Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 296/2015 — Não conhece da ilegalidade da norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), e n.º 4 da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na…

20 - Existem poucos dados respeitantes à específica situação dos estrangeiros beneficiários da Segurança Social e, no caso concreto, do Rendimento Social de Inserção. O relatório Monitorizar a integração de imigrantes em Portugal, promovido pelo Observatório da Imigração do ACIDI [Monitorizar a integração de imigrantes em Portugal (Relatório decenal), Catarina Oliveira (Org.), Lisboa, 2014, disponível em http://www.oi.acidi.gov.pt/docs/Col_ImigNumeros/RelatorioDecenalImigracaoNumeros2014web.pdf], cita dados do Instituto de Informática IP-MTSS/MSESS, relativos ao ano de 2012. Os beneficiários estrangeiros eram apenas 5,6 % do total geral (5,2 % em 2010; 5,9 %, em 2011), com destaque para os cidadãos dos PALOPs (48,3 % do total de beneficiários estrangeiros do RSI, também em 2012), e a despesa com as prestações de RSI a cidadãos estrangeiros correspondia, na época, a 5,1 % do total (4,7 %, em 2010; 5,4 %, em 2011). Note-se, também, que mesmo atendendo ao conjunto das prestações sociais de que beneficiam os estrangeiros (incluindo prestação de desemprego, subsídio de doença, prestações familiares e prestação de maternidade, universo de que o RSI é uma pequena parte), na população estrangeira o total de beneficiários ainda era, em 2012, 60,1 % do total dos contribuintes estrangeiros para o sistema.

21 - Passemos, então, à apreciação da constitucionalidade do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, ou seja, da norma que impõe aos cidadãos estrangeiros um período de três anos de residência legal no país para que possam ver reconhecido o direito ao Rendimento Social de Inserção.

A presente análise deverá centrar-se nas normas e princípios constitucionais pertinentes.

No que respeita ao quadro jurídico-constitucional que servirá de parâmetro à presente decisão de constitucionalidade, o primeiro princípio fundamental a levar em conta em matéria de direitos dos estrangeiros é, naturalmente, o princípio da equiparação, constante do artigo 15.º da CRP, que estabelece, no n.º 1, que "os estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português". Sendo certo que o n.º 2 do mesmo artigo prevê a possibilidade de reserva, por via legislativa, de determinados direitos aos cidadãos portugueses, não deixa de ser evidente que a CRP impõe como regra uma atitude de abertura ao cidadão estrangeiro, conferindo-lhe direitos e deveres idênticos aos dos nacionais. Afirma-se, assim, por via deste princípio, uma específica dimensão de igualdade entre nacionais e estrangeiros, estabelecendo-se como regra o princípio do tratamento nacional. Esta constatação é também confirmada pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, que tem reconhecido o princípio da equiparação como princípio geral imperativo específico em matéria de estatuto dos estrangeiros. Afirma-se, entre outros, no Acórdão n.º 345/02: "Colhe-se, na verdade, do substrato universalista inerente ao texto constitucional e ao princípio da equiparação, seu corolário, que os estrangeiros e apátridas gozam dos mesmos direitos consignados no texto constitucional aos cidadãos nacionais".

22 - Doutrina e jurisprudência reconhecem ainda que o princípio da equiparação abrange tanto os direitos e deveres fundamentais consagrados na CRP (tanto direitos, liberdades e garantias, quanto direitos económicos, sociais e culturais), como os demais direitos legais, de fonte infraconstitucional (v., neste sentido, Maria José Rangel Mesquita, Os Direitos Fundamentais dos Estrangeiros na Ordem Jurídica Portuguesa: uma perspetiva constitucional, Almedina, Coimbra, 2013, p. 127). Isso mesmo é sustentado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 423/2001 e 72/2002.

É de assinalar, igualmente, que o princípio da equiparação vale para todos os estrangeiros, e não apenas para aqueles que se encontrem em situação regular dentro do território nacional, pelo menos no que respeita a um «conjunto nuclear de direitos (universais) de fonte constitucional ou internacional. No primeiro caso - direitos de fonte constitucional - com fundamento no princípio da dignidade da pessoa humana e que correspondem, pelo menos, àqueles que a Constituição elenca, no n.º 6 do artigo 19.º, como sendo, em qualquer circunstância, insuscetíveis de afetação pela declaração do estado de sítio ou do estado de emergência - e porventura a outros que radiquem na dignidade da pessoa humana» (cf., de novo, Maria José Rangel Mesquita, ob. cit., p. 130).

Isto mesmo é confirmado no Acórdão n.º 962/96. Neste aresto, o Tribunal declarou a inconstitucionalidade de normas sobre a concessão de apoio judiciário a estrangeiros, afirmando que "destas normas e da sua relação de sentido resulta que a proteção jurídica, na forma de apoio judiciário, aos estrangeiros e apátridas que havendo pedido asilo em Portugal pretendem impugnar contenciosamente o ato da Administração que o denegou, não está universalmente garantida. E não está, porque ali se estabelecem duas condições de acesso - a de detenção de autorização de residência válida e a de permanência regular e continuada em Portugal por período não inferior a um ano "salvo regime especial decorrente de tratado ou convenção internacional que Portugal deva observar", que, em si mesmas, consubstanciam uma restrição da incidência subjetiva daquela garantia. Os estrangeiros e apátridas que não preenchem aquelas condições, não têm acesso ao apoio judiciário na impugnação contenciosa do ato que lhes denegou asilo político". Ora, acrescentou o Tribunal, o "princípio de equiparação, se bem que suscetível de exceções a ditar pelo legislador (artigo 15.º, n.º 2), não pode ser limitado ao ponto de desvirtuar o estatuto dos estrangeiros constitucionalmente fixado (artigo 15.º). Esse estatuto assenta na dignidade do homem, como sujeito moral e sujeito de direitos, como "cidadão do mundo". Daí que seja a própria semântica do artigo 15.º da Constituição a ditar os limites heterónomos da atuação legislativa".

Enquanto exceção ao princípio da equiparação, a exigência de residência legal no País ou, por maioria de razão, de períodos mínimos de residência legal, nem sempre será admissível, devendo a sua conformidade constitucional ser apreciada em função dos direitos concretos em causa e do alcance restritivo dos especiais requisitos fixados para a sua concessão, à luz de outros princípios constitucionais eventualmente mobilizáveis.

23 - Em relação às exceções ao princípio da equiparação, e como pode ler-se no Acórdão n.º 96/2013, "quanto às exceções admitidas - aquelas que o legislador ordinário pode estabelecer -, é aceite que a possibilidade de que este em geral beneficia de colocar autonomamente sob reserva da nacionalidade o gozo de determinados direitos, para além dos contemplados na Constituição, se encontra, ela própria, sujeita a diversos parâmetros condicionadores [...]. Entre tais parâmetros avulta - uma vez que as exceções legais em causa restringem o princípio da equiparação - a sujeição ao regime do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição das leis que, no todo ou em parte, excluam da titularidade de determinados direitos os estrangeiros e apátridas presentes ou residentes em Portugal (cf. o Acórdão n.º 345/2002). Assim, qualquer restrição legal do princípio da equiparação só será constitucionalmente legítima, se for exigida pela salvaguarda de outro direito ou interesse constitucionalmente protegido, e se se limitar ao necessário para assegurar tal salvaguarda. Nesta perspetiva, a medida restritiva deverá subordinar-se ao princípio da proibição do excesso ou da proporcionalidade em sentido amplo, com as suas três dimensões - necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido restrito (cf. o Acórdão n.º 340/95) -, daqui resultando que, quanto aos direitos que a Constituição consente que possam ser colocados pelo legislador ordinário sob reserva da nacionalidade, tal reserva não poderá ser desnecessária, arbitrária ou desproporcionada, sob pena de esvaziamento e inutilização do próprio princípio da equiparação consagrado no n.º 1 do artigo 15.º (cf. os Acórdãos n.os 54/87, 423/2001, 72/2002 e 345/2002)".

24 - Assim sendo, cabe indagar se a norma em análise, limitando o reconhecimento do direito ao RSI em relação a cidadãos estrangeiros, constitui uma exceção constitucionalmente legítima ao princípio da equiparação.

No Acórdão n.º 509/2002 o RSI foi caracterizado pelo Tribunal Constitucional como "uma dimensão positiva de um direito ao mínimo de existência condigna". Mais acrescentou o Tribunal, no mesmo aresto, que "o princípio do respeito da dignidade humana, proclamado logo no artigo 1.º da Constituição e decorrente, igualmente, da ideia de Estado de direito democrático, consignado no seu artigo 2.º, e ainda aflorado no artigo 63.º, n.os 1 e 3, da mesma CRP, que garante a todos o direito à segurança social e comete ao sistema de segurança social a proteção dos cidadãos em todas as situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho, implica o reconhecimento do direito ou da garantia a um mínimo de subsistência condigna".

De acordo com esta jurisprudência, o RSI é uma prestação que efetiva a garantia de existência condigna, sendo esta uma imposição direta do respeito pela dignidade humana. Este enquadramento e esta matriz conferem ao direito em causa um estatuto próprio, um significado autónomo sendo-lhe reconhecido um grau de fundamentalidade (e, logo, de vinculação constitucional e redução de margem de liberdade do legislador).

Não falta, até, quem vá mais longe, considerando que o direito à vida significa também "o direito a viver com dignidade", o direito "a dispor das condições de subsistência", com o correlativo "dever do Estado contribuir para a realização das prestações existenciais indispensáveis a uma vida minimamente digna" (Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., p. 451). Desta conceção andou próximo o Acórdão n.º 306/2005, ao exprimir a ideia de que a insatisfação do direito a alimentos dos menores "comporta o risco de pôr em causa, sem que o titular possa autonomamente procurar remédio, se não o próprio direito à vida, pelo menos o direito a uma vida digna".

O que parece certo é que, mesmo situando-o fora do âmbito normativo do direito à vida, este direito a uma prestação que salvaguarde um mínimo de existência condigna pode ser qualificado, na linha do Acórdão n.º 509/2002, como um direito autónomo, construído a partir da conjugação do princípio do respeito da dignidade humana com o direito à segurança social.

25 - Como foi dito, este Tribunal caracterizou o Rendimento Social de Inserção, no referido Acórdão n.º 509/02 (então, Rendimento Mínimo Garantido), como um direito a uma prestação de segurança social que garante o direito constitucional a um mínimo vital, de existência condigna, decorrente do princípio da dignidade da pessoa humana. Nestes termos, deverá verificar-se um motivo forte para se impor uma exceção ao princípio da equiparação nesta vertente, devendo a restrição imposta aos estrangeiros relativamente ao RSI limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.

O Governo sustenta que o requisito em causa não é arbitrário nem viola o princípio da proporcionalidade, já que se destina a assegurar o interesse constitucionalmente tutelado da sustentabilidade financeira do regime de segurança social, visando preservar o RSI do "efeito de chamada" dos movimentos migratórios fortemente potenciado pelas relações familiares dos imigrantes e que pode mesmo perverter o sentido de prestações sociais como o Rendimento Social de Inserção.

O Tribunal Constitucional terá de decidir se a plausibilidade e importância desta razão invocada pelo legislador são ou não suficientes para justificar o desvio ao princípio da igualdade de tratamento entre nacionais e estrangeiros.

É evidente que a preservação da sustentabilidade do sistema de segurança social se afigura como fundamento bastante para justificar exceções ao princípio da equiparação, já que se trata de um elemento fundamental de garantia de vários direitos fundamentais. Note-se, todavia, que os dados estatísticos disponíveis, acima apresentados, não confirmam a ideia avançada pelo Governo de risco de afluxo anormal de imigrantes, com o objetivo de aceder à prestação. Veja-se que o número total de beneficiários e a despesa com a prestação têm vindo a diminuir desde 2010 e que os números respeitantes a estrangeiros mostram que os mesmos constituem uma percentagem muito diminuta do total de beneficiários. Por outro lado, os mesmos dados mostram a importância que a imigração tem tido para contrabalançar o envelhecimento demográfico do sistema de segurança social, contribuindo para a sua sustentabilidade, aliviando-o.

26 - Ainda que se considere procedente a justificação do Governo para consagrar um regime menos favorável de atribuição do Rendimento Social de Inserção a cidadãos estrangeiros, entendendo-se assim estar adequadamente fundamentada a exceção ao princípio de equiparação, deverá, porém, confrontar-se o específico regime jurídico ora questionado com as exigências constitucionais decorrentes do princípio da proporcionalidade. Como se afirmou no Acórdão n.º 345/2002, «o princípio da proporcionalidade que aqui se surpreende exige - como se retira do longo acervo da jurisprudência constitucional nesta matéria - que as medidas restritivas legalmente previstas sejam o meio adequado para a prossecução dos fins visados pela lei, ou seja, para a salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, sendo necessários para alcançar esses fins, que não poderiam ser atingidos com meios menos gravosos, mais se exigindo que os meios restritivos e os fins obtidos se situem numa "justa medida"».

Nestes termos, cabe ao Tribunal averiguar se o requisito que impõe residência legal por um período mínimo de 3 anos para atribuição do RSI aos estrangeiros se afigura necessário, adequado e proporcional, tendo em conta os valores constitucionais que com ele se visam, em especial a salvaguarda da sustentabilidade do sistema global de segurança social.

27 - Convém esclarecer, antes de mais, que problemática é apenas a constitucionalidade material do requisito da duração mínima de 3 anos de residência legal, mas já não a exigência de residência legal em território nacional, em si mesma considerada. Efetivamente, parece proceder a alegação do Governo, segundo a qual nenhum problema relevante de constitucionalidade se encontra na simples exigência aos estrangeiros de residência legal em território português, para efeitos de acesso ao RSI.

A presente análise deverá, assim, centrar-se na fixação pelo legislador governamental de um mínimo de três anos para essa residência.

28 - Ora, ainda que possa dar-se por facilmente demonstrada a adequação da medida em causa, já que é claro que a exigência de residência legal por três anos antes da concessão do RSI limitará, necessariamente, de forma significativa, o número de cidadãos estrangeiros que poderão beneficiar da medida, e diminuirá de forma eficaz o risco de grandes afluxos de cidadãos em extrema necessidade ou de "turismo prestacional", o que se torna evidente é que tal solução levanta problemas do ponto de vista da proporcionalidade em sentido estrito. Por isso, sempre será indispensável que o Tribunal controle se a medida se afigura proporcional para salvaguardar o referido valor constitucional da sustentabilidade do sistema global de segurança social. Trata-se de apurar se é uma relação justa, proporcionada, a relação entre a importância deste fim que se pretende garantir e a gravidade do sacrifício imposto aos estrangeiros, mediante a imposição de um prazo mínimo de 3 anos de residência legal em Portugal, para que possam aceder ao RSI.

29 - Ou seja, caberá ao Tribunal Constitucional determinar, em face da pré-compreensão constitucional de abertura manifestada no artigo 15.º da CRP, ao consagrar como regra o princípio da equiparação, se a exclusão dos estrangeiros residentes legalmente em Portugal há menos de 3 anos se afigura proporcional, em sentido estrito, para salvaguardar outros valores constitucionais.

Na ponderação a efetuar, há que dar o devido relevo, por um lado, às exigência legais estabelecidas no regime de jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento do território português, por outro, à natureza e ao peso do direito em causa - verdadeiro direito a uma prestação que garanta um mínimo de sobrevivência - justificativos de um merecimento e de uma premência de tutela em grau muito elevado, e determinantes, em caso de afetação, de intensas consequências lesivas para um bem nuclear da pessoa. Daí que só uma fortíssima razão, uma necessidade evidente, poderá justificar a dilação de 3 anos imposta. À mesma ponderação, que reduz o alcance do princípio da equiparação, não deverão ser alheios os condicionalismos que o direito europeu e internacional impõem à garantia de uma prestação social que responde a necessidades vitais.

30 - O regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional consta da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, alterada pela Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto. No artigo 11.º, n.º 1, deste diploma dispõe-se, desde logo, que "não é permitida a entrada no País de cidadãos estrangeiros que não disponham de meios de subsistência suficientes, quer para o período da estada quer para a viagem para o país no qual a sua admissão esteja garantida, ou que não estejam em condições de adquirir legalmente esses meios". Mais se acrescenta, no n.º 2 do mesmo artigo, que "para efeitos de entrada e permanência, devem os estrangeiros dispor, em meios de pagamento, per capita, dos valores fixados por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da administração interna, do emprego e da segurança social, os quais podem ser dispensados aos que provem ter alimentação e alojamento assegurados durante a respetiva estada". As autoridades de fronteira podem solicitar ao cidadão estrangeiro, nos termos do artigo 13.º do diploma citado, a apresentação de prova adequada do cumprimento das exigências legais, sempre que tal for julgado necessário, prevendo a lei, igualmente, a possibilidade de recusa de entrada em território português aos cidadãos estrangeiros que não reúnam cumulativamente os requisitos de entrada [artigo 32.º, n.º 1, alínea a)].

Como se pode comprovar, as exigências legais fixadas pelo Estado Português procuram, desde logo, obstar à entrada e permanência em território nacional de pessoas sem adequados meios de subsistência, estabelecendo também mecanismos que permitem às autoridades nacionais comprovar a existência de tais meios e impedir a entrada dos cidadãos estrangeiros que deles não disponham.

31 - Antes de poderem obter uma autorização de residência, os cidadãos estrangeiros entram e começam a residir em território nacional, em regra, ao abrigo de um visto, que pode ser de estada temporária ou um dos vários tipos de vistos de residência (vejam-se os artigos 54.º e 58.º da Lei n.º 23/2007). Se o estrangeiro souber já que pretende fixar residência em Portugal, deve obter previamente o visto de residência mais adequado à finalidade pretendida (exercício de atividade profissional subordinada ou independente, atividade de investigação ou altamente qualificada, estudo, estágio profissional ou voluntariado, reagrupamento familiar) e cumprir as exigências específicas impostas por lei para a sua situação. O visto de residência é válido para duas entradas em território português e habilita o seu titular a nele permanecer por um período de quatro meses (artigo 58.º, n.º 2, da Lei n.º 23/2007), podendo ser prorrogado, desde que se mantenham as condições que permitiram a admissão do cidadão estrangeiro (artigo 71.º da mesma Lei). Exige-se, porém, para a prorrogação, a existência - e já não a mera promessa - de contrato de trabalho, de prestação de serviço ou de bolsa de investigação, conforme as circunstâncias (artigo 71.º, n.os 4 e 5).

32 - A lei também estabelece requisitos relativos à existência de meios de subsistência para atribuição de autorização de residência, temporária ou permanente.

Nesse sentido, procura garantir que só podem ser atribuídas ou renovadas autorizações de residência temporária a cidadãos com um grau mínimo de autonomia e capacidade de prover às suas necessidades básicas, dispondo de morada e meios de sustento (artigos 75.º, 77.º e 78.º da Lei n.º 23/2007).

A situação é idêntica no que respeita à autorização de residência permanente. Uma vez mais, e nos termos do artigo 80.º do diploma citado, beneficiam de autorização de residência permanente os cidadãos estrangeiros que sejam titulares de autorização de residência temporária há, pelo menos, cinco anos, que disponham de meios de subsistência, alojamento e que demonstrem ter conhecimentos básicos de português.

É ainda de assinalar que a Lei n.º 23/2007 estipula que "é garantida a aplicação das disposições que assegurem a igualdade de tratamento dos cidadãos estrangeiros, nomeadamente em matéria de segurança social" (artigo 83.º, n.º 2).

33 - Parece claro que só serão elegíveis como titulares do direito ao Rendimento Social de Inserção - ainda que não existisse qualquer requisito legal atinente à residência - os cidadãos estrangeiros aos quais tenha sido concedida pelas autoridades portuguesas uma autorização de residência, ainda que temporária. Efetivamente, tendo em consideração a caracterização que acima se fez do RSI como uma medida de dupla natureza, que combina a atribuição de uma prestação monetária, para satisfação das necessidades básicas imediatas, e um contrato de inserção que permita a integração social e laboral do seu titular, fica patente que a sua atribuição depende do cumprimento de uma série de compromissos que exigem uma certa vocação de continuidade, uma possibilidade e desejo reais de permanência em território nacional e de integração efetiva na sociedade, bem como disponibilidade para o trabalho, por parte dos beneficiários.

34 - Atendendo ao que fica dito, verifica-se que a Administração tem oportunidade de controlar a autonomia de recursos dos cidadãos estrangeiros que solicitam a entrada ou permanência em território nacional, obviando a um afluxo anormal de estrangeiros carenciados que possam constituir um ónus excessivo para o sistema de segurança social, em particular para o subsistema de solidariedade. Por esta razão, é de crer que a maioria dos estrangeiros legalmente residentes - ou seja, admitidos segundo as regras definidas pelo Estado que os acolhe - que venham a encontrar-se em situação de necessidade tal que justifique o requerimento do Rendimento Social de Inserção, assim se encontrarão devido a circunstâncias de vida ocorridas após a concessão da autorização de residência. Tais circunstâncias serão também, em larga medida, não previsíveis por parte das autoridades no momento da verificação da condição de recursos, e consistirão em factos como doença ou desemprego do beneficiário principal.

Não se esqueça, ainda, que em relação a outros membros do agregado familiar, designadamente menores (que constituem uma percentagem significativa dos beneficiários de RSI), a situação de necessidade extrema poderá mesmo dever-se a motivos totalmente alheios à sua pessoa e às suas ações ou opções de vida. Em relação aos membros do agregado familiar do requerente de RSI, mencionados no artigo 6.º, n.º 4, deve notar-se ainda que ficam excluídos da prestação os menores com mais de 3 anos, filhos de estrangeiros legalmente residentes e que cumpram todos os requisitos legais, que se tenham juntado aos pais ou tutores, ao abrigo do reagrupamento familiar, há menos de 3 anos. Significa isto que a prestação familiar a receber será mais exígua, por não incluir a quantia referente às crianças em tal situação.

Resulta do que atrás se expôs que a lei prevê uma série de exigências que têm por propósito obstar à entrada e permanência em território português de estrangeiros que possam vir a constituir um encargo para as autoridades e para o sistema de segurança social.

35 - Não se contesta a cogência do interesse em prevenir encargos excessivos para o sistema de segurança social, nem "a necessidade de assegurar uma certa ligação prévia ao país para evitar situações de permanência inconstante e de eventuais benefícios iníquos", pelo Governo afirmada como atestando que a exigência de um período mínimo de residência é "condição razoável e proporcionada" da concessão do RSI.

Simplesmente, mesmo considerando, como atrás se mencionou, que o Tribunal admitiu já a possibilidade, nesta matéria, de diferenciação de outros cidadãos relativamente a cidadãos nacionais (Acórdão n.º 141/2015), não pode deixar de se valorar a circunstância de que a exigência de um prazo de residência legal de 3 anos para concessão do RSI a cidadãos estrangeiros, com o intuito de prover à sustentabilidade da segurança social, sacrifica um direito a uma prestação que garante um mínimo de existência socialmente adequado.

A imposição de um prazo tão longo não deixará, muitas vezes, de comprometer o acesso, em tempo útil, a um benefício que assegura necessidades mínimas vitais a cidadãos em situação de grave carência económica e de desinserção social e profissional, pondo irremediavelmente em causa a finalidade do mesmo.

Ao fazer depender, do prazo de 3 anos de residência legal em Portugal, o direito a uma prestação social que assegure uma sobrevivência minimamente condigna ou a um mínimo de sobrevivência, que é resultado da conjugação do princípio da dignidade da pessoa humana e do direito à segurança social em situações de carência, o legislador impõe aos estrangeiros um sacrifício desproporcionado ao fim da restrição.

Tal opção atinge cidadãos em situação de grave vulnerabilidade, sem meios imediatos para satisfazer necessidades vitais do agregado familiar, que foram, como ficou demonstrado, admitidos em Portugal no cumprimento das regras fixadas pelo legislador, nomeadamente quanto à fixação de requisitos relativos à disponibilidade de meios de rendimento.

Ponderando, associadamente, a pouca relevância da despesa do RSI no orçamento global da Segurança Social e o peso diminuto dos gastos com a concessão do RSI a não nacionais, já que o valor desta prestação é reduzido e abrange um universo muito limitado de destinatários, torna-se evidente a desproporção desta solução.

Considerando a existência de imposições e controlos - definidos pelo Estado de acolhimento - que aferem da capacidade autónoma de sustento e da ligação do beneficiário ao país, previstos para a entrada, permanência e concessão de autorizações de residência, em território nacional, atendendo, igualmente, ao baixo valor da prestação social em causa, bem como à circunstância de esta ser dirigida aos cidadãos mais vulneráveis e carenciados, em relação aos quais o decurso do tempo inexoravelmente conduz ao agravar das condições de sobrevivência, então, o requisito fixado na alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, revela-se, na sua concreta configuração, desproporcionado.

Em suma, tudo ponderado, conclui-se que a imposição de um prazo de 3 anos - que se traduz na negação da concessão de meios de sobrevivência a um cidadão estrangeiro em situação de risco social, antes de decorrido esse período - é excessiva, colidindo, de modo intolerável, com o direito a uma prestação que assegure os meios básicos de sobrevivência. Com uma tal duração, o prazo definido constitui um sacrifício desproporcionado ou demasiado oneroso, em face da vantagem associada aos fins de interesse público que se visa atingir com a sua fixação.

Assim, considera-se que a norma impugnada está ferida de inconstitucionalidade, por violação do princípio da proporcionalidade.

C) Apreciação da legalidade do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação que por último lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho.

36 - Havendo o Tribunal Constitucional declarado a inconstitucionalidade das normas do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, fica naturalmente dispensado de apreciar a sua legalidade, cuja fiscalização foi também subsidiariamente pedida pela Requerente.

III - Decisão

Nos termos e pelos fundamentos expostos o Tribunal Constitucional decide:

Lisboa, 25 de maio de 2015. - Catarina Sarmento e Castro - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração que se anexa) - Fernando Vaz Ventura - Carlos Fernandes Cadilha - João Cura Mariano - Ana Guerra Martins - João Pedro Caupers (vencido conforme declaração em anexo) - Pedro Machete [vencido quanto às alíneas b) e c) da decisão, conforme declaração em anexo] - Lino Rodrigues Ribeiro (vencido com declaração de voto) - Maria Lúcia Amaral [vencida, quanto às alíneas b) e c) da decisão, conforme declaração em anexo] - Maria de Fátima Mata-Mouros [vencida na alínea c) da decisão, no essencial pelas razões expostas no voto de vencido do Conselheiro João Caupers] - Joaquim de Sousa Ribeiro.

Declaração de voto

A) Divergi parcialmente da fundamentação que sustenta a decisão expressa na alínea b) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redacção que, por último, lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, no segmento em que exige, para reconhecimento do direito ao Rendimento Social de Inserção, pelo menos um ano de residência legal em território nacional, para os cidadãos nacionais de Estado membro da União Europeia, de Estado que faça parte do Espaço Económico Europeu (EEE) ou de um Estado terceiro que tenha celebrado um acordo de livre circulação de pessoas com a União Europeia, pelas razões essenciais que de seguida se explicitam.

Acompanha-se a fundamentação do presente Acórdão na parte em que reconhece (cf. II, A), 12) o valor paramétrico da Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) em relação à Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redacção que por último lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho e, ainda, na parte em que põe em dúvida a inclusão dos «cidadãos da União Europeia e equiparados» na categoria de «não nacionais», nos termos da definição do n.º 3 do artigo 37.º da LBSS (segundo o qual «consideram-se não nacionais os refugiados, os apátridas e os estrangeiros não equiparados a cidadãos nacionais por instrumentos internacionais de segurança social»), tendo em conta o imperativo de não discriminação em razão da nacionalidade e, assim, de tratamento idêntico ao dos cidadãos nacionais, caso em que valeria como parâmetro de legalidade o disposto no artigo 40.º, n.º 1, da LBSS (ao invés do n.º 2 do mesmo preceito).

Todavia, não se acolhe a fundamentação na parte em que, depois de retomar o afirmado no Acórdão n.º 141/2015 no ponto em que admite que o Direito da União Europeia tolera um regime diferenciado entre cidadãos da União Europeia e cidadãos nacionais do Estado membro de acolhimento no que respeita a prestações de um regime não contributivo que garante um mínimo de meios de subsistência, conclui apenas (cf. II, A), 16) que admitida a não uniformidade de tratamento as normas questionadas não são incompatíveis com a LBSS, que aqui servem de parâmetro.

Sem prejuízo de se acolher também a fundamentação na parte em que afirma que a questão de constitucionalidade do regime estabelecido para os cidadãos da União Europeia não pode ser apreciada por estar para além do pedido formulado pela Requerente no processo, entende-se ser relevante, no âmbito do presente processo, no que toca ao segmento da alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio (na redacção do diploma supra referido), que se refere a «nacional de Estado membro da União Europeia, de Estado que faça parte do Espaço Económico Europeu ou de um Estado terceiro que tenha celebrado um acordo de livre circulação de pessoas com a União Europeia», a medida da diferença tolerada pelo Direito da União Europeia em matéria de atribuição de prestações de um regime não contributivo que garante um mínimo de subsistência a que se aludiu na Declaração de Voto aposta ao Acórdão n.º 141/2015 de 25 de fevereiro.

Com efeito, a valer como parâmetro de legalidade, como se admite como hipótese no Acórdão, o disposto no artigo 40.º, n.º 1, da LBSS (parâmetro invocada pela requerente), por virtude do estatuto próprio dos nacionais de Estados membros da União (e os demais equiparados previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei 13/2003) - decorrente do princípio da igualdade de tratamento, quer na sua formulação geral constante do artigo 18,º primeiro parágrafo, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e do artigo 21.º, n.º 2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia quer, em especial, na sua expressão concretizada no artigo 24.º, n.º 1, da Directiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de abril de 2004, e também dos artigos 34.º, n.º 2, e 45.º, n.º 1 daquela Carta referidas no Acórdão - a norma questionada, ao prever um período mínimo de residência legal em Portugal (um ano), sempre se afiguraria contrária àquela norma da LBSS na medida em que tal período de residência legal exceda os requisitos de que depende, à luz do Direito da União Europeia, a «residência em território nacional» - sem prejuízo de o próprio Direito da União Europeia, mesmo quando reconhece a existência de um direito de residência, ainda consentir uma diferenciação (exclusão) quanto à atribuição das prestações em causa. E tal medida de diferenciação permitida decorre do disposto no artigo 24.º, n.º 2, da referida Directiva 2004/38/CE, segundo o qual o Estado membro de acolhimento, em derrogação do princípio da igualdade de tratamento consagrado no artigo 24.º, n.º 1, pode não conceder o direito a prestações de assistência social durante os primeiros três meses de residência ou, quando pertinente, durante o período mais prolongado previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 14.º (entrada no território do Estado de acolhimento para procurar emprego), ou, antes de adquirido o direito de residência permanente (residência legal por um período consecutivo de cinco anos) pode não conceder ajuda de subsistência, incluindo a formação profissional, constituída por bolsas de estudo ou empréstimos estudantis, a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados, que não conservem este estatuto ou que não sejam membros das famílias dos mesmos.

Assim, na medida em que se possam considerar as categorias em causa previstas na alínea a) do n.º 1 (e no n.º 4) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio abrangidas, e por não terem a qualidade de «nacionais», na previsão do parâmetro do artigo 40.º, n.º 2, da LBSS, subscreve-se a decisão do Acórdão no sentido da não declaração da ilegalidade daquelas normas. Todavia, na medida em que se possam considerar as categorias em causa previstas na alínea a) do n.º 1 (e no n.º 4) do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, por beneficiarem de estatuto de igualdade de tratamento, abrangidas na previsão do parâmetro do artigo 40.º, n.º 1, da LBSS, a fundamentação haveria de levar em conta a medida da diferença entre nacionais e nacionais de outros Estados membros da União Europeia admitida pelo Direito derivado da União Europeia quanto à atribuição de prestações de assistência social.

B) Divergi parcialmente da fundamentação que sustenta a decisão expressa na alínea c) da Decisão do presente Acórdão no que respeita à declaração de inconstitucionalidade das normas do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2013, de 21 de maio, na redacção que, por último, lhe foi conferida pelo artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, por violação do princípio da proporcionalidade, pelas razões que de seguida se enunciam.

Acompanha-se, no essencial, a fundamentação do Acórdão na parte em que considera violado o princípio da proporcionalidade em sentido estrito. Com efeito, entende-se que relativamente à categoria de não nacionais, a Constituição, no seu artigo 15.º, n.º 2, não impede à partida a existência de exceções ao princípio da equiparação consagrado no n.º 1 do mesmo preceito, designadamente a reserva, pela lei, de direitos aos cidadãos portugueses (cf. in casu artigo 37.º, n.º 1, da LBSS). E nessa medida, a previsão de um período mínimo de residência legal em Portugal enquanto condição de atribuição de prestações do subsistema de solidariedade, incluindo o RSI, a «não nacionais» (cf. artigo 40.º, n.º 2, da LBSS) - e assim, igualmente a «nacionais» de Estado que não seja Estado membro da UE, de Estado que faça parte do EEE ou de Estado que tenha celebrado um acordo de livre circulação com a União (cf. artigo 6.º, n.º 1, b), da Lei n.º 13/2003) - enquadra-se dentro da margem de conformação do legislador, a qual não fica porém subtraída à conformidade com os parâmetros constitucionais pertinentes, inclusive quando exerce tal margem de conformação na definição de um concreto período mínimo de residência legal de que depende, entre outros requisitos, o acesso ao RSI. E por isso se entende que face à natureza e finalidade da prestação em causa - prestação do subsistema de solidariedade que visa obviar a situações de especial vulnerabilidade por carência de recursos que ponha em causa a própria subsistência -, o prazo em causa se afigurará desproporcionado face ao invocado interesse público de sustentabilidade do sistema de segurança social e à necessidade de assegurar uma ligação mais estreita ao país - ligação essa que também não deixa de ser assegurada pelo próprio reconhecimento de um direito de residência e correspondente emissão de uma autorização de residência, ainda que temporária.

Acresce que - e de modo que se entende ser determinante para o sentido decisório do Acórdão - tal desproporção se afigura particularmente evidente se se atender ao facto de a previsão da norma em causa poder abranger, por não estabelecer qualquer distinção quanto ao respetivo âmbito subjetivo, algumas categorias de «não nacionais» - ficando assim os mesmos afastados, por força da condição de tempo de residência naquela prevista, do acesso ao RSI - cuja situação de vulnerabilidade e de carência de meios advém da sua particular qualidade decorrente da Constituição da República Portuguesa, do Direito Internacional ou do Direito da União Europeia. Com efeito, na previsão de «nacional de um Estado que não esteja incluído na alínea a)» do n.º 1 do artigo 6.º (Estado membro da União Europeia, Estado que faça parte do EEE ou Estado terceiro que tenha celebrado um acordo de livre circulação com a União Europeia), ficam abrangidos, desde logo, quer os «não nacionais» (estrangeiros ou apátridas) requerentes e beneficiários de proteção internacional - aos quais pode ser concedido o estatuto de refugiado e o estatuto de proteção subsidiária -, quer os requerentes e beneficiários de proteção temporária (cf. em especial artigo 33.º, n.º 8 da Constituição da República Portuguesa; Convenção de Genebra relativa ao estatuto dos refugiados de 28 de julho de 1951, alterada pelo protocolo de Nova Iorque de 31 de janeiro de 1967; artigos 2.º, n.º 1, b), i) e j), e 7.º e 48.º e ss., em especial 51.º, 56.º e 72.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho (com a redação da Lei n.º 26/2014, de 5 de maio); Directiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida, em especial artigo 29.º; e Directiva 2001/55/CE do Conselho de 20 de julho de 2001 relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências desse acolhimento, em especial artigo 13.º, n.º 2).

Não estabelecendo a previsão da norma em causa qualquer distinção a este respeito e, sobretudo, não ressalvando a mesma o especial estatuto de tais categorias de nacionais de Estados (terceiros) que não sejam Estados da UE, do EEE ou Estados que tenham celebrado um acordo de livre circulação com a União - todos «não nacionais» à luz da «categorização binária» a que se refere o Acórdão e decorrente da LBSS - que pela sua qualidade se encontram (ou podem encontrar) em situação de carência económica e cujo estatuto próprio derivado das referidas fontes impõe o acesso a prestações para a ela obviar, o requisito de residência legal em Portugal nos últimos 3 anos afigura-se especialmente desproporcionado, tanto mais que, por um lado, alguns desses estatutos se reportam a períodos de permanência inferiores ao período de residência exigido para acesso ao RSI - como é o caso do beneficiário de proteção temporária que deve beneficiar de autorização de permanência durante o período de proteção temporária, em regra um ano, prorrogável por períodos de 6 meses até ao máximo de um ano (artigos 4.º, n.º 1 e 8.º, n.º 1 da Directiva 2001/55/CE); e, por outro lado, o direito de residência que pode ser concedido por força desses particulares estatutos (e diversamente do que sucede com os demais «não nacionais») não dependerá à partida de requisitos relativos à existência de meios de subsistência.

E, ainda que o artigo 6.º, n.º 3, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, estabeleça que para efeitos de aplicação da alínea b) do n.º 1 do mesmo preceito, a residência legal em Portugal se comprove através de autorização de residência concedida nos termos do regime jurídico de entrada, permanência e afastamento de estrangeiros do território nacional, aprovado pela Lei n.º 23/2007, de 4 de julho - assim podendo indiciar que algumas das referidas categorias ficariam excluídas do âmbito subjectivo de aplicação do RSI por se poderem encontrar abrangidas por regime especial próprio constante da referida Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, incluindo no tocante a meios de subsistência - os «não nacionais» que por esta última Lei possam ser abrangidos não esgotam, em qualquer caso, as categorias de «não nacionais» particularmente vulneráveis susceptíveis de se poderem enquadrar no âmbito da previsão da norma e cuja qualidade pode determinar a necessidade de acesso ao RSI. - Maria José Rangel de Mesquita.

Declaração de voto

Não pude acompanhar a declaração de inconstitucionalidade constante da alínea c) da decisão.

Na verdade, não estou convencido de que condicionar ao prazo de três anos de residência legal em Portugal o direito ao rendimento mínimo de reinserção traduza a imposição ao cidadão estrangeiro abrangido de um sacrifício desproporcionado relativamente ao fim da restrição.

É-me difícil considerar que um prazo aplicável ao exercício de um direito possa, devido um juízo (aparentemente, uma espécie de "impressão") sobre a sua duração supostamente excessiva, ser considerado inconstitucional. Não se tratando de um prazo manifestamente exagerado, suscetível de consubstanciar uma verdadeira inutilização do direito, não arrisco um juízo de desconformidade constitucional. - João Pedro Caupers.

Declaração de voto

Vencido quanto às alíneas b) e c) da Decisão.

I) Quanto à alínea b) da Decisão

O sentido dos artigos 7.º, 37.º e 40.º da Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, com a redação dada, por último, pela Lei n.º 83-A/2013, de 30 de dezembro) deve ser fixado em conformidade com o direito da União Europeia, superando eventuais «categorizações binárias» que se limitem a contrapor nacionais a não nacionais. Segundo o artigo 20.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia ("TFUE"), "é cidadão da união qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro". Daí que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia, "o estatuto de cidadão da União tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados-Membros que permite aos que se encontrem na mesma situação obter, no domínio de aplicação ratione materiae do TFUE, independentemente da sua nacionalidade e sem prejuízo das exceções expressamente previstas a este respeito, o mesmo tratamento jurídico (acórdãos Grzelczyk, C-184/99, EU:C:2001:458, n.º 31; D'Hoop, C-224/98, EU:C:2002:432, n.º 28; e C-46/12, EU:C:2013:97, n.º 27)" (cf. o n.º 58 do acórdão Dano,. de 11 de novembro de 2014, Processo C-333/13).

Ora, conforme referi na declaração de voto aposta ao Acórdão deste Tribunal n.º 141/2015, e contrariamente ao entendimento acolhido no presente Acórdão (v. o ponto 16), não é absolutamente seguro qual o entendimento definitivo que o Tribunal de Justiça da União Europeia virá a sufragar relativamente à admissibilidade de regimes diferenciados - e quanto à medida da diferença - entre cidadãos da União Europeia e cidadãos do Estado-Membro de acolhimento, no tocante a prestações de um regime não contributivo que garante um mínimo de meios de subsistência (em sentido contrário à jurisprudência Dano citada no Acórdão n.º 141/2015, v., por exemplo, o Acórdão de 19 de setembro de 2013, Brey, Processo C-140/12; presentemente, encontra-se pendente um pedido de decisão prejudicial sobre a mesma matéria: Processo C-67/14, Alimanovic, no âmbito do qual o Advogado-Geral apresentou em 26 de março de 2015 a seguinte conclusão: "o artigo 24.º, n.º 2, da Diretiva 2004/38/CE deve ser interpretado no sentido de que se opõe à regulamentação de um Estado-Membro que exclui do benefício de determinadas 'prestações pecuniárias especiais de caráter não contributivo' na aceção do artigo 70.º, n.º 2, do Regulamento n.º 883/2004, conforme alterado pelo Regulamento n.º 1244/2010, e que são também constitutivas de uma 'prestação de assistência social' na aceção da Diretiva 2004/38, de forma automática e sem análise casuística, os nacionais de outros Estados-Membros que procuram emprego no território do Estado-Membro de acolhimento depois de terem acedido ao referido mercado de emprego, ao passo que essas prestações são garantidas aos nacionais do Estado-Membro de acolhimento que se encontram na mesma situação" [itálico aditado]).

No caso sub iudicio, portanto, a equiparação dos cidadãos de outros Estados-Membros da União Europeia aos "nacionais" ou aos "não nacionais", nos termos e para os efeitos do disposto nos referidos preceitos da Lei de Bases da Segurança Social, depende do prévio esclarecimento do sentido e alcance da cidadania da União consagrada no artigo 20.º, n.º 1, do TFUE. Mais: na medida em que seja de qualificar como discriminatória no sentido do artigo 18.º do mesmo Tratado uma diferenciação no âmbito do direito interno entre aqueles dois grupos de pessoas, inexistem dúvidas de que, nessa mesma medida, e depois da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), primeira parte, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação atual, pelo Acórdão n.º 141/2015, o artigo 6.º, n.º 1, alínea a), segunda parte, do mesmo diploma será, desde logo e independentemente de eventuais questões de inconstitucionalidade que também possa suscitar, ilegal por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 7.º da Lei de Bases da Segurança Social.

II) Quanto à alínea c) da Decisão

O juízo de inconstitucionalidade do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 4, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, formulado na alínea c) da Decisão assenta na ideia de que o preceito em causa representa uma restrição legal - uma exceção - excessiva ao princípio da equiparação consignado no artigo 15.º, n.º 1, da Constituição. Para o efeito, a maioria sobrevalorizou a importância relativa do RSI para a garantia do mínimo de sobrevivência, desconsiderando as demais prestações concedidas no âmbito do subsistema de solidariedade (cf. o artigo 41.º, n.º 1, da Lei de Bases da Segurança Social), e, bem assim, o potencial de mitigação das situações de carência consequente ao funcionamento de redes de apoio social inerente aos demais componentes do sistema de proteção social de cidadania, como o subsistema de ação social (artigo 29.º e seguintes) e o subsistema de proteção familiar (artigo 44.º e seguintes). Por outro lado, a mesma maioria, não obstante reconhecer expressamente existirem "poucos dados respeitantes à específica situação dos estrangeiros beneficiários da Segurança Social" e, também, do RSI (cf. o ponto 20; itálicos aditados), não deixou, ainda assim, de, com base nesses mesmos "poucos dados", desvalorizar os propósitos racionalizadores do autor da norma (v. o parágrafo final do ponto 25) e de formular juízos de prognose fundamentais em ordem a reexaminar o mérito da opção legislativa de acordo com uma exigência máxima no tocante à densidade do escrutínio a realizar pelo Tribunal (v. em especial, o ponto 35, com destaque para as referências à "imposição de um prazo tão longo" e à "pouca relevância" ou ao "peso diminuto" dos gastos ou da despesa com a concessão do RSI).

A verdade, porém, é que o ponto de partida da argumentação da maioria não é exato: os termos da concessão do RSI a cidadãos estrangeiros não correspondem a uma exceção ao princípio da equiparação, desde logo, porque o direito a tal tipo de prestação não é pela lei reservada exclusivamente aos cidadãos portugueses (cf. o artigo 15.º, n.º 2, da Constituição e o artigo 37.º, n.º 1, da Lei de Bases da Segurança Social); trata-se, antes, de uma regulamentação do próprio princípio da equiparação. Como nota justamente o Prof. Doutor Jorge Pereira da Silva em parecer junto aos autos pelo requerido, no regime do RSI "não existe nenhum direito reservado «pela lei exclusivamente aos cidadãos portugueses», pelo que "o cerne do problema é prévio ao das restrições legais", respeitando "à própria delimitação do alcance do princípio da equiparação, expresso no n.º 1 [do artigo 15.º] e que vale tanto para direitos como para deveres e abrange tanto estrangeiros e apátridas que se encontram em Portugal quanto aqueles que aqui residem": o problema "é de delimitação (externa) do âmbito de proteção do princípio constitucional e não ainda de restrições ao seu conteúdo normativo". Com efeito, prossegue aquele ilustre jurisconsulto, "a formulação geral do princípio da equiparação deixa inevitavelmente para o legislador ordinário um significativo espaço de conformação do respetivo alcance - inclusive antes de se poder falar (em autorrestrições constitucionais e) em restrições legais em sentido próprio (parte final do n.º 2 do artigo 15.º). Foi pois no exercício dessa prerrogativa de livre conformação normativa que o legislador produziu a alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º do Regime do RSI".

Uma das consequências da colocação do problema nestes termos respeita à densidade do grau de escrutínio admissível por parte deste Tribunal relativamente às opções do legislador. O controlo negativo da proporcionalidade - e não um qualquer reexame da solução legislativa - deve fundar-se no artigo 2.º da Constituição (um Estado de direito democrático é necessariamente um Estado limitado pelo direito; ou como afirmado no Acórdão n.º 387/2012: "o Estado de direito não pode deixar de ser um «Estado proporcional»") - e não no artigo 18.º, n.º 2, do mesmo normativo. Assim, os critérios a observar em tal controlo devem cingir-se à mera evidência: os testes da adequação, da necessidade e da justa medida entre meios (intrusivos) e fins (legítimos) só não são de considerar superados em caso de manifesta inadequação, desnecessidade ou desequilíbrio.

Não é, de todo em todo, o que se verifica no caso sub iudicio. Aliás, a escassez de dados empíricos aponta, desde logo, no sentido inverso.

Além disso, não se vislumbra qual a referência empírica ou normativa que fundamenta a censura do alegado caráter excessivo da opção do autor da norma de, com base no artigo 40.º, n.º 2, da Lei de Bases da Segurança Social, estabelecer que a inserção na comunidade pressuposta pela atribuição do RSI, nomeadamente por via da celebração do contrato de inserção, só deve considerar-se consolidada no termo do período de dois anos correspondente à primeira renovação (por caducidade) de uma autorização de residência temporária (cf. o artigo 6.º, n.º 1, alínea b), e n.º 3, da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho). Esta autorização pode, na verdade, ser concedida a quem possua visto de residência válido, meios de subsistência e, quando aplicável, se encontre inscrito na segurança social, pelo período de um ano e é renovável por períodos sucessivos de dois anos (cf. os artigos 75.º, n.º 1, 77.º, n.º 1, e 78.º, n.º 1, todos da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação dada pela Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto). Um ano (ou menos) de residência ao abrigo de uma autorização de residência temporária já será suficiente para comprovar a aludida inserção? E dois anos? E três? Afinal qual o critério tido por relevante para, na ótica da maioria que fez vencimento, determinar o limiar de tempo a partir do qual já haverá excesso, tornando ilegítima a exigência de um período de residência como condição de atribuição do RSI?

E a esta indeterminação haverá que acrescentar a já mencionada desconsideração de respostas sociais complementares no âmbito do próprio sistema de proteção social de cidadania, que tornam ainda menos seguro um juízo definitivo quanto ao caráter excessivo de qualquer período de residência mínimo. - Pedro Machete.

Declaração de voto

Votei vencido, pois emitiria um juízo de não inconstitucionalidade da norma da alínea b) do n.º 1 e n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, quando aplicada a nacionais de Estados terceiros residentes no território nacional que não beneficiem do estatuto de refugiado ou de protecção subsidiária.

A Constituição, não só prescreve excepções ao princípio da equiparação dos estrangeiros com os cidadãos portugueses, como ainda admite que a lei estabeleça outras, desde que observados os princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade (cf. n.º 2 do artigo 15.º).

No que se refere ao direito à segurança social, a lei que define as bases gerais do sistema de segurança social - Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro - considera, no artigo 7.º, que o princípio da igualdade entre beneficiários nacionais e não nacionais não é prejudicado pelo facto de se estabelecerem quanto a estes «condições de residência»; e nos artigos 37.º e 40.º reserva para os cidadãos portugueses as prestações do subsistema de solidariedade, sem prejuízo da sua extensão a não nacionais, desde que verificadas certas condições, nomeadamente «períodos mínimos de residência legal».

Quanto às prestações de rendimento social de inserção, que fazem parte do subsistema de solidariedade, a opção política-legislativa de subordinar a concessão a não nacionais a um período mínimo de residência foi desenvolvida pelo Decreto-Lei n.º 133/2012, de 27 de junho, que alterou o artigo 6.º da Lei n.º 13/2003, fixando esse período em três anos para os nacionais de Estados não incluídos na alínea a) do n.º 1 desse mesmo artigo.

A razão de ser deste período de residência, diz o autor da norma, é a demonstração de um elo de ligação efectiva à comunidade nacional, de modo a preservar o RSI do "efeito de chamada" dos movimentos migratórios potenciado pelas relações familiares dos imigrantes e deste modo garantir a sustentabilidade financeira do regime de segurança social.

Não oferece dúvida que, em abstacto, a medida é apta e adequada a produzir estes fins, os quais são constitucionalmente legítimos.

Mas já duvido que se possa dizer que a lei prevê uma série de exigências que têm por propósito obstar à entrada e permanência em território português de estrangeiros que possam vir a constituir um encargo para o sistema de segurança social; e assim sendo, torna-se desnecessário fixar um período mínimo de residência legal, já que tais exigências provocam menores restrições do que esta condição.

De facto, a Lei n.º 23/2007, de 4 de julho (na redacção dada pela Lei n.º 29/2012, de 9 de agosto) relativa à entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros no território nacional, estabelece como condição da concessão e renovação do visto de residência, autorização de residência temporária e autorização de residência permanente, a posse de meios de subsistência [cf. alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º, alínea d) do n.º 1 do artigo 77.º e alínea c) do n.º 1 do artigo 80.º].

Simplesmente, para além da diferente finalidade que subjaz a essas normas, mais preocupadas com os custos da imigração ilegal, a exigência de um período mínimo de residência para efeitos de RSI parece ser um meio indispensável para dar concretização aos pressupostos de que depende a autorização de residência. Se o estrangeiro com título de residência temporária (que é concedida por um ano, renovada por períodos sucessivos de dois anos - artigo 76.º) deixar de ter meios de subsistência, então há fundamento para não se renovar a autorização temporária, gerando-se assim uma situação de residência ilegal que inviabiliza a concessão do RSI.

Ou seja, se para se obter (e manter) a autorização de residência é necessário a posse de meios de subsistência, então, pelo menos durante um determinado período, é de supor (ou de presumir) a inexistência de uma situação de insuficiência económica justificativa da concessão de prestações sociais que garantam uma existência condigna. Na eventualidade de inexistência superveniente de meios de subsistência, não se justifica a celebração de um "contrato de inserção", uma vez que tal situação vai gerar necessariamente a não renovação da autorização. Por isso, tal como nas situações de residência ilegal, aquela eventualidade terá que ser coberta por outro tipo de apoios sociais que garantam as condições essenciais a uma existência minimamente condigna. É que a celebração do contrato de inserção, que acompanha a concessão do RSI, pressupõe a continuidade e permanência do beneficiário no território nacional, situação que não será possível a quem, na posse de título de residência temporário, deixou de possuir meios de subsistência e por esse facto de ter condições para a renovação do título.

O mesmo já não se poderá ajuizar relativamente aos estrangeiros com estatuto de refugiado ou de protecção subsidiária. A estes não é aplicável a Lei n.º 23/2007 [cf. alínea b) do n.º 2 do artigo 4.º], mas a Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, alterada pela Lei n.º 26/2014, de 5 de maio. Como nestes casos a concessão de asilo ou de protecção subsidiária e a renovação da autorização de residência não está dependente da posse de meios de subsistência, não se pode apelar à auto-responsabilidade dos refugiados para evitar a atribuição de prestações sociais em situação carência de meios de subsistência. Para estes, é defensável que a garantia constitucional do direito de asilo (n.º 8 do artigo 33.º da CRP) envolva o direito a prestações que garantam uma existência condigna, incluindo o RSI, sem dependência de um período de residência legal.

Quanto à duração do período de residência legal - se um, dois ou três anos - não se pode concluir, num controlo de mera evidência, que a margem de liberdade de conformação legislativa tenha sido ultrapassada por erro manifesto de apreciação da relação entre o prazo escolhido e os seus efeitos. Para além da satisfação das necessidades básicas, a concessão do RSI, através do contrato de inserção, visa também a integração social e laboral do beneficiário. Tratando-se de estrangeiros, tal contrato pressupõe a criação de elos de ligação efectiva com a comunidade nacional, o que só pode ser comprovado através de um período mínimo de residência. Ora, o prazo de três anos, que corresponde ao termo da primeira renovação da autorização temporária, parece ser um prazo não desproporcional para mostrar uma relação suficientemente densa com a comunidade nacional, para evitar o chamado "turismo social" e para não sobrecarregar desrazoavelmente o regime nacional de segurança social. Isto não significa obviamente que, numa situação concreta de carência de meios de subsistência, não possam e devam ser mobilizadas outras formas de apoio social até ao termo do prazo de residência temporária. - Lino Rodrigues Ribeiro.

Declaração de voto

Votei vencida quanto ao juízo de inconstitucionalidade constante da alínea c) da decisão e não acompanhei os fundamentos que conduziram ao juízo constante da alínea b).

1 - A questão de constitucionalidade colocada, neste processo, ao Tribunal, consistia no problema de saber se a CRP impediria que estrangeiros residentes em Portugal (e oriundos de países outros que não membros da União Europeia) só pudessem aceder às prestações de Rendimento Social de Inserção uma vez completados três anos de permanência (de "residência legal") em território português.

O Tribunal, após ter seguido uma argumentação que convocou para o caso o princípio da equiparação entre estrangeiros e nacionais (artigo 15.º da Constituição), o direito a um mínimo de existência condigna decorrente do princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1.º) e o direito à segurança social (artigo 63.º), acabou por proferir um juízo de inconstitucionalidade fundado no princípio da proporcionalidade. Quer isto dizer que se entendeu que o prazo de três anos era excessivo (o princípio da proporcionalidade é também conhecido, na jurisprudência constitucional portuguesa como em muitas outras, nacionais e supranacionais, como princípio da proibição do excesso), uma vez que "tal opção" - a de exigir um mínimo de três anos de residência legal em Portugal para estrangeiros que pretendessem aceder às prestações de RSI - "ating[iria] cidadãos em situação de grave vulnerabilidade, sem meios imediatos para satisfazer as exigências vitais do agregado familiar", e que, "[p]onderando, associadamente, a pouca relevância da despesa de RSI no orçamento global da Segurança Social e o peso diminuto dos gastos com a concessão de RSI a não nacionais, [se] torna[ria] evidente a desproporção desta solução".

Dissenti deste juízo.

2 - O princípio da proporcionalidade, enquanto limite jurídico das ações do legislador, encontra apoio textual no artigo 18.º, n.º 2, parte final, da Constituição. Aí se diz que as restrições, introduzidas por lei, a direitos, liberdades e garantias devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. As implicações que daqui decorrem são, no essencial, duas: em primeiro lugar, daqui decorre que as medidas legislativas que restringem direitos, liberdades e garantias não são, só por isso, inconstitucionais; segundo, daqui decorre que o serão, se, entre outras exigências - definidas nos outros lugares do artigo 18.º - se não limitarem ao necessário para realizar outros direitos e interesses que a Constituição também proteja.