LegalizeResolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015 — Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC)
Aprova o Quadro Estratégico para a Política Climática, o Programa Nacional para as Alterações Climáticas e a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas, determina os valores de redução das emissões de gases com efeito de estufa para 2020 e 2030 e cria a Comissão Interministerial do Ar e das Alterações Climáticas
Anexo II — Programa Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030
(a que se refere o n.º 2)
1 — Introdução
O 5.º Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas (IPCC) salienta que as evidências científicas relativas à influência da atividade humana no sistema climático são mais fortes do que nunca e que o aquecimento global do sistema climático é inequívoco. O IPCC destaca a enorme probabilidade das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) serem a causa dominante do aquecimento observado no século xx indicando que a manutenção dos níveis atuais de emissões de GEE provocará um aumento da temperatura do sistema climático e tornará mais provável a existência de impactes irreversíveis para as populações e ecossistemas.
É necessário agir agora para evitar os piores dos seus impactes expetáveis e os custos associados à adaptação das nossas sociedades e economias a esses impactes. Os custos da inação são superiores no médio e longo prazo, podem reduzir as opções de mitigação e adaptação no futuro e podem colocar em causa o sucesso em limitar o aumento da temperatura média global a um máximo de 2ºC sobre a média pré-industrial.
Este desafio político, subscrito por Portugal e pela União Europeia (UE), é um desafio de longo prazo, sendo que apenas reduções globais de emissões programadas a longo prazo - pelo menos num horizonte até 2050 - na ordem dos 50 % em relação aos valores atuais, permitirão repor a humanidade numa trajetória compatível com aquele objetivo.
Portugal assume a convicção política, científica e técnica de que as alterações climáticas são uma realidade e uma prioridade nacional, face aos seus impactos futuros sobre a nossa sociedade, economia e ecossistemas.
O Programa Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030 (PNAC) constitui parte da resposta aos desígnios de uma política climática ambiciosa assumida no quadro de uma estratégia de desenvolvimento assente no crescimento verde e corporizada no Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC) de que o PNAC é uma peça fundamental. Estes instrumentos foram desenvolvidos em articulação com o Compromisso para o Crescimento Verde (CCV)
O CCV constitui-se como uma estratégia nacional para impulsionar um modelo de desenvolvimento, baseado na criação de valor assente na conciliação do crescimento económico e da sustentabilidade, da competitividade do país e da sua afirmação internacional como referência do crescimento verde. Este compromisso estabelece para 2030 uma redução de emissões de GEE entre 30 % a 40 % (52,7-61,5 MtCO2) em relação a 2005, contingente aos resultados das negociações europeias.
O estabelecimento de um novo instrumento para identificação e acompanhamento de políticas e medidas e projeções - o Sistema Nacional de Políticas e Medidas (SPeM) - a renovação de instrumentos existentes como sejam o Sistema Nacional de Inventário de Emissões por Fontes e Remoção por Sumidouros de Poluentes Atmosférico (SNIERPA) e o Fundo Português de Carbono (FPC) constituem peças fundamentais para reforçar a integração da política climática nas políticas setoriais.
O PNAC foi objeto de consulta do público entre 22 de maio e 5 de junho de 2015, tendo sido vertidos no documento os comentários relevantes recebidos. O relatório da consulta pública está disponível no portal da Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA, I. P.), na Internet.
2 — Visão e objetivos
O PNAC é um dos elementos que constituem o QEPiC que assumiu como visão o desenvolvimento de uma economia competitiva e de baixo carbono, estabelecendo um novo paradigma de desenvolvimento para Portugal num contexto de crescimento verde.
O PNAC centra-se na vertente de mitigação da política climática e engloba todos os setores da economia nacional. Identifica objetivos de política climática alinhados com o potencial custo-eficaz de redução de emissões para assegurar a manutenção do país numa trajetória de baixo carbono. Uma vez que as emissões dos setores abrangidos pelo Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE) estão já reguladas por este instrumento comunitário, o PNAC incide prioritariamente sobre os setores não abrangidos pelo CELE (não-CELE), dado que é nestes setores que as políticas públicas nacionais terão maior influência e impacte, sem descurar a relevância e o papel que aquelas políticas podem desempenhar nos setores CELE.
O PNAC assume um carácter de compilação de outros instrumentos existentes (um «plano de planos») e constitui um quadro de referência dinâmico para a identificação e definição de políticas e medidas setoriais, assente na avaliação ex-ante e ex-post das mesmas, na vertente de baixo carbono.
Constituem objetivos do PNAC:
Promover a transição para uma economia de baixo carbono, gerando mais riqueza e emprego, contribuindo para o crescimento verde;
Assegurar uma trajetória sustentável de redução das emissões nacionais de GEE de forma a alcançar uma meta de -18 % a -23 % em 2020 e de -30 % a -40 % em 2030 em relação a 2005, garantindo o cumprimento dos compromissos nacionais de mitigação e colocando Portugal em linha com os objetivos europeus;
Promover a integração dos objetivos de mitigação nas políticas setoriais (mainstreaming).
O PNAC contribui igualmente para os objetivos assumidos pelo QEPiC:
Estimular a investigação, a inovação e a produção de conhecimento;
Envolver a sociedade nos desafios das alterações climáticas, contribuindo para aumentar a ação individual e coletiva.
A maturidade alcançada pela política climática a nível nacional permite evoluir para uma abordagem mais dinâmica de planeamento promovendo o envolvimento e a responsabilização dos diversos setores, tendo como objetivo a integração da política climática de mitigação nas políticas setoriais.
Assim, é constituído o SPeM, descrito em maior detalhe no capítulo 4, no sentido de promover uma maior robustez à definição das políticas e medidas e o seu acompanhamento e integração. O SPeM dá ainda resposta a um requisito estabelecido a nível comunitário (4), assegura a gestão do processo de definição de políticas e medidas e de elaboração de projeções e promove a articulação entre o inventário nacional e as projeções de emissões. Através do SPeM, os setores podem identificar em maior detalhe as políticas e medidas a implementar no horizonte 2020 e 2030. Pretende-se desta forma dar uma resposta mais eficaz à necessidade de manter atual e promover uma contínua integração de iniciativas de políticas setoriais no quadro da política climática.
Deste modo, o PNAC:
Estabelece linhas de orientação para políticas e medidas setoriais com base no potencial de redução de emissões custo-eficaz identificado na modelação efetuada;
Define metas setoriais que consubstanciam os objetivos de redução de emissões nacionais decorrentes do CCV e previstas no QEPiC;
Identifica um conjunto de opções de políticas e medidas setoriais com potencial custo-eficaz, a desenvolver no âmbito dos trabalhos do SPeM, o qual assegura a operacionalização e responsabilização setorial na sua implementação.
Para esta evolução no sentido de uma maior integração e responsabilização dos setores é fundamental o acompanhamento das tutelas setoriais, papel que deverá ser assegurado pela Comissão Interministerial do Ar e das Alterações Climáticas (CIAAC).
O PNAC dirige-se fundamentalmente aos setores da Administração Pública, bem como às administrações regional e local, às quais compete a conceção e implementação das políticas públicas de âmbito nacional, regional e local, e que nelas deverão integrar um conjunto de preocupações e procedimentos que contribuam para assegurar, nas respetivas competências e domínios de atuação, uma trajetória de baixo carbono. Paralelamente, e ao constituir-se ainda como um quadro de referência em matéria de informação, conhecimento e sensibilização, o PNAC dirige-se também a um conjunto alargado de partes interessadas, como sejam empresas, profissionais, organizações não-governamentais e cidadãos em geral, cujas atividades e comportamentos poderão contribuir, de forma mais ou menos direta, para mitigar os efeitos das alterações climáticas.
3 — Trajetórias de baixo carbono no horizonte 2020/2030
Após um rápido crescimento das emissões de GEE verificado durante a década de 90 do século passado, Portugal atingiu o seu pico de emissões nacionais em 2005 (5), altura a partir da qual estas registaram um decréscimo significativo e sustentado, consolidando desde então uma trajetória de descarbonização da economia nacional. De facto, verificou-se em 2005 um aumento de emissões de cerca de 44 % comparado com os níveis de 1990. Em 2012, no entanto, o aumento de emissões face a 1990 é de apenas cerca de 13 % (o que representa um decréscimo de -22 % face a 2005), traduzindo o processo de descarbonização referido.
No âmbito do primeiro período de compromisso do Protocolo de Quioto e decorrendo da partilha de responsabilidades a nível comunitário ficou estabelecido que entre 2008-2012 Portugal poderia aumentar as suas emissões em 27 % em relação a 1990. Portugal assegurou o cumprimento deste objetivo essencialmente através da limitação de emissões de GEE em todos os setores da economia e do contributo do sequestro de carbono nas atividades de uso do solo, alterações do uso do solo e florestas (LULUCF). A trajetória desde 2005 permitiu dessa forma o cumprimento do Protocolo de Quioto.
As políticas públicas sobre alterações climáticas são hoje parte integrante de um conjunto de políticas setoriais em Portugal. Com efeito, em áreas como a energia e a indústria abrangida pelo CELE, a "dimensão carbono" faz hoje parte das considerações estratégicas e económicas das empresas abrangidas. Na área agrícola e florestal verifica-se igualmente uma crescente consciencialização do importante contributo que o setor pode dar em termos de mitigação das emissões de GEE. Em áreas com desafios importantes como a dos transportes, foram dados alguns passos visando a descarbonização das frotas de veículos, como por exemplo na renovação das frotas e na introdução de veículos a gás natural em frotas urbanas de autocarros. Foi ainda criada uma rede piloto para a mobilidade elétrica e introduzidos regimes de apoio ao veículo elétrico, tendo sido revisto o regime jurídico da mobilidade elétrica (Decreto-Lei n.º 90/2014, de 11 de junho), com o objetivo de reforçar os incentivos à penetração dos veículos elétricos
O Quadro 2, o Quadro 3 e a Figura 4 traduzem a evolução das emissões nacionais, entre 1990 e 2012 identificando, a partir de 2005, o contributo dos setores CELE e dos setores não-CELE. A Figura 5 traduz a dissociação entre emissões e PIB verificada desde 2005.
Quadro 2: Emissões nacionais entre 1990 e 2012 (Mt CO(índice 2e))
Fonte: Agência Portuguesa do Ambiente, National Inventory Report submetido a 20 de novembro de 2014.
Quadro 3: Emissões nacionais entre 1990 e 2012 em relação aos níveis de 2005 (2005 = 0 %)
Fonte: Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., National Inventory Report submetido a 20 de novembro de 2014.
Figura 4: Trajetória de emissões nacionais entre 1990 e 2012 incluindo contributo no âmbito do Comércio Europeu de Licenças de Emissão e não abrangido pelo Comércio Europeu de Licenças de Emissão.
Fonte: Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., National Inventory Report submetido a 20 de novembro de 2014.
Figura 5: Evolução das emissões nacionais, PIB e intensidade carbónica (1990 = 100 %) entre 1990 e 2012
Fonte: Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., National Inventory Report submetido a 20 de novembro de 2014.
Para o período 2013-2020, a UE estabeleceu como objetivo comunitário uma redução de pelo menos 20 % das emissões de GEE, em relação a 1990. Neste âmbito os setores abrangidos pelo CELE devem reduzir -21 % das emissões face a 2005 e os restantes setores -10 % em relação a 2005. Foram ainda adotadas metas de 20 % de energia de fontes renováveis no consumo final de energia e um aumento de eficiência energética (EE) de 20 %.
No âmbito da partilha de esforços de redução ou limitação do aumento das emissões entre os Estados-Membros, Portugal assumiu o objetivo de limitar o crescimento das emissões de GEE em +1 % até 2020 (face a 2005) para os setores que não estão abrangidos pelo CELE, sendo igualmente estabelecidos limites anuais para as emissões não-CELE nesse período. Portugal assumiu ainda, no âmbito do pacote energia-clima de 2020, uma meta de 31 % de energia de fontes renováveis no consumo final bruto de energia (FER), dos quais 10 % nos transportes, um objetivo geral de EE de 25 % (mais ambicioso que o objetivo de 20 % estabelecido a nível da UE) e um objetivo específico de EE para a Administração Pública de 30 % (Figura 6). Importa referir que estas metas de redução de emissões estão integradas no cumprimento conjunto da UE, dos seus Estados-Membros e da Islândia do segundo período de cumprimento do Protocolo de Quioto.
Figura 6: Metas da União Europeia e nacionais no âmbito do pacote energia-clima 2020
Refira-se ainda que, no Conselho Europeu de outubro de 2014, foi aprovada uma meta para as interligações energéticas de 10 % da capacidade de interligação até 2020.
Para o período 2021-2030 as metas a nível da UE foram aprovadas no Conselho Europeu de outubro de 2014 no âmbito do pacote energia-clima para 2030, estabelecendo (Figura 7):
Uma redução de emissões de pelo menos 40 % em relação a 1990 (reduções de 43 % no CELE e de 30 % no não-CELE comparado com os níveis de 2005);
Uma meta de pelo menos 27 % de energia de fontes renováveis no consumo final bruto de energia em 2030;
Uma meta indicativa de EE de 27 %, a ser revista em 2020;
Uma meta para as interligações energéticas de 15 % da capacidade de interligação.
Figura 7: Metas da União Europeia no âmbito do pacote energia-clima 2030
A meta de redução de emissões a nível da UE não foi ainda traduzida em metas ao nível dos Estados-Membros. Existem, no entanto, estimativas de que esta meta poderia representar para Portugal, em função dos diferentes pressupostos adotados (PIB per capita, custo eficácia ou uma abordagem mista entre os dois critérios).
A Figura 8 apresenta as metas nacionais não-CELE decorrentes do pacote energia-clima 2020 e o intervalo de valores estimados para a meta não-CELE para 2030, atendendo aos critérios identificados acima.
As metas de redução de emissões a nível da UE têm vindo a ser definidas em conformidade com a trajetória de redução identificada no «Roteiro para a transformação da UE numa economia competitiva e de baixo carbono no horizonte de 2050», elaborado pela Comissão Europeia em março de 2011. Este Roteiro comunitário constitui a resposta ao compromisso assumido pelos líderes europeus, refletindo a maior responsabilidade histórica e a maior capacidade económica da UE, de adotar o objetivo ambicioso de redução das suas emissões internas em valores entre 80-95 % em 2050, comparados com os níveis de 1990. Neste sentido, a trajetória identificada como sendo economicamente mais vantajosa para a UE, passa por reduzir as emissões europeias em 40 % até 2030 e em 60 % até 2040, comparativamente aos níveis de 1990, apontando para uma redução de 25 % em 2020.
Em resposta a este desafio assumido pela UE, Portugal elaborou em 2012 o seu Roteiro Nacional de Baixo Carbono (RNBC), visando identificar o papel que poderá vir a desempenhar, em linha com o potencial de redução nacional. O RNBC vem afirmar a viabilidade técnica e económica das reduções de emissões nacionais entre 50 % e 60 % em 2050 face às emissões registadas em 1990. Estes valores estão em linha com os objetivos europeus e com a convergência a longo prazo das emissões per capita a nível global, em torno das 2 toneladas de CO(índice 2e)/hab em 2050. Identifica ainda a existência de potencial de redução custo-eficaz em todos os setores.
Figura 8: Trajetórias de emissões nacionais não abrangidas pelo Comércio Europeu de Licenças de Emissão no horizonte 2020/2030
No âmbito dos trabalhos do PNAC foi desenvolvido um exercício de projeção das trajetórias de atividade e respetivas emissões de GEE para os sectores de atividade no âmbito deste relatório, ou seja, o sistema energético (incluindo sectores de produção, transporte e consumo de energia), agricultura, resíduos e águas residuais e gases fluorados. Neste contexto, foram considerados dois cenários socioeconómicos, o cenário Alto (CA) e o Cenário Baixo (CB) (6) e três cenários de política com pressupostos ligeiramente diferenciadores entre si. A metodologia e os resultados obtidos podem ser consultados no portal da APA, I. P., na Internet.
Os resultados deste exercício permitem a análise do potencial de redução de emissões nacionais, confirmando-se a viabilidade técnica e económica de prosseguir numa trajetória de baixo carbono no horizonte 2020/2030, tal como identificado no RNBC. Com efeito, constata-se poderem ser alcançadas reduções globais de emissões de GEE de entre -38 % e -41 %, nos CA, e de -46 % e -50 %, nos CB. As atividades incluídas no CELE mostram, em qualquer dos cenários, um potencial de redução elevado em 2030 face aos níveis de 2005 (entre -49 % a -56 %, nos CA, e de -58 % a -65 %, nos CB), superior ao das atividades não-CELE (-31 % nos CA, e de -37 % a -39 %, nos CB).
O Quadro 4 e o Quadro 5 apresentam uma súmula dos resultados da modelação efetuada em termos de redução de emissões no horizonte 2020/2030.
Quadro 4: Síntese dos resultados das emissões e projeções nacionais (Mt CO(índice 2e))
Fonte: Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., National Inventory Report submetido a 20 de novembro de 2014.
Quadro 5: Síntese dos resultados das emissões e projeções nacionais (2005 = 0 %)
Fonte: Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., National Inventory Report submetido a 20 de novembro de 2014.
A análise setorial das trajetórias de emissões confirma que todos os setores têm um potencial de redução de emissões de GEE significativo nos diferentes cenários de política analisados. A análise do comportamento dos diferentes setores nas condições estabelecidas para os diferentes cenários de política nos CA e CB ajudam a identificar fatores críticos, tendências e comportamentos dos setores no horizonte temporal considerado.
Em particular, verifica-se a existência de potencial custo-eficaz no horizonte 2020/2030 para:
Alcançar reduções de emissões de GEE significativas em 2020 e 2030 face a 2005;
Alcançar reduções de emissões de GEE efetivas face a 1990 em 2030;
Cumprir os objetivos de energias renováveis no consumo final de energia para 2020 por aplicação do respetivo quadro de política atual;
Alcançar níveis mais significativos de penetração de renováveis através de investimento em solar;
Superar, em 2020, os objetivos de EE estabelecidos a nível nacional e em 2030 a nível da UE.
Através da prossecução de uma trajetória de baixo carbono, aprofundando a dissociação entre o crescimento económico e a emissão de GEE, constitui ambição do PNAC contribuir para:
Prosseguir o objetivo de descarbonizar o consumo e a produção de energia, posicionando Portugal como um fornecedor de energia produzida a partir de fontes de energia renovável (FER) para a UE;
Reduzir a dependência energética do país, contribuindo para a diversificação das fontes de energia, a redução dos desequilíbrios da balança comercial portuguesa e aumentar ou contribuir positivamente para a segurança do abastecimento;
Melhorar a competitividade da economia, aumentando a eficiência das empresas através da aposta na EE e na eficiência na utilização de recursos;
Promover o transporte coletivo em alternativa à utilização do automóvel individual, fomentando a transferência modal e garantindo um melhor funcionamento das redes de transporte coletivo;
Promover a utilização de veículos mais eficientes, em particular através da mobilidade elétrica, criando condições para um uso mais alargado desta opção e para a constituição de um cluster industrial nesta área;
Assegurar uma perspetiva de mais longo prazo para orientação das políticas setoriais evitando perpetuar investimentos em tecnologias intensivas em carbono;
Promover a investigação, o desenvolvimento e a demonstração de tecnologias de baixo carbono;
Promover a eficiência no uso de recursos e a economia circular;
Promover práticas agrícolas sustentáveis e reforçar a capacidade de sequestro da floresta nacional;
Melhorar a qualidade do ar, sobretudo nas cidades, com impactes positivos na saúde pública.
3.1 — Compromisso para o Crescimento Verde
O CCV, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril, visa estabelecer as bases que impulsionem a transição para um modelo de desenvolvimento capaz de conciliar o indispensável crescimento económico, com um menor consumo de recursos naturais, com a qualidade de vida das populações e com a inclusão social e territorial. O CCV procura aproveitar e promover a crescente consciencialização da sociedade sobre o potencial sinérgico do binómio economia/ambiente e criar condições para promover a dissociação entre crescimento económico e degradação dos recursos naturais.
O CCV assume a ambição de posicionar Portugal como uma das principais referências mundiais do crescimento verde e estabelece um conjunto de metas quantificadas a atingir em 2020 e 2030.
No contexto da política climática e, em alinhamento com os trabalhos então em curso no âmbito do QePIC e do PNAC, foram estabelecidas metas de emissões para a economia nacional no seu conjunto nos horizontes 2020 (-18 % a -23 % face a 2005) e 2030 (-30 % a -40 % face a 2005).
No CCV estão também definidos objetivos relativos à penetração de energias renováveis e de EE, mantendo as metas fixadas no quadro do pacote energia-clima 2020 nesse horizonte, e assumindo para 2030 as propostas que Portugal apresentou em sede de negociação do pacote energia-clima 2030, conforme Quadro 6.
Quadro 6: Síntese dos objetivos e metas do Compromisso para o Crescimento Verde relacionados com política climática
Fonte: Compromisso para o Crescimento Verde.
As metas de redução de emissões do CCV consubstanciam-se no potencial de redução de emissões nacionais inferido dos trabalhos de modelação realizados no contexto deste PNAC. A meta para 2020 prevê a manutenção dos níveis de emissão de 2008-2012, o que manterá o país abaixo do limite de emissões no âmbito do pacote energia-clima 2020 e do 2.º período de cumprimento do Protocolo de Quioto. No horizonte 2030, as metas estão alinhadas com o potencial de redução inferido dos trabalhos de modelação realizados no contexto deste plano.
O QEPiC assume o desafio de identificar opções de política para dar cumprimento aos objetivos do CCV na sua dimensão de promoção de uma economia resiliente aos efeitos das alterações climáticas, competitiva e de baixo carbono. O PNAC assume a identificação de opções de política para dar cumprimento a estes objetivos de mitigação.
A Figura 9 apresenta as trajetórias de emissões nacionais estabelecidas no âmbito do CCV.
Figura 9: Trajetórias de emissões nacionais de gases com efeito de estufa estabelecidas no âmbito do Compromisso para o Crescimento Verde
3.2 — Análise do cumprimento dos compromissos nacionais para 2020
De acordo com os resultados dos trabalhos de modelação realizados no contexto do PNAC, verifica-se que existe potencial custo-eficaz para Portugal alcançar em 2020 reduções globais de emissões de GEE entre de -31 % e -33 % em relação a 2005 dependendo dos cenários de política considerados, cuja síntese consta do Quadro 4 e do quadro 5.
No que respeita às emissões abrangidas pelo CELE, verifica-se que, em 2020, estas apresentam um potencial de redução de -39 % e -44 % comparado com 2005.
As emissões dos setores não abrangidos pelo CELE apresentam um potencial de redução de -26 %. Estes valores comparam com a meta de emissões assumida por Portugal no âmbito do pacote energia-clima 2020 (aumento de 1 % face a 2005). Constata-se assim o potencial cumprimento da meta para os setores não-CELE em qualquer dos cenários analisados.
Relativamente à meta de renováveis no consumo final de energia, verifica-se que Portugal tem potencial custo-eficaz para atingir em 2020 valores de 31 %|32 %, indiciando o cumprimento do objetivo estipulado para Portugal de 31 % de energias renováveis no consumo final bruto de energia. A meta de 10 % de utilização de energias renováveis nos transportes é atingida em ambos os cenários.
No que diz respeito aos objetivos de EE estabelecidos para 2020, identifica-se para Portugal um potencial muito significativo (superior a 35 %) quando comparado com um cenário BAU (Business as Usual) que assume uma estrutura de consumos no futuro exatamente similar à de 2005. Identificada a existência do potencial, torna-se, no entanto, necessário definir e operacionalizar instrumentos de política capazes de o materializar, assumindo especial importância a aplicação do quadro de políticas para a eficiência energética.
Confirma-se, desta forma, a existência de potencial custo-eficaz para o cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal no âmbito do pacote energia-clima para 2020, como se apresenta no Quadro 7.
Quadro 7: Análise do cumprimento dos compromissos nacionais para 2020
Nota. - Meta FER calculada de acordo com Diretiva n.º 2009/28/CE. Meta EE calculada de acordo com PNAEE 2013, à luz da Diretiva n.º 2012/27/UE, ou seja, por comparação com as projeções de energia primária (PRIMES, 2007) para o ano 2030.
3.3 — Análise do cumprimento dos objetivos nacionais para 2030
De acordo com os resultados da modelação efetuada, existe potencial custo-eficaz para Portugal alcançar, em 2030, reduções totais de emissões entre cerca de -38 % e -41 % em relação a 2005, nos CA, e entre cerca de -46 % e -50 % em relação a 2005, nos CB.
No que respeita às emissões abrangidas pelo CELE, verifica-se que, em 2030, estas apresentam um potencial de redução de -49 % e -56 %, nos CA, e de -58 % e -65 %, nos CB (face a 2005).
As emissões dos setores não abrangidos pelo CELE apresentam um potencial de redução de -31 %, nos CA, e de -37 % e -39 %, nos CB (face a 2005).
Relativamente à meta de renováveis no consumo final de energia, verifica-se a existência de um potencial custo-eficaz muito significativo, quer em termos de produção de eletricidade, quer em termos de consumo final. Este potencial é, no entanto, apenas aproveitado nos cenários em que é permitida uma maior penetração de renováveis na década de 2020-2030, indiciando a necessidade de considerar um conjunto adicional de políticas nesta área, por forma a alcançar os objetivos estabelecidos no CCV.
No que diz respeito aos objetivos de EE identifica-se para Portugal um significativo potencial custo-eficaz para superar os objetivos estabelecidos para 2030, o qual aponta para valores superiores a 40 %. Importa, no entanto, salientar e reconhecer a existência de um conjunto muito significativo de barreiras (e.g. custos de investimento, comportamentais, perceção, conhecimento) à concretização plena do potencial técnico de EE identificado, que têm que ser superadas, inclusive pelo recurso a políticas públicas especificamente desenhadas para este efeito.
Note-se que, para efeitos da meta FER, um dos cenários de sensibilidade analisados prevê a possibilidade de uma muito significativa penetração de renováveis no horizonte 2030 (em particular solar), cujo potencial é utilizado na sua totalidade para suprir as necessidades de procura de serviços de energia nacionais.
Este cenário permite alcançar cerca de 42 % de penetração de renováveis no consumo de energia final, salientando-se que os cenários de política considerados neste exercício não contemplam a possibilidade de exportação de eletricidade renovável, sendo modelada apenas a procura doméstica de serviços de energia. Adicionalmente, com exceção do cenário de análise de sensibilidade referido, são estabelecidas restrições (em diferentes graus) ao investimento em renováveis, limitando a possibilidade de o modelo recorrer a estas opções.
Os resultados da modelação realizada demonstram o potencial custo-eficaz do recurso a fontes de energia renováveis no horizonte temporal analisado e indiciam a viabilidade da meta nacional de renováveis, estabelecida para 2030 mediante um maior investimento, contingente ao reforço das interligações e à viabilidade de exportação de FER para outros Estados-Membros.
O Quadro 8 apresenta os resultados da modelação que traduzem o potencial custo-eficaz para redução de emissões, penetração de energias renováveis no consumo final de energia e EE para 2030, tendo como base a mesma metodologia utilizada para o cálculo das metas em vigor para 2020.
Quadro 8: Análise do cumprimento dos objetivos nacionais para 2030
Nota. - Meta FER calculada de acordo com Diretiva n.º 2009/28/CE. Meta EE calculada de acordo com PNAEE 2013, à luz da Diretiva n.º 2012/27/UE, ou seja, por comparação com as projeções de energia primária (PRIMES, 2007) para o ano 2030.
3.4 — Objetivos setoriais da política de mitigação 2020/2030
Os cenários de política analisados no âmbito dos trabalhos do PNAC confirmam a existência de potencial de redução de emissões de GEE em todos os setores da economia nacional (Quadro 9 e Quadro 10). São ainda identificados a viabilidade e o grande potencial custo-eficaz das opções de EE e de penetração de energias renováveis, contribuindo para o cumprimento dos objetivos da política climática. A modelação efetuada permitiu inferir trajetórias custo-eficazes e um conjunto de orientações para as políticas setoriais, que contribuem para os objetivos de redução de emissões de GEE, de energias renováveis e de eficiência energética.
Quadro 9: Síntese dos resultados das emissões nacionais e setoriais (Mt CO(índice 2e))
Nota. - O CA traduz um crescimento do PIB de 3 % ao ano entre 2020 e 2030 e o CB um crescimento do PIB de 1 % ao ano no mesmo período.
Fonte: Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., National Inventory Report submetido a 20 de novembro de 2014.
Quadro 10: Síntese dos resultados das emissões nacionais e setoriais (2005 = 0 %)
Nota. - O CA traduz um crescimento do PIB de 3 % ao ano entre 2020 e 2030 e o CB um crescimento do PIB de 1 % ao ano no mesmo período.
Fonte: Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., National Inventory Report submetido a 20 de novembro de 2014.
Tendo em vista alcançar, em 2020, valores globais de redução entre -18 % e -23 % e, em 2030, entre -30 % e -40 % (face a 2005), conforme preconizado pelo CCV, estabelecem-se para os setores não-CELE objetivos de redução setoriais identificados no Quadro 11.
Os objetivos de redução setoriais foram estabelecidos mantendo em 2020 os níveis de emissão verificados em 2012, com exceção do setor resíduos em que se utilizou a meta de redução de emissões prevista no Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2014-2020 (PNGR). Para 2030 foi considerada a média dos níveis de redução de emissão dos cenários de política analisados.
Quadro 11: Objetivos setoriais Programa Nacional para as Alterações Climáticas para setores não abrangidos pelo Comércio Europeu de Licenças de Emissão face a 2005.
Importa ainda salientar que o peso dos setores não-CELE nas emissões totais aumenta no horizonte 2030 (Quadro 12), aumentando desta forma também a relevância das políticas públicas nestes setores.
Quadro 12: Evolução esperada do peso relativo dos setores abrangidos pelo Comércio Europeu de Licenças de Emissão e pelos setores não abrangidos pelo Comércio Europeu de Licenças de Emissão nas emissões nacionais.
As metas estabelecidas não incluem ainda o contributo do setor LULUCF uma vez que este está ainda a ser analisado, tendo em conta as regras de contabilidade acordadas a nível internacional e da UE para o setor. Uma vez que se estima que o setor se mantenha como sumidouro líquido no horizonte 2030, as metas de redução nacionais estabelecidas para 2020 e 2030 terão que ser posteriormente ajustadas para refletir o contributo do setor.
A Figura 10 traduz as trajetórias definidas no âmbito do CCV e os objetivos setoriais para os setores não-abrangidos pelo CELE no horizonte 2020 e 2030.
Figura 10: Trajetórias de emissões nacionais de GEE estabelecidas no âmbito do Compromisso para o Crescimento Verde e trajetórias de emissões setoriais estabelecidas no Programa Nacional para as Alterações Climáticas para os setores não abrangidos pelo Comércio Europeu de Licenças de Emissão no horizonte 2020/2030.
3.5 — Síntese
Os resultados setoriais da modelação constituem uma base para identificar o potencial custo-eficaz de redução de GEE e permitem retirar um conjunto de ilações relevantes para a definição de políticas de mitigação a prosseguir:
Existe potencial de redução de emissões em todos os setores, de acordo com os cenários de política analisados;
O sector da energia é vital para os objetivos da política climática. É necessária uma visão comum e integrada para alcançar as metas de redução de emissões e os objetivos em termos de política energética, incluindo eficiência energética, penetração de fontes de energia renovável, segurança de abastecimento e redução da dependência externa;
O aproveitamento do potencial de EE constitui uma das principais fontes custo-eficazes de redução de emissões. Nos setores não-CELE esta tendência é mais expressiva nos setores transportes e residencial, áreas em que a evolução tecnológica mais se irá fazer sentir;
O setor eletroprodutor apresenta um grande potencial custo-eficaz de descarbonização através do recurso a renováveis (sobretudo solar no período 2020-2030);
Existe potencial de exportação de eletricidade renovável confirmado pela análise de sensibilidade relativa à penetração de renováveis na produção de eletricidade. Portugal poderá beneficiar do aumento das interligações entre os Estados-Membros, em particular na ligação da Península Ibérica ao resto da Europa, maximizando o seu potencial em termos de energias renováveis, possibilitando alcançar níveis de redução de emissões mais significativos;
As opções tecnológicas assumidas hoje determinam uma parte significativa das emissões futuras. Isto é particularmente relevante no setor energético e dos edifícios (residencial e serviços) atenta a natureza dos investimentos envolvidos e o seu tempo de vida útil. Neste sentido, é necessário evitar decisões de investimento que comprometam o cumprimento futuro dos objetivos de política climática e a transição para uma economia de baixo carbono;
Na indústria verifica-se um potencial custo-eficaz para o aumento do recurso a gás natural, resíduos (sobretudo combustíveis derivados de resíduos - em alguns setores) e da eletricidade. Estas opções traduzem-se num acréscimo de eficiência na utilização da energia, com melhorias dos indicadores de intensidade energética e carbónica, com impacte positivo em termos de competitividade do setor;
Nos setores residencial e serviços verifica-se um potencial custo-eficaz para a alteração da estrutura de consumo de energia, com o aumento da eletrificação e de renováveis, em particular solar térmico. Também se mantém a tendência de aumento do consumo de gás natural. O significativo potencial em termos de EE no setor é também de relevar, com melhorias significativas em termos de intensidade energética e de intensidade carbónica;
No setor dos transportes verifica-se um potencial custo-eficaz para uma contínua dissociação entre as emissões do setor e o crescimento da procura de transporte, através sobretudo da utilização de veículos mais eficientes. A mobilidade elétrica surge como uma opção muito interessante ainda que apresente, neste horizonte, desafios particulares relacionados com parâmetros tecno-económicos (autonomia dos veículos e custos de investimento), indiciando a necessidade do desenvolvimento de políticas públicas dirigidas que deem resposta a estas limitações;
A análise de sensibilidade sobre a introdução de uma taxa de carbono nos setores não-CELE (de igual valor ao preço das licenças de emissão do CELE) indicia o potencial da opção na redução de emissões em setores não-CELE, em particular no setor dos transportes. Uma taxa de carbono com estas características permite ainda estabelecer uma ligação entre os setores CELE e não-CELE através do preço das licenças de carbono;
No setor da agricultura a evolução das emissões é marcada pelo ajustamento estrutural das explorações agrícolas e por melhorias de eficiência no uso de recursos e de energia;
No setor dos resíduos verifica-se um potencial de redução de GEE associado sobretudo à continuidade das políticas em curso, em particular a diminuição substancial da deposição em aterro;
O setor do uso do solo, alteração do uso do solo e floresta é esperado manter-se como sumidouro líquido ao longo de todo o período de análise.
Para a implementação dos diferentes objetivos estabelecidos são identificadas no capítulo seguinte um conjunto de propostas de políticas e medidas identificadas como relevantes na prossecução de trajetórias de baixo carbono.
As políticas e medidas de baixo carbono identificadas para os sectores não-CELE, no horizonte 2030, tiveram na sua base o escrutínio dos documentos de política sectorial relevantes bem como os resultados da modelação efetuada no âmbito do PNAC.
As opções de políticas e medidas apresentadas constituem um ponto de partida para discussão alargada, com os setores e outros agentes relevantes para a conceção e estabelecimento de medidas custo-eficazes a implementar pelos setores no contexto do SPeM, designadamente com a identificação de metas operacionais, potenciais barreiras, responsabilidades, indicadores e a definição de instrumentos a ativar.
4 — Políticas e medidas de baixo carbono
4.1 — Sistema Nacional de Políticas e Medidas
O PNAC confere aos setores a oportunidade de identificação das medidas de política setorial que contribuem para os objetivos de política climática. Este desígnio é suportado pelos sistemas de reporte e monitorização da implementação da política climática e das ações desenvolvidas, designadamente o SNIERPA e o SPeM.
O SPeM constitui-se como um espaço privilegiado para o debate e a conceção de medidas custo-eficazes a implementar pelos setores. Visa igualmente dinamizar a avaliação de progresso na implementação das políticas e medidas de mitigação setoriais, potenciando o envolvimento e reforçando a responsabilização dos setores na integração da dimensão climática nas políticas setoriais.
O SPeM inclui as disposições institucionais, jurídicas e processuais aplicáveis para a identificação, conceção e avaliação das políticas bem como para a elaboração das projeções de emissões de GEE em resposta ao estabelecido no Regulamento (UE) n.º 525/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013 (MMR), relativo à criação de um mecanismo de monitorização e de comunicação de informação sobre emissões de GEE e de comunicação a nível nacional e da UE de outras informações relevantes no que se refere às alterações climáticas.
Face às sinergias existentes com as políticas e medidas para o ar, o SPeM suportará também a sua monitorização bem como as projeções nesse âmbito.
Assim, o SPeM estabelece:
Procedimentos para o debate, a identificação e a conceção de políticas e medidas de mitigação pelos setores envolvidos, acolhendo desta forma as políticas e medidas setoriais consideradas relevantes à medida que o planeamento setorial for evoluindo;
Procedimentos para o acompanhamento, monitorização e reporte da execução das políticas e medidas;
Procedimentos para a avaliação (ex-ante e ex-post) das medidas e dos seus efeitos, incluindo informação relativa a custos e benefícios ou, em alternativa, uma avaliação custo eficácia das medidas;
As responsabilidades de cada interveniente;
Procedimentos para a monitorização do cumprimento dos objetivos nacionais e setoriais estabelecidos para a redução de emissões de GEE e de outras metas setoriais relevantes a qual terá por base as metodologias do inventário nacional de emissões;
Procedimentos relativos à elaboração de projeções e dos efeitos esperados das políticas e medidas a implementar, incluindo os procedimentos para seleção de pressupostos, metodologias e modelos a utilizar para avaliação de políticas e medidas e para projeções, contribuindo para suportar os exercícios de prospetiva a desenvolver;
Procedimentos de controlo e garantia de qualidade e de análise de sensibilidade das projeções.
O SPeM é coordenado pela APA, I. P., e constituído pelos representantes dos setores incluídos no PNAC, sem prejuízo de outros que venham a considerar-se relevantes.
Importa adicionalmente assegurar uma adequada articulação entre o SPeM e o SNIERPA bem como assegurar a articulação entre os sistemas de acompanhamento e monitorização dos diferentes planos setoriais cuja implementação contribui para o PNAC, no que concerne à execução das políticas e medidas e resultados alcançados, maximizando sinergias e dessa forma minimizando os custos administrativos da gestão dos sistemas.
4.2 — Políticas e Medidas de Baixo Carbono num contexto de Crescimento Verde
Visando estabelecer bases que impulsionem a transição para um modelo de desenvolvimento capaz de conciliar o indispensável crescimento económico com um menor consumo de recursos naturais, com a qualidade de vida das populações e com a inclusão social e territorial foi estabelecido o CCV.
O CCV, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril, assume a ambição de posicionar Portugal como uma das principais referências mundiais do crescimento verde. Para esse efeito, estabelece 14 objetivos quantificados e um conjunto de metas de curto, médio e longo-prazo, enquadradas nas três dimensões da visão preconizada: «estimular setores de atividade verdes», «promover a eficiência dos recursos» e «contribuir para a sustentabilidade». Destes objetivos, destacam-se os que se relacionam de forma mais direta com os objetivos da política climática:
OBJ1 Aumentar o VAB verde, para 2100 milhões de euros em 2020 e 3400 milhões de euros em 2030;
OBJ3 - Criar postos de trabalho verdes, para 100400 pessoas ao serviço em 2020 e 151000 pessoas ao serviço em 2030
OBJ5 - Aumentar a incorporação de resíduos na economia. Para 68 % em 2020 e 86 % em 2030;
OBJ7 - Aumentar a eficiência energética, para 122 tep/M(euro)PIB em 2020 e 101 tep/M(euro)PIB em 2030;
OBJ9 - Aumentar a utilização de transportes públicos para 12.528 milhões de pkm em 2020 e para 15.296 milhões de pkm em 2030;
OBJ8 - Aumentar a eficiência hídrica, para um máximo de 25 % em 2020 e 20 % em 2030, de água não faturada no total da água colocada na rede;
OBJ10 - Reduzir as emissões de CO(índice 2), para 68-72 MtCO2 em 2020 52,7-61,5 MtCO2 em 2030 (contingente aos resultados das negociações europeias)
OBJ11 - Reforçar o peso das energias renováveis, para 31 % em 2020 e 40 % em 2030.
O CCV estabelece ainda um conjunto de 111 iniciativas visando contribuir para o desenvolvimento sustentável de Portugal, numa lógica de criação de valor assente na conciliação do crescimento económico com a sustentabilidade ambiental, que promova a competitividade do País. As iniciativas constantes do CCV enquadram-se em 10 pilares/setores potenciados por um conjunto de seis catalisadores de impacte transversal.
O CCV contempla ainda um setor específico para a «Energia e Clima» que inclui o PNAC e integra as iniciativas que visam mobilizar os agentes económicos e a sociedade no sentido da concretização da ambição de aumentar a autonomia energética e de prosseguir o objetivo de descarbonizar o consumo e a produção de energia e melhorar a competitividade das empresas, também objetivos deste PNAC.
Das iniciativas do CCV, destacam-se pela relevância para os objetivos do PNAC, as seguintes:
Assumir a EE como a maior prioridade da política energética nacional, desenvolvendo iniciativas que visam: Promover a eficiência energética, alargando os limiares de abrangência do Sistema de Gestão de Consumos Intensivos de Energia (EC1); Promover a EE na Administração Pública (EC2) e no edificado (EC3);
Aumentar a produção de energia renovável de baixo impacto, promovendo a utilização de tecnologias custo eficientes que fomentem a competitividade (EC4); Fomentar o autoconsumo de energia (EC5); tendo sido recentemente aprovado o novo regime de produção elétrica para autoconsumo;
Dinamizar o investimento em I&D&I na área da energia, mitigação e adaptação às alterações climáticas (EC6);
Estabelecer, no contexto europeu, o reforço das interligações energéticas (EC8), promover projetos de exportação de energias renováveis (EC9);
Promover a mobilidade elétrica (MTR3), tendo sido aprovado em 2014 o novo regime jurídico para a mobilidade elétrica;
Concretizar programas de mobilidade sustentável na administração pública (MTR4);
Incentivar a utilização dos transportes coletivos nas deslocações urbanas e interurbanas, melhorando o transporte coletivo e implementando medidas dissuasoras de utilização do automóvel individual (MTR1, MTR10);
Dinamizar a transferência do transporte de mercadorias para a ferrovia (MTR2);
Promover a bicicleta como meio particularmente eficiente para a mobilidade urbana (MTR9);
Alargar significativamente o peso da reabilitação urbana através do Regime Excecional de Reabilitação Urbana (RERU) (CT3) e promover, no quadro do Portugal 2020, apoio às intervenções de reabilitação e regeneração urbanas nas áreas carenciadas, nas áreas industriais abandonadas, na habitação social, nos edifícios públicos e na melhoria da EE na habitação;
No quadro da reforma do ordenamento do território, assegurar o uso racional e eficiente do solo, limitando a expansão urbana;
Promover o desenvolvimento de projetos-piloto de ID&I em tecnologias disruptivas com potencial impacte em termos de sustentabilidade e de eficiência no uso dos recursos.
Especificamente na vertente de desenvolvimento da política climática a nível europeu, o CCV identifica:
Fomentar a reforma do CELE para o período pós-2020, incluindo a rápida entrada em funcionamento da reserva de estabilidade de mercado, ainda durante o atual período de cumprimento do CELE;
Promover a nível da UE e internacionalmente o recurso a mercados de carbono e a ligação de mercados como instrumento privilegiado para a obtenção de reduções de emissões efetivas e custo-eficazes;
Defender, a nível europeu, a promoção de projetos domésticos visando alcançar reduções de emissão custo-eficazes como um novo mecanismo de flexibilidade para o regime CELE e para o cumprimento das metas não-CELE, dentro de limites definidos;
Promover a integração do setor LULUCF nas metas nacionais e da UE, devendo Portugal manter-se ativo na discussão relativa a esta matéria por forma a assegurar que o potencial do setor é reconhecido e promovido a nível nacional e da EU;
Promover ativamente a adoção de regimes de tributação do carbono nos setores não abrangidos pelo CELE, indexada aos preços das licenças de carbono do CELE, que orientem para decisões de consumo mais eficientes e promovam uma economia de baixo carbono, inclusiva, competitiva e inovadora, que seja mais eficiente na utilização dos recursos, nomeadamente energéticos.
As opções de políticas e medidas de caráter setorial identificadas na secção seguinte contemplam as iniciativas do CCV relevantes no contexto da política climática, na perspetiva setorial.
A reforma da fiscalidade verde, aprovada pela Lei n.º 82-D/2014, de 31 de dezembro, é identificada como um dos catalisadores do CCV visando um ajustamento do sistema fiscal a uma economia mais competitiva, inovadora, inclusiva, tendencialmente de baixo carbono, mais eficiente do ponto de vista energético e dos recursos e mais verde.
Salienta-se neste contexto em particular:
Taxa de Carbono: A introdução da tributação do carbono nos setores não abrangidos pelo Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE) com uma taxa indexada ao preço do carbono nos setores abrangidos pelo CELE;
A introdução de incentivos à mobilidade elétrica através de medidas com impacto no IRS, IRC e IVA, bem como devolução de ISV ou atribuição de subsídio mediante a compra de veículos elétricos ou híbridos plug-in novos;
Medidas de incentivo aos transportes públicos e à promoção do car-sharing e do bike-sharing;
Agravamento das taxas do ISV em função das emissões de CO(índice 2).
Esta reforma é autónoma e a neutralidade fiscal terá de ser concretizada todos os anos. De futuro, a estratégia anual de reciclagem da receita gerada a partir da fiscalidade verde, deverá contribuir, não apenas, como em 2015, para o desagravamento dos impostos sobre o rendimento do trabalho e das famílias, mas também, para a atribuição de créditos fiscais às empresas em investimentos em eficiência energética. O aumento líquido da receita tem de ser utilizado para diminuir outros impostos, nomeadamente, sobre o rendimento.
As alterações introduzidas pela Reforma da Fiscalidade Verde em particular as dirigidas aos setores dos transportes e energia aplicam-se de forma transversal aos diversos setores de atividade contribuindo para a implementação das medidas previstas no PNAC.
4.3 — Opções de Políticas e Medidas identificadas
O desenvolvimento de uma economia de baixo carbono exige a identificação e implementação de políticas e medidas custo eficazes que concretizam essa transição com os menores custos para a economia, promovendo simultaneamente o crescimento e o emprego.
O PNAC estabelece um conjunto de metas setoriais e elenca um conjunto de opções de políticas e medidas que podem contribuir para alcançar uma meta de -18 % a -23 %, em 2020, e de -30 % a -40 %, em 2030, em relação a 2005.
Os setores abrangidos pelo CELE são regulados a nível europeu pelo que as políticas e medidas identificadas focam-se principalmente nos setores não abrangidos pelo CELE, sujeitos aos limites atribuídos aos diferentes Estados-Membros no âmbito da decisão de partilha de responsabilidades, sem prejuízo das interações e trade-offs existentes entre os setores, sendo responsabilidade dos Estados-Membros identificar e implementar políticas e medidas para cumprimento desses limites.
As políticas e medidas de baixo carbono identificadas nesta secção para os sectores não-CELE, no horizonte 2020/2030, tiveram na sua base documentos de política setorial relevantes, orientações retiradas dos trabalhos de modelação desenvolvidos no âmbito do PNAC e contributos dos setores.
Neste contexto, destacam-se pela sua relevância os seguintes instrumentos de política nacional:
Compromisso para o Crescimento Verde (CCV);
Reforma para a Fiscalidade Verde (RFV);
Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética (PNAEE);
Plano Nacional de Ação para as Energias Renováveis (PNAER);
Plano Estratégico dos Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU 2020);
Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2014-2020 (PNGR);
PENSAAR 2020 - Uma nova Estratégia para o Setor de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais;
Programa de Desenvolvimento Rural para 2014-2020 (PDR 2020);
Estratégia Nacional para as Florestas (ENF);
Estratégia Nacional para o Mar 2013-2020 (ENM 2013-2020);
Plano Estratégico Transportes e Infraestruturas (PETi3+);
Estratégia Nacional para as Cidades Sustentáveis 2020;
Estratégia Nacional de Especialização Inteligente para a Investigação e Inovação.
Os planos elencados preveem e são coerentes com os objetivos de descarbonização assumidos no CCV e QEPiC, contemplando opções de baixo carbono e integrando medidas de mitigação das alterações climáticas, algumas das quais são elencadas nos quadros das secções seguintes.
Importa ainda destacar o alinhamento entre o PNAC e a ENAR 2014-2020, desenvolvida em paralelo com o PNAC, assente nos mesmos cenários de procura energética e com algumas medidas comuns no que respeita às iniciativas setoriais para as emissões atmosféricas.
A metodologia adotada na identificação de opções de políticas e medidas de baixo carbono alicerçou-se, sempre que possível, no critério custo-eficácia, operacionalizado nos exercícios de modelação realizados. Para cada sector não-CELE foi identificado um conjunto de medidas eficientes de natureza tecnológica, consideradas, simultaneamente, como as mais eficazes e de maior impacte na edificação de uma economia de baixo carbono, face ao estado-da-arte de políticas e medidas (sectoriais) em vigor (mais eficazes, por apresentarem maior potencial de redução; maior impacte, pelos seus efeitos na economia, integração com outras políticas setoriais e potencial para induzir mudanças de comportamentos).
Estas medidas encontram-se elencadas nas secções seguintes, constituindo uma lista não exaustiva de opções consideradas interessantes e viáveis no contexto da evolução para uma economia de baixo carbono. Esta proposta de políticas e medidas constitui assim um ponto de partida para a conceção e estabelecimento de medidas custo-eficazes a implementar pelos setores no contexto do SPeM, para o horizonte 2020/2030.
As políticas e medidas estão organizadas segundo eixos setoriais e eixos transversais (Figura 11). Nos eixos setoriais são contempladas as iniciativas dos seguintes setores:
Transportes e mobilidade;
Edifícios de serviços e residenciais;
Indústria;
Resíduos e águas residuais;
Agricultura;
Uso do solo, alteração do uso do solo e florestas.
Nos eixos transversais são consideradas medidas que se enquadram nas seguintes áreas:
Investigação, desenvolvimento e inovação (ID&I);
Conhecimento, Informação e Sensibilização;
Fiscalidade Verde.
Tendo em vista uma organização das medidas mais vocacionada para a sua implementação foram ainda consideradas duas áreas de intervenção integrada em que também podem ser inseridas algumas das medidas setoriais:
Administração Pública;
Cidades Sustentáveis.
Para cada setor são indicadas as metas setoriais a alcançar, os vetores de atuação e as medidas.
No âmbito do SPeM para as medidas a implementar deverão ser identificadas metas operacionais, potenciais barreiras à sua implementação, atores relevantes para a condução das medidas, principais destinatários, instrumentos a ativar e instrumentos de financiamento nos casos aplicáveis.
Figura 11: Estrutura organizativa das opções de políticas e medidas identificadas - Eixos setorial e transversal
4.3.1 — Transportes e mobilidade
De acordo com os trabalhos de modelação efetuados, podem ser atingidas em 2030 reduções nas emissões da ordem dos -26 % (CA) face a 2005 no setor dos transportes (tendo-se verificado uma redução de -13 % face a 2005 em 2012). Como principais vetores de descarbonização consideram-se a EE dos veículos decorrente da evolução tecnológica e da renovação da frota; introdução de veículos híbridos; incorporação de biocombustíveis.
A nível europeu têm vindo a ser prosseguidas políticas para a redução de emissões no setor dos transportes e com impacte a nível nacional, destacando-se as seguintes:
Inclusão da aviação no CELE;
Estratégia para a redução de emissões nos veículos ligeiros de passageiros e mercadorias, incluindo o estabelecimento de metas de redução de emissões dos novos veículos;
Redução da intensidade carbónica dos combustíveis, incluindo o estabelecimento de metas a atingir;
Introdução de requisitos para a etiquetagem de pneus e limites à resistência do rolamento, bem como a obrigação de instalação de monitores de pressão nos pneus nos veículos novos;
Incorporação de requisitos relativos às emissões de CO(índice 2) e consumo de energia no ciclo de vida dos veículos no âmbito das aquisições efetuadas por entidades públicas;
Quadro comum de medidas aplicáveis à criação de uma infraestrutura para combustíveis alternativos, estabelecendo requisitos mínimos para a implantação de infraestrutura de combustíveis alternativos, incluindo pontos de carregamento de veículos elétricos e pontos de abastecimento de gás natural (GNL e GNC) e de hidrogénio.
O Livro Branco dos Transportes (2011) preconiza para 2050 uma redução de 60 % das emissões no setor dos transportes, estabelecendo um conjunto de iniciativas para cumprir esse objetivo. Destaca-se a defesa de um novo paradigma de mobilidade urbana com a transição para uma mobilidade baseada em modos suaves, nos transportes públicos e em veículos limpos, em detrimento de uma mobilidade baseada no uso de veículos individuais. É neste contexto que é estabelecida uma meta de redução de 50 % dos veículos convencionais nas cidades até 2030.
Deste Livro Branco é ainda de reter uma referência fundamental: "A transformação do sistema de transportes europeu só será possível com uma combinação de iniciativas nos mais variados domínios e a todos os níveis". As 40 medidas previstas neste Livro Branco, visando a integração, coordenação, articulação e gestão e com objetivos comuns, cobrem as áreas: da regulamentação e normalização; do planeamento e gestão integrados de redes de infraestruturas; da interoperabilidade técnica, organizativa e administrativa, implicando uma gestão conjunta da operação dos transportes e dos sistemas de comunicação e informação; da organização do mercado e política de preços; da taxação e fiscalidade; da investigação e desenvolvimento.
A nível nacional destaca-se a evolução registada na descarbonização da frota nacional, sendo Portugal um dos países europeus com menores emissões de CO(índice 2) nos veículos novos introduzidos no mercado. Entre as medidas de iniciativa nacional implementadas no setor dos transportes refira-se o estabelecimento a nível nacional de metas para a incorporação de biocombustíveis nos transportes, a incorporação do CO(índice 2) no Imposto Sobre Veículos (ISV), os investimentos em infraestruturas de transportes, a aposta em veículos mais limpos nas frotas públicas de transportes e o Programa para a Mobilidade Elétrica - MOBI.E. O regime para a mobilidade elétrica foi revisto tendo em vista alargar e introduzir maior concorrência na rede pública e privilegiando os modos de carregamento em locais privados.
É assim reforçada a aposta na mobilidade elétrica, também assumida no CCV, na reforma da fiscalidade verde e no Programa de Mobilidade Sustentável para a Administração Pública - ECO.mob, sendo assumida a importância das políticas públicas no incentivo à penetração de novas tecnologias.
No setor dos transportes, são ainda de salientar as alterações introduzidas no quadro da reforma da fiscalidade verde, já referidas.
As pressões exercidas pelo setor dos transportes no ambiente continuam a ser significativas verificando-se a necessidade de encontrar alternativas ao uso do automóvel, sendo cada vez mais relevante a promoção da transferência modal para o transporte coletivo e um melhor funcionamento das redes de transporte público. O Plano Estratégico dos Transportes e Infraestruturas (PETi3+) considera como prioridade assegurar a mobilidade e acessibilidade de pessoas e bens, de forma eficiente e adequada às necessidades, promovendo a coesão social.
É neste enquadramento que se estabelecem para o período até 2030 um conjunto de opções para políticas e medidas (Quadro 13) as quais, no caso dos transportes, se encontram estruturadas em torno dos seguintes vetores estratégicos de atuação e áreas transversais:
Gestão da mobilidade - transporte de média e longa distância;
Gestão da mobilidade - transporte urbano e suburbano;
Tecnologia;
Comportamentos.
As opções de políticas e medidas identificadas estão em linha com as iniciativas para os transportes elencadas no CCV. Foram também consideradas iniciativas constantes do Plano Estratégico dos Transportes e Infraestruturas - horizonte 2014-2020 (PETI), do CiclAndo - Plano Nacional de Promoção da Bicicleta e Outros Modos Suaves e do Pacote da Mobilidade, em particular das Diretrizes Nacionais para a Mobilidade (janeiro 2012).
Quadro 13: Políticas e medidas para o setor dos transportes e mobilidade
4.3.2 — Edifícios de serviços e residenciais
De acordo com os trabalhos de cenarização efetuados, o setor dos serviços apresenta um potencial de redução de emissões significativo, podendo ser atingidas em 2030 reduções da ordem dos -69 % em relação a 2005, em grande parte já alcançado até 2012 (-65 %). No setor residencial o potencial de redução de emissões até 2030 é mais modesto, situando-se em valores da ordem de -15 % (face a 2005).
É de registar as políticas e medidas já implementadas que contribuíram para a redução de emissões no setor residencial e dos serviços, destacando-se o aumento da utilização de gás natural e de energias de fontes renováveis, bem como as melhorias em termos de EE resultante da utilização de equipamentos mais eficientes e da aplicação de instrumentos como o Sistema de Certificação de Edifícios, medidas essas preconizadas no PNAEE e no PNAER. Destaca-se ainda o regime para a produção elétrica para autoconsumo recentemente aprovado.
Os principais vetores de descarbonização identificados no âmbito deste exercício foram os seguintes:
EE que conduz a uma redução de consumos significativa;
Eletrificação crescente, em particular nos serviços;
A adoção do solar térmico, sobretudo para aquecimento de águas;
Adoção de bombas de calor para aquecimento ambiente;
Adoção de recuperadores de calor para aquecimento ambiente que substituem lareiras tradicionais, no setor residencial;
Adoção de medidas de isolamento no setor residencial.
A nível europeu têm igualmente vindo a ser prosseguidas políticas para promoção da EE que conduzem à redução de emissões com especial incidência no setor residencial e dos serviços e com impacte a nível nacional, destacando-se as seguintes:
Diretiva EE que estabelece uma abordagem comum para o estabelecimento de medidas de EE;
Diretiva Ecodesign, relativa ao estabelecimento de requisitos de ecodesign para produtos relacionados com energia;
Diretiva etiquetagem energética;
Diretiva de desempenho energético de edifícios.
A nível nacional destaca-se o PNAEE que contempla um conjunto de medidas dirigidas ao setor residencial e de serviços as quais foram consideradas nos cenários de política desenvolvidos neste exercício, tendo sido identificado potencial para o reforço destas ações até 2030. As medidas com vista à descarbonização do sector em 2030, contemplam a continuidade dos objetivos plasmados no PNAEE.
Em linha com as orientações constantes deste exercício são elencadas, para o período até 2030, um conjunto de orientações para políticas e medidas (Quadro 14) que se encontram estruturadas em torno dos seguintes vetores estratégicos de atuação e áreas transversais:
Tecnologias passivas e ativas;
Tecnologias de uso final;
Administração Pública;
Comportamentos.
As políticas e medidas propostas consideram as iniciativas da área energia direcionadas ao setor residencial e de serviços elencadas no CCV.
Quadro 14: Políticas e medidas para o setor residencial e serviços
4.3.3 — Indústria
Em 2030, os cenários analisados indiciam reduções de emissões da ordem dos -35 % em relação a 2005. Note-se que, em 2012, verificavam-se já valores de redução face a 2005 de -35 %.
Enquanto vetores de descarbonização pode elencar-se uma maior EE, o aumento do consumo de gás natural, a manutenção do consumo de eletricidade e o aumento de renováveis. Verifica-se ainda em alguns setores a redução do consumo de biomassa, sendo substituída por combustíveis derivados de resíduos (CDR), tendência que é menos acentuada nos cenários mais ambiciosos, nos quais se verifica ainda uma maior penetração de solar térmico.
O setor industrial é em grande parte abrangido pelo CELE, sendo este o instrumento de mitigação das alterações climáticas mais relevante neste setor.
Contudo, para o caso da indústria não abrangida pelo CELE, as medidas com vista à descarbonização do sector em 2030 (Quadro 15), contemplam a continuidade dos objetivos plasmados no PNAEE no âmbito do Sistema de Gestão de Consumos Intensivos de Energia (SGCIE), nomeadamente sobre medidas transversais relativas a motores elétricos e à produção de calor.
Para além das medidas transversais, o PNAEE identifica, para um conjunto significativo de setores da indústria, um conjunto de medidas específicas ou setoriais que traduzem atuações possíveis, apenas aplicáveis nos respetivos processos produtivos.
Quadro 15: Políticas e medidas para o setor da indústria
4.3.4 — Resíduos e águas residuais
Em 2030, no cenário que contempla a implementação dos objetivos do PERSU 2020 e do PENSAAR 2020, nomeadamente as metas para a deposição de RU no solo, verifica-se um potencial de redução de GEE face a 2005 da ordem dos -26 %.
Para o setor dos resíduos e águas residuais destacam-se o PNGR, PERSU e o PENSAAR (em elaboração) como os planos estratégicos que mais contribuem para a redução de GEE e por isso para o PNAC.
O PNGR 2014-2020 estabelece as orientações estratégicas, de âmbito nacional, da política de prevenção e gestão de resíduos e as regras orientadoras que asseguram a coerência dos instrumentos específicos de gestão de resíduos, no sentido da concretização dos princípios enunciados no Regime Geral de Gestão de Resíduos. O PNGR visa assim promover a prevenção e gestão de resíduos integradas no ciclo de vida dos produtos, centradas numa economia tendencialmente circular e que garantam uma maior eficiência na utilização dos recursos naturais, tendo como objetivos estratégicos:
Promover a eficiência da utilização de recursos naturais na economia;
Prevenir ou reduzir os impactes adversos decorrentes da produção e gestão de resíduos.
Através deste Plano é criado um quadro de ação com medidas específicas ao nível da redução dos níveis de emissão de GEE, da prevenção da produção de resíduos, bem como a valorização e reutilização de produtos/materiais, através da promoção do fecho dos ciclos dos materiais, do aproveitamento da energia em cascata e da consolidação e otimização da rede de gestão de resíduos. Neste sentido foi assegurada a articulação com o PNAC, sendo estabelecida pelo PNGR uma meta para as emissões de GEE do setor dos resíduos, as quais não devem ultrapassar as 4 Mt CO(índice 2e) em 2020, valor esse fixado em 6,9 Mt CO(índice 2e) quando incluídas as águas residuais. No Quadro 16 são sistematizados os objetivos operacionais que mais diretamente se relacionam com o PNAC.
O PERSU 2020, aprovado pela Portaria n.º 187-A/2014, de 17 de setembro, constitui o novo instrumento de referência da política de RU em Portugal Continental, pelo que o PNAC integra o conjunto de medidas constantes desse Plano. Este plano estabelece a visão, os objetivos, as metas globais e as metas específicas por Sistema de Gestão de Resíduos Urbanos (RU), as medidas a implementar no quadro dos RU no período 2014 a 2020, bem como a estratégia que suporta a sua execução, contribuindo para o cumprimento das metas nacionais e comunitárias nesta matéria.
A implementação do PERSU 2020 visa atingir níveis ambiciosos de reciclagem e preparação para a reutilização de resíduos em Portugal Continental, destacando-se as seguintes metas globais até 2020:
Os RU biodegradáveis destinados a aterro devem ser reduzidos para 35 % da quantidade total, em peso, dos RU biodegradáveis produzidos em 1995;
Um aumento mínimo global para 50 % em peso relativamente à preparação para a reutilização e a reciclagem de RU, incluindo o papel, o cartão, o plástico, o vidro, o metal, a madeira e os RU biodegradáveis;
Alcançar uma redução mínima da produção de resíduos por habitante de 10 % em peso relativamente ao valor verificado em 2012;
Garantir, a nível nacional, a reciclagem de, no mínimo, 70 % em peso dos resíduos de embalagens.
Os princípios gerais estabelecidos para o PERSU 2020 são concretizados em oito objetivos, que fundamentam o estabelecimento das metas e medidas para os resíduos urbanos, entre 2014 e 2020.
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