Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 793/2013 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto n.º 22/2013, aprovado pela Assembleia…

Poderia contrapor-se que a contratação coletiva se encontra condicionada pela reserva de lei em matéria de regime e âmbito da função pública, e, definindo o legislador um certo estatuto legal sobre certos aspetos da relação jurídica de emprego, essa disciplina legal já não poderia ser alterada por via da celebração de acordos coletivos de trabalho. O ponto é que a opção jurídica fundamental que o legislador parlamentar poderia ter adotado no uso da competência legislativa definida na alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP foi já efetivada através da generalização do contrato de trabalho como modalidade de constituição da relação de emprego público e da consequente subordinação dos trabalhadores em contrato de trabalho em funções públicas a um regime de vinculação mais flexível do que aquele que decorria do anterior regime-regra de nomeação - e equiparável ao da relação laboral de direito privado -, e que pressupõe que aos trabalhadores contratados deva ser reconhecido o direito de contratação coletiva com uma certa dimensão material, que compreende a competência para a regulação de determinadas matérias, com a consequente proibição dessas matérias serem disciplinadas por normas estatutárias imperativas. E nessa reserva de contratação não pode deixar de incluir-se o horário normal de trabalho.

Neste pressuposto, não pode considerar-se como base um certo aspeto da regulamentação jurídica da função pública que o próprio sistema encara como sendo reconduzível a esquemas convencionais de autorregulação coletiva bilateral e que, como tal, não pode integrar o estatuto legal do trabalhador por efeito de uma definição legislativa unilateral.

O que sucede é que existe uma imposição constitucional de fixação do limite máximo da jornada de trabalho dirigida ao legislador [artigo 59.º, n.º 1, alínea d)], que não pode deixar de ser aplicada à generalidade dos trabalhadores, independentemente do seu regime de subordinação jurídica, e que terá de revestir um âmbito nacional, e não apenas regional, local ou sectorial (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra, p. 776). E, nesse plano, independentemente da questão de saber se todos os direitos dos trabalhadores reconhecidos naquele preceito (sejam dirigidos às entidades patronais, sejam dirigidos ao Estado) dispõem de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, deve entender-se que a fixação dos limites quantitativos da duração do trabalho há de pertencer aos órgãos legislativos da República.

Acresce que o alargamento e uniformização do horário de trabalho na Administração Pública instituído pela Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, como resulta da respetiva exposição de motivos, corresponde a uma reforma estrutural destinada a estabelecer regras comuns para os trabalhadores do setor público, em convergência com o regime do setor laboral privado, e é justificada por razões de prossecução do interesse público em que releva o incremento da produtividade, a diminuição do custo do trabalho, a melhoria da prestação de serviços aos cidadãos, e que surge também enquadrada pela atual situação de emergência económica e financeira. Neste contexto, o que está em causa não é tanto a essencialidade do novo regime legal, mas a necessidade de uma aplicação uniforme em todos os serviços e organismos da Administração Pública, independentemente da sua localização geográfica ou dependência institucional, o que também justifica, por si, a intervenção do legislador nacional.

Nestes termos, e em conformidade com o que também se decidiu no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 212/92, em caso similar, consideraria existir inconstitucionalidade orgânica por violação dos artigos 112.º, n.º 4, e 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, por se tratar de reserva de competência implícita dos órgãos de soberania.

Lisboa, 21 de novembro de 2013. - Carlos Fernandes Cadilha.

Declaração de voto

Votei a decisão de inconstitucionalidade da norma do artigo 3.º, n.º 1, do Decreto n.º 22/2013, aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, em 21 de outubro de 2013, enviado para assinatura ao Representante da República para a Região Autónoma dos Açores, bem como a inconstitucionalidade consequente das restantes normas do mesmo diploma, não acompanhando, no entanto, a fundamentação constante do Acórdão.

I - Ao contrário do que aí se sustenta, considero que a duração do período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública não é uma matéria que se deva incluir na reserva de competência legislativa da Assembleia da República expressamente consagrada na alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição - «bases do regime e âmbito da função pública» - por três razões:

Começando pelo conceito constitucional de lei de bases, deve notar-se que a Constituição, do ponto de vista formal, define implicitamente a lei de bases como um ato legislativo que é pressuposto de outro ato legislativo - o decreto-lei de desenvolvimento - o qual se lhe subordina (artigo 112.º, n.º 2). Por ser pressuposto normativo necessário de outro ato legislativo, a lei de bases tem valor reforçado (artigo 112.º, n.º 3, da CRP).

Ora, o Tribunal tem vindo a entender que a ausência de remissão para futura lei de desenvolvimento, no texto da lei em causa, evidencia - com particular clareza - a ausência de natureza de «lei de bases». É que, se uma lei dispensa a existência de lei futura que a desenvolva, isso significa que a mesma se encontra dotada de particular densidade normativa, ao ponto de não se limitar a uma mera fixação de «princípios básicos fundamentais». Nesse sentido, o Acórdão n.º 620/2007 afirmou expressamente:

«Como vem sendo reconhecido, a Constituição não define o que são leis de bases (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 493/05). No caso de a lei se não autoqualificar como tal, são de presumir como leis de bases as leis da Assembleia da República naquelas matérias em que a reserva de lei se limita justamente às bases dos regimes jurídicos previstas no artigos 164.º e 165.º Fora desses casos são de qualificar como leis de bases as leis que de facto se limitem aos princípios gerais dos regimes jurídicos e que não devolvam expressamente o seu desenvolvimento para diploma regulamentar, pois então deixa de existir um pressuposto necessário das leis de bases, que é o seu desenvolvimento legislativo. Inversamente, um indício seguro da existência de uma lei de bases é a exigência por ela estabelecida de desenvolvimento ou de regulamentação mediante decreto-lei (nestes precisos termos, Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, citada, pág. 508).»

Ora, se analisarmos a Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, verifica-se que a mesma dispensa qualquer regulamentação expressamente ali prevista. Tal decorre, inequivocamente, do elevado grau de densidade e de concretização legislativa que decorre dos seus preceitos. No fundo, ela não se limita à fixação de um quadro geral de determinação da duração do período de trabalho, antes descendo à definição concreta do tempo exato de prestação laboral. Por outras palavras, nada na Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, indicia que se trata de uma lei de valor reforçado, pressuposto normativo de outro ou outros atos legislativos, na medida em que não se verifica qualquer remissão para futura lei de desenvolvimento.

A Jurisprudência do Tribunal não se atém, contudo, aos aspetos formais do conceito constitucional de lei de bases, tendo procurado densificá-lo materialmente.

No que diz respeito às bases do regime da função pública, o Tribunal disse no Acórdão n.º 468/2010, o que se reitera no presente acórdão:

«O Tribunal tem jurisprudência consolidada no sentido de que a reserva de competência legislativa em matéria de bases do regime e âmbito da função pública - artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição -, se circunscreve à 'definição das grandes linhas de inspiração da regulação legal da função pública e a demarcação do âmbito institucional e pessoal da aplicação desse específico regime jurídico. A reserva compreende, assim, o estabelecimento do quadro dos princípios básicos fundamentais daquela regulação, dos seus princípios reitores ou orientadores - princípios esses que caberá depois ao Governo desenvolver, concretizar e mesmo particularizar, em diplomas de espectro mais ou menos amplo - e dos princípios que constituirão, justamente, o parâmetro e o limite deste desenvolvimento, concretização e particularização' (cf., por todos, Acórdão n.º 184/08). Neste âmbito, matérias reservadas ao Parlamento, salvo autorização ao Governo para sobre elas legislar, devem entender-se aquelas que, num acto legislativo, definam as opções político-legislativas fundamentais cuja concretização normativa se justifique que seja ainda efectuada por via legislativa (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, citado, pág. 755; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, V, 3.ª edição, Coimbra, pág. 377; Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 261/04).»

De entre as diversas matérias que o Tribunal tem considerado que fazem parte desse núcleo de bases do regime da função públicas, contam-se: i) a definição de categorias; ii) a organização de carreiras; iii) as condições de acesso e de recrutamento e iv) o complexo de direitos e de deveres funcionais universais (cf., entre muitos outros, os Acórdãos n.º 695/2005, n.º 491/2008, n.º 528/2008, n.º 74/2009 e n.º 302/2009).

O Tribunal nunca considerou, portanto, que a matéria da duração do tempo de trabalho na função pública fizesse parte das bases do regime e âmbito da função pública.

Em meu entender, da Jurisprudência do Tribunal relativa às bases da função pública decorre uma visão bastante restritiva quanto à amplitude da reserva relativa de competência legislativa prevista na alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, tendo-se excluído desta reserva, entre outras matérias, os regimes especiais de suplementos remuneratórios (Acórdão n.º 468/2010); as condições específicas de cessação do contrato administrativo de provimento (Acórdão n.º 74/2009); o regime de destacamento, de requisição e de transferência de trabalhadores da função pública das Regiões Autónomas para a administração direta do Estado (Acórdão n.º 528/2008); o regime de reafetação de funcionários e agentes, em caso de extinção, fusão ou reestruturação de serviços públicos concretos (Acórdão n.º 695/2005) e o regime de incentivos aos dirigentes da Inspeção-Geral de Finanças (Acórdão n.º 491/2008).

Acresce que o Tribunal Constitucional também já apreciou, por diversas vezes, normas constantes de decretos legislativos regionais, com vista a aferir da sua compatibilidade com a reserva de competência parlamentar relativa às bases do regime da função pública, em especial, no que diz respeito a matéria de regime de acesso, recrutamento e de seleção de funcionários públicos. Entre outros, deve ter-se em consideração o Acórdão n.º 246/2010, o qual considerou que a fixação, por via de Estatuto Político-Administrativo da regra de equiparação entre o regime de acesso à qualidade de trabalhador da função pública regional e aquele que se aplica à administração direta do Estado, não atenta contra a reserva relativa às bases do regime da função pública e que não era inconstitucional uma norma que se limita a proceder a um ajustamento temporal dos mecanismos de adaptação do novo regime de acesso à função pública, por concurso, tendo, no entanto, decidido que a transformação do regime de «nomeação definitiva» em regime de «contrato de trabalho por tempo indeterminado», operado pela Lei n.º 12-A/2008, constituía um «princípio básico geral» do regime da função pública e que, como tal, o decreto regional (então) em causa não poderia desrespeitá-lo, instituindo um regime diferenciado. Além disso, também o Acórdão n.º 265/2011 que as especificidades da administração autónoma regional não invalidam a sujeição a um regime jurídico de âmbito geral e nacional, ainda que se circunscreva à matéria de acesso e recrutamento na função pública.

Por último, deve notar-se que a Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto, que fixou a duração do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas em 40 horas foi aprovada ao abrigo da competência genérica da Assembleia da República, pois aquele ato legislativo invoca a alínea c) do artigo 161.º da CRP, ao invés de invocar qualquer reserva de competência legislativa relativa, fosse ela a decorrente da alínea b) ou da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. E, aliás, o mesmo já havia sucedido com a aprovação das leis por si alteradas, que apenas invocaram a competência genérica parlamentar (v. Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, que estabelece o estatuto do pessoal dirigente da administração central, regional e local, e da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, que aprova o regime de contrato de trabalho em funções públicas).

Ora, a invocação da alínea c) do artigo 161.º da CRP demonstra que o próprio órgão autor da norma não incluiu as vastas matérias reguladas naqueles diplomas legais como matérias integradas nas «bases do regime e âmbito da função pública». Caso assim fosse, certamente teria invocado a competente alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.

A confirmar este entendimento, refira-se que o próprio Governo, no âmbito dos Processos n.º 935/2013 e n.º 962/2013 (de fiscalização sucessiva abstrata da Lei n.º 68/2013), veio apresentar uma «Nota Explicativa», proveniente do Ministério das Finanças, através da qual procurou demonstrar que a Lei n.º 68/2013 não teria alterado as normas, constantes de outras leis, que «permitem, por instrumento de regulamentação coletiva de trabalho, a redução daqueles limites máximos [...]» (cf. § 43), visto que a referida lei não impediria «a redução do novo limite máximo de duração de trabalho, continuando a proporcionar, à semelhança do que sucede no setor privado, a manutenção do espaço anteriormente concedido à autonomia coletiva para negociar períodos de trabalho abaixo daqueles limites (v. g. o referido artigo 130.º do RCTFP)» (§§ 47 e 48). Tudo isto para concluir que «já que a imperatividade do artigo 10.º da Lei n.º 68/2013 não parametriza o comportamento futuro do legislador nem esta lei assume valor reforçado nos termos do artigo 112.º da CRP» (§ 48, sublinhado meu).

Ou seja, a argumentação do órgão proponente da norma naqueles autos veio no sentido de a Lei n.º 68/2013 não poder ser qualificada como uma lei de valor reforçado. Ora, na medida em que o n.º 3 do artigo 112.º da CRP determina que são leis de valor reforçado, como já anteriormente se mencionou, aquelas que assumam uma natureza paramétrica - isto é, que «sejam pressuposto normativo de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas» - e que a Jurisprudência e a Doutrina constitucionais nelas incluem as leis de bases, parece que o legislador não quis qualificar as normas da Lei n.º 68/2013 como integrando as «bases do regime da função pública». Caso assim não fosse, a Lei n.º 68/2013 não podia deixar de ser qualificada como verdadeira «lei de valor reforçado» por conter as bases que, constituindo pressuposto normativo dos demais atos legislativos, por estes deveriam ser respeitadas.

Em suma, a atuação processual do Governo e a atuação legislativa da Assembleia da República apontam igualmente no sentido da ausência de natureza de «bases do regime da função pública» das normas incluídas na Lei n.º 68/2013.

Na verdade, o Tribunal já teve oportunidade de estabelecer uma relação entre a qualificação conferida pelo próprio órgão parlamentar autor da norma e a ausência de natureza de princípios gerais integráveis nas bases das matérias ali reguladas precisamente a propósito da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de janeiro. Assim, afirmou-se no Acórdão n.º 528/2008:

«Ora, a matéria em causa não constitui uma cláusula que deva inscrever-se nas 'opções político-legislativas fundamentais', ou que respeite ao estabelecimento 'do quadro dos princípios básicos fundamentais' da regulação legal da função pública.

E o certo é que ainda recentemente, quando a Assembleia da República aprovou a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, já referida, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, fê-lo ao abrigo da alínea c) do artigo 161.º da Constituição, isto é, no exercício da competência legislativa genérica, conforme, aliás, tinha ocorrido com a aprovação da Lei n.º 53/2006, de 7 de Dezembro, (regime comum de mobilidade entre serviços dos funcionários e agentes da administração pública). E quando o Governo legislou especificamente sobre mobilidade entre administração regional e estadual, através do já referido Decreto-Lei n.º 85/85, de 1 de Abril (como se disse, revogado pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro), fê-lo, também, ao abrigo da competência legislativa genérica definida no artigo 201.º n.º 1 alínea a) da Constituição.

Não pode, portanto, dizer-se que a norma do artigo 80.º do EPARAM discipline matéria relativa a 'bases do regime e âmbito da função pública' abrangida pela reserva prevista no artigo 165.º, alínea t), da Constituição, o que significa que não é proibido que essa norma esteja sedeada no EPARAM.»

Acrescente-se ainda - apenas como argumento adjuvante - que a iniciativa do Governo da República, que corresponde à Proposta de Lei n.º 184/XII, a qual pretende instituir um regime geral do trabalho em funções públicas contem um preceito - o artigo 3.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas anexa à Proposta de Lei n.º 184/XII - que estabelece as bases e âmbito da função pública, com o seguinte teor:

«Constituem normas base definidoras do regime e âmbito do vínculo de emprego público:

Como facilmente se verifica, deste preceito não consta a fixação do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas, pelo que o proponente não parece considerar que essa matéria se inclua nas «bases do regime da função pública».

Em conclusão, pelos fundamentos expostos, considero que a matéria da duração do período normal de trabalho dos trabalhadores da Administração Pública não se inclui na alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.

II - Considero, igualmente, em sentido oposto ao que se decidiu no Acórdão, que a matéria em apreço não está abrangida pela alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, essencialmente, porque tenho muitas dúvidas que as normas em apreciação se possam inserir na eventual dimensão análoga a direitos, liberdades e garantias dos direitos ao repouso e a um limite máximo da jornada de trabalho (artigo 59.º, n.º 1, alínea d) da CRP).

É verdade que a reserva relativa de competência parlamentar em matéria de direitos, liberdades e garantias abrange tanto a sua restrição como a sua ampliação (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. iv, 5.ª edição, 2012, p. 469; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. ii, 4.ª edição revista, p. 327). Também é certo que o Tribunal tem entendido que o regime orgânico dos direitos, liberdades e garantias se aplica aos direitos análogos, mas quando se trate de direitos económicos, sociais e culturais que possuam uma dimensão análoga a direitos, liberdades e garantias e outra que não comunga dessa analogia, só a primeira se deve considerar sujeita a reserva parlamentar.

Ora, não me parece nada consensual que os direitos em causa - direito ao repouso e a um limite máximo da jornada de trabalho [artigo 59.º, n.º 1, alínea d) da CRP] - inseridos no título iii relativo aos direitos económicos, sociais e culturais se possam configurar como «direitos análogos a direitos, liberdades e garantias» na sua totalidade, nos termos e para os efeitos do artigo 17.º da CRP.

Na verdade, a dimensão análoga a direitos, liberdades e garantias, de que gozam determinados direitos sociais, económicos e culturais, não abrange toda a amplitude potencial da esfera de proteção normativa do direito análogo em causa. Pelo contrário, essa natureza análoga só abrange a parcela do direito fundamental que beneficia de caraterísticas idênticas às dos direitos, liberdades e garantias. De entre essas caraterísticas contam-se, naturalmente, a dimensão negativa (ou «status negativus») destes últimos, que reclamam - predominante, ainda que não exclusivamente - uma abstenção de interferência dos poderes públicos face ao seu conteúdo prescritivo de permissão de aproveitamento específico de determinado bem.

Em suma, os poderes públicos devem abster-se de perturbar o exercício desse direito fundamental, sob pena de interferência ilegítima na esfera de proteção normativa que envolve o particular.

A qualificação como direito análogo do direito ao repouso [artigo 59.º, n.º 1, alínea d), da CRP] não implica que toda a regulação normativa desse direito fundamental beneficie do regime jurídico aplicável aos direitos, liberdades e garantias. Só faz sentido sujeitar a esse regime a específica parcela do direito ao repouso que envolva um mandado aos poderes públicos para que se abstenham de o perturbar, assim devendo omitir quaisquer atuações (legislativas ou outras) que o comprometam. Por outras palavras, só beneficia do regime aplicável aos direitos, liberdades e garantias a parcela do direito ao repouso que reclama um dever de abstenção do legislador, no sentido de privar o trabalhador desse mesmo direito fundamental.

Aliás, o Tribunal Constitucional, a propósito dos regimes de flexibilidade horária sucessivamente instituídos pela legislação laboral, tem vindo a considerar que apenas uma parcela do direito ao repouso goza de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, na sua vertente de comando negativo de proibição de adoção de condutas que afetem o seu núcleo essencial (cf. Acórdãos n.os 338/2010 e 602/2010).

A esse propósito, deve chamar-se a atenção para o facto de que, ao contrário do que parece sustentar-se no presente acórdão, o direito ao repouso não tem sido, sem mais, caraterizado como um direito analógo pela Jurisprudência deste Tribunal. Assim, no Acórdão n.º 373/1991, sublinha-se que apenas o núcleo essencial desse direito beneficia de natureza análoga, conforme resulta da seguinte passagem: «Estes direitos são dotados de um núcleo essencial intocável que, nessa dimensão, se configura como uma verdadeira garantia, pelo que, ao menos no que a esse núcleo se refere, não se vê motivo bastante para nos afastarmos da posição expressa da doutrina quanto à sua qualificação como 'direitos análogos' aos 'direitos, liberdades e garantias', o que, aliás, se congraça com as considerações já tecidas no ponto iii-2.2. Assente esta qualificação - seguramente quanto ao núcleo essencial dos direitos em causa, ou seja, quanto à sua dimensão garantística - seguir-se-ia, naturalmente, decidir se as consequências dessa qualificação se projectam apenas no regime material ou implicam também com o sistema orgânico vigente.». Por sua vez, no Acórdão n.º 368/1997, salienta-se que esse direito ao repouso só assume natureza análoga na medida em que se impeça o trabalhador do gozo desse direito, através de uma omissão de fixação de um limite máximo, a tal ponto que se exigisse uma permanente disponibilidade do trabalhador. Ora, em momento algum o referido acórdão afirma que esse direito subjetivo à defesa contra a omissão de fixação de um limite máximo da duração do trabalho impeça a fixação, por decisão administrativa ou legislativa (regional), de um limite inferior e, portanto, mais favorável ao trabalhador e, assim, mais garantístico desse direito fundamental. Por último, o Acórdão n.º 635/1999 reforça a ideia de que somente um núcleo essencial do direito ao repouso fica abrangido pelo regime dos direitos, liberdades e garantias, em função da sua natureza análoga, expressamente considerando - naquele caso, em que se discutia a remuneração de trabalho suplementar, para além do limite máximo da duração do trabalho - que o direito ao repouso só se revestiria de natureza análoga, porque se estaria a ultrapassar o limite máximo fixado por ato legislativo.

Não me parece, pois, que se possa extrair desta Jurisprudência - que não versou sobre opções legislativas que ampliassem a esfera de proteção do direito ao repouso, como sucede nos presentes autos - a conclusão de que o direito ao repouso assume sempre uma dimensão análoga aos direitos, liberdades e garantias.

E nem se diga que a afirmação, há muito consensualizada na Doutrina jusconstitucionalista, de que a esmagadora maioria dos direitos fundamentais (sejam eles direitos de liberdade ou direitos sociais) gozam de uma dupla dimensão (positiva, no sentido de exigirem uma atuação, e negativa, porque comportam sempre uma exigência de abstenção, enquanto instrumento de proteção do particular) põe em causa o que se acaba de sustentar.

No presente caso, o núcleo essencial do direito ao repouso exige que o Estado fixe um limite máximo da duração do trabalho, impondo-lhe uma conduta ativa, bem como que o Estado vele pelo respeito desse limite máximo, designadamente, através da sua atividade administrativa de tipo inspetivo - só assim se compreendem as funções atualmente conferidas à Inspeção-Geral do Trabalho -, com vista a reprimir a violação da legalidade democrática e a acautelar a implementação plena e efetiva do direito, se necessário através do exercício de poder sancionatório público e, em especial, de tipo contraordenacional.

Ora, no caso em apreço, a solução normativa constante do decreto não afeta a parcela do direito fundamental que goza de natureza análoga aos direitos, liberdades em garantias. Acresce ainda que a solução normativa adotada em nada colide com o direito a um limite máximo da jornada de trabalho.

Em conclusão, consideramos que não há violação da reserva de competência legislativa parlamentar decorrente da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.

III - Do exposto, não se deve, porém, inferir que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores tenha competência para legislar sobre a matéria em causa.

Com efeito, o Tribunal já afirmou, em diversos Acórdãos, dos quais se destaca o Acórdão n.º 304/2011:

«[...] O poder legislativo das Regiões Autónomas é genericamente definido, nos artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1, da Constituição, através da verificação cumulativa dos três requisitos que deverá respeitar: 'i) restringir-se ao âmbito regional; ii) estarem as matérias em causa enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo; e iii) e não estarem reservadas aos órgãos de soberania' (Acórdão n.º 423/08, na linha dos anteriores acórdãos n.os 258/07, 415/05 e 246/05).

Por outras palavras: para que possa intervir legislação regional não basta que a matéria esteja enumerada nos Estatutos. É ainda necessário que não incida no domínio reservado aos órgãos de soberania (seja por força das disposições gerais dos artigos 164.º e 165.º, seja por força de outras disposições específicas de que resulte a competência institucional do Estado). E é exigido que possa afirmar-se o 'âmbito regional' da legislação, quer do ponto de vista territorial, quer do ponto de vista institucional. Pois como se esclarece no acórdão n.º 258/07, a expressão 'âmbito regional' tem este duplo sentido. Repetindo as palavras desse aresto: 'sem prejuízo de esta expressão ter antes de mais um sentido geográfico, traçando os limites espaciais de vigência dos decretos legislativos regionais, ela tem também forçosamente um sentido institucional, que impede os Parlamentos insulares de emanar legislação destinada a produzir efeitos relativamente a outras pessoas colectivas públicas que se encontram fora do âmbito de jurisdição natural das Regiões Autónomas'.

E não se vêm decisivos argumentos para rever, seja na sua substância, seja na sua formulação, este entendimento do Tribunal acerca dos limites do poder legislativo regional. Na verdade, admitir um critério puramente territorial do 'âmbito regional' (e note-se que a Constituição não fala em 'legislar para o território regional', fala sim, através de uma expressão que revela uma intenção mais restritiva, em 'legislar no âmbito regional') seria retirar aos órgãos de soberania qualquer possibilidade de legislar para todo o país em matérias que reclamem um regime universalizado, nomeadamente, por força da unidade institucional do Estado.

[...]»

Há, portanto, matérias em que a competência é reservada aos órgãos de soberania, embora não estejam enunciadas na lista dos artigos 164.º e 165.º da Constituição. Existe assim uma espécie de «reserva legislativa da República ou do Estado» implícita, isto é, há certos domínios que, pela sua natureza, devem ser objeto de legislação emanada pelos órgãos de soberania porque reclamam um tratamento nacional.

Ora, em meu entender, estabelecendo o artigo 59.º, n.º 2, alínea b), da CRP que incumbe ao Estado assegurar as condições de trabalho, retribuição e repouso, a que os trabalhadores têm direito, nomeadamente, a fixação, a nível nacional, dos limites da duração de trabalho, a matéria em apreço nos presentes autos deve configurar-se como uma matéria que necessita de uma legislação nacional, pelo que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores está impedida de legislar sobre ela.

Aliás, o Tribunal, tal como o presente Acórdão refere, já considerou que a matéria das condições e limites da duração de trabalho era da competência dos órgãos da República (Acórdão n.º 212/92).

É exclusivamente com este fundamento que adiro à pronúncia de inconstitucionalidade constante do presente Acórdão.

Ana Guerra Martins.