Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 296/2015 — Não conhece da ilegalidade da norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea a), e n.º 4 da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, na…

3 - Assim definido, este princípio habilita o Tribunal a proferir um juízo de invalidade de uma lei desde que se siga um percurso metódico marcado por dois passos essenciais. Primeiro, é necessário que se afira com rigor qual o grau e natureza da afetação de direitos que a medida legislativa introduziu. A Constituição fala em "restrições [legais] a direitos, liberdades e garantias", ou seja, a direitos fundamentais que, por terem um conteúdo que é determinado pela própria CRP, detêm, por condição e natureza, força de resistência à lei. Em muitas das suas decisões tem o Tribunal entendido que o juízo de proporcionalidade que a Constituição o habilita a fazer também pode ser aplicado a outras situações - de afetação de direitos que não tenham esta especial natureza de resistência à lei -, uma vez ser a exigência de "justa medida" dos atos estaduais (de todos eles) uma ilação geral da ideia de Estado de direito, consagrada no artigo 2.º da CRP. Porém, tal não elimina a necessidade de se saber ao certo qual o grau de proteção jurídica de que goza o direito que foi afetado (se se trata de um direito fundamental ou não) e qual a natureza dessa afetação (se se trata de uma restrição ou não), porquanto de tal depende a intensidade do escrutínio que o Tribunal deve aplicar às medidas do legislador tidas eventualmente como "desproporcionais". Tratando-se de medidas legislativas restritivas de direitos, liberdades e garantias, a intensidade do escrutínio jurisdicional, especialmente legitimado pelo artigo 18.º, n.º 2, será necessariamente maior do que na situação em que esteja em causa um juízo de proporcionalidade fundado apenas no artigo 2.º da CRP. Assim, e por estes motivos, o primeiro passo a empreender, quando se "aplica" o juízo de proporcionalidade, é o de identificar com rigor qual a natureza do direito que foi afetado e qual a intensidade da afetação.

De seguida, haverá que identificar com rigor a finalidade que essa mesma afetação, decidida pelo poder legislativo, visou prosseguir. Isto mesmo decorre da parte final do n.º 2 do artigo 18.º, uma vez que a "restrição" de direitos deve limitar-se ao necessário para salvaguardar outros interesses e valores constitucionalmente prosseguidos. Aqui, a tarefa de quem julga traduzir-se-á, naturalmente, não apenas em identificar os objetivos prosseguidos pelo legislador, mas ainda em resolver a questão de saber se eles serão, ou não, constitucionalmente relevantes. Respondida afirmativamente esta última questão, então haverá que decidir se a afetação de direitos se limitou ao que era necessário para realizar outros bens constitucionais. Como é consabido, esta última tarefa tem-na desempenhado o Tribunal - em consonância com muita outra jurisprudência, nacional e supranacional - através do emprego de três muito sedimentados testes: (i) o teste da adequação, que se traduz em saber se a medida legislativa restritiva adotada pelo legislador é em geral apta para realizar a finalidade, constitucionalmente relevante, por aquele prosseguida; (ii) o teste da necessidade, que se traduz em saber se o legislador teria ou não à sua disposição, para realizar o mesmo bem constitucional, uma medida de efeito equivalente mas que fosse menos gravosa para as pessoas afetadas; (iii) e a proporcionalidade em sentido estrito, que implica uma ponderação "fina" entre o ganho de interesse público que a medida restritiva procurou obter (e o seu peso específico) e o quantum da afetação de direitos que com ela se impôs. Como também decorre de jurisprudência sedimentada do Tribunal (veja-se por exemplo o Acórdão n.º 187/2001, e jurisprudência nele citada), a aplicação deste três testes segue uma ordem lógica de precedência. Se se chegar à conclusão de que a afetação de direitos é inadequada, em abstrato, para realizar o valor constitucional que legitimaria a escolha legislativa, o juízo de invalidade relativo a esta escolha estará, logo aí, perfeito e fundamentado. Se se chegar à conclusão de que a medida, não podendo ser tida por inadequada, é no entanto desnecessária, ao mesmo juízo se chegará. Só depois de aplicados estes dois testes, sem resultados negativos, é que se seguirá o teste da proporcionalidade em sentido estrito. Este último aparecerá, na escala lógica do juízo, como o mais exigente, não apenas por requerer uma ponderação rigorosa entre o "peso", normativamente entendido, do quantum que o sistema constitucional no seu conjunto "perdeu" com a afetação dos direitos e do quantum que com ela "ganhou", mas também por ser o derradeiro: quando a ele se chega, já se sabe que os outros dois "testes", logicamente precedentes, não foram suficientes para fundamentar um juízo de invalidade da medida legislativa. Em todo o caso, o juízo que cabe à jurisdição constitucional, na operação metódica destes três testes, será sempre de índole negativa. Ao Tribunal não cabe aferir se as medidas legislativas são adequadas, necessárias, e proporcionais para a realização das políticas que o legislador deve, constitucionalmente, levar a cabo. Ao Tribunal cabe apenas o controlo negativo, que se traduz na demonstração da inadequação, da desnecessidade, e da desproporcionalidade [entre o meio adotado e o fim prosseguido]. E essa demonstração, negativa, que cabe ao Tribunal fazer será tanto mais exigente quanto maior for a liberdade de conformação que o legislador ordinário detiver no domínio material sobre que legisla.

4 - No presente caso foi perfeitamente realizada pelo Tribunal a operação metódica que se traduziu na necessária identificação dos "outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos" [parte final do n.º 2 do artigo 18.º] prosseguida pela medida legislativa em juízo. Disse-se que essa medida visava prosseguir uma política de sustentabilidade do sistema de segurança social, de modo a garantir que prestações sociais que, no contexto deste sistema, se integram no âmbito do «subsistema de solidariedade» (artigo 41.º da Lei de Bases da Segurança Social), pudessem apenas ser distribuídas por quem tivesse com a comunidade nacional um elo de ligação efetiva. O «valor» constitucional desta finalidade não se discutiu, uma vez que se não colocou em causa que com ela se prosseguia - como diz a Constituição - um «interesse constitucionalmente protegido».

Do mesmo modo, foi também formalmente realizada pelo Tribunal a operação metódica a seguir para saber se a medida legislativa, que afetou direitos, se limitara «ao necessário para salvaguardar os interesses constitucionalmente protegidos». O Tribunal aplicou o teste da «adequação» e não obteve com ele fundamento suficiente para invalidar a norma legal; aplicou o teste da «necessidade» e também com ele não chegou a um juízo de invalidade; aplicou o último - e mais exigente - teste da «proporcionalidade em sentido estrito», e foi com base nele, e só nele, que julgou inconstitucional a medida. E isto, por duas razões fundamentais. Primeira, por atingir, a opção legislativa - diz o Acórdão - «cidadãos em situação de grave vulnerabilidade, sem meios imediatos para satisfazer necessidades vitais do agregado familiar, que foram, como ficou demonstrado, admitidos em Portugal no cumprimento das regras fixadas pelo legislador, nomeadamente quanto à fixação de requisitos relativos à disponibilidade dos meios de rendimento». Segunda - diz ainda o Acórdão - por ter o Tribunal ponderado «associadamente, a pouca relevância da despesa do RSI no orçamento global da Segurança Social e o peso diminuto dos gastos com a concessão de RSI a não nacionais». Por assim ser, concluiu-se à evidência pela desproporção [entre a afetação dos direitos e a finalidade de interesse público prosseguida] «já que o valor desta prestação [do RSI] é reduzida e abrange um número muito limitado de destinatários».

5 - Não me parece, contudo, que alguma vez se pudesse incluir no âmbito de competências próprias do Tribunal a possibilidade de levar a cabo o mais exigente dos «testes» da proporcionalidade com a apresentação destas duas razões. Como se disse no Acórdão n.º 187/2001, com este último «teste» a jurisdição constitucional (a portuguesa como qualquer outra) trata de «exigir que a intervenção, nos seus efeitos restritivos ou lesivos, se encontre numa relação "calibrada" - de justa medida - com os fins prosseguidos, o que exige uma ponderação, graduação e correspondência dos efeitos e das medidas possíveis». Como saber, aqui, que a exigência de residência de três anos em Portugal para estrangeiros que pretendessem aceder ao RSI se não encontrava em relação de justa medida com a finalidade de garantir a sustentabilidade do sistema de segurança social, evitando a existência de candidatos a prestações de solidariedade que nenhum elo de ligação tivessem com a comunidade nacional? Não creio que o argumento apresentado em primeiro lugar, e atinente ao cumprimento das regras já fixadas pelo legislador relativamente aos requisitos de admissibilidade de estrangeiros no território nacional - e que, de facto, incluem, entre outras, exigências relativas à demonstração de rendimentos - pudesse valer, neste contexto, como argumento legítimo. Tratando-se de regras que se inscrevem na definição de políticas de imigração (critérios para o acolhimento de estrangeiros em Portugal) a finalidade constitucional por elas prosseguida é diversa da finalidade prosseguidas pelas medidas em juízo, dirigidas a assegurar a sustentabilidade do sistema de segurança social. E ainda que se concluísse pela inevitável contiguidade das duas políticas (e pelos reflexos inevitáveis que a política de imigração pudesse vir a ter no rumo a tomar pelas políticas públicas de sustentabilidade da segurança social), então, por que não concluir de forma precisamente inversa àquela que foi acolhida pelo Tribunal? Por que não considerar que o «pequeno número» de estrangeiros que se encontram na situação de requerer prestações de RSI se deve, precisamente, aos efeitos que a política de imigração tem sobre a política de sustentabilidade da segurança social? A meu ver, a dúvida só demonstra que, neste contexto - e para efetuar o «teste» da proporcionalidade em sentido estrito - o Tribunal se deveria ter atido a uma estrita ponderação entre os efeitos restritivos da medida legislativa em juízo e os fins por ela (e só por ela) prosseguidos. Efetuar a ponderação tendo em conta fins prosseguidos por outras medidas extravasa muito, a meu ver, do juízo que é permitido ao Tribunal no contexto metódico deste «teste». Por isso mesmo, aliás, serão sempre controvertíveis os resultados a que, por essa via, se chegará. Para além disso, porém, como poder avaliar, com a segurança com que se avaliou, que era "diminuto" o "peso dos gastos com a concessão de RSI"?

6 - Como quer que seja, haverá sempre que concluir que o Tribunal aplicou, a esta «afetação» legislativa do direito a aceder à prestações de RSI, um escrutínio de intensidade máxima.

Contudo, não esclareceu qual a razão constitucional que legitimava a extensão da sua intervenção.

Na verdade, se se partir do princípio segundo o qual o controlo de proporcionalidade de medidas legislativas que o Tribunal está constitucionalmente habilitado a fazer é sempre e só de teor negativo; se se partir do princípio segundo o qual a demonstração, por parte de quem julga, da justeza desse controlo negativo será tanto mais exigente quanto maior for a liberdade de conformação legislativa sobre certa matéria, então, ficar-se-á sem saber o que é que legitimou o Tribunal a invalidar esta medida legislativa com fundamento num tão apertado controlo. Era a restrição de um direito fundamental (de conteúdo definido pela Constituição, e portanto, resistente à lei) que estava em causa? O Tribunal invocou o princípio da equiparação (artigo 15.º), mas não chegou a demonstrar que dele decorreria um direito fundamental dos estrangeiros a um tratamento jurídico igual - e em toda e qualquer situação igual - àquele que é dado aos cidadãos nacionais. O Tribunal invocou o direito a um mínimo de existência condigna, emergente do princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1.º), mas não chegou a demonstrar que o direito a prestações do RSI se consubstanciava na concretização necessária, única e constitucionalmente devida desse mesmo direito. O Tribunal invocou o direito à segurança social (artigo 63.º), mas não chegou a demonstrar como é que a concretização devida desse direito - tal como a concretização devida do direito a um mínimo vital - se identificaria em absoluto com as concretas prestações de RSI (cuja existência é, primeiro, decidida pela Lei de Bases da Segurança Social, e cujo regime é, depois, desenvolvido e definitivamente fixado por outros atos legislativos de desenvolvimento das referidas bases). No entanto, a demonstração teria sido, a meu ver, absolutamente necessária. É que o escrutínio intenso que o Tribunal aplicou a esta medida legislativa - quando, invocando o princípio da proporcionalidade, decide com fundamento exclusivo no seu último, mais exigente e mais difícil teste - só seria legitimado se se tivesse previamente clarificado que o legislador se movera numa área onde era mínima a sua liberdade de escolha, por ser máxima a sua vinculação à Constituição. E não creio que essa clarificação tenha sido feita a propósito da matéria em juízo: a da definição dos requisitos de acesso, para estrangeiros residentes em Portugal, às prestações do Rendimento Social de Inserção.

7 - Finalmente, distancio-me dos fundamentos invocados pelo Acórdão quanto ao juízo de não ilegalidade, constante da alínea b) da decisão, e relativo aos cidadãos europeus residentes legalmente em Portugal. Como decorre da declaração de voto que apus ao Acórdão n.º 141/2015, entendo que não cabia ao Tribunal Constitucional português o juízo sobre a questão central neste domínio colocada. Por isso mesmo, entendo também que o efeito combinado dos dois juízos do Tribunal - o constante do referido Acórdão n.º 141/2015 e o constante da presente decisão, efeito esse que se traduz no facto de, doravante, só para os cidadãos europeus que pretendam aceder às prestações de RSI se exigir um prazo de residência legal em Portugal - releva de algo mais do que de uma «mera incongruência sistémica». - Maria Lúcia Amaral.