Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 296/2015 — Não conhece da ilegalidade da norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), e n.º 4 da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na…

Processo n.º 1057/14

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I - Relatório

1 - A Procuradora-Geral da República, nos termos do disposto nos artigos 277.º, n.º 1, 281.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea e), e 282.º, da Constituição da República Portuguesa (CRP), 51.º a 56.º e 62.º a 66.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional), e 12.º, n.º 1, alínea c) do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro, vem requerer a apreciação e declaração da ilegalidade, por violação de lei com valor reforçado, das normas do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), e n.º 4 da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação que, por último, lhes foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, bem como a apreciação e declaração da inconstitucionalidade ou da ilegalidade, por violação de lei com valor reforçado, das normas do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação que, por último, lhes foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho.

2 - Para impugnar a validade legal e constitucional das normas constantes dos preceitos acima indicados, a Requerente convoca:

Em relação à questão de legalidade das mesmas normas, invocam-se os artigos 37.º, n.º 3, e 40.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2007, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 1.º, 2.º, 15.º, n.º 1, 17.º, 18.º, n.os 2 e 3, 63.º, n.os 1 e 3, 67.º, n.º 2, alínea a), 69.º, n.º 1, 112.º, n.º 2, 165.º, n.º 1, al. f), e 198.º, n.º 1, alínea c), da CRP.

Os fundamentos apresentados no pedido para sustentar a ilegalidade e inconstitucionalidade das normas impugnadas são, em síntese, os seguintes:

aa) Com efeito, nos termos da definição legal constante desse regime jurídico, "residente legal" é o cidadão estrangeiro habilitado com título de residência em Portugal, de validade igual ou superior a um ano [Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, com a redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto, artigo 1.º (Definições), alínea. v)]. Tal definição legal opera uma remissão para os dois tipos de títulos de residência constantes da lei, a "autorização de residência temporária e a "autorização de residência permanente" (artigo 74.º, n.º 1, alíneas a) e b), e n.º 2).

bb) Por conseguinte, o aditamento desta exigência suplementar da residência legal nos últimos três anos, a quem já seja titular de uma "autorização de residência temporária" ou, mesmo, de "autorização de residência permanente", que oficialmente documenta uma estreita ligação dos respetivos titulares ao País, como condição de acesso ao RSI, configura um "prazo de espera" que, pela sua duração e ainda que hipoteticamente fosse necessário e justificado para salvaguardar outro bem ou interesse constitucionalmente relevante, é passível de comprometer irremediavelmente a finalidade existencial para que o mesmo foi instituído, ou seja, a satisfação das necessidades básicas das pessoas e seus agregados familiares, nomeadamente de menor idade, ainda que comprovadamente em situação de carência de recursos para prover às respetivas necessidades mínimas.

cc) E, portanto, esta restrição legal é de reputar como "excessiva", por infringir o aspeto da "justa medida" ou "proporcionalidade em sentido estrito", que é um dos elementos constitutivos do princípio da proibição do excesso (Constituição, artigo 18.º, n.º 2). Ou, pelo menos e sem prescindir, o aditamento desta exigência suplementar da residência legal nos últimos três anos, a quem já seja titular de uma "autorização de residência temporária" ou, mesmo, de "autorização de residência permanente", que oficialmente documenta uma estreita ligação dos respetivos titulares ao País, como condição de acesso ao RSI, configura um "prazo de espera" que reduz em tão intenso grau o acesso ao mesmo que, na prática, lesa necessariamente a respetiva vigência jurídica e social e, portanto, a satisfação das necessidades básicas das pessoas e seus agregados familiares, nomeadamente de menor idade, ainda que comprovadamente em situação de carência de recursos para prover s respetivas necessidades mínimas.

dd) Pelo exposto, e em conclusão, a norma jurídica constante do artigo 6.º, n.º 1, al. a), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, com a redação que lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, ao estabelecer para os cidadãos nacionais (e aos estrangeiros equiparados a cidadãos nacionais por instrumentos internacionais de segurança social eventualmente não abrangidos no âmbito subjetivo de aplicação definido na lei nova), com 3 ou mais anos de idade, a exigência de um período mínimo de duração da "residência legal" em Portugal, no caso de há, pelo menos, um ano, como condição de acesso ao RSI, tendo sido emitida no desenvolvimento das bases gerais do sistema de segurança social, está todavia, e por tal motivo, em desconformidade (restringe, ao aditar novas condições de acesso) com o preceituado nos artigos 37.º, n.º 1 e 40.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2007, de 4 de julho. E, portanto, incorre, nessa medida, em ilegalidade, por violação de lei com valor reforçado, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 112.º, n.º 2, com referência ao preceituado nos aludidos artigos 37.º, n.º 1 e 40.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2007, cit., e 165.º, n.º 1, al. f), e 198.º, n.º 1, alínea c), todos da Constituição.

ee) Cumulativamente, quanto à norma jurídica constante do artigo 6.º, n.º 1, al. b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, cit., ao estabelecer para os "não nacionais", no sentido da lei nova, com 3 ou mais anos de idade, a exigência suplementar da residência legal, "nos últimos três anos", a quem já seja titular de uma "autorização de residência temporária" ou mesmo de "autorização de residência permanente, como condição de acesso ao RSI, é uma restrição legal "desproporcionada" e, por outra parte, é atentatória do "conteúdo essencial do direito fundamental a um mínimo de subsistência condigna", incorrendo em inconstitucionalidade, material, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 1.º, 2.º, 8.º, n.º 2, 12.º, n.º 1, 13.º, n.os 1 e 2, 15.º, n.º 1, 17.º, 18.º, n.os 2 e 3, 63.º, n.os 1 e 3, 67.º, n.º 2, alínea a), 69.º, n.º 1, e 165.º, n.º 1, alíneas b) e f), todos da Constituição, bem como dos artigos 2.º, 22.º, 25.º, n.os 1 e 2, da Declaração Universal dos Direitos do Homem, 2.º, n.º 2, 9.º e 11.º, n.º 1, do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais.

ff) Ou, sem prescindir, quanto à norma jurídica constante do artigo 6.º, n.º 1, al. b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003,, tendo sido emitida no desenvolvimento das bases gerais do sistema de segurança social está, por tal motivo, em desconformidade (exorbita da autorização legal) com o preceituado no artigo 40.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2007, de 4 de julho. E, portanto, incorre, nessa medida em ilegalidade, por violação de lei com valor reforçado nos termos das disposições conjugadas dos artigos 1.º, 2.º, 15.º, n.º 1.º, 17.º, 18.º, n.os 2 e 3, 63.º, n.os 1 e 3, 67.º, n.º 2, alínea a), 69.º, n.º 1, 112.º, n.º 2, este com referência aos artigos 37.º, n.º 3, e 40.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2007, cit., 165.º, n.º 1, al. f), e 198.º, n.º 1, alínea c), todos da Constituição.

3 - Notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional, o Governo veio responder o seguinte:

A) Relacionamento entre a Lei de Bases da Segurança Social (então Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro, agora Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) e a lei que estabelece o Rendimento Social de Inserção (Lei n.º 13/2003, de 21 de maio):

1 - Quando foi publicada a Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, que instituiu o rendimento social de inserção (tendo então revogado o rendimento mínimo garantido previsto na Lei n.º 19-A/96, de 29 de junho), as bases da Segurança Social encontravam-se estabelecidas na Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro.

2 - A Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro, enquanto lei de bases, assumia, por determinação constitucional, uma força jurídica específica relativamente aos decretos-lei de desenvolvimento (parte final do n.º 2 do artigo 112.º e n.º 3 do artigo 198.º da Constituição). Esse efeito paramétrico fazia-se sentir relativamente aos decretos-lei de desenvolvimento e não em relação a qualquer ato legislativo.

3 - Os artigos 54.º, 55.º e 56.º da Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro, incluíam o rendimento social de inserção no subsistema de solidariedade, fazendo depender o acesso a essa prestação de condições como a identificação dos interessados, a residência legal em território nacional e outras condições fixadas na lei, admitindo a introdução de condições diferenciadas (nomeadamente, períodos mínimos de residência) para os estrangeiros residentes.

4 - A Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, ao instituir o rendimento social de inserção substituindo o rendimento mínimo garantido, não se assumiu como um ato legislativo de desenvolvimento da Lei de Bases da Segurança Social, embora tenha, naturalmente, adequado o novo regime à estrutura do sistema de segurança social. A Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, foi praticada no exercício de uma competência constitucional própria, não se encontrando habilitada na Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro).

5 - Para o que aqui releva, tendo em conta as considerações efetuadas no pedido formulado pela Senhora Procuradora-Geral da República, basta notar que a Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro) não constituía uma lei de valor reforçado face à Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, que criou o rendimento social de inserção.

6 - Se assim era, qual é então a razão pela qual o pedido de fiscalização sucessiva da constitucionalidade e da ilegalidade em apreciação invoca uma relação supostamente paramétrica entre a Lei de Bases da Segurança Social (agora Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) e a Lei n.º 13/2003, de 21 de maio?

7 - Aparentemente, tal motivo decorre da constatação de que a redação do artigo 6.º da Lei n 13/2003, de 21 de maio, cuja inconstitucionalidade e ilegalidade vem suscitada, foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho. Ora, tal diploma legal invoca, como disposições habilitantes, o desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro [atual Lei de Bases da Segurança Social], e as alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição.

8 - O Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, tem um objeto ou conteúdo compósito, heteróclito. Na verdade, tal diploma legal não tem por propósito modificar especificamente as condições de acesso ao rendimento social de inserção mas, antes, introduzir alterações num número significativo de regimes jurídicos da área da segurança social: os regimes jurídicos de proteção social nas eventualidades de doença, maternidade, paternidade e adoção e morte previstas no sistema previdencial, de encargos familiares do subsistema de proteção familiar e do rendimento social de inserção, o regime jurídico que regula a restituição de prestações indevidamente pagas e a lei da condição de recursos, no âmbito do sistema de segurança social, e o estatuto das pensões de sobrevivência e o regime jurídico de proteção social na eventualidade de maternidade, paternidade e adoção no âmbito do regime de proteção social convergente.

9 - Tendo em conta o caráter plural e diversificado dos regimes jurídicos abrangidos, o Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, invocou como habilitação constitucional quer a competência legislativa concorrente quer a competência legislativa para fazer decretos-lei de desenvolvimento.

10 - No que toca às alterações que o Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, introduziu na redação do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, não estava em causa, naturalmente, o desenvolvimento das bases do regime da segurança social.

11 - No entender do Governo, portanto, não existe qualquer relação paramétrica entre a lei de bases da Segurança Social e a lei que instituiu o rendimento social de inserção, razão pela qual não é possível ponderar a ilegalidade alegada no pedido de fiscalização subscrito pela Senhora Procuradora-Geral da República.

12 - Tal não significa que a Lei n.º 13/2003, de 21 de maio não possa, ou não deva, ser interpretada em conformidade com a lei de bases da Segurança Social, tendo em conta a posição que esta ocupa na estruturação do sistema de segurança social. Mas essa perspetiva não releva do domínio da validade.

13 - Ainda que se entendesse existir uma relação de hierarquia entre a lei de bases da Segurança Social e a Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, o Governo considera que não ocorre qualquer contradição entre os atos legislativos em causa, como bem se encontra fundamentado no parecer do Professor Doutor Jorge Pereira da Siva, que se junta em anexo à presente pronúncia.

14 - Concluindo, não pode deixar de se salientar que nem a Lei n.º 32/2002, de 20 de dezembro, em vigor na altura da criação do rendimento social de inserção, nem a agora Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro) impedem a adição por via legal de condições acrescidas de acesso às prestações sociais em causa.

B) Valoração do rendimento social de inserção no quadro do sistema de segurança social:

15 - O princípio da solidariedade tem aplicação total e absoluta através do subsistema de ação social, que tem como objetivos fundamentais a prevenção e reparação de situações de carência e desigualdade socioeconómica, de dependência, de disfunção, exclusão ou vulnerabilidade sociais, bem como a integração e promoção comunitárias das pessoas e o desenvolvimento das respetivas capacidades, conforme resulta da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, que aprovou as bases da segurança social.

16 - Os seus objetivos concretizam-se, nomeadamente (artigo 30.º da Lei de Bases da Segurança Social), através de serviços e equipamentos sociais, programas de combate à pobreza, disfunção, marginalização e exclusão sociais, prestações pecuniárias, de caráter eventual e em condições de excecionalidade e de prestações em espécie.

17 - Existem, assim, outras respostas de proteção social que conformam o direito a mínimos de existência condigna, focalizadas para a resposta concreta a situações e casos concretos, modelados a final à especial situação de cada cidadão, ou apátrida, que dela necessite.

18 - Os mínimos de subsistência garantidos a todos aqueles que necessitem de apoio social encontram-se, assim, garantidos ao nível da solidariedade nacional, através da rede de ação social e de todos os mecanismos desenvolvidos nesse âmbito, adaptáveis à situação e caso concretos.

19 - O desenvolvimento da ação social é, ainda, conjugado com outras políticas sociais públicas (artigos 29.º e 31.º da Lei de Bases da Segurança Social), bem como articulado com a atividade de instituições não públicas e é nesta amplitude de atuação que se entende estarem cobertas as situações de fragilidade e assegurados os princípios da dignidade humana contido nos princípios do Estado de direito que resulta das disposições contidas na Constituição.

20 - Nos termos do artigo 40.º da Lei de Bases da Segurança Social, o acesso a prestações do subsistema de solidariedade está sujeito a condição de residência em Portugal, condição esta aplicável a todas as pessoas que requeiram a sua atribuição, quer sejam ou não cidadãos nacionais.

21 - Por seu turno, a Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, que instituiu o rendimento social de inserção, na redação atualmente em vigor, estabelece que este consiste numa prestação incluída no subsistema de Solidariedade e um programa de inserção social por forma a assegurar às pessoas e seus agregados familiares recursos que contribuam para a satisfação das suas necessidades mínimas e para o favorecimento de uma progressiva inserção social, laboral e comunitária.

22 - Os direitos sociais constitucionalmente reconhecidos não são absolutos na sua formulação, e a igualdade de tratamento é assegurada na concretização legal: todos são tratados de igual forma, quando nas mesmas situações perante a lei.

23 - Direta ou indiretamente está salvaguardada a igualdade de tratamento dos potenciais destinatários da prestação social. O legislador entendeu, assim, que a demonstração do laço que define a integração na sociedade deve ser mais forte do que o critério puro de nacionalidade.

24 - Constituindo, também, uma das bases para a definição da condição de atribuição - e que ajuda a definir critérios de conexão com a comunidade que apoia e garante a ajuda à inserção na sociedade - densifica-se o critério de ligação através da extensão do tempo que permita aferir a efetiva integração.

25 - Como para o sistema previdencial o critério se fundamenta na efetiva prestação de atividade no território nacional - de que o prazo de garantia para acesso às prestações constitui o corolário - no âmbito do subsistema de ação social esse critério fundamental constitui o critério de residência, que significa igualmente essa ligação ao território nacional e de que a definição de um prazo constitui, no caso, a consequente densificação e, portanto, igualmente o seu corolário. Só assim se podem concretizar todas as condições que o princípio da solidariedade impõe: a transferência de recursos entre os cidadãos obriga efetivamente à demonstração de uma ligação efetiva à comunidade que transfere esses recursos.

26 - As prestações estruturadas, legalmente definidas, de concessão continuada, destinadas à (re)inserção dos seus beneficiários, por seu turno, têm de pressupor obrigatoriamente um elo de ligação mais sustentado, demonstrativo de efetiva integração na comunidade de cujos recursos se lança mão para garantia de mínimos de inserção garantidos por longos períodos de tempo: o rendimento social de inserção foi criado para constituir um meio específico de apoio aos membros da comunidade que deixaram de se encontrar em condições de para ela contribuir.

27 - O ponto fulcral constitui-se, assim, na efetiva e sustentada inserção na comunidade. Não só não se afasta assim qualquer elemento de igualdade de acesso à prestação como a falta de preenchimento das condições de atribuição legalmente estabelecidas para esta prestação específica não afasta, igualmente, o acesso às prestações do sistema que visam garantir mínimos de subsistência.

28 - Ora, face à natureza social do rendimento social de inserção e respetivas condições gerais de atribuição, esta prestação baseia-se numa apreciação das necessidades pessoais num determinado contexto socioeconómico. Com efeito, pretende-se favorecer a progressiva inserção social, laboral e comunitária dos seus beneficiários, o que justifica assegurar uma ligação prévia ao país, fixando um período razoável de residência.

29 - Para além do caráter legal da residência em território nacional, a exigência de um período mínimo de duração prévia desta condição encontra-se justificada face à natureza desta prestação, e constitui condição razoável e proporcionada, tendo em conta os objetivos da prestação e a necessidade de assegurar uma certa ligação prévia ao país para evitar situações de permanência inconstante e de eventuais benefícios iníquos.

30 - Justifica-se que os cidadãos beneficiários demonstrem uma ligação estreita ao país durante este período de tempo, uma vez que podem ter fixado residência legal noutro Estado nesse período, para onde contribuíram com a sua atividade e os seus impostos, e onde eventualmente terão ou poderiam ter beneficiado de prestações sociais previstas na respetiva legislação interna.

31 - Por fim, a responsabilidade pela justa aplicação das políticas públicas, obriga também a que se determine que os apoios estruturados e de concessão continuada no tempo se destinem aos cidadãos integrados na comunidade, que nela participam e que para ela contribuíram em qualquer dos seus domínios, garantindo nesta medida a equidade social.

32 - A obrigação de residência no país constitui, portanto, condição de atribuição das prestações de apoio social e a previsão de um prazo mínimo de residência, imposto genericamente a todos os cidadãos beneficiários, concretiza e delimita essa condição de atribuição que permite medir, também, e muito eficazmente, a inserção dos candidatos à sociedade que oferece este apoio. A não aceitação de uma delimitação desta natureza significará, em última análise, a recusa de qualquer limitação ou condição de acesso ao direito.

33 - A definição de um critério densificador da condição de residência parece assim proporcionado e justo. Um Estado responsável e garante de uma eficaz e eficiente aplicação dos recursos financeiros não pode deixar de ter obrigatoriamente em consideração a necessidade de estabelecer limites à alocação de dinheiros públicos da sociedade que tem o dever de servir e garantir mínimos de equidade.

4 - Acompanhando a sua resposta, o Governo apresentou um parecer da autoria de um Professor de Direito, que foi junto aos autos.

5 - Apresentado o memorando a que se refere o n.º 1 do artigo 63.º da Lei do Tribunal Constitucional e fixada a orientação do Tribunal, cumpre elaborar o acórdão nos termos do n.º 2 do mesmo artigo.

II - Fundamentação

6 - As normas cuja constitucionalidade e legalidade são questionadas pela Requerente têm o seguinte teor:

"Artigo 6.º

Requisitos e condições gerais de atribuição

1 - O reconhecimento do direito ao rendimento social de inserção depende de o requerente, à data da apresentação do requerimento, cumprir cumulativamente os requisitos e as condições seguintes:

[...]

4 - O disposto nas alíneas a), b), e), f), g), i), j) e k) do n.º 1 é aplicável aos membros do agregado familiar do requerente, salvo no que respeita ao prazo mínimo de permanência legal, relativamente aos menores de 3 anos."

7 - Tais normas enquadram-se no atual regime jurídico do Rendimento Social de Inserção, instituído pela Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, e alterado pela Lei n.º 45/2005, de 29 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, e, por último, de forma mais extensa, pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, que introduziu, como consta das alegações da Requerente e da resposta do Governo, alterações relevantes para as questões a analisar.

O RSI é, nos termos da lei, uma prestação social "incluída no subsistema de solidariedade e um programa de inserção social por forma a assegurar às pessoas e seus agregados familiares recursos que contribuam para a satisfação das suas necessidades mínimas e para o favorecimento de uma progressiva inserção social, laboral e comunitária" (veja-se o artigo 1.º da Lei n.º 13/2003). Ou seja, enquanto medida destinada a apoiar pessoas em situação de grave carência económica, apresenta uma dupla vertente, sendo constituída por uma prestação em dinheiro, para satisfação das necessidades básicas (artigo 2.º da Lei n.º 13/2003) e por um contrato de inserção, cujo propósito é a integração social e profissional do beneficiário (artigo 6.º, n.º 1, alíneas f) e g), da Lei n.º 13/2003).

Esta medida surge na sequência da Recomendação do Conselho das Comunidades Europeias, em 1992 (Recomendação do Conselho, de 24 de junho de 1992, relativa a critérios comuns respeitantes a recursos e prestações suficientes nos sistemas de proteção social (92/441/CEE), in J.O. n.º L245, de 26/08/1992), que convida todos os Estados membros a adotar uma medida cujo objetivo vise combater, de forma integrada, a pobreza e a exclusão social de franjas significativas da população dos países ditos desenvolvidos. Assim, é recomendado aos Estados-membros que reconheçam, "no âmbito de um dispositivo global e coerente de luta contra a exclusão social, o direito fundamental dos indivíduos a recursos e prestações suficientes para viver em conformidade com a dignidade humana e, consequentemente, adaptem o respetivo sistema de proteção social, sempre que necessário, segundo os princípios e as orientações a seguir expostos". Esse direito, nos termos da mesma Recomendação, deve ser aberto a todas as pessoas "que não disponham, nem por si próprias nem no seio do seu agregado familiar, de recursos suficientes, sob reserva da disponibilidade ativa para o trabalho ou para a formação profissional com vista à obtenção de um posto de trabalho, relativamente às pessoas cuja idade, saúde e situação familiar permitam essa disponibilidade ativa, ou, se for caso disso, sob reserva de medidas de integração económica e social, relativamente às outras pessoas [...]".

A) Apreciação da ilegalidade, por violação de lei com valor reforçado do artigo 6.º, n.º 1, alínea a) e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação que por último lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho.

8 - A Requerente dirigiu ao Tribunal Constitucional pedido de apreciação e declaração da ilegalidade da norma constante do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 13/2003, por violação de lei com valor reforçado. Sucede que, supervenientemente, tal norma foi objeto de fiscalização abstrata da constitucionalidade, no Acórdão n.º 141/2015. O Tribunal Constitucional decidiu então declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dessa norma, na parte em que exige a cidadãos portugueses um período mínimo de um ano de residência legal em Portugal para poder aceder ao Rendimento Social de Inserção, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º, n.º 1, da CRP. Além disso, o Tribunal decidiu igualmente declarar a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, na parte em que estende o requisito de um período mínimo de um ano de residência legal em Portugal, previsto na alínea a) do n.º 1 desse preceito legal, aos membros do agregado familiar do requerente de Rendimento Social de Inserção, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º, n.º 1, da CRP.

A declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas cuja declaração de ilegalidade é agora pedida, com os efeitos previstos no artigo 282.º da Constituição, dispensa, pois, este Tribunal, de apreciar a ilegalidade das mesmas normas, na parte em que foram objeto do Acórdão n.º 141/2015, já que, na sequência da declaração de inconstitucionalidade, as referidas normas desapareceram da ordem jurídica, deixando sem objeto o pedido apresentado pela Requerente.

9 - Contudo, há que assinalar que a decisão acima referida, tomada no quadro do processo n.º 136/2014, diz respeito apenas ao segmento da norma relativo aos cidadãos portugueses e seus familiares; assim sendo, das disposições conjugadas do artigo 6.º, n.º 1, alínea a) e n.º 4, da Lei n.º 13/2003 continua a resultar a exigência legal, para reconhecimento do direito ao Rendimento Social de Inserção, de pelo menos um ano de residência legal em território nacional, para os cidadãos nacionais de Estado membro da União Europeia, de Estado que faça parte do Espaço Económico Europeu ou de um Estado terceiro que tenha celebrado um acordo de livre circulação de pessoas com a União Europeia.

Neste sentido, e nos termos do pedido elaborado no presente processo, cabe agora ao Tribunal Constitucional a fiscalização da legalidade das normas mencionadas, no que respeita às categorias de cidadãos estrangeiros ali definidas.

10 - A Requerente invoca como parâmetro de legalidade a Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, alterada pela Lei n.º 83-A/2013, de 30 de dezembro), em particular as normas constantes dos artigos 37.º, n.º 1, e 40.º, n.º 1. Em tais normas, estabelece-se, respetivamente, que "o subsistema de solidariedade abrange os cidadãos nacionais, podendo ser tornado extensivo, nas condições estabelecidas na lei, a não nacionais" (artigo 37.º, n.º 1) e que "a atribuição das prestações do subsistema de solidariedade depende de residência em território nacional e demais condições fixadas na lei".

O Governo contesta, antes de mais, a parametricidade da Lei de Bases da Segurança Social em relação à Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, afirmando que esta, ao instituir o Rendimento Social de Inserção, em substituição do rendimento mínimo garantido, não se assumiu como um ato legislativo de desenvolvimento, embora tenha, naturalmente, adequado o novo regime à estrutura do sistema de segurança social. A Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, teria sido praticada no exercício de uma competência constitucional própria.

11 - Contudo, e como admite, aliás, o próprio Governo, a atual redação do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, que, por sua vez, invoca, como disposições habilitantes, o desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 4/2007. Alega-se, no entanto, que aquele decreto-lei tem um objeto ou conteúdo plural, não tendo por único propósito modificar especificamente as condições de acesso ao Rendimento Social de Inserção mas, antes, introduzir alterações num número significativo de regimes jurídicos da área da segurança social. Por esta razão, o diploma invoca, como habilitação constitucional, quer a competência legislativa concorrente quer a competência legislativa para fazer decretos-lei de desenvolvimento. No que respeita às normas objeto do presente processo de fiscalização da legalidade, não estaria em causa o desenvolvimento das bases do sistema de Segurança Social.

12 - Tal entendimento pode levantar dúvidas fundadas. De facto, o Rendimento Social de Inserção aparece como elemento fundamental do subsistema de solidariedade, previsto nos artigos 36.º e seguintes da Lei de Bases de Segurança Social. Como acima se explicou, o RSI visa fazer face às situações de falta ou insuficiência de recursos económicos dos indivíduos e dos agregados familiares para a satisfação das suas necessidades essenciais, promovendo igualmente a sua progressiva inserção social e profissional. Estes são, precisamente, os objetivos definidos no artigo 38.º da Lei de Bases da Segurança Social para as prestações que integram o subsistema de solidariedade. Da mesma maneira, a Lei de Bases prevê que a proteção concedida no âmbito do subsistema de solidariedade se concretiza através da concessão do RSI [artigo 41.º, n.º 1, alínea a)], e autoriza a contratualização da inserção com os beneficiários, através de compromisso adequado.

Afigura-se, assim, adequado o reconhecimento do valor paramétrico da Lei de Bases da Segurança Social em relação à Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação que por último lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho.

13 - Em face desta conclusão, há que averiguar se alguma disposição de valor reforçado daquela Lei impede a exigência de residência legal de pelo menos um ano, para titularidade do direito ao RSI, por parte dos nacionais de Estados membros da União Europeia ou equiparados.

Relativamente a esta questão, a argumentação da Requerente centra-se no problema respeitante aos cidadãos nacionais, que foi já, como se mencionou, objeto de apreciação e declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral pelo Tribunal Constitucional. Nenhuma argumentação autónoma se desenvolve quanto aos nacionais de Estados membros da União, de Estado que faça parte do espaço económico europeu ou de um Estado terceiro que tenha celebrado um acordo de livre circulação de pessoas com a União Europeia, cuja equiparação aos nacionais se assume como um dado, resultante de "instrumentos internacionais de segurança social".

Talvez por isso mesmo, o pedido não convoca como parâmetro a norma especificamente atinente aos não nacionais, ou seja, o artigo 40.º, n.º 2, da Lei n.º 4/2007.

Por seu turno, o Governo sustenta que em relação ao referido grupo de cidadãos estrangeiros não se vislumbra qualquer questão de legalidade ou constitucionalidade autónoma das que se colocam a propósito do tratamento dos cidadãos portugueses residentes em território nacional há menos de um ano. Qualquer questão jurídica substantiva, acrescenta, só poderia decorrer de uma desconformidade entre a legislação nacional do RSI e o direito da União Europeia cuja apreciação, em qualquer caso, estará fora da competência do Tribunal Constitucional.

14 - Não se afigura que a Lei de Bases da Segurança Social possa ser fundamento adequado para um juízo de invalidade, no que respeita aos cidadãos da União Europeia (e outros estrangeiros, a eles equiparados).

De facto, note-se que esta lei se refere a duas categorias distintas - cidadãos nacionais e cidadãos não nacionais - e apenas em relação aos primeiros estabelece, no seu artigo 40.º, n.º 1, que "a atribuição das prestações do subsistema de solidariedade depende de residência em território nacional e demais condições fixadas na lei". Pelo contrário, quanto aos estrangeiros, prevê o n.º 2 do artigo 40.º que a lei pode "fazer depender o acesso à atribuição de prestações de determinadas condições, nomeadamente de períodos mínimos de residência legal ou de situações legalmente equiparadas".

Em face desta categorização binária, a incluir-se os cidadãos da União Europeia e equiparados na categoria dos não nacionais, nos termos da definição do n.º 3 do artigo 37.º, parece que os requisitos fixados na alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003 não ofendem o disposto, tanto nas normas paramétricas indicadas no pedido, como no artigo 40.º, n.º 2.

15 - Porém, tal inclusão pode ser posta em dúvida, se admitirmos que os nacionais de Estado membro da União Europeia, de Estado que faça parte do Espaço Económico Europeu ou de um Estado terceiro que tenha celebrado um acordo de livre circulação de pessoas com a União Europeia devem ter, nesta matéria, o mesmo tratamento dos cidadãos nacionais. Assim, valeria, neste caso, como parâmetro de legalidade o disposto nos artigos 40.º, n.º 1 ("a atribuição das prestações do subsistema de solidariedade depende de residência em território nacional e demais condições fixadas na lei") e 7.º ("o princípio da igualdade consiste na não discriminação dos beneficiários, designadamente em razão do sexo e da nacionalidade, sem prejuízo, quanto a esta, de condições de residência e reciprocidade") da Lei n.º 4/2007, na sua atual versão.

Nesse sentido, deporia o princípio constitucional da equiparação, contido no artigo 15.º da CRP. Este princípio adquire, aliás, especial relevância no que respeita a estas categorias de cidadãos, tendo em conta que vigoram, no quadro do direito da União, os princípios da não discriminação em razão da nacionalidade e do tratamento nacional, e que o artigo 34.º, n.º 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia prevê expressamente que "todas as pessoas que residam e se desloquem legalmente no interior da União têm direito às prestações de segurança social e às regalias sociais nos termos do direito da União e das legislações e práticas nacionais". Conjugada com o disposto no artigo 45.º, n.º 1, da mesma Carta, nos termos do qual "qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros", torna-se evidente que esta categoria de cidadãos estrangeiros goza de um estatuto especial, tendencialmente equivalente ao dos cidadãos nacionais, tendo em conta o quadro jurídico-constitucional e o direito primário da União Europeia.

16 - Há que atentar, todavia, que, tendo em conta a Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, e a interpretação que dela tem feito o TJUE, o Tribunal Constitucional concluiu, no Acórdão n.º 141/2015, que «não há qualquer dúvida que o direito da União Europeia tolera um regime diferenciado entre cidadãos da União Europeia e cidadãos nacionais do Estado-Membro de acolhimento, no que respeita a prestações de um regime não contributivo que garante um mínimo de meios de subsistência».

Admitida a não uniformidade do tratamento destes sujeitos e dos cidadãos nacionais, neste domínio, e que as normas questionadas não são incompatíveis com a Lei de Bases da Segurança Social, que aqui servem de parâmetro, só poderá levantar-se a questão da constitucionalidade do regime concretamente estabelecido para os cidadãos da União Europeia e equiparados.

Mas essa questão está, claramente, para além do pedido elaborado pela Requerente no presente processo, pelo que não poderá ser aqui apreciada.

E eventuais incongruências sistémicas, do ponto de vista valorativo, que eventualmente resultem da manutenção em vigor da norma, na parte em que impõe aos nacionais de Estado membro da União Europeia, de Estado que faça parte do Espaço Económico Europeu ou de um Estado terceiro que tenha celebrado um acordo de livre circulação de pessoas com a União Europeia a exigência de, pelo menos, um ano de residência legal em território nacional para reconhecimento do direito ao RSI e da decisão que vier a ser tomada no processo ora em apreço, no que respeita à constitucionalidade da norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, terão de ser resolvidas em sede própria.

B) Apreciação da constitucionalidade do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação que por último lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho

17 - Cabe agora analisar a questão de constitucionalidade colocada pela Requerente quanto à norma relativa aos cidadãos estrangeiros. Começaremos por analisar o regime de atribuição do RSI.

Nos termos do artigo 6.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 13/2003, na sua redação atual, o reconhecimento do direito ao RSI depende de o requerente não auferir rendimentos ou prestações sociais, próprios ou do conjunto dos membros que compõem o agregado familiar, superiores aos previstos na lei. Ora, à luz do artigo 10.º, n.º 1, do mesmo diploma, o montante da prestação do Rendimento Social de Inserção é igual à diferença entre o valor do Rendimento Social de Inserção correspondente à composição do agregado familiar do requerente, calculado nos termos legais, e a soma dos rendimentos daquele agregado. Significa isto que só há direito a receber uma prestação em dinheiro de RSI caso os rendimentos relevantes do agregado familiar sejam inferiores à soma da prestação máxima aplicável. Segundo o n.º 2 do artigo 10.º da Lei n.º 13/2003, o montante da prestação a atribuir varia em função da composição do agregado familiar do requerente da prestação do Rendimento Social de Inserção, sendo atribuídos 100 % do valor do RSI pelo requerente, 50 % desse valor por cada indivíduo maior do agregado familiar e 30 % do mesmo valor por cada menor que integre a família em causa. À luz do artigo 31.º da Portaria n.º 257/2012, de 19 de dezembro, modificada pelo Decreto-Lei n.º 13/2013, de 25 de janeiro, o valor do RSI corresponde a 42,495 % do indexante de apoios sociais (IAS), o que equivale a 178,15 (euro). Tendo em conta o limiar de pobreza em Portugal, que se situa cerca dos 411,41 (euro) (dados do PORDATA para 2013, último ano disponível, consultáveis em http://www.pordata.pt/Portugal/Limiar+de+risco+de+pobreza-2167), vemos que o limite máximo por beneficiário individual do RSI corresponde a menos de metade desse valor.

18 - A Lei n.º 13/2003 foi alvo de alterações profundas pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho. Como pode ler-se no preâmbulo deste diploma, destacam-se, entre outras, devido à sua relevância, as seguintes mudanças: procedeu-se à desindexação do valor do Rendimento Social de Inserção ao valor da pensão social, passando aquele a estar indexado ao IAS; estabeleceu-se como condição de atribuição do RSI a celebração do contrato de inserção, não bastando, como acontecia anteriormente, o compromisso do titular da prestação em vir a subscrever e a prosseguir o referido programa, evitando-se assim situações de recebimento da prestação dissociadas do cumprimento de um programa de inserção social e profissional por parte dos beneficiários da prestação; a renovação anual da prestação deixou de ser automática passando a estar dependente da apresentação de um pedido de renovação por parte dos respetivos titulares; instituiu-se de forma clara a obrigação de os beneficiários da prestação de Rendimento Social de Inserção terem de se inscrever para emprego, no centro de emprego, com vista à procura ativa de emprego, e a desenvolverem trabalho socialmente útil; alargaram-se as situações de cessação da prestação de Rendimento Social de Inserção, passando a ser causa de cessação, entre outras, a falta de comparência injustificada a quaisquer convocatórias efetuadas pelos serviços gestores da prestação, bem como situações em que a subsistência do titular da prestação é assegurada pelo Estado, como sejam o cumprimento de prisão em estabelecimento prisional e a institucionalização em equipamentos financiados pelo Estado.

19 - Para enquadramento da questão posta, importa ter presente os dados concretos disponíveis acerca da realidade em análise.

Combinadas com a modificação da Lei de Condição de Recursos em 2010, as alterações ao regime jurídico do RSI tiveram como consequência, por um lado, uma muito maior exigência na atribuição do direito ao Rendimento Social de Inserção, deixando fora do sistema muitos daqueles que tinham sido beneficiários na vigência do regime anterior e, por outro lado, a notória diminuição dos montantes auferidos pelos beneficiários. De acordo com os dados estatísticos da Segurança Social (a consultar em http://www4.seg-social.pt/estatisticas), o número de beneficiários do RSI tem decrescido continuamente desde 2010. Em dezembro de 2014 havia 210669 beneficiários, correspondentes a 91333 famílias. O valor médio da prestação mensal em dinheiro atribuída era, em dezembro de 2014, de 91,84 (euro) (215,37 (euro) por família, em média). Segundo dados do portal PORDATA (http://www.pordata.pt/Portugal/Despesa+da+Seguranca+Social+Rendimento+Minimo+Garantido+e+Rendimento+Social+de+Insercao-129), a despesa da Segurança Social com o Rendimento Social de Inserção também tem vindo a diminuir de forma notória, tendo sido, em 2013 (último ano disponível) de aproximadamente 315 milhões de Euros (fora de 519 milhões de Euros em 2010), numa despesa total da Segurança Social, no mesmo ano, de mais de 37 mil milhões de Euros (37.093.945.536 (euro), sendo quase de 21 mil milhões em prestações sociais (veja-se o Mapa XI anexo à Lei n.º 64-B/2011, Lei do Orçamento do Estado para 2012). Os beneficiários do RSI eram segundo a mesma fonte, apenas 8,7 % do total de beneficiários ativos da Segurança Social em 2013 (http://www.pordata.pt/Portugal/Benefici%c3 %a1rios+do+Rendimento+M%c3 %adnimo+Garantido+e+Rendimento+Social+de+Inser%c3 %a7 %c3 %a3o+da+Seguran%c3 %a7a+Social+no+total+de+benefici%c3 %a1rios+activos+(percentagem)-2037).