Resolução do Conselho de Ministros n.º 6-B/2015 — Aprova a Estratégia Nacional para as Florestas, que constitui a primeira atualização da Estratégia aprovada pela…

Particularmente relevante no aumento da capacidade de adaptação é a promoção da gestão ativa dos espaços florestais, uma vez que através de intervenções planeadas e que considerem os riscos associados às alterações climáticas, é possível ponderar a utilização de práticas que reduzam os impactos. Uma vez que os impactos diretos e indiretos poderão, de forma mais ou menos gradual, traduzir-se na perda de rendibilidade das explorações e, por consequência, na diminuição dos níveis de intervenção sobre os espaços florestais, aumentando a sua vulnerabilidade, importa que os modelos de gestão a implementar considerem, para além do aumento da resiliência, a sustentabilidade económica.

Finalmente realça-se a necessidade de melhorar o conhecimento científico sobre os cenários climáticos e impactos que, através de processos de divulgação adequados, permitirá informar os decisores políticos e os agentes, possibilitando tomadas de decisão mais esclarecidas e fundamentadas, integradas num processo de adaptação que se pretende dinâmico.

Considerando a sua importância para a sociedade a proposta de medidas tem como pano de fundo uma visão que reflete a necessidade dos espaços florestais, continuarem a desempenhar diversas funções de forma sustentável.

3.2.Incêndios

O aumento do fenómeno dos incêndios florestais quando comparamos com as décadas anteriores, é hoje em dia o maior dos riscos percebidos no setor florestal. E não pode ser casual a coincidência dos padrões observados na Europa para a evolução da área ardida na segunda metade do século passado e dos registados para os fenómenos extremos à escala global.

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Na Europa, de acordo com o relatório do estado das florestas europeias 2011 (Forest Europe, UNECE e FAO, 2011), e com base nos dados do Joint Research Centre - Institute for Environment and Sustainability, no período 1990 a 2012 não é consistente essa tendência de aumento da área florestal afetada por incêndios (Figura 9 e Quadro 3). Em 2005 os incêndios florestais afetaram uma área maior, na região Europeia, do que em 1990, enquanto na Europa sem a Federação Russa essa tendência não se verificou.

QUADRO 3

Evolução da área ardida na Europa entre 1990 e 2005 (adaptado de: UNECE e FAO, 2011)

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É, no entanto evidente, pela análise do Quadro 4, que os incêndios atingem particularmente os países do Sudoeste europeu. A proporção de área queimada é pouco maior do que 0,1%, para as diferentes regiões europeias com exceção da Europa Ocidental-Sul onde cerca de 0,6 % da área florestal foi atingida por incêndios. O relatório do estado das florestas europeias 2011 (Forest Europe, UNECE e FAO, 2011) aponta, também, Portugal como o país que tem a maior área percorrida por incêndios (104 000 ha ou 3 % da área total de floresta), enquanto em Itália, Espanha e França menos de 1% da área florestal ardeu. Nos últimos seis anos, de 2006 a 2012, a incidência de povoamentos queimados em Portugal foi de 0,86% (baseado em dados do ICNF, I.P. (http://www.icnf.pt/portal/florestas/dfci/inc/estatisticas).

QUADRO 4

Taxa de incidência dos incêndios (adaptado de: UNECE e FAO, 2011)

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São os grandes incêndios (mais de 100 ha) provenientes do espaço rural que atingem as dimensões causadoras dos maiores prejuízos à sociedade, acabando por atingir por vezes os próprios espaços urbanos. Os médios e grandes incêndios constituíram mais de 85% da área ardida nos anos de 2003 a 2005 (os anos com maior área ardida de que há memória). Qualquer estratégia de controlo dos incêndios florestais deverá, por isso, considerar os aspetos particulares aos incêndios de maior dimensão.

Um primeiro aspeto particular dos grandes incêndios é o de que ocorrem em condições meteorológicas extremas. Para o território continental, a importância das condições meteorológicas extremas na área ardida total pode ser resumida na comparação dos três gráficos (Figura 10). Eles mostram o número de dias, entre 15 de maio e 15 de outubro, em que se observaram as diferentes classes de risco meteorológico de incêndio nos anos de 2000 a 2012 e o correspondente resultado em áreas ardidas. De registar que, nos anos de 2003, 2005, 2006, 2010 e 2012, aos poucos dias de risco muito elevado (13, 18, 16, 18, 17 dias) corresponderam áreas ardidas respetivamente de 299, 187, 48, 19, 95 mil hectares, como resultado de apenas três a sete ocorrências por ano.

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Um segundo aspeto particular dos incêndios de mais de 100 hectares é o de que a probabilidade da sua ocorrência só é significativa a partir de durações superiores a 24 horas (DGRF, 2005). Sabendo-se, por outro lado, que existe uma relação estreita entre a rapidez de intervenção e a duração do incêndio - e também, portanto, a sua dimensão -, é de grande importância promover o objetivo de melhorar a rapidez de intervenção.

Um terceiro aspeto importante dos grandes incêndios é o de que existe um padrão, que se mantém constante de 1980 a 2012, que indica que, contrariamente aos pequenos incêndios, a maioria das extinções corresponde ao período da noite, aproveitando as condições favoráveis à extinção. A partir deste conhecimento pode concluir-se que a colaboração entre bombeiros, sapadores florestais, equipas privadas de prevenção e combate a incêndios e demais agentes envolvidos no Dispositivo Especial de Combate aos Incêndios Florestais, pode potenciar o esforço de extinção e rescaldo durante a noite, aproveitando todo o trabalho e experiência de redução de combustíveis feito pelos sapadores, por vezes com a utilização do próprio fogo.

Um quarto aspeto está relacionado com a alteração da população no interior. Não existem análises detalhadas sobre o impacto do despovoamento humano no setor florestal, mas várias hipóteses têm sido avançadas. Uma é a de que o despovoamento leva a um aumento na dimensão das áreas ardidas no interior, devido a uma menor capacidade informal de deteção e de participação no combate. A segunda hipótese é a de que o êxodo rural disponibilizou áreas agrícolas para o uso florestal, ou conduziu ao abandono e ao aparecimento de matos, originando manchas combustíveis mais contínuas. A terceira hipótese é a de que a ausência dos proprietários levou ao abandono da gestão florestal tradicional (roça do mato, cortes seletivos e resinagem) conduzindo à acumulação da biomassa. A diminuição da pastorícia teria efeito idêntico.

De facto, as três hipóteses em conjunto, consubstanciam alterações de contexto socioeconómico que subtraíram à floresta toda uma série de funções e de agentes indispensáveis ao seu desempenho estável e equilibrado. Trata-se de funções e de agentes que no quadro da utilização tradicional do território, permitiam a manutenção de um espaço florestal com uma estrutura e uma composição de elevada exigência ao nível da manutenção (limpezas, desbastes, etc.) e do controlo (vigilância, operacionalidade, etc.), apenas conseguidas mediante as sinergias estabelecidas com os sistemas de produção agrícola e animal. O atual desajuste entre as características da sociedade e a estrutura e composição da floresta só foi possível pela forma acelerada como se concretizou a urbanização da população portuguesa quando comparada com o período de revolução dos sistemas de silvicultura (espécies, regimes e modos de tratamento) praticados na generalidade do espaço florestal.

Um último aspeto a considerar é o de que os grandes incêndios tendem a ser pouco seletivos, isto é, percorrem tipos de florestas que, em condições normais, são menos suscetíveis aos incêndios.

Os incêndios que percorrem terrenos bravios de matos e ervas, pastos, olivais ou outras culturas agrícolas, entram facilmente pela floresta. Existindo condições meteorológicas propícias, de altas temperaturas, de baixa humidade e ventos fortes e, naturalmente, se existir continuidade de combustível, o incêndio progride com grande intensidade pela mancha florestal, consome a mata e segue o seu caminho pelo vasto território rústico. Os grandes incêndios, Catraia-Tavira, em 2012, e Picões-Alfândega da Fé, em 2013, são exemplos paradigmáticos desta realidade. Nas extensas áreas percorridas pelos incêndios são também normalmente afetados valores naturais com estatuto de proteção (áreas classificadas), cuja salvaguarda merece atenção especial, nomeadamente com medidas que favoreçam o restauro dos ecossistemas.

Comparando a composição das áreas ardidas entre 1996 e 2012 com a composição dos espaços florestais em 1995, 2005 e 2010 (Figura 11), verifica-se que, nos anos de maior área ardida, tipos de espaços florestais normalmente menos suscetíveis aos incêndios (como os dominados por sobro) constituem uma fração significativa das áreas ardidas. Este aspeto tem particular relevância no desenho de estratégias especiais para condições extremas de propagação.

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Os fogos constituem uma pressão com um peso significativo em todos os grupos da fauna, flora e habitats naturais. Relativamente aos povoamentos florestais, o maior impacto dos incêndios nas últimas duas décadas tem sido nos povoamentos de pinheiro bravo e de eucalipto, o que não pode deixar de estar associado a reduções na produção de madeira.

Os resultados das contas económicas da silvicultura indicam um declínio acentuado, entre 2000 e 2011, das produções de madeira de resinosas para serração, a qual foi em termos globais de -65%, correspondendo a uma média anual de -5,9%.

De qualquer forma, a real dimensão do problema dos incêndios ultrapassa em muito a questão da diminuição da produção de material lenhoso, e essa avaliação pode agora fazer-se pela estimativa do seu custo social, que constitui a mais negativa das externalidades associadas à floresta. De facto, para um valor económico total do espaço florestal estimado em 2001 em 1,3 mil milhões de euros, contrapõem-se estimativas de custo social dos incêndios florestais que variaram no período 2000-2004 entre 0,2 e 1,0 mil milhões de euros (no ano extremo de 2003), ou seja, entre 20 a 80% da produção anual de riqueza florestal.

Da análise dos custos sociais dos incêndios conclui-se que o valor médio investido anualmente em atividades de prevenção e de combate foi, no período 2005 a 2012, de 13,2 euros por hectare de espaço florestal existente (povoamentos e matos). O valor investido em prevenção foi, em média, próximo de 1/3 do investimento em combate (3,4 euros/ha de prevenção e 9,8 euros/ha em combate). O valor de prevenção e combate correspondeu a 1 544 euros por hectare de área ardida (povoamentos ou matos). Os custos associados às perdas de bens e serviços e à recuperação de áreas ardidas foram, em média, de 5,1 milhares de euros por hectare de povoamento florestal ardido, repartidos por 4,1 milhares de euros/ha de perdas e 1,0 milhar de euros/ha de recuperação (Adaptado de APIF, ISA, e ADISA, 2005).

As perdas são muito grandes e as percepções de risco associado aos incêndios florestais são provavelmente ainda maiores, conferindo maior importância à minimização dos riscos de incêndio como uma componente fundamental da ENF.

Finalmente, a valorização e a proteção das florestas, enquanto recurso relevante para a autonomia do país em matéria agroalimentar e energética, merecem consagração em diversos vetores e linhas de ação estratégica no âmbito do Conceito Estratégico de Defesa Nacional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2013, de 5 de abril, que vêm permitir o reforço do contributo das Forças Armadas nas missões de interesse público associadas à defesa do património natural e à prevenção de incêndios florestais.

3.3. Pragas, doenças e invasoras

A circulação global de espécimes florestais e dos seus produtos e subprodutos, devida ao comércio, exploração de novas oportunidades de mercado e fluxos humanos é hoje uma ameaça à sanidade florestal das principais essências florestais e, logo, à sua sustentabilidade e das fileiras nelas assentes. Com efeito, o estado fitossanitário das manchas florestais é fator determinante da sua sustentabilidade, uma vez que os danos causados por agentes bióticos nocivos, também designados por pragas, podem comprometer os objetivos da gestão florestal, sejam eles de proteção ou de produção de bens diretos ou indiretos.

Ao risco colocado pela necessária circulação de bens e pessoas acrescem as alterações climáticas, que criam condições favoráveis para o estabelecimento de pragas, não só por favorecerem o desenvolvimento das suas populações mas também por criarem, muitas vezes, pressões ambientais que tornam as árvores mais vulneráveis a estes organismos, em especial àqueles que se poderão classificar como espécies exóticas.

É por isso consensual o reconhecimento da importância da definição de objetivos de longo prazo, políticas e ações adequadas, isto é, de uma atuação pensada e concertada em matéria de fitossanidade florestal, indispensável a qualquer estratégia para a floresta e para o desenvolvimento rural, quer ao nível nacional, quer ao nível supranacional.

As alterações dos regimes de perturbação associados aos incêndios florestais e às pragas, potenciadas pelas alterações climáticas, constituem os principais drivers das espécies invasoras num dado território. A evolução da expressão territorial de espécies invasoras lenhosas, sobretudo dos géneros Acacia e Hakea, é evidente, mas insuficientemente quantificada. Em todo o caso, os resultados preliminares do IFN6 indicam que entre 1995 e 2010 a área ocupada por manchas dominadas por espécies do género Acacia quase duplicou (aumento em cerca de 98%), o que corresponde a um aumento médio percentual de cerca de 7% ao ano. Apresenta-se como exemplo, na Figura 12, o Plano de Gestão de Invasoras lenhosas em curso preparado para o Perímetro Florestal das Serras de Mó e Viso.

Considerando a gravidade dos impactos das espécies invasoras sobre a biodiversidade, sobre a produção de produtos lenhosos e não-lenhosos e sobre os valores de uso indireto, assim como a dificuldade em reverter esses mesmos impactos, importa definir rapidamente um programa de atuação. É essencial conhecer a real expressão geográfica destas espécies, em paralelo com a implementação de procedimentos de deteção de novas situações bem como de monitorização das já conhecidas, tendo em vista a implementação coordenada das ações de controlo ou erradicação que vierem a ser definidas face às diferentes realidades detetadas.

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Em termos de avaliação do estado de vitalidade da floresta, foram realizadas avaliações genéricas, através das percentagens de desfoliação e descoloração apresentadas pelas essências florestais, em todo o território continental, no âmbito dos regulamentos comunitários sobre monitorização dos efeitos da poluição atmosférica (Figura 13), desde 1988 até 2005, ano em que cessou, passando a ser substituídas por observações efetuadas no âmbito do trabalho de campo do IFN, aquando da sua realização.

Desde há muito que vêm sendo identificados alguns problemas fitossanitários na floresta em Portugal, afetando os principais sistemas florestais, alguns deles associados a perturbações originadas por vários fatores bióticos e abióticos e outros associados ao tipo de gestão florestal que tem vindo a ser implementada.

Destaca-se o declínio dos montados, o qual se tem manifestado desde o século XX, com as suas causas a serem de difícil diagnóstico e grande complexidade, uma vez que nos ecossistemas naturais elas estão, na maior parte das vezes, fortemente interligadas.

Já a partir da década de 70 do século XX se tinha começado a verificar um anormal e contínuo agravamento do estado sanitário dos montados, à semelhança do que acontece noutros países da bacia mediterrânica (Espanha, França, Itália, Marrocos e Tunísia). Esse declínio atinge atualmente, nalgumas regiões, aspetos bastante críticos, encontrando-se por todo o país, tanto povoamentos como árvores individuais com mau aspeto vegetativo e uma sintomatologia denunciadora de um enfraquecimento progressivo.

A investigação efetuada sobre o assunto mostra que os montados estão a ser fragilizados por um conjunto de processos lentos e cumulativos que têm que ser claramente quantificados e contra os quais é necessário tomar medidas.

A dimensão do problema tem ainda consequências claras para o valor económico da componente cortiça, ao criar condições para uma redução das quantidades produzidas anualmente (Figura 14).

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No Continente outros sistemas têm igualmente sido afetados por problemas fitossanitários, destacando-se os que afetam o pinhal bravo, o pinhal manso, o eucaliptal e bem assim, outras essências florestais como sejam o castanheiro e outros carvalhos. Igualmente na Região Autónoma dos Açores a criptoméria é afetada por fungos radiculares, em particular a Armillaria sp., embora não haja estimativas sobre o seu impacto económico.

A situação fitossanitária do pinhal bravo agravou-se em 1999 com a deteção do nemátodo da madeira do pinheiro (NMP), organismo classificado de quarentena pela Organização Europeia e Mediterrânica para a Proteção das Plantas (OEPP), dada a sua elevada nocividade, cujos impactes ecológicos e também de natureza socioeconómica são por todos reconhecidos, razão porque é internacionalmente considerado como um dos mais graves problemas fitossanitários ao nível europeu e mundial. E, também por isso, foi instituído um conjunto de restrições à circulação de plantas, material lenhoso, produtos e subprodutos das espécies florestais hospedeiras do NMP, como forma de evitar a sua introdução e estabelecimento em novas áreas.

Desde 1999 têm vindo a ser definidos planos estratégicos de atuação, adaptados às novas realidades associadas à presença do NMP no território nacional, e foram implementadas ações específicas de prospeção, de monitorização e controlo, de investigação científica e de fiscalização, e controlo da atividade florestal relacionada com a exploração de coníferas. Estes planos estratégicos de atuação, consubstanciados inicialmente no Programa Nacional de Luta Contra o Nemátodo da Madeira do Pinheiro (PROLUNP) e, posteriormente, no Programa de Ação Nacional para Controlo do Nemátodo da Madeira do Pinheiro (PANCNMP), têm sido promovidos pelas autoridades da administração pública com competência na área, em parceria com os agentes privados do setor florestal.

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Apesar das ações efetuadas para evitar a dispersão do NMP, novos focos foram detetados na primavera de 2008, na região centro, mais concretamente nos concelhos de Arganil e da Lousã e posteriormente em vários outros locais, aumentando a sua área de distribuição, pelo que, desde então, a totalidade do território continental foi declarada como zona de restrição (ZR) e estabelecida uma zona tampão (ZT) com 20 km de largura ao longo da fronteira com Espanha. O conjunto de medidas e exigências impostas à exploração e transformação industrial de coníferas encontra-se atualmente estabelecido no Decreto-Lei n.º 95/2011, de 8 de agosto.

Em 2009 o NMP foi também detetado na ilha da Madeira, tendo sido estabelecido um Plano de Ação para Controlo do Nemátodo da Madeira do Pinheiro nesta região autónoma.

Em 2013 foi adotado um novo modelo de atuação, o qual consagra a contratualização de serviços especializados de abate, desramação, toragem e destroçamento de árvores de coníferas que sejam identificadas com sintomas de declínio, modelo de atuação que abrange toda a área territorial da ZT, consagrando uma atuação com caráter plurianual e contínuo, pelo menos até 31 de outubro de 2015, e que visa uma maior eficácia e prontidão na atuação.

Também ao nível dos viveiros florestais têm surgido problemas fitossanitários graves, sendo de destacar, o aparecimento do cancro resinoso do pinheiro em 2008, outro organismo de quarentena que tem provocado prejuízos acentuados, com a destruição de milhares de plantas do género Pinus.

Por outro lado, existem vários agentes bióticos endémicos, classificados como organismos de «Não Quarentena» que, durante décadas, não constituíram um problema grave mas que, recentemente, em função de alterações das condições ambientais ou do próprio modelo de gestão florestal, adquiriram proporções mais preocupantes, tendo conduzido hospedeiros, pertencentes a vários grupos de espécies, a estados de elevada sensibilidade, cujos impactos se traduziram em importantes perdas para o setor florestal, problema cuja real dimensão importa também conhecer e quantificar.

Citam-se como exemplos, os problemas sanitários que têm vindo a atingir o eucalipto, assumindo atualmente particular relevância o gorgulho do eucalipto (Gonipterus platensis), inseto desfolhador que pode causar desfolhas severas, tendo como consequência a mortalidade das árvores ou excessivo enfraquecimento que as suscetibiliza ao ataque de pragas secundárias; os que têm vindo a provocar danos no pinheiro-manso, designadamente ao nível das pinhas, destacando-se o sugador das pinhas (Leptoglossus occidentalis), detetado em Portugal em 2010 e que pode colocar em risco a produção de pinhão, ou mesmo os problemas associados aos soutos e castinçais, como a tinta (Phytophthora spp), ou aos outros carvalhos, como seja a Altica quercetorum.

Considerando ainda a possibilidade de instalação adicional de outras pragas, consequência das já referidas circulação global e alterações climáticas, assume particular relevância, ao nível nacional, o conhecimento e a avaliação dos níveis populacionais de agentes bióticos nocivos e a perceção da sua evolução espácio-temporal, de modo a permitir a implementação de adequadas medidas de prevenção e de deteção precoce de novos focos, sem qualquer dúvida muito mais desejáveis que as de combate, de qualquer forma a implementar quando necessário como é o caso das correntemente dirigidas ao controlo do NMP e do cancro resinoso do pinheiro, organismos de quarentena.

Para efeitos de uma estratégia florestal, as medidas a tomar para obviar ao fenómeno do declínio dos ecossistemas florestais serão necessariamente medidas de envergadura, que assegurem a deteção precoce, a prevenção e o controlo dos agentes bióticos nocivos, obrigando ao envolvimento sinergístico de todos os agentes do setor, desde proprietários a nível individual, a organizações de proprietários florestais, a prestadores de serviços e indústria, com superintendência dos organismos da administração pública.

A aprovação recente do Programa Operacional de Sanidade Florestal (POSF), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2014, de 7 de abril, vem colmatar a necessidade de congregar o relevante conhecimento existente em Portugal relativo à proteção florestal, definindo os respetivos e adequados mecanismos e procedimentos de prevenção e controlo.

3.4. Integração internacional e riscos de mercado

Outro aspeto da mudança do contexto em que se insere o setor florestal é o fenómeno da internacionalização. Dentro deste processo, os três fatores de maior incidência no setor florestal português são: (i) a integração de Portugal na UE; (ii) o aparecimento de vários tratados e convénios internacionais, principalmente os relativos a matérias do meio ambiente, e a adesão de Portugal a estes acordos; e (iii) a evolução das regras do comércio internacional.

O aspeto da economia global que terá talvez maiores repercussões no setor florestal português é o das negociações de comércio internacional. Desde o Uruguai Round e a subsequente evolução da regulamentação do comércio no contexto da Organização Mundial do Comércio, o setor florestal não tem figurado proeminentemente nas negociações, a não ser na parte industrial, mas esta não tem tido tratamento específico diferente de outras indústrias. Com maior relevância para o setor produtivo florestal, destacam-se a evolução dos acordos europeus sobre a Política Agrícola Comum (PAC), que se traduzem em maior liberalização e redução de incentivos diretos à produção, e a evolução das restrições não tarifárias, nomeadamente no sentido de incluírem considerações de ordem ambiental.

Na área florestal são importantes as questões ligadas à fitossanidade, à certificação da gestão florestal e à garantia de legalidade, como áreas que condicionam ou constituem requisitos para entrada em certos mercados e para certos produtos.

Nesse quadro merecem destaque os mecanismos europeus específicos, no âmbito do plano de ação da UE, relativo à aplicação da legislação à governação e ao comércio no setor florestal (Plano de Ação FLEGT), estabelecidos com o objetivo de combater a entrada no mercado da UE de madeira abatida ilegalmente, e o seu subsequente consumo e comércio. Esses mecanismos são determinados através de dois regulamentos comunitários:

• O Regulamento (UE) n.º 995/2010, do Parlamento Europeu e do Conselho de 20 de outubro de 2010, que fixa as obrigações dos operadores que colocam no mercado madeira e produtos de madeira, no âmbito das quais é estabelecido um sistema de «devida diligência»;

• O Regulamento (CE) n.º 2173/2005, do Conselho, de 20 de dezembro de 2005, relativo ao estabelecimento de um regime de licenciamento para a importação de madeira para a Comunidade Europeia (FLEGT), provenientes de países parceiros que celebrem acordos voluntários de parceria específicos para este fim.

A internacionalização da economia à escala global tem consequências no setor florestal. Ela reflete-se no mercado dos produtos florestais, tanto na sua componente de consumo como sobretudo nos preços praticados, o que, com a liberalização crescente, reflete-se na competitividade das diferentes fileiras silvo-industriais.

A tendência de convergência nos preços é observada em Portugal nos valores unitários reais de importação e de exportação, que têm verificado uma forte aproximação na última década. (Figura 17 e Figura 18).

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Esta tendência de decréscimo dos preços das matérias-primas está associada à descida dos preços médios de exportação de mercado dos produtos florestais em toda a Europa ocidental, que os tem aproximado aos preços praticados nos países do leste Europeu e da Comunidade de Estados Independentes, os quais têm, convergido para os valores praticados na Europa ocidental à escala global.

Esta tendência de convergência nos preços é de esperar num quadro de globalização da economia. Com a liberalização dos mercados a países do hemisfério sul, esta convergência tenderá também a incluir países como o Brasil e a África do Sul. Nestes países, pelas suas condições naturais e sociais, a matéria-prima é produzida a preços mais baixos. Segundo o estudo Review of Wood Pricing Systems in Europe (CELPA e Jaakko Pöyry, 2005), em 2004 o preço à porta da fábrica do Eucalyptus grandis foi próximo dos 20 euros/m3, no Brasil, e dos 30 euros/m3, na África do Sul, tendo sido, em Portugal, próximo dos 40 euros/m3 para o Eucalyptus globulus. Há ainda que considerar os custos de transporte associados à importação para a Europa destes produtos. Espera-se, por isso, uma crescente estabilidade dos preços em resultado da globalização.

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Para além dos preços, são ainda de considerar as dificuldades crescentes no abastecimento em matérias-primas de origem nacional: em 2013, houve necessidade da indústria papeleira recorrer à importação de 2,3 milhões de toneladas com um custo de 186 milhões de euros (fonte INE, I.P.) e os associados do Centro PINUS, em média, importaram 22% do consumo de madeira nos últimos cinco anos (fonte: Centro PINUS, comunicação), conforme resulta evidente do gráfico da Figura 19.

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Na verdade a sustentabilidade do abastecimento em produtos lenhosos tem vindo a ser seriamente ameaçada pelos riscos associados ao setor florestal, em particular os ocasionados pelos incêndios e pelos agentes bióticos nocivos. Igualmente, os custos de produção e a qualidade dessas matérias-primas poderão não ser competitivos nos mercados internacionais sobretudo por, generalizadamente, se adotarem modelos de gestão inadequados, com reflexos na situação de sublotação da floresta portuguesa e na perda de eficiência daí resultante.

A entrada da procura de madeira para energia na equação da oferta e da procura de matéria-prima contribui, também, para a dificuldade de abastecimento das indústrias de base florestal tradicionais, como decorre da capacidade instalada nos últimos anos nesta fileira (Quadro 5).

QUADRO 5

Capacidade instalada de unidades de biomassa florestal para energia, operacionais e em projeto, bem como os respetivos consumos estimados de biomassa (Fonte: ICNF, I.P., 2013)

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A estas unidades acrescem ainda 26 empresas de produção de pellets e briquetes, as quais produzem cerca de 900 mil ton/ano, sendo 775 mil para exportação (dados portal ANPEB).

A simples análise de dados de inventário relativos ao estado dos povoamentos florestais revela condições para possível melhoria da produtividade lenhosa, em grandes superfícies florestais. De facto, apesar de nas últimas décadas se ter assistido a um aumento significativo dos custos de produção, nomeadamente devido a uma intensificação das técnicas utilizadas na instalação e gestão dos povoamentos, esse acréscimo não se traduziu em incrementos substanciais na quantidade e qualidade das matérias-primas produzidas, paradigma que deverá ser alterado mediante a promoção da adoção de técnicas adequadas e pela sua crescente validação através de processos de certificação.

A fileira da cortiça encontra-se numa situação bem distinta da fileira dos produtos lenhosos. Havendo também importações de matéria-prima, a taxa de cobertura é elevada. Em média, o valor das exportações no setor corresponde a seis vezes o valor das importações, traduzindo a situação de dominância de Portugal no mercado mundial: Portugal é responsável por aproximadamente metade da produção e das exportações. Nas últimas décadas tem-se assistido a flutuações importantes nos preços verificando-se, desde 2000, uma tendência acentuada de decréscimo global do valor do produto. Embora desde 2008 se verifique um ligeiro aumento, este é todavia pouco expressivo no contexto de descida da última década (Figura 20).

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Para além da degradação quantitativa e qualitativa do montado de sobro, que pode pôr em risco a sustentabilidade do abastecimento da cortiça, a forte especialização da produção num único produto final, a rolha de cortiça, que representa mais de 2/3 do valor das exportações de cortiça, faz com que o setor veja com preocupação a erosão das vendas de rolha, designadamente pelo aparecimento de produtos sucedâneos (rolhas de plástico e cápsulas de alumínio) neste nicho do mercado. Esta opção ocorre especialmente em novos produtores, já que os preços das rolhas de plástico e das cápsulas de alumínio são significativamente mais baixos do que os das rolhas de cortiça. Questões associadas à qualidade do processamento da cortiça, entretanto já ultrapassadas, foram também invocadas para a opção pela rolha de plástico, o que conduziu a um mais apertado controle de qualidade. Por isso, o European Forest Sector Outlook Study (UNECE, FAO, 2005) prevê um crescimento estável e moderado do mercado de rolha de cortiça, «por parecer muito pouco provável que a maior parte dos produtores de vinhos venham a escolher materiais alternativos, desde que o produto se mantenha competitivo em preço e qualidade». A indústria tem respondido a este desafio, com aposta nas chamadas «rolhas técnicas» e na promoção do produto em campanhas internacionais.

No caso da resina e dos produtos derivados sublinha-se a grande dependência dos preços praticados nos mercados internacionais. A incapacidade de Portugal, pela escala produtiva, poder influenciar a formação desses preços, já resultou, no passado, na diminuição drástica da produção de resina de origem nacional.

3.5. Urbanização e despovoamento rural

Um dos principiais fatores da mudança no setor florestal reside nas alterações do contexto socioeconómico em que o mesmo opera, e cuja evidência se traduz no despovoamento humano das zonas rurais e na urbanização acelerada do litoral e dos modos de vida, alterações que acompanham as tendências que se têm vindo a verificar em toda a Europa. Nos últimos 30 anos, de um modo geral, a população portuguesa emigrou para a zona litoral e para os centros urbanos localizados tanto no litoral como no interior, e essa tendência continua a verificar-se.

De acordo com o PANCD, a desertificação e o despovoamento são fenómenos paralelos e correlacionados no território Português, onde se atingem em significativas áreas das zonas suscetíveis à desertificação densidades demográficas ao nível da periferia subsaariana ou do Sahel, já que há freguesias daquelas áreas com densidades abaixo dos 5 habitantes/km2, dominando contudo as condições em que tal referencial se situa nos 25 habitantes/km2. No interior desertificado verifica-se também uma genérica perda de população no período entre os censos de 2001 e 2011, em regra as freguesias apresentam perdas acima dos 100 habitantes e em algumas verificam-se valores acima dos 500, nos concelhos mais despovoados as perdas de população em tal período chegam a superar os 1000 habitantes por concelho.

O apuramento dos resultados censitários de 2011 (Censos INE, I.P., 2011) revela que, em Portugal, após um crescimento demográfico de 5% nos 10 anos anteriores a 2001, este foi de 1,9% na década seguinte (2001 a 2011), observando-se um acentuado abrandamento do crescimento da população residente.

Por outro lado, a evolução da demografia nacional traduz-se num acentuado envelhecimento da população residente, questão que é particularmente vincada nas zonas do interior, caracterizadas também pelas baixas qualificações escolares e profissionais.

Face às dinâmicas territoriais de povoamento verificadas, as zonas costeiras ganharam ainda maior visibilidade nas últimas décadas, representando situações muito especiais não só em termos biofísicos pela influência direta ou indireta do mar (ventos, salinidade, etc.), mas também em termos dos sistemas socioeconómicos associados pelo que justificaram, no passado, como justificam no presente, abordagens estratégicas particulares. Mas, para além das ameaças dos agentes físicos, a mudança de contexto das últimas décadas tem sido especialmente problemática pela degradação acelerada da paisagem resultante do «crescimento descontrolado dos núcleos urbanos», por sua vez determinado pela coincidência da maior concentração populacional na zona costeira e pelo facto de «a capacidade de gestão do litoral não ter progredido conforme a capacidade de transformação criada pelo progresso tecnológico» como bem refere Ilídio de Araújo. Mas o mesmo autor recorda que, paradoxalmente, o litoral é a principal zona recreativa do território português, que apresenta ainda a atração adicional de inúmeros testemunhos arqueológicos antigos (povoados, fortificações de diversas épocas, etc.). Interessa referir que um dos objetivos expressos no Relatório Acerca da Arborização Geral do País, de 1868, apontava como prioritária a arborização das áreas incultas de todo o litoral, como forma de fixar população nestas áreas. Neste sentido, e com o estabelecimento do regime florestal (1901-1903), constituíram-se no litoral áreas importantes do domínio privado do Estado e de outras entidades públicas, que correspondem, em grande medida, à floresta de proteção das zonas costeiras (Figura 21) as quais, hoje em dia, sofrem uma grande pressão urbanística.

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3.6. Os atores da floresta

Até aos anos setenta do século XX, os atores que intervieram no setor florestal integravam três categorias bem definidas: os proprietários privados, os industriais e o Estado, este na dupla qualidade de proprietário e de regulamentador/fiscalizador.

No final dos anos 70, início dos anos 80, houve uma tentativa de reestruturação dos serviços públicos, com a criação de uma direção-geral orientada para o fomento florestal, no sentido de prestação de apoio de proximidade aos cidadãos, numa ótica de extensão, de assistência técnica e de transmissão de conhecimentos, visando contribuir para um aumento e qualidade da produção. Mas este período foi relativamente curto, já que nos anos 90 do século XX a tendência de proximidade do Estado foi-se desvanecendo e, com as sucessivas reformas da PAC, promoveu-se uma reorientação da política agrária, em que o desenvolvimento dos recursos florestais ganhou um novo protagonismo e em que se considerou um novo modelo, com transferência destas funções para as organizações. Deste modo, os novos programas de apoio vieram facilitar o desenvolvimento do modelo associativo como reforço e suporte do apoio técnico, incentivando os proprietários e produtores florestais a trabalharem em conjunto numa ótica de melhoria da qualidade e incremento dos rendimentos. Foi o caso do Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal, do Programa de Apoio ao Reforço das Organizações de Agricultores e mais tarde da medida AGRIS, subação 3.1, para apoio à instalação de organizações de produtores florestais.

Atualmente, entre os novos intervenientes no setor destacam-se, pela sua importância, vários tipos de organizações: associações e cooperativas de produtores florestais, organizações de órgãos de gestão dos baldios, associações de caça e pesca, associações representativas dos interesses das várias fileiras industriais, das empresas prestadoras de serviços florestais e organizações não governamentais, principalmente de carácter ambiental. A descentralização, com atribuição de competências no âmbito da proteção civil, relacionadas com defesa da floresta contra incêndios às autarquias, é também um novo fator que justifica a sua consideração enquanto "atores" do setor.

Os últimos 40 anos caracterizaram-se por reorientações frequentes em certos instrumentos de política florestal e a uma ampla produção legislativa, com as consequentes implicações para a estabilidade da política florestal.

3.6.1.Propriedade e proprietários florestais privados

A grande representatividade e particular visibilidade que os proprietários privados alcançaram na segunda metade do século XX, torna imperioso, para a definição de estratégias para o setor, perceber as suas especificidades e as características estruturais das propriedades que detêm.

Segundo o Recenseamento Agrícola de 2009 do Instituto Nacional de Estatística, I.P. (I NE, I.P. (RA2009), metade do território possui atividade agrícola, com 305 266 explorações agrícolas distribuídas por 4 709 131 hectares, sendo que a floresta está presente em 47% destas explorações, ou seja em 142 943, as quais detêm 842 208 hectares de floresta.

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Apesar de se ter verificado entre os dois últimos recenseamentos agrícolas um crescimento na dimensão média das explorações (+0,4 ha), continuam a predominar as explorações com pequena dimensão. As explorações agrícolas de menor área, cuja Superfície Agrícola Utilizada (SAU) é inferior a 2,5 hectares, situam-se na Beira Litoral. A Sul do Tejo encontra-se 2/3 da SAU, integrada em explorações com dimensão média superior a 50 hectares, sem fracionamento significativo da propriedade. Ainda segundo o RA2009, a dimensão média das explorações com floresta é de 5,9 hectares.

Na Figura 23 são apresentados os números de prédios rústicos por NUTS II, confirmando que o grande número de prédios se situa no norte e centro do Continente. A distribuição concelhia da dimensão média dos prédios rústicos também pode ser estimada através do quociente entre as áreas de cada concelho (depois de subtraídas as respetivas áreas sociais) e o número de artigos rústicos, a partir do registo da Direção-Geral dos Impostos (valores de 2006).

Acresce a esta pulverização de propriedade, a falta de cadastro: o cruzamento entre a situação atual do cadastro e os espaços florestais existentes (floresta e matos, IFN), permite constatar que 50% dos espaços florestais estão situados em zonas sem cadastro, 46% destes espaços têm cadastro geométrico da propriedade rústica, 3% estão localizados em zonas do Projeto Sistema Nacional de Exploração e Gestão de Informação Cadastral (SiNErGIC) e 1% estão em locais com cadastro a iniciar.

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Foram feitos esforços recentes no sentido de melhorar a informação disponível, nomeadamente no sentido de agilizar a execução do cadastro predial nas regiões de minifúndio. Em 2010 foi constituído um grupo de trabalho (Despacho n.º 5828/2010, de 25 de fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 31 de março) congregando representantes dos membros do Governo para as áreas das florestas e do ordenamento do território, nomeadamente dos extintos Autoridade Florestal Nacional e Instituto Geográfico Português. O relatório apresentado pelo grupo de trabalho propunha a linha de atuação associada à elaboração de cadastro predial pelas entidades gestoras de zonas de intervenção florestal (ZIF), no âmbito do SiNErGIC, tendo sido escolhidas três ZIF onde se aplicaria o regime experimental instituído pelo Decreto-Lei n.º 224/2007, de 31 de maio.

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A Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2012, de 5 de julho, que aprovou as linhas orientadoras e estratégicas para o cadastro e a gestão rural, criou condições e impulsionou as ações preparatórias para todo um conjunto de medidas de natureza legislativa, administrativa ou outra, que se estão a desenhar e a concretizar e que vão apoiar a clarificação das questões ligadas à identificação dos proprietários, que se pretende que também desincentivem o abandono rural.

O novo regime aplicável do cadastro predial cuja aprovação se prevê em regulamentação da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, que aprova a lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, irá permitir de forma mais célere, simplificada e continuada, os objetivos de execução e atualização do cadastro da propriedade rústica, fonte essencial do conhecimento e valorização do território nacional em geral, e dos espaços florestais em particular, em suporte das políticas públicas dirigidas ao setor.

Salienta-se ainda a criação da Bolsa Nacional de Terras, pela Lei n.º 62/2012, de 10 de dezembro, como medida de médio e longo prazo, com os objetivos de facilitar o acesso à terra, através da sua disponibilização para utilização agrícola, florestal ou silvopastoril, designadamente quando não sejam utilizadas e, bem assim, de identificar e promover a oferta, de estimular a dinâmica do arrendamento e do mercado da terra e promover o aumento da dimensão da unidade de gestão. Também a revisão do Código das Expropriações, do regime jurídico da estruturação fundiária e do imposto municipal sobre imóveis (IMI) na parte referente aos prédios rústicos, são medidas em avaliação que podem contribuir para a melhoria da situação da propriedade florestal.

Importante também é o desenho do PDR 2020 que estimula eficiências de escala na gestão, majorando os apoios aos investimentos em áreas agrupadas, nomeadamente em ZIF.

A relação entre a dimensão da propriedade, as espécies florestais, e as características de gestão florestal e os objetivos dos proprietários privados foi efetuado por Baptista e Santos (2005) a partir da realização de inquéritos, identificando cinco tipos de situações, resumidas no Quadro 6.

QUADRO 6

Principais características das propriedades e dos proprietários florestais privados estudados (adaptado de Baptista e Santos, 2005)

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3.6.2. Organizações florestais

3.6.2.1. Organizações de produtores florestais e zonas de intervenção florestal

Os produtores e proprietários florestais têm vindo progressivamente a encontrar vantagens em congregarem esforços e em se agruparem em organizações representativas dos seus interesses e que possibilitam a cooperação, otimizando serviços e funções, pelo que o associativismo e o cooperativismo têm contribuído para a evolução e o desenvolvimento do setor.

As associações, que se instituem como entidades sem fins lucrativos, visam a representação dos interesses dos proprietários florestais, desempenhando um vasto leque de tarefas de aconselhamento e apoio na gestão florestal e, complementarmente, garantem aos seus associados a operacionalização de componentes importantes de diversos programas públicos de fomento e de proteção dos recursos e espaços florestais, nomeadamente na defesa da floresta contra incêndios e na luta contra agentes bióticos. Por sua vez, as cooperativas têm um duplo papel: desempenham igualmente funções associativas, mas numa lógica empresarial, de comercialização dos produtos dos cooperantes.

Refira-se que a importância da organização dos produtores é reconhecida pela Lei de Bases da Política Florestal, aprovada pela Lei n.º 33/96, de 17 de agosto, com o objetivo de «Promover a gestão do património florestal nacional, nomeadamente através do ordenamento das explorações florestais e da dinamização e apoio ao associativismo».

O universo das organizações de produtores florestais (OPF) abrangidas pela Portaria n.º 118-A/2009, de 29 de janeiro, que foram reconhecidas e se encontram registadas, no total de 177 OPF, englobam organizações florestais, organizações agroflorestais e cooperativas com secção florestal, estão concentradas cerca de 83% nas regiões norte e centro, sendo maioritariamente do tipo «municipal» e com a distribuição geográfica (referência: localização da sede da OPF) constante do Quadro 7. Estão incluídas neste registo 17 cooperativas agrícolas com secção florestal e duas cooperativas florestais.

QUADRO 7

Número de OPF por região registadas ao abrigo da Portaria n.º 118-A/2009, de 29 de janeiro. Fonte: ICNF, I.P. (2013)

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Cerca de 80% das OPF registadas estão associadas a OPF de âmbito nacional ou regional.

No âmbito do mesmo registo, as OPF de nível nacional que se registaram são o Fórum Florestal - Estrutura Federativa da Floresta Portuguesa, a Forestis - Associação Florestal de Portugal, a BALADI - Federação Nacional de Baldios e a FNAPF - Federação Nacional das Associações de Proprietários Florestais, enquanto que, como OPF de nível regional, estão registadas a Sebaldic - Associação dos Baldios e Produtores Florestais do Centro, a ACEB - Associação para a Cooperação Entre Baldios, o Secretariado dos Baldios de Trás-os-Montes e Alto Douro, a UNAF - União das Associações Florestais do Algarve, a BALFLORA - Secretariado dos Baldios do Distrito de Viseu e a UNAC - União da Floresta Mediterrânica.

O registo de OPF ao abrigo da Portaria n.º 118-A/2009, de 29 de janeiro, não esgota o universo destas organizações, que é mais vasto, mas constitui um número muito relevante e a sua análise permite perceber a evolução do setor.

O número de organizações ligadas à atividade florestal tem vindo a registar nas últimas décadas (desde 1977) um considerável aumento, principalmente desde os últimos ciclos de apoios comunitários.

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O incremento no movimento associativo e cooperativo, manifestado no grande aumento do número de organizações em todo o território, reflete uma mudança na atitude dos proprietários florestais ao nível da sua organização. Ele pode reduzir o isolamento técnico e económico da atividade florestal, conferir maiores poderes negociais aos produtores e contribuir, igualmente, para a revitalização do meio rural. Mas, apesar do seu crescimento, as organizações abrangem só cerca de 65 mil proprietários florestais associados, num universo que tem sido estimado em cerca de meio milhão, havendo portanto ainda uma necessidade de crescimento muito grande, não tanto do número de organizações, mas antes do número dos seus associados e cooperantes.

A afirmação do movimento associativo e cooperativo pelo acréscimo na quantidade de organizações em todo o território não garante por si as necessárias condições de sustentabilidade destas organizações a longo prazo, até porque, por enquanto, ainda se verifica em muitas delas a sua forte dependência de fontes de financiamento exteriores, nomeadamente das que têm sido possibilitadas pelos sucessivos quadros comunitários de apoio e pelo fundo florestal permanente (FFP).

Outra forma de agrupamento, focada na gestão em comum, foi fomentada pela definição de ZIF, através do Decreto-Lei n.º 127/2005, de 5 de agosto, alterado pelos Decretos-Leis n.os 15/2009, de 14 de janeiro, e 2/2011, de 6 de janeiro e 27/2014, de 18 fevereiro. É reconhecido que a existência de uma estrutura fundiária muito fragmentada, em parcelas de dimensão reduzida, o êxodo rural e o consequente abandono das terras têm constituído um forte entrave ao progresso sustentado do meio rural e um obstáculo ao desenvolvimento socioeconómico e ao reforço da competitividade do setor florestal. A pequena dimensão da propriedade e a sua dispersão dificultam a aplicação de regras mínimas de gestão e prevenção de riscos abióticos, com consequências na deterioração dos recursos, na ocorrência mais fácil do fogo e na redução das receitas dos produtores. Em face das reduzidas dimensões associadas à generalidade dos prédios rústicos, com particular incidência nas regiões norte e centro, a obtenção de áreas mínimas de gestão está muito dependente das atitudes e formas de estar dos proprietários que as detêm e implica forçosamente figuras de agrupamento que poderão assumir diferenças quanto à sua intensidade e forma.

É neste contexto que surgem as ZIF, que têm como objetivos fundamentais a promoção da gestão sustentável dos espaços florestais que as integram; a coordenação, de forma planeada, da proteção de espaços florestais e naturais; a redução das condições de ignição e de propagação de incêndio; a recuperação destes espaços. Assim, é estimulada a criação de dimensão, possibilitando ganhos de eficiência no ordenamento, gestão e prevenção de riscos nas propriedades florestais.

O facto de a ZIF resultar da iniciativa de um conjunto de proprietários ou de organismos gestores (núcleo fundador) que subscrevem a sua constituição e, depois de constituída, passar a ter uma "entidade gestora", que pode ser uma organização de produtores florestais ou uma empresa, permite obter uma gestão mais coerente do território nas áreas de minifúndio, com base num plano específico de intervenção florestal (PEIF), para a defesa contra agentes bióticos e abióticos e num plano de gestão florestal (PGF). Estão constituídas, em junho de 2014, 163 ZIF, com uma área total de 850 665 ha, envolvendo mais de 20 000 proprietários ou produtores florestais, a que corresponde uma área estimada de 424 000 ha de prédios rústicos aderentes (ICNF, I.P., junho 2014), sendo que 57 OPF (associações ou cooperativas) e sete empresas privadas são entidades gestoras de ZIF.

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A entidade gestora da ZIF fica responsável por apresentar o PEIF e o PGF para a sua área, bem como pelos demais elementos estruturantes das ZIF, prestando contas perante a assembleia geral de proprietários aderentes.

QUADRO 8

PGF aprovados em ZIF

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É agora fundamental consolidar o funcionamento das ZIF à luz da nova legislação, garantindo as condições para uma efetiva gestão integrada do território, tornando-se necessário efetuar uma monitorização sobre o seu modelo, abrangendo os mais variados aspetos, desde a constituição, o funcionamento, a gestão, a definição de apoios, entre outros, de acordo com a recente alteração legislativa aprovada.

A ausência de cadastro no norte e centro do País pode ser visto como um dos grandes fatores condicionantes atuais à implementação de ZIF e as responsabilidades das entidades gestoras na delimitação dos prédios rústicos da área da ZIF devem ser clarificadas e apoiadas.

Nos programas dos diversos governos tem sido assumido no âmbito do setor «Florestas» o combate ao fracionamento das áreas florestais, gerador do seu abandono, constando diversas medidas no sentido de promover a organização dos produtores florestais, o emparcelamento funcional e a gestão integrada, relevando o papel das ZIF. Neste sentido, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2012, de 5 de julho, aprovou a Estratégia para a Gestão e Reestruturação Rural (Estratégia GERAR) que, no caso específico das ZIF, prevê:

• A aplicação prioritária nas ZIF das medidas de políticas, previstas na Estratégia GERAR;

• A clarificação das responsabilidades dos proprietários não aderentes às ZIF, designadamente no que se refere à execução das ações de defesa da floresta contra incêndios e prevenção de outros riscos;

• A operacionalização dos procedimentos de intervenção de defesa do interesse público, designadamente na assunção da gestão dos terrenos abandonados e sem dono, nomeadamente enquanto não tenham outro destino por via da disponibilização na bolsa de terras;

• O estabelecimento de contratos-programa entre o Estado e a entidade gestora da ZIF, com vista a assegurar coerência e estabilidade na atribuição dos apoios ao investimento e à gestão rural.

A redinamização das ZIF deverá ter por base, essencialmente, o conjunto de estímulos financeiros na área do apoio ao investimento, à gestão florestal e territorial e à proteção dos ecossistemas, que se concretiza no desenho dos programas de apoio público às florestas e ao desenvolvimento rural. De referir que, nas medidas propostas para o futuro PDR 2020, está prevista a possibilidade de candidaturas de âmbito territorial alargado com majoração dos apoios e com possibilidade de recorrer a várias tipologias de ação, pelo que o financiamento das ações na ZIF poderá resultar facilitado.

Será igualmente importante que o movimento associativo existente possa evoluir no sentido da concentração da oferta e do aumento do valor dos produtos dos associados, à semelhança do que aconteceu no setor agrícola, com importantes reflexos no rendimento dos produtores e por isso motivador de uma gestão mais profissional dos espaços florestais, estando previsto no PDR 2020 os apoios necessários a este salto no setor florestal.

3.6.2.2. Outras organizações socioprofissionais do setor

Não foi só a atividade de produção florestal que beneficiou de um movimento organizativo. O mesmo sucedeu na vertente empresarial, quer dos serviços, quer da indústria.

As empresas prestadoras de serviços encontram-se federadas na Associação Nacional de Empresas Florestais, Agrícolas e do Ambiente (ANEFA). Esta associação reúne cerca de uma centena de micro, pequeno e médias empresas, abarca quatro setores de atividade - empreiteiros florestais e alugadores de máquinas, exploração florestal, serviços técnicos e viveiristas florestais - e gera, no conjunto, um volume de emprego de cerca de 9 000 postos de trabalho permanentes.

As empresas industriais encontram-se organizadas em associações por fileira do setor: Associação Portuguesa da Cortiça (APCOR); Associação das Indústrias da Madeira e Mobiliário de Portugal (AIMMP); Associação da Indústria Papeleira (CELPA) e, mais recentemente, ResiPinus - Associação de Destiladores e Exploradores de Resina.

Constituem-se assim interlocutores importantes junto da administração, na defesa dos interesses dos seus associados, e veículos de transmissão de informação para os mesmos.

A identificação, em 1994, do setor florestal como um cluster fundamental para as vantagens competitivas de Portugal (relatório da Monitor Company) levou a que houvesse uma maior necessidade de considerar o seu desenvolvimento integrado ligando todos os segmentos da fileira. Através da Lei n.º 158/99, de 14 de setembro, foram lançadas as bases do interprofissionalismo florestal, sendo que as organizações interprofissionais da fileira florestal (OIF) podem ser constituídas por estruturas representativas da produção, transformação, prestação de serviços e comercialização dos produtos do setor florestal. Por cada produto ou grupo de produtos só pode ser reconhecida uma organização interprofissional da fileira de âmbito nacional, à qual é atribuído o estatuto de pessoa coletiva de direito privado e utilidade pública. Este diploma foi regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 316/2001, de 10 de dezembro. No entanto, até à data apenas foi reconhecida uma OIF para a fileira da cortiça (FILCORK), por Despacho n.º 24543/2008, de 1 de outubro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 190, de 1 de outubro de 2008.

O interprofissionalismo e, de maneira geral, a organização dos agentes do setor, tem ainda vantagens claras, inter alia, na cooperação para a promoção dos produtos florestais nos mercados externos.

Refira-se ainda o Centro PINUS, criado em 1998, como uma associação que reúne os principais consumidores industriais da fileira do pinho, a autoridade florestal nacional e a Forestis - Associação Florestal de Portugal, enquanto representante da produção. Mais recentemente, e por via da definição do Polo de Competitividade e Tecnologia das Indústrias de Base Florestal, surgiu a AIFF - Associação para a Competitividade das Indústrias da Fileira Florestal, com o objetivo de dinamizar o mesmo polo, sendo que nesta associação se encontram reunidas as três principais fileiras industriais, pela primeira vez na história da indústria de base florestal portuguesa. A AIFF possui 28 associados, representando mais de 600 pequenas e médias empresas (PME) do setor as quais, por sua vez, representam cerca de 80% da produção nacional e cerca de 85% das exportações de produtos de base florestal.

Como gestora do Polo de Competitividade das Indústrias de Base Florestal a AIFF tem como visão a promoção do exercício de iniciativas e de atividades tendentes à criação de um centro nacional de competitividade, inovação e tecnologia, de vocação internacional, considerando sempre requisitos de qualidade e profissionalismo. A promoção e o incentivo à cooperação entre empresas, organizações não governamentais, instituições de investigação, universidades e outras entidades públicas, com vista ao aumento da competitividade, das exportações e do emprego qualificado, são motores de aposta da fileira florestal Portuguesa, validados em sede de um programa de ação proposto e aprovado pelo Estado Português. Este Polo tem como objetivos estratégicos:

• Aumentar a capacidade produtiva florestal do território Português, garantindo a sua sustentabilidade;

• Melhorar a organização e qualidade do setor florestal, tanto na produção como na transformação e reforçar capacidades e competências dos seus atores;

• Melhorar o acesso a mercados e reforçar a penetração dos produtos portugueses no mercado nacional e internacional;

• Intensificar os argumentos na competição global, com realce para os que advêm da conformidade com os princípios da sustentabilidade ambiental.

Com vista ao fomento da transparência, da equidade e do equilíbrio ao longo das fileiras florestais, foi recentemente criada a Plataforma de Acompanhamento das Relações nas Fileiras Florestais (PARF), por Despacho n.º 8029/2014, de 19 de junho, com a missão de acompanhar as relações entre os agentes das fileiras florestais, e em que participam representantes da administração pública, dos produtores florestais, dos prestadores de serviços e da indústria.

3.6.2.3 Organização da gestão dos baldios submetidos a Regime Florestal

Nos territórios comunitários existe, desde o ano de 1976, um processo gradual de organização das comunidades locais, resultante da aplicação do Decreto-Lei n.º 39/76, de 19 de janeiro, que estabeleceu as regras de devolução ao uso, fruição e administração dos compartes os terrenos baldios submetidos ao Regime Florestal ou reservados, antes sob a gestão do Estado.

Até 1976, nos terrenos baldios submetidos ao Regime Florestal existia uma gestão única exercida pela Administração Pública florestal, com base no conceito de Regime Florestal estabelecido através de Decretos de 1901 e de 1903, ambos de 31 de dezembro (Germano, 2004). Com a publicação do Decreto-Lei n.º 39/76, de 19 de janeiro, foi alterada a forma de gestão dos terrenos baldios, a qual passou a poder ser partilhada e participada pelas comunidades locais de compartes.

Constituem-se, então, as «unidades de baldio», que podem corresponder a um ou mais lugares, ou a toda a freguesia, em resultado da organização das assembleias de compartes, que elegem os seus órgãos representativos e escolhem a modalidade de administração a levar a cabo no baldio: (i) regime de exclusividade pelos compartes, ou (ii) regime de associação entre os compartes e o Estado.

Em 1993 é publicada a Lei n.º 68/93, de 4 de setembro, que revogou o Decreto-Lei n.º 39/76, de 19 de janeiro, mas manteve o conceito de baldio, de comparte, de unidade de baldio, bem como as finalidades que devem nortear o aproveitamento dos recursos dos baldios. Com esta lei é reforçada a competência das assembleias de compartes, a figura da nulidade dos atos de apropriação de terrenos baldios e é criado o conceito de plano de utilização dos recursos do baldio, o qual têm como objetivo a programação da utilização racional dos recursos efetivos e potenciais dos baldios.

Recentemente, com a publicação da Lei n.º 72/2014, de 2 de setembro, o conceito de compartes, a aplicação das receitas geradas pelos baldios e a sua administração, constituem alguns aspetos essenciais da alteração do respetivo regime jurídico instituído pela Lei n.º 68/93, de 4 de setembro, que visam reforçar o papel ativo das comunidades locais no aproveitamento e na exploração sustentada dos recursos deste património coletivo.

Quanto à administração dos terrenos baldios, mantêm-se os regimes definidos em 1976 com as alterações introduzidas pela Lei n.º 72/2014, de 2 de setembro: (i) regime de exclusividade pelos compartes, ou (ii) regime de associação entre os compartes e o Estado, este vigorando transitoriamente; e preveem-se as figuras administrativas dos (iii) poderes de delegação, e da (iv) administração transitória (Quadro 9).

Unidades de baldio

QUADRO 9

Situação atual das unidades de baldio submetidas a regime florestal (Fonte: ICNF, I.P., 2013)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Regime de gestão

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Representação dos compartes

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Existem ainda territórios baldios nos quais não se verificou a organização dos compartes, que representam 17% do número total das freguesias com baldios submetidos a regime florestal. Ou seja, de um universo de 700 freguesias com baldios submetidos a regime florestal, em 120 destas freguesias os compartes não estão ainda organizados, não tendo sido constituídas as respetivas assembleias de compartes.

As comunidades locais que detêm o uso e fruição das áreas baldias, estão ainda organizadas a um nível superior, encontrando-se constituídos três secretariados de baldios e uma associação, que se encontram agregados na BALADI - Federação Nacional de Baldios, todos registados e reconhecidos como OPF.

A gestão de todo o território de baldios deve ser enquadrada em plano de utilização dos recursos do baldio, ou em PGF, processo que tem vindo a ser desenvolvido e teve grande incremento nos últimos anos. Atualmente, estão a ser geridas em consonância com plano aprovado aproximadamente 300 000 ha de unidades de baldios, o que representa 60% da área total de baldios submetidos ao regime florestal.

No que respeita à gestão dos baldios importa reforçar o equilíbrio entre a boa gestão e a criação de riqueza. Os baldios são uma realidade dinâmica, adaptada à situação do meio rural e que correspondem aos anseios e necessidades das populações. Dada a dinâmica ocorrida desde a aprovação da Lei n.º 68/93, de 4 de setembro, tornou-se necessário reequacionar a definição de comparte, adequando-a à nova realidade das freguesias rurais onde se situam os terrenos baldios e dos recenseados inscritos na(s) freguesia(s).

A lei dos baldios atualmente em vigor vem assegurar a transparência da gestão dos baldios no que se refere ao aproveitamento das receitas obtidas com a exploração dos recursos, promovendo a sua aplicação em benefício dos baldios e das comunidades locais. Para além disso, também consagra a inscrição matricial dos terrenos comunitários, medida que, indiretamente, pode conferir maior estabilidade territorial aos terrenos baldios.

3.6.2.4 Organizações de caça e pesca

Embora por razões diferentes, o movimento associativo no setor da caça também teve uma evolução muito grande. O associativismo foi promovido por força de legislação específica resultando numa cobertura de zonas de caça associativas bastante significativa em quase todo o território continental (Figura 28 e Quadro 10) representando, em 2012, 87% da área total com aptidão cinegética.