que a aplicação dos mesmos preceitos aos trabalhadores da Administração Pública regional fica prejudicada, caso o período normal de referência a considerar seja diferente daquele que é estabelecido no citado artigo 2.º, n.º 1.

Em suma, a eventual inconstitucionalidade da norma do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto n.º 22/2013 por qualquer um dos fundamentos invocados pelo requerente não é suscetível de ser removida mediante a sua reformulação e o citado Decreto, expurgado da mesma norma, ficaria, nos termos expostos, esvaziado de qualquer sentido.

7 - Os vícios de inconstitucionalidade arguidos pelo requerente respeitam todos à mesma dimensão normativa do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto n.º 22/2013. Com efeito, no seu pedido, o requerente confronta a derrogação do regime geral fixado a nível nacional pelo artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 68/2013 operada pelo citado preceito do diploma regional com diferentes parâmetros constitucionais. Acresce que qualquer das inconstitucionalidades invocadas, a proceder, é, só por si, suficiente para fundamentar o veto por inconstitucionalidade do mesmo Decreto e impeditiva da renovação da sua aprovação.

Embora o requerente invoque a relação de prejudicialidade dos vícios de inconstitucionalidade orgânica por violação do artigo 165.º da Constituição apenas em relação à violação da reserva legislativa do Estado ou da República baseada no alegado contexto de emergência económica e financeira, a verdade é que tanto o vício de inconstitucionalidade simultaneamente orgânico e material por violação da incumbência exclusiva do Estado de fixar a nível nacional os limites da duração do trabalho [artigo 59.º, n.º 2, alínea b), da Constituição], como o vício de inconstitucionalidade material por violação do princípio da igualdade [artigos 13.º e 59.º, n.º 1, alínea d), e n.º 2, alínea b), ambos da Constituição] também revelam uma certa conexão com aqueles vícios competenciais.

Em primeiro lugar, a incumbência do Estado de assegurar, a nível nacional, os limites da duração do trabalho referida no artigo 59.º, n.º 2, alínea b), da Constituição é instrumental relativamente aos direitos fundamentais previstos no n.º 1 do mesmo artigo, alíneas a) e d) (cf., quanto a esta última, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. i, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, anot. xi ao artigo 59.º, p. 776; Rui Medeiros em Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, t. i, 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anot. xxi ao artigo 59.º, p 1165). E, por outro lado, a exigência de uma fixação «a nível nacional» daqueles limites não é dissociável das exigências de igualdade que permeiam a garantia de todos os direitos dos trabalhadores previstos no mesmo n.º 1.

É certo que a referência ao «nível nacional», por si só, pode não ser suficiente para afirmar uma «reserva de legislação estadual» (neste sentido, v. Rui Medeiros, ibidem, anot. xix ao artigo 59.º, pp. 1163-1164; em sentido contrário, v., todavia, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, ibidem, mesma anot. ao artigo 59.º: «tais limites têm de ser de caráter nacional, o que quer dizer que não pode ter variações regionais e que a sua determinação compete ao Estado»; e o Acórdão n.º 212/92).

Mas já é seguro que se, conforme afirma o requerente, os direitos concretizados por via da fixação do período normal de trabalho pelo artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 68/2013 - os direitos ao repouso e a um limite máximo da jornada de trabalho e ao descanso semanal -, tiverem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, então estará em causa matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição]. Ademais, relativamente aos trabalhadores em funções públicas, se tal período normal de trabalho de referência também corresponder a uma «base do regime da função pública», conforme sustenta igualmente o requerente, então a fixação de tal período também integrará a citada reserva de competência legislativa [agora por força da alínea t) do mesmo artigo 165.º, n.º 1]. Ou seja: caso proceda qualquer um destes dois vícios de competência invocados pelo requerente, necessariamente que a fixação dos limites da duração do trabalho referida no artigo 59.º, n.º 2, alínea b), da Constituição estará reservada a lei ou decreto-lei autorizado, atos, em princípio, de aplicação nacional. Nestes termos, verifica-se uma precedência - ou, pelo menos, uma interdependência - entre os citados vícios competenciais e este vício que o requerente caracteriza como sendo simultaneamente competencial e material.

Do mesmo modo, no que se refere à invocada violação da igualdade.

A «questão chave» é aqui, uma vez mais, a exigência constitucional de uniformidade de regime em matéria de duração do tempo de trabalho dos trabalhadores em funções públicas. E face a tal exigência, um decreto legislativo regional não é, em princípio, instrumento adequado para disciplinar essa matéria, uma vez que está, por natureza, limitado ao «âmbito regional», no sentido territorial e institucional do termo consagrado pela jurisprudência constitucional (cf. os Acórdãos n.os 258/2007, 423/2008 e 304/2011). Mas, sendo assim, o vício de inconstitucionalidade radicará, desde logo, no instrumento legislativo, e não no seu conteúdo, qualquer que ele seja; a violação da igualdade será simples consequência da adoção de um regime que não pode deixar de diferenciar entre realidades, em princípio, iguais - os trabalhadores da Administração Pública regional e os trabalhadores das demais Administrações - e que, por isso mesmo, requerem um tratamento igual. Enquanto realidade consequencial, não é, pois, esta inconstitucionalidade material que deverá estar na primeira linha da apreciação do Tribunal.

Em síntese, justifica-se começar por apreciar as invocadas inconstitucionalidades orgânicas por violação do artigo 165.º, n.º 1, da Constituição, uma vez que, a proceder qualquer uma delas ou ambas, fica prejudicado o conhecimento das demais inconstitucionalidades arguidas.

8 - Finalmente, a circunstância de, ao apresentar a Proposta de Lei n.º 180/XII, a ALRAA reconhecer que a respetiva matéria, que é coincidente com aquela que é objeto do Decreto n.º 22/2013 - a saber: o afastamento da aplicação da Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, na parte em que alarga o período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas, aos trabalhadores da Administração Pública da Região Autónoma dos Açores - integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República (cf. supra o n.º 3), não é impeditiva da apreciação do mérito do presente pedido de fiscalização abstrata preventiva da constitucionalidade.

O reconhecimento implícito da inconstitucionalidade das normas do Decreto n.º 22/2013 pelo órgão autor das mesmas não dispensa uma avaliação autónoma por parte do Tribunal, aliás pedida pelo requerente.

B) Apreciação das inconstitucionalidades por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República

B.1. A violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de bases do regime da função pública

9 - Desde há muito que o Tribunal Constitucional, seguindo a doutrina mais representativa, distingue três níveis de extensão das reservas absoluta e relativa de competência legislativa da Assembleia da República (cf. o Acórdão n.º 3/89; na doutrina, v., mais recentemente, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. v, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 254; e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. ii, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anot. iv ao artigo 165.º, p. 325):

• Um nível mais exigente em que toda a disciplina legislativa da matéria é reservada à Assembleia da República;

• Um nível menos exigente, em que a reserva de competência legislativa daquele órgão se limita ao regime geral;

• Um terceiro nível, em que a competência da Assembleia da República é reservada apenas no que se refere às bases gerais ou bases do regime jurídico da matéria.

Neste último nível, embora não seja fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por «bases», é seguro que, nos domínios materiais correspondentes, compete à Assembleia da República «tomar as opções político-legislativas fundamentais e [...] definir a disciplina básica do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ibidem; cf. também os Acórdãos n.os 4/84 e 285/92; e Jorge Miranda, ibidem, pp. 406 e 412). Não sendo fácil de precisar rigorosamente o âmbito das matérias reservadas à competência legislativa da Assembleia da República, em especial quando tal reserva se cinge às «bases» dos regimes jurídicos, deve preferir-se, em caso de dúvida, «a interpretação mais favorável ao alargamento da competência reservada da AR. Este princípio de interpretação resulta diretamente da preeminência legislativa da AR, cujo fundamento é o próprio princípio democrático-representativo» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ibidem, anot. vi ao artigo 165.º, p. 327; também favorecendo «a interpretação que seja mais adequada ao primado do Parlamento», v. Jorge Miranda, ibidem, p. 255).

A mesma Assembleia não está, contudo, impedida nem de regular por ato legislativo seu toda a matéria em causa, mediante um ato legislativo compósito que integre princípios gerais ou princípios estruturantes e regras concretizadoras desses princípios e ainda outras disposições de mera remissão para outros diplomas (cf., por exemplo, e com referência às bases do regime da função pública, os Acórdãos n.os 142/85, 261/2004 e 620/2007); nem de circunscrever a disciplina legislativa por si aprovada às referidas bases (em sentido material) - caso em que se deverá falar de leis de bases em sentido próprio (ainda que as mesmas não se autoqualifiquem como tal): uma modalidade de «leis sobre leis» que é pressuposto da aprovação de decretos-leis de desenvolvimento ou de decretos legislativos regionais emanados ao abrigo da competência legislativa complementar das Assembleias Legislativas das regiões autónomas [cf., respetivamente, os artigos 198.º, n.º 1, alínea c), e 227.º, n.º 1, alínea c), ambos da Constituição, que preveem «leis que se circunscrevem aos princípios ou bases gerais de regimes jurídicos»; cf. também o artigo 38.º, n.os 1, primeira parte, e 2, do EPARAA; por outro lado, e conforme resulta do n.º 4 deste último normativo, a aprovação de «diplomas de bases» não está limitada ao domínio da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, podendo ocorrer igualmente em domínios de competência concorrencial dos diversos órgãos legislativos].

A este propósito, pode ler-se no Acórdão n.º 620/2007:

«Como vem sendo reconhecido, a Constituição não define o que são leis de bases (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 493/05). No caso de a lei se não autoqualificar como tal, são de presumir como leis de bases as leis da Assembleia da República naquelas matérias em que a reserva de lei se limita justamente às bases dos regimes jurídicos previstas nos artigos 164.º e 165.º Fora desses casos [ou, poder-se-á acrescentar: afastada por via hermenêutica aquela presunção], são de qualificar como leis de bases as leis que de facto se limitem aos princípios gerais dos regimes jurídicos e que não devolvam expressamente o seu desenvolvimento para diploma regulamentar, pois então deixa de existir um pressuposto necessário das leis de bases, que é o seu desenvolvimento legislativo. Inversamente, um indício seguro da existência de uma lei de bases é a exigência por ela estabelecida de desenvolvimento ou de regulamentação mediante decreto-lei (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, citada, pág. 676). [...]

Não podendo ser tido como uma lei de bases, poderá suceder que algumas das [normas de um dado diploma legal] possam ser qualificadas como bases do regime da função pública. Como tais devem entender-se aquelas que, num ato legislativo, definam as opções político-legislativas fundamentais cuja concretização normativa se justifique que seja ainda efetuada por via legislativa (Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituição, citado, pág. 755; Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, tomo v, 3.ª edição, Coimbra, pág. 377; acórdão do Tribunal Constitucional n.º 261/04)».

Em qualquer caso, se o Governo ou as Assembleias Legislativas das regiões autónomas aprovarem atos legislativos, seja no exercício da sua competência legislativa primária, seja no exercício da sua competência legislativa complementar, que tenham por objeto a modificação ou a definição de opções político-legislativas correspondentes a bases integradas na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, tais atos enfermarão, nessa medida, de inconstitucionalidade orgânica.

Nesse sentido, decidiu o Tribunal no seu Acórdão n.º 142/85 (também ele referente à reserva de competência legislativa em matéria de bases do regime jurídico da função pública):

«[A norma constitucional consagradora da reserva parlamentar em matéria de bases da função pública aponta para a aprovação de uma 'lei-quadro' da função pública]: ora a Constituição apenas aponta para aí (foi isso que acima se disse), mas, em rigor, não condiciona ou limita expressamente nesses termos o alcance da reserva em causa. Esta, por conseguinte, bem pode ser interpretada antes como incluindo qualquer intervenção legislativa que contenda com os princípios estruturais básicos do regime da função pública.

Definido o seu alcance nos termos indicados, o que a reserva do artigo 168.º, n.º 1, alínea u), implica, sim, é a necessidade de, a partir dos numerosos e dispersos textos legais regulamentadores da função pública, e sem, naturalmente, perder de vista o respetivo contexto, maxime institucional e histórico, averiguar e estabelecer as linhas de força estruturais dessa regulamentação, os princípios básicos que a informam e caracterizam, pois aí se situará a linha de fronteira entre o que pertence e o que não pertence à competência legislativa exclusiva da Assembleia da República. Nessa competência entrará só - como é óbvio - o que contenda com aqueles princípios, por importar a sua substituição, modificação ou derrogação; sobre tudo o mais, poderá o Governo legislar sem necessidade de qualquer autorização prévia.

Numa palavra, e para nos servirmos de uma consabida distinção, dir-se-á: a reserva parlamentar inclui apenas o que tenha a natureza de uma regulamentação de princípio, por constituir, ou coenvolver uma redefinição de 'princípios jurídicos'; a emissão de normas que não briguem com esses princípios, mas representem unicamente uma diferente modelação ou concretização deles, essa encontra-se o Governo habilitado a fazê-la autonomamente.»

Este entendimento foi confirmado pela jurisprudência posterior - v., por exemplo, o que se refere no Acórdão n.º 208/2002:

«Decorre da jurisprudência do Tribunal Constitucional, nomeadamente o Acórdão n.º 233/97 (in AcTC, 36.º vol., pp. 503 e ss.) e dos Acórdãos aí citados, que a criação de exceções ou o estabelecimento de princípios contrários em matéria de bases do regime e âmbito da função pública não podem ser considerados como constituindo o desenvolvimento de tais bases.

Isso significa necessariamente que a criação de tais exceções ou princípios contrários aos contidos nas bases da função pública consubstancia uma invasão da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição. Com efeito, ainda que se admita que a reserva estabelecida nesta última norma não abrange a particularização e a concretização do regime da função pública [...], ela não pode deixar de incluir a criação de exceções ou o estabelecimento de princípios contrários àqueles que podem considerar-se os princípios básicos definidores das bases de tal regime, sob pena de se abrir a porta a um esvaziamento da reserva pela via da multiplicação de regimes excecionais.»

Deste modo, e em rigor, perante o que acima foi referido como um ato legislativo compósito respeitante a matéria cujas bases ou princípios integrem a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, falta um pressuposto do exercício da competência legislativa complementar do Governo ou das Assembleias Legislativas das regiões autónomas - uma «lei que se circunscreva aos princípios ou bases gerais de um dado regime jurídico». Os mesmos órgãos podem, todavia, exercer relativamente a tal matéria a respetiva competência legislativa primária, nos termos gerais, ou seja, abstendo-se de legislar sobre a (parte da) matéria reservada à Assembleia da República - isto é, sobre as bases ou princípios estruturantes do regime jurídico em causa.

10 - A Lei n.º 68/2013 não se qualifica a si própria como lei de bases, mas, pelo exposto, tal não obsta a que a fixação do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas em oito horas por dia e quarenta horas por semana, constante do seu artigo 2.º, n.º 1, corresponda a uma base ou princípio estruturante do regime da função pública, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição, conforme sustenta o requerente. Tudo depende da compreensão do conceito de «base» neste contexto, da extensão do termo «função pública» e, outrossim - como não pode deixar de ser - do próprio significado e função estruturante do «período normal de trabalho» no âmbito do regime da duração do trabalho dos trabalhadores em funções públicas.

No que se refere ao primeiro aspeto, importa ter presente, como é justamente sublinhado pelo requerente, que a razão de ser da integração das «bases do regime da função pública» na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República se conexiona, desde logo, com as garantias de contraditório político e de publicidade e transparência do debate próprias do processo legislativo parlamentar. Acresce a exigência de unidade axiológico-normativa do regime jurídico aplicável a todos os trabalhadores em funções públicas, independentemente da concreta Administração a que os mesmos se encontrem vinculados (cf. o artigo 269.º da Constituição). Tal unidade é, de resto, simétrica da comunidade de fins e de princípios constitucionalmente prevista para a Administração Pública (cf. o artigo 266.º da Constituição).

Por outro lado, esta dimensão encontra-se intimamente ligada com o terceiro aspeto referido: a exigência de fundamentalidade da solução normativa concretamente considerada e o seu caráter estruturante, que são conaturais ao conceito de «base», nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 164.º e 165.º da Constituição. Deste modo, haverá que indagar se, como pretende o requerente, o período normal de trabalho de referência dos trabalhadores em funções públicas legalmente fixado é uma «âncora» ou epicentro verdadeiramente estruturante da disciplina do tempo de trabalho desses trabalhadores e indispensável à arquitetura de um «regime da função pública», visando a sua redefinição operada pela Lei n.º 68/2013 uma aproximação deste último ao regime do contrato individual de trabalho; ou se, como sustenta a ALRAA, as normas sobre a duração e sobre os horários de trabalho na função pública, por falta de caráter estruturante do respetivo regime, não podem «aspirar» à qualificação como «normas bases da função pública».

O segundo aspeto dos três mencionados prende-se com a tendência para a laboralização da relação de emprego público, fortemente impulsionada a partir de 2004. Retenha-se a síntese constante do Acórdão n.º 474/2013: