Resolução do Conselho de Ministros n.º 6-B/2015 — Aprova a Estratégia Nacional para as Florestas, que constitui a primeira atualização da Estratégia aprovada pela…

Atualmente os caçadores nacionais, na sua grande maioria, encontram-se filiados em federações de caçadores, umas de âmbito regional (algumas integradas na Federação Nacional de Caçadores Portugueses - FNCP) e uma de âmbito nacional (a Federação Portuguesa de Caça - FENCAÇA). Estas organizações têm por missão apoiar os caçadores nas diversas vertentes, como seja na constituição de zonas de caça, na divulgação de legislação do setor e dos procedimentos daí resultantes, bem como na formação dos caçadores e das entidades gestoras de zonas de caça sobre questões relacionadas com o ordenamento cinegético.

Existe ainda uma organização, a Associação Nacional de Proprietários Rurais, Gestão Cinegética e Biodiversidade - ANPC), que dá apoio principalmente a zonas de caça turística e cuja missão é idêntica às organizações anteriormente referidas.

Estas e outras organizações do setor da caça, pela sua proximidade com os diretamente envolvidos na atividade da caça e pela sua representatividade, são interlocutores privilegiados na discussão dos assuntos da caça.

As receitas do Estado provenientes da caça (licenças, taxas de zonas de caça, etc.) são significativas, na ordem dos 9,5-10 M(euro)/ano.

Também perante a crise generalizada que atualmente se verifica, que é transversal, atingindo também os caçadores e as suas organizações, verifica-se algum abandono das associações de caçadores e das zonas de caça, colocando em causa a sua subsistência e continuidade, com todos os inconvenientes que isso poderá acarretar para o ordenamento cinegético e do ordenamento do território rural.

A ação dos caçadores e das entidades gestoras de zonas de caça é fundamental não apenas no fomento e ordenamento das espécies cinegéticas, na conservação da natureza, com fomento direto e indireto das espécies protegidas, como ainda na dinamização da economia nacional e local.

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QUADRO 10

Distribuição dos diferentes tipos de zonas caça no território do Continente

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É de realçar a promoção do ordenamento cinegético em todo o território nacional, através da implementação de modelos de gestão sustentável para as espécies cinegéticas. Este regime permitiu ainda integrar na legislação cinegética procedimentos que contemplam a especificidade das áreas classificadas e respetivos valores naturais a preservar, designadamente ao nível da aprovação das zonas de caça e dos respetivos planos de ordenamento e gestão cinegética. Ainda no mesmo âmbito, refira-se que os planos de ordenamento das áreas protegidas integram igualmente disposições destinadas a regular e a gerir o exercício da caça nas mesmas.

3.6.3 Organizações não governamentais de ambiente

As organizações não governamentais de ambiente (ONGA) desempenham desde há várias décadas um papel relevante no âmbito da definição e execução das políticas florestais e de ambiente, estando hoje ativas mais de uma centena de ONGA ou equiparadas, conforme informação disponível no portal da APA, I.P., e constante do 4.º Relatório Nacional à Convenção de Arhus.

As ONGA tiveram o início do seu percurso nos alvores do século XX, com a criação da Associação Protetora da Árvore (1914), merecendo também referência a intensa e pioneira atividade realizada desde 1949 pela Liga para a Proteção da Natureza, e o grande desenvolvimento do associativismo nesta área após 1974, com repercussões decisivas não só na área do ambiente, mas também nas políticas com direto impacto no ambiente, como a industrial, a agrícola, a de ordenamento do território ou a das florestas.

No âmbito florestal, as ONGA asseguram funções de representação nos processos legislativos e regulamentares de políticas públicas, lideram projetos de conservação de espécies e habitats, promovem ações de divulgação e sensibilização pública, participam na monitorização do cumprimento dos regimes jurídicos em vigor e, cada vez mais, estão também apetrechadas para a gestão de espaços florestais com especial valor para a conservação, mobilizando um conjunto assinalável de voluntários e cidadãos para ações de conservação e fomento florestal. Tiveram ainda um papel importante na dinamização e impulso da certificação da gestão florestal sustentável.

3.6.4. Descentralização

Em Portugal as autarquias têm ganho importância crescente no setor florestal, constituindo hoje em dia um importante agente. A intervenção do poder autárquico é relevante nas seguintes matérias:

• Planos diretores municipais, os quais estabelecem os usos dominantes do solo;

• Planos municipais de defesa da floresta contra incêndios;

• Corpos de bombeiros;

• Impostos municipais (IMI e imposto municipal sobre as transmissões onerosas sobre imóveis (IMT)) e licenciamento de, por exemplo queimadas;

• Gabinetes técnicos florestais;

• Administração de baldios;

• Gestão/posse de propriedades florestais autárquicas;

• Conselhos cinegéticos municipais.

No âmbito do sistema de defesa da floresta contra incêndios, para além das responsabilidades que já lhes estavam cometidas desde 2006, em 2009 as autarquias assumiram a instrução e decisão dos processos contraordenacionais levantados em caso de incumprimento nos trabalhos de gestão de combustíveis e no uso do fogo. A competência no domínio da aplicação de coimas e das sanções acessórias, transitou para a Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna, por força do Decreto-Lei n.º 83/2014, de 23 de maio, mantendo, as câmaras municipais as atribuições de fiscalização e de instrução dos processos contraordenacionais.

Também em 2009 foram transferidas para as autarquias locais competências em matéria de constituição e funcionamento dos gabinetes técnicos florestais, com atividade no domínio da prevenção e da defesa da floresta (cfr. Lei n.º 20/2009, de 12 de maio). O reforço das competências municipais pede uma maior integração dos técnicos florestais municipais no sistema de defesa da floresta contra incêndios (DFCI), que pode ser potenciado, com melhoria da eficiência na utilização dos meios disponíveis, pela atuação conjunta das autarquias locais, através de entidades intermunicipais, sem prejuízo da atuação do ICNF, I.P., enquanto Autoridade Florestal Nacional.

3.7. Quadro institucional e legal

O investimento no desenvolvimento florestal, até pelo longo prazo que implica, requer um quadro estável ao nível das políticas, das instituições e dos instrumentos. É reconhecida ainda a necessidade de aumentar o recurso do setor florestal aos fundos públicos disponíveis, melhorando as condições de acesso. As sucessivas reformas administrativas, a contínua alteração aos instrumentos legais e a sua profusão, a que acresce o complexo sistema de planeamento territorial e florestal, constituem riscos que o proprietário/investidor percebe e que acarretam um nível de incerteza que pode comprometer a sua ação e os objetivos da presente ENF. Acresce, ainda, alguma dificuldade para o Estado em controlar a aplicação dos referidos instrumentos, em virtude da redução de meios e da reformulação das suas funções, o que significa que, na prática, apesar de um quadro legislativo extenso e rigoroso não tenha correspondido uma melhor gestão florestal.

A concretização de políticas relativas à atividade económica florestal necessita ainda de um sistema de tributação fiscal consentâneo com as mesmas, o que não tem acontecido, com exceção da recém publicada Lei n.º 2/2014, de 16 de janeiro, que altera o Decreto Regulamentar n.º 25/2009, de 14 de setembro, relativo ao regime das depreciações e amortizações para efeitos de imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (IRC), que veio permitir a opção do sujeito passivo, por um valor da percentagem da taxa específica relativa aos bosques e florestas, e que a dedutibilidade fiscal das depreciações ou amortizações se efetue de acordo com o regime de exploração ou, à taxa específica de 4%.

Por outro lado, em Portugal ainda não se encontra instituído um sistema de seguros florestais, embora o mesmo seja preconizado na Lei de Bases da Política Florestal, aprovada pela Lei n.º 33/96, de 17 de agosto, o que poderia permitir reduzir o risco associado.

Complementarmente, mas ainda em termos de integração setorial, o PSRN2000 identifica a necessidade de se promover uma gestão ativa para a conservação dos Sítios de Importância Comunitária (SIC) e Zonas de Proteção Especial (ZPE), assente maioritariamente no estabelecimento de contratos e parcerias nos setores agrícola, florestal e de pastorícia, sobretudo com proprietários e gestores, atento a que a manutenção num estado favorável de conservação de grande parte dos valores naturais que estão na origem da designação da Rede Natura 2000, está estreitamente dependente destas atividades.

Deste modo, atento a que em 90% da superfície total da Rede Natura 2000 existe um elevado grau de associação entre os valores naturais a conservar e o tipo de gestão agrícola e florestal praticada, nos SIC e ZPE cujos objetivos de conservação estão dependentes de uma gestão vocacionada para a manutenção ou fomento de determinadas práticas de natureza florestal, agrícola e pecuária, o reforço da aplicação de programas de apoio no contexto do PDR 2020, constitui a solução mais adequada e estruturante, tomando em linha de conta a experiência do PRODER 2007-2013.

4.1. Matriz estruturante

O interesse em potenciar o valor dos recursos florestais numa perspetiva que tenha em conta as mudanças de contexto detetadas, conduz à definição de uma estratégia de futuro para as florestas. Nesta lógica, a estrutura da estratégia não pode deixar de refletir as diferentes componentes do valor, mas tem obrigatoriamente de atender à sua desigual distribuição pelos diferentes sistemas florestais, o que conduz a uma matriz estruturante do valor total das florestas.

Nesta matriz constam os termos positivos associados aos diversos valores de uso e às diferentes funções que as florestas desempenham, mas igualmente as externalidades negativas associadas às florestas, e em particular as que resultam dos incêndios.

A matriz estruturante que se apresenta é uma matriz indicativa, que se mantém como referência da ENF de 2006 e que deverá ser ela própria objeto de aperfeiçoamentos metodológicos no âmbito do sistema de informação do ICNF, I.P., mas que é útil enquanto ferramenta de integração e de apresentação da Estratégia, e de definição dos seus indicadores.

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A matriz integra também as componentes estruturais relevantes que resultaram dos exercícios de planeamento estratégico levados a cabo nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira, a cargo das respetivas secretarias regionais que tutelam o setor e que integram autonomamente este documento.

Da análise da matriz resultam evidentes as linhas de ação da Estratégia a desenvolver, as quais eram já identificadas na versão da ENF de 2006 e que, no âmbito do Estudo de Implementação da estratégia foram consideradas como mantendo a sua relevância.

Assim, são objetivos estratégicos da ENF:

A. Minimização dos riscos de incêndios e agentes bióticos

Da análise das componentes do valor total por tipo de funções, é clara a enorme importância das externalidades negativas que, na média dos últimos anos, reduzem em quase um terço o total da riqueza produzida pelas florestas. Desta análise decorre a conclusão de que o desafio principal no setor florestal é o da redução dos riscos. Esta redução de riscos reais é em si extremamente importante, mas essa redução é ainda benéfica pela redução da perceção dos riscos pelos agentes do setor. Por isso, a minimização dos riscos associados aos incêndios e a agentes biológicos bióticos nocivos deverá continuar a ser o primeiro passo para criar a confiança dos agentes no setor e proporcionar condições para o investimento.

B. Especialização do território

Da análise por tipo de floresta e por espécie, a matriz permite identificar claramente alguns tipos de floresta associados a uma função dominante de produção lenhosa (pinheiro bravo, outras resinosas, eucalipto), enquanto outros tipos de floresta demonstram uma vocação mais multifuncional, em que frutos e sementes, pastoreio e caça são componentes importantes da sua sustentabilidade económica (sobreiro, azinheira, pinheiro manso, castanheiro, medronheiro, alfarrobeira). Tipos de floresta como os carvalhais e outras folhosas, para além de interesse para a produção lenhosa, destacam-se na conservação do regime hídrico, da pesca e da biodiversidade. Uma nova especialização do território, que tenha em conta as previsíveis alterações climáticas e outras alterações de contexto, permitirá o mais eficiente aproveitamento das suas vocações naturais. O assegurar das funções de proteção da orla costeira e do recreio, nomeadamente em matas nacionais do litoral, da proteção do regime hídrico, da conservação do solo e da água nas zonas suscetíveis à desertificação, ou de conservação da biodiversidade nas áreas da Rede Natura 2000, são todas soluções de maior especialização do território e de valorização ambiental dos espaços florestais propostas na ENF.

O reconhecimento das valências que poderão ser asseguradas nas áreas florestais não arborizadas ou de matos, constitui um desafio que também deve merecer reflexão. Em contraponto à sua importância física, às suas características biofísicas e respetiva inscrição territorial, que lhes conferem uma assinatura multifuncional intrínseca, verifica-se ainda um défice da sua valorização funcional que obstam ao aprimoro da sua gestão. Para estes territórios urge concentrar esforços na obtenção de novos conhecimentos, visando consagrar novas funções que, valorizando o seu potencial alternativo, densifiquem a sua utilização.

C. Melhoria da gestão florestal e da produtividade dos povoamentos

O valor da riqueza produzida pela floresta depende não só da extensão da área florestal, mas também da sua produtividade física. Estas duas componentes apontam para diferentes linhas estratégicas de atuação, mas complementares no objetivo global para o setor florestal nacional. A componente, que se pretende central no quadro da ENF, refere-se à melhoria da produtividade, que só pode ser obtida por uma gestão profissional e ativa dos povoamentos, maximizando o aproveitamento das potencialidades das estações, recorrendo, por exemplo, a plantas melhoradas e a soluções técnicas mais exigentes e pela consolidação ou reconversão da floresta já instalada, no quadro de uma nova especialização do território, bem como à recuperação dos sistemas florestais degradados ou sublotados. Esta componente deverá ocorrer a par do aumento das áreas, pelo fomento da arborização, a principal estratégia no século XX, e pretende-se que represente na ENF um papel complementar, nomeadamente, tendo em conta as áreas disponíveis para o crescimento das áreas florestadas.

D. Internacionalização e aumento do valor dos produtos

A matriz revela a importância da manutenção de adequados valores unitários de rendimento dos produtos para a geração de riqueza e como garantia da sua competitividade e da viabilização económica da gestão florestal. Assim, a redução de riscos de mercado, preparando as empresas para os desafios inerentes, e o aumento do valor dos produtos constituem componentes importantes desta Estratégia, bem como a certificação da gestão e a dinamização de organizações comerciais de produtores florestais que devem ser incentivadas de modo a criar melhores condições de mercado aos produtos originários das fileiras florestais.

E. Melhoria geral da eficiência e competitividade do setor

Os riscos percebidos no setor têm também a sua origem noutras mudanças do contexto onde este opera: a multiplicação de atores sociais; as restrições de natureza administrativa à atividade de exploração lenhosa; o despovoamento do espaço rural que dificulta o mercado de trabalho e aumenta o risco; e o número crescente de compromissos e acordos internacionais que condicionam o campo de ação no setor. Por isso, são necessárias ações estratégicas de carácter transversal que conduzam à melhoria geral da eficiência e da competitividade do setor, nas quais assume particular relevância a criação e concentração do conhecimento e competência sobre as principais fileiras de base florestal.

O aumento de escala pela promoção e incentivo às formas de organização associativa que promovam a gestão profissional agrupada, é um elemento fulcral para o aumento geral da eficiência e competitividade do setor, onde as ZIF têm um papel fundamental.

F. Racionalização e simplificação dos instrumentos de política

Do diagnóstico feito concluiu-se que os riscos do setor também advêm de políticas florestais menos adequadas, de multiplicidade de instrumentos legais e regulamentares, de figuras de planeamento, e de organizações intervenientes no setor e instrumentos de apoio financeiro de complexidade crescente. Por isso, a última componente da ENF centra-se na racionalização e simplificação dos instrumentos de política, como fator de grande importância para facilitar a ação dos agentes privados do setor e da Administração, e proporcionar condições para o investimento, reduzindo custos de contexto.

Estas linhas estratégicas pretendem, a curto prazo, diminuir os riscos e a médio prazo melhorar a competitividade (qualidade e eficiência) do setor em áreas e domínios específicos que contribuam para garantir a sua sustentabilidade e para aumentar o seu valor económico total. Para cada objetivo estratégico serão definidos os objetivos específicos e operacionais, numa Matriz de Operacionalização da Estratégia que consta do ponto 4.3.

4.2. Objetivos Estratégicos

4.2.A. Minimização dos riscos de incêndios e agentes bióticos

Os objetivos específicos que integram esta componente estratégica agrupam-se em três áreas temáticas: a defesa da floresta contra incêndios, a proteção contra agentes bióticos e a reabilitação dos ecossistemas afetados.

Defesa da floresta contra incêndios

A política de DFCI está operacionalizada através de um plano nacional integrador de atitudes, vontades e recursos, o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PNDFCI) 2006-2018, que prossegue objetivos estratégicos de redução da superfície florestal ardida, para valores equiparáveis à média dos países da bacia mediterrânica, de eliminação dos grandes incêndios, diminuição do número de incêndios com duração superior a 24 horas e de redução do número de reacendimentos.

O número de ocorrências, médio anual, na última década, oscilou em torno dos 25 000, não sendo possível verificar tendências de melhoria ou agravamento relativamente à eclosão de incêndios ou fogachos, o que contraria a perceção dum aumento deste fenómeno. Depois dos anos 2003 e 2005, em que arderam grandes extensões de floresta (respetivamente 425.726 ha e 338.262 ha), as áreas ardidas anuais tiveram em três anos consecutivos valores inferiores a 100 000 hectares, cumprindo a meta estabelecida no PNDFCI para 2012. Porém, em 2010 e 2012 os incêndios voltaram a percorrer áreas semelhantes às de 2001 e 2002, da ordem dos 120 000 hectares. Estes dados revelam não haver correlação entre as ocorrências e a área ardida.

Como foi referido atrás, os principais prejuízos causados pelos incêndios continuam a ocorrer nos incêndios que atingem grande dimensão, muito embora nos últimos anos se ter verificado um aumentado da eficiência na 1.ª intervenção no combate aos incêndios. O grande problema são os incêndios que, em condições meteorológicas extremas e em situações de continuidade de combustível, atingem tal dimensão e que se tornam muito difíceis de controlar, consumindo extensas áreas. Isto foi o que se passou, em grande medida, nos anos de 2003 e 2005, mas acontece em menor escala todos os anos.

As ações que vêm sendo desenvolvidas no âmbito do PNDFCI integram-se num quadro de responsabilidades muito claro, estando acometido o encargo das ações de prevenção estrutural à autoridade florestal nacional, âmbito de atribuições do ICNF, I.P., a vigilância, deteção e fiscalização à Guarda Nacional Republicana (GNR) e o combate à Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC).

Este quadro, sustentado por um conjunto de diplomas, concretiza uma série de medidas que se distribuem pelos eixos estratégicos:

• Aumento da resiliência do território aos incêndios florestais;

• Redução da incidência dos incêndios;

• Melhoria da eficácia do ataque e da gestão dos incêndios;

• Recuperação e reabilitação dos ecossistemas e das comunidades, e

• Adaptação de uma estrutura orgânica funcional e eficaz.

Independentemente das conclusões da avaliação intercalar do PNDFCI, que está em curso, recomenda-se que as medidas essenciais preconizadas, por manterem atualidade, devam continuar a ser seguidas, garantindo, em particular, o pleno funcionamento das estruturas orgânicas criadas para o desenvolvimento harmonioso do próprio plano.

O balanço dos investimentos em «supressão» versus «prevenção" deve ser considerado. Perante a evidência da possibilidade de existirem cada vez maiores incêndios, face às circunstâncias do clima, é necessário avaliar a tendência comum do sistema de autorreforço dos investimento da componente de "supressão", com vista a tornar mais eficaz todo o sistema no longo prazo (Collings et al., 2013). É percetível o esforço financeiro que tem sido desenvolvido nos últimos anos, nas componentes prevenção e combate. Esta linha que vem sendo seguida, de aposta progressiva em mais recursos de combate, tem certamente contribuído para minimizar os prejuízos, porém não conduz a resultados sustentáveis no médio e longo prazos. Esta constatação deve ser avaliada em sede de PNDFCI.

Os trabalhos de prevenção não são normalmente percetíveis pela população. O esforço que é feito nas medidas de silvicultura mínimas e na promoção de mudanças no comportamento das populações, através da educação e sensibilização, tem resultados no longo prazo (no mínimo 10 anos), não são visíveis no imediato. É, pois, cada vez mais importante que se desenvolvam ações de prevenção e que estas prossigam por muitos anos, porque contribuirão para o reequilíbrio da floresta portuguesa, promovendo uma mudança na perspetiva de como a população e os proprietários encaram o espaço florestal, com mais consciência e responsabilidade. É o resultado deste trabalho de prevenção que, em primeira instância, vai atrair investimento para a floresta, incrementar a gestão florestal e consequentemente tratar o território hoje abandonado.

O aumento da área intervencionada pelas equipas de sapadores florestais, como consequência do aumento progressivo do número de equipas e da sua eficácia, deverá contribuir para a diminuição do risco de incêndio nas áreas mais sensíveis. A integração e coordenação de 500 equipas de sapadores florestais de diferentes entidades públicas ou privadas, com e sem financiamento do Estado, deve constituir, de per se, um objetivo a atingir em 2020.

O sucesso do sistema DFCI depende da determinação e persistência em prosseguir, com fidelidade, as ações previstas em cada um dos eixos do plano. Para tal deve ser definido um único interlocutor para gestão e acompanhamento do PNDFCI e respetivo sistema de DFCI, que tenha a preocupação de recomendar ao poder político, em cada ano, o investimento necessário para cumprir no ano seguinte as medidas previstas no PNDFCI.

A gestão dos combustíveis integra-se no conjunto de ações a implementar no âmbito da defesa da floresta contra incêndios, assumindo particular relevância nas medidas de silvicultura que se realizam para reduzir o risco de ocorrência de incêndios florestais.

Os matos e pastagens constituem uma importante fração da matéria vegetal que integra os combustíveis florestais, ocupando cerca de 2,853 milhões de hectares do território continental (IFN6). A percentagem de área de matos ardida anualmente é estimada, para o período de 1996 a 2011, em 2,54%.

As técnicas executadas na gestão de combustíveis envolvem encargos financeiros significativos que frequentemente causam entraves à sua rápida execução. Todas as práticas de gestão dos matos que, em paralelo, contribuam para a sua valorização económica e ambiental, ao aumentarem a viabilidade destes espaços, são de grande importância para melhorar as condições de exequibilidade das operações inerentes à gestão de combustíveis.

No âmbito da gestão de combustíveis, a integração das operações associadas ao uso do fogo, desde a aposta no uso responsável do fogo por parte das comunidades locais, onde se inclui a realização de queimadas para renovação de pastagens, passando pelo uso do fogo na gestão florestal por técnicos credenciados, pela organização das operações de combate, em que o uso do fogo de supressão tem um papel fundamental e ainda pela possibilidade de gerir o fogo em incêndios, deverá concretizar-se através do delineamento de um Plano Nacional de Gestão Integrada do Fogo, em que se enquadram de forma articulada três componentes fundamentais do uso do fogo:

• O uso do fogo pela população;

• O uso profissional do fogo na prevenção;

• O uso profissional do fogo na gestão de incêndios.

Este plano deve ser levado a cabo por agentes que tenham o conhecimento e o treino requeridos dentro dos princípios da gestão integrada do fogo e seu uso ponderado. É fundamental para o sucesso deste plano, no âmbito da abordagem integrada preconizada, a preparação dos agentes a associar, desde os que apoiam a definição política e a produção legislativa, aos gestores e utilizadores de fogo. Propõe-se que no âmbito das atribuições da entidades socioprofissionais do setor (ordens, associações, etc.) possam ser estabelecidos Programas de Credenciação de Atribuições técnicas na área da DFCI, à semelhança do que vem sendo desenvolvido para outros campos da engenharia, envolvendo os atos de planeamento, de gestão de programas e projetos e atividade ou técnicas específicas, como a sensibilização ou o uso do fogo.

Com se referiu atrás, a criação de elementos de descontinuidade na paisagem, seja em faixas ou em mosaicos, obriga à sua manutenção ao longo do tempo. Em algumas zonas do país a periodicidade de manutenção destas estruturas é inferior a três anos, porém o intervalo de tempo mais usual para manutenção situa-se entre os três e os seis anos, de forma que o custo da manutenção é, muitas vezes, apontado como uma condicionante à execução das redes de defesa da floresta contra incêndios. Porém, independentemente da possibilidade de ser viável financeiramente, a diminuição da carga combustível nestas infraestruturas, de três em três anos, porque existem valores associados compensadores do investimento (áreas silvo pastoris, agrícolas, ou em áreas de produção florestal bem remunerada), existem outras opções de silvicultura que podem inverter o sentido desta equação, promovendo alterações no complexo combustível conducentes à valorização dos recursos florestais. O enquadramento que se propõe é o de incrementar a compartimentação das manchas florestais puras através de plantações novas, ou reconversões, ou ainda adensamentos, com outras espécies arbóreas ou arbustivas, nas redes de defesa da floresta contra incêndios ou em manchas mais alargadas a elas associadas.

A gestão de combustíveis deve refletir a análise do histórico dos incêndios florestais e o comportamento do fogo. O objetivo será promover mudanças em locais estratégicos que conduzam a alterações dos modelos de combustível nesses locais e produzam condições que estejam dentro das capacidades de extinção da estrutura de combate. Neste sentido, as atividades de gestão de combustível desenvolvidas por diferentes entidades e as ações de cariz silvícola (como a resinagem, por exemplo) devem ser consideradas, com vista a minimizar o risco de incêndio.

O pastoreio extensivo é uma atividade vantajosa que se enquadra nesse conjunto de práticas de gestão de combustível. Na verdade, o planeamento desta atividade em articulação com as medidas de silvicultura preventiva a desenvolver no âmbito da DFCI e, nomeadamente, com a instalação e manutenção de redes regionais de defesa da floresta contra incêndios, aumenta a viabilidade económica da gestão de combustíveis, permitindo a obtenção de rendimentos e a minimização dos encargos. Quanto a este aspeto é de referir a importância de se optar por técnicas menos onerosas, como seja o fogo controlado, para contribuir para a renovação das pastagens extensivas, como é comprovado pelo uso desta técnica nas práticas tradicionais associadas a este tipo de pastoreio. O pastoreio é, no entanto, atualmente, muito condicionado pelas dinâmicas locais e diretamente consequência dos subsídios pecuários disponíveis. Estas políticas são por vezes contraproducentes quando fomentam o uso do fogo clandestino, realizado de forma descontrolada. É fundamental ajustar os incentivos e as regras de condicionalidade das políticas pecuárias e agrícola, às necessidades da política florestal, otimizando as sinergias com as medidas de prevenção de incêndios (M.B Moreira e I. S. Coelho, 2008).

Neste contexto as ações de sensibilização, promovidas pelo Estado e pelos vários agentes intervenientes, dirigidas à população em geral e a públicos específicos em particular, que promovam alterações de comportamentais que levem à redução do risco e à redução do número de ignições existente, é por isso fulcral numa estratégia de redução de risco.

A operacionalização da estratégia, no que respeita à defesa da floresta contra incêndios desenvolve-se de acordo com os seguintes objetivos específicos, em linha com o acima exposto:

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2015/02/02401/0000200092.pdf))

Proteção contra agentes bióticos nocivos

O desafio principal no setor florestal, a curto prazo, é o da redução dos riscos de ocorrência de fenómenos com potencial desestabilizador e destruidor, entre os quais os provocados por pragas e doenças. A minimização de riscos tem como objetivo melhorar e contribuir para a estabilidade da floresta tornando-a mais resistente à ação de agentes bióticos nocivos, sendo, no curto prazo, o primeiro passo para relançar a confiança dos agentes no setor.

Um elemento da estratégia para reduzir a vulnerabilidade a pragas e doenças consiste em reduzir a área florestal sujeita a stress devido à inadequação entre as características edafo-climáticas e as aptidões das espécies ou à incorreta execução de práticas culturais e de exploração. A compartimentação do país em zonas de uso dominante e a reconversão progressiva da floresta marginal levará, a longo prazo, a uma melhor especialização do território e a uma menor suscetibilidade a agentes bióticos nocivos.

Há mais dois elementos da estratégia para reduzir os riscos de pragas e doenças. Um é aumentar a capacidade de detetar e desenvolver rapidamente conhecimentos sobre as causas e impactos do declínio, com vista à adoção de medidas de combate. O segundo, derivado do primeiro, é a implementação célere e eficaz de medidas adequadas, de modo a evitar a instalação e dispersão dos problemas fitossanitários.

Neste sentido, é fundamental consolidar e melhorar as várias funções e serviços que a floresta proporciona, garantindo e aumentando a sua valorização económica, ambiental e social através de uma gestão ativa e profissionalizada dos espaços florestais, adotando medidas de curto, médio e longo prazo, de forma a, entre outros:

• Tornar a floresta mais estável e resiliente aos ataques de agentes bióticos nocivos;

• Melhorar o valor ambiental e o valor social dos espaços florestais, maximizando as suas funções ambientais, protetoras e de enquadramento paisagístico;

• Aumentar a rentabilidade e a sustentabilidade económica do setor florestal numa ótica multifuncional;

• Contribuir para o ordenamento do território reforçando a sua sustentabilidade;

• Reforçar a capacidade técnica de apoio aos produtores e proprietários florestais.

Assim, é considerado fundamental e prioritário a atuação em várias frentes, designadamente:

• Avaliar o efeito das alterações climáticas, no sentido de perspetivar a estratégia mais adequada para minorar ou ultrapassar os problemas fitossanitários, sempre numa lógica de prevenção e deteção precoce das pragas, caminhando no sentido de as manter em níveis não epidémicos;

• Adotar novas estratégias de gestão florestal e promover a aquisição de conhecimento sobre os diferentes cenários que poderão vir a ocorrer;

• Aumentar a capacidade de detetar e desenvolver rapidamente conhecimento sobre as causas e impactos do declínio, com vista à adoção de medidas de combate e a introdução rápida de medidas incluindo as de quarentena nos casos em que se justifique;

• Monitorizar periodicamente os vários sistemas florestais, visando a manutenção da sua sustentabilidade, a qual deverá ter por base a "Estratégia Nacional de Recolha de Informação sobre o Estado Sanitário das Florestas", permitindo desta forma determinar a evolução espácio-temporal da extensão dos danos através da utilização uniforme de uma metodologia de avaliação de danos em todos os povoamentos;

• Efetuar o diagnóstico das causas de sintomas ou sinais anómalos, fundamentalmente dos agentes bióticos nocivos com maior impacto;

• Gerir o declínio ao nível dos vários sistemas florestais, através de:

• Planos de gestão e PEIF que integrem as orientações vertidas no POSF;

• Planos de proteção integrada, que passem pela implementação de estratégias de vigilância periódica (particularmente em povoamentos de elevado risco), pela definição de sistemas de gestão adequados a cada caso concreto e recomendação de meios de luta (quando necessário) para controlar os agentes bióticos nocivos;

• Promover a criação e manutenção de um sistema de gestão de informação e de risco;

• Implementar programas específicos de prevenção e controlo, entre os quais, os atualmente em curso, especificamente dirigidos a organismos de «quarentena» (NMP e cancro resinoso do pinheiro) e de «não quarentena» (Gorgulho do eucalipto e sugador das pinhas) e ainda o Programa de Recuperação da Vitalidade dos Montados de Sobro e Azinho, bem como estabelecer um programa de proteção dos carvalhos caducifólios;

• Manter uma monitorização intensiva e regular ao nível dos fornecedores de materiais florestais de reprodução, para evitar a introdução e dispersão dos agentes bióticos nocivos, por via das trocas comerciais de plantas e sementes, tanto internamente como com os Estados-Membros da UE;

• Assegurar uma melhor colaboração entre os serviços de investigação e a autoridade florestal nacional quanto à investigação em pragas, designadamente ao nível da avaliação de risco da sua ocorrência, tendo em conta os riscos existentes e potenciais e da definição de adequadas medidas de prevenção e controlo.

Todas estas áreas de atuação estão contempladas no POSF, recentemente aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2014, de 7 de abril, instrumento que visa assegurar uma atuação harmonizada, clara e eficiente em termos de prevenção e controlo dos problemas fitossanitários, por parte dos vários agentes do setor, consagrando uma nova estratégia de atuação que proceda ao levantamento muito concreto dos agentes bióticos, de «quarentena» ou de "não quarentena", analisando ou revendo a sua probabilidade de ocorrência e, bem assim, dos riscos a eles associados, integrando problemas emergentes, e muito particularmente aqueles que se podem vir a instalar por via da circulação, ou mesmo das alterações climáticas.

As espécies invasoras lenhosas representam uma ameaça cada vez mais evidente no espaço florestal, existindo um grande desconhecimento sobre as técnicas mais eficazes para o seu combate. Importa, assim, identificar modelos de gestão que impeçam o seu aumento ou, mesmo, em algumas situações, que promovam a redução da sua área de implantação. Para isso será fundamental inventariar a sua implantação no terreno e monitorizar o seu avanço, estando este, numa significativa parte das vezes, associado aos incêndios florestais. Torna-se, igualmente, essencial estudar a fisiologia das espécies invasoras lenhosas de modo a melhorar o conhecimento sobre sua estratégia de «invasão». Importa preparar um Programa de Ação Nacional de Combate a Invasoras Lenhosas que identifique áreas prioritárias de atuação, à escala regional e sub-regional, a operacionalizar em subprogramas, assegurando coerência e foco na sua execução. Refira-se que a necessidade de implementar este programa é identificado como uma das medidas de adaptação das florestas às alterações climáticas.

A operacionalização da estratégia, no que respeita à proteção da floresta contra agentes bióticos, desenvolve-se de acordo com os seguintes objetivos específicos, em linha com o acima exposto:

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Recuperação e reabilitação de ecossistemas florestais afetados

As paisagens são dinâmicas em resultado de acontecimentos perturbadores das comunidades que as formam. Essas perturbações nas estruturas das populações, que alteram os recursos, retirando-lhes disponibilidade ou o ambiente físico são chamadas de disturbâncias dos ecossistemas (Monteiro Alves, 2012). A ação dos incêndios e dos agentes bióticos nocivos acelera a degradação ecológica e reduz o valor económico dos ecossistemas florestais.

A disturbância provocada por estes agentes reflete-se de forma diferenciada consoante a sua natureza e a especificidade local das estações, traduzindo-se, nomeadamente, na aceleração dos processos erosivos do solo, em alterações no regime hídrico e na redução da biodiversidade. Estes fatores apresentam uma íntima dependência do coberto florestal, cuja composição e estrutura é mais ou menos afetada pela ação de agentes nocivos. Em última instância a vitalidade dos ecossistemas e das comunidades e o potencial produtivo das estações fica ameaçado, tornando urgente a implementação de medidas que invertam os processos de regressão ecológica e que promovam a recuperação do potencial produtivo das estações.

Nos casos de incêndios florestais as medidas de restauro, de reabilitação ou de substituição deverão aplicar-se de modo faseado, distinguindo-se:

• A intervenção de emergência, com medidas de curto prazo que terão como prioridade central a redução dos riscos e a minimização imediata dos impactos;

• A fase intermédia, nos dois anos seguintes ao incêndio, para recolha de salvados, análise da resposta da vegetação ao fogo, análise de ocorrência de pragas, reflorestação, etc.;

• A recuperação de longo prazo com medidas que consolidarão a recuperação do potencial produtivo e a reabilitação dos ecossistemas e das comunidades.

Em paralelo com as ações de reabilitação deverão ser implementados sistemas de avaliação e monitorização dos ecossistemas afetados a fim de aferir sobre a dimensão dos riscos e a gravidade dos impactos, assim como sobre a eficácia das medidas implementadas. O grau de incerteza no sucesso das ações recomenda a que sejam seguidos princípios de gestão adaptativa, nos quais seja possível retificar e reorientar as ações tomadas em função dos resultados. A possibilidade de relocalização de arborizações executadas num passado mais ou menos recente e que hoje configuram a existência de povoamentos mal adaptados e degradados, com os impactos que são conhecidos, deverá ser considerada no âmbito dos apoios disponíveis no futuro PDR 2020.

É essencial manter a garantia de apoio financeiro, nacional ou comunitário, para a prossecução destas medidas.

A operacionalização da estratégia, no que respeita à recuperação e reabilitação de ecossistemas florestais afetados desenvolve-se em linha com o acima exposto e articula-se com outros objetivos específicos.

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4.2.B. Especialização do território

De modo a maximizar o valor económico total da floresta num território diversificado devem utilizar-se as espécies e os sistemas que maior riqueza social, em sentido lato, possam proporcionar por unidade de área. Propõe-se por isso especializar o território continental português em dois tipos de áreas, com base no conceito de vocação dominante (Figura 30).

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No mapa apresentado, simula-se com base no índice de Paterson, a distribuição geográfica das duas tipologias de especialização do território continental português propostas:

• ÁREA DE PRODUÇÃO LENHOSA: Área onde se preconiza como função dominante a produção lenhosa, devendo o seu objetivo prioritário ser o aumento da competitividade por via de uma silvicultura adequada ao incremento da produtividade lenhosa pela utilização das tecnologias e pelo acesso a recursos edáficos que permitam expressar melhor aquele potencial de produção. A gestão ativa destas áreas terá obviamente de respeitar as condicionantes ambientais. No caso das principais espécies florestais portuguesas, esta área corresponde a regiões de influência atlântica, integrando no seu núcleo a província Cântabro-Atlântica como definida na Carta Biogeográfica de Portugal (Costa et al, 1998). Os valores de referência de produtividades potenciais para o pinheiro bravo e para o eucalipto encontram-se, respetivamente, acima de 6m3/ha/ano e de 10m3/ha/ano. Outras espécies resinosas e as folhosas produtoras de madeiras nobres assumem, igualmente, grande importância estratégica nesta área. Elas representam uma vertente que deverá ser potenciada, contribuindo-se, desse modo, para o reforço da competitividade do setor florestal e para a sua expansão em qualidade. A maior produtividade lenhosa desta área faz com que também lhe deva estar associada a função de sequestro de carbono.

• ÁREA DE GESTÃO MULTIFUNCIONAL: Corresponde a zonas de produtividade potencial lenhosa baixa, preconizando-se, por essa razão, uma lógica de multifuncionalidade do espaço florestal, potenciando, em complementaridade e de acordo com a especificidade local, os valores de uso direto os outros produtos não lenhosos, com destaque para a cortiça, a resina, e os frutos, nomeadamente a produção de pinhão de castanha, de medronho e de alfarroba, mas também de pastagem, de caça e de recreio. Nos valores de uso indireto, deverá ser dedicada especial atenção, em particular nas zonas de grande suscetibilidade à desertificação, à proteção dos solos e do regime hídrico. A multifuncionalidade é, por tradição, uma prática cultural enraizada nos sistemas de exploração da terra que se praticam nesta área e por isso a preservação da paisagem e da biodiversidade é naturalmente garantida. Exemplos dessa prática são as explorações agroflorestais associadas aos montados de sobro e azinho no sul e aos soutos no norte. Embora a exploração económica do montado de sobro se encontre há largos anos enquadrada numa lógica de fileira, na sua gestão preside o conceito de multifuncionalidade.

A estas duas tipologias são transversais as:

• ÁREAS COSTEIRAS E ÁREAS CLASSIFICADAS: Estes dois tipos de áreas apresentam uma especificidade própria que origina o seu destaque, e a sua gestão em termos de produção ou multifuncionalidade depende de circunstâncias e condicionamentos próprios.

As áreas costeiras, de limites físicos variáveis de acordo com a realidade física ao longo da costa (Grupo de Trabalho «Bases para a Gestão Integrada da Zona Costeira», 2006), distribuem-se em regiões de grande concentração humana e de rápida urbanização o que implica que se dê prioridade à conservação da paisagem e à oferta de oportunidades de recreio e lazer. Na perspetiva de assegurar as funções de proteção e de recreio público nessas florestas, os planos de gestão das matas nacionais, cuja distribuição no Continente se concentra maioritariamente nas áreas costeiras, procurarão soluções que visem compatibilizar e adequar-se a esta procura.

O Sistema Nacional de Áreas Classificadas (SNAC) integra a RNAP, os sítios da Lista Nacional de Sítios e Zonas de Proteção Especial integrados na Rede Natura 2000 e as demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português (vd. Decreto-Lei n.º 142/2008, de 24 de julho), em que a vocação de conservação da biodiversidade assume especial relevância, podendo em alguns casos revestir um carácter exclusivo, como é o caso das reservas integrais.

Na Figura 30 mostra-se também a distribuição das três espécies florestais - pinheiro bravo, eucalipto e sobreiro - que do ponto de vista económico estão integradas, verticalmente, em fileiras florestais, observando-se a maior concentração de pinheiro bravo e eucalipto na área de produção lenhosa e do sobreiro na área multifuncional. O pinheiro bravo, atendendo ao seu caráter pioneiro e demonstração histórica de sucesso em arborizações de proteção do regime hídrico e da orla costeira, assume um papel de destaque entre o elenco de espécies autóctones disponíveis.

A produção lenhosa associada ao sobreiro é pouco significativa, restringindo-se ao aproveitamento para a produção de lenha e de carvão. De importância fulcral para a economia nacional é a produção, por esta espécie, de cortiça - classificada como outro produto não lenhoso nos valores de uso direto. É este produto que viabiliza a integração vertical do sobreiro em fileira - fileira da cortiça. O pinheiro bravo é fonte de matéria-prima para várias subfileiras, onde se incluem, entre outros, a madeira serrada, os painéis, mobiliário, papel e derivados de resina. Já quanto ao eucalipto, a produção lenhosa é predominantemente integrada na indústria papeleira.

Ressalva-se a natureza indicativa desta abordagem, não devendo, por essa razão, ser entendida de forma rígida e estanque uma vez que não considera pressupostos próprios de escalas de planeamento regionais e locais. A especialização do território continental português apresentada nesta estratégia, com base no conceito de função dominante, terá tradução nas sub-regiões homogéneas que têm vindo a ser desenvolvidas no âmbito dos PROF. No Quadro 11 é feita a equivalência entre as áreas de especialização propostas e as funções principais da floresta adotadas nos PROF.

QUADRO 11

Equivalência entre as áreas de especialização do território preconizadas na estratégia, os valores de uso direto e indireto, e as funções principais da floresta

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A macrozonagem e o exercício de planeamento dos PROF traduz-se numa ocupação florestal que otimize o desempenho das várias funções da floresta. Numa lógica de cenarização da evolução da ocupação florestal, identificam-se intervalos para a extensão e composição da floresta que poderão ser alcançados em 2030.

A identificação das metas não pode deixar de ter em consideração o facto da floresta portuguesa ser detida, na sua quase totalidade, por proprietários privados pelo que os valores apresentados têm como principal objetivo identificar linhas de atuação prioritárias a considerar na definição das políticas públicas. O exercício não visa, assim, predeterminar as áreas a ocupar por cada espécie em 2030 o que, considerando a incerteza associada a fatores como os incêndios, a incidência de agentes bióticos nocivos ou a evolução dos mercados de produtos florestais, seria absolutamente irrealista.

A partir de valores de referência resultantes da análise das matrizes de transição do IFN6, para a florestação, percentagem de área ardida para cada espécie, taxa de regeneração após incêndio e taxas de desflorestação que resultam de outros fatores que não os incêndios (eg. conversões para outros usos que não o florestal, abate não seguido de regeneração, mortalidade) identificam-se metas, alcançáveis mas ambiciosas, para 2030. A orientar os valores das metas para a área total de floresta está o objetivo de, pelo menos, manter a área de floresta existente em 2010 e, no limite superior (que é, obviamente, aberto) alcançar a meta definida na ENF em 2006, ou seja 3500 mil hectares e que corresponde à taxa máxima de arborização historicamente atingida. Por outro lado, não se deixa de ter em consideração a necessidade de se evoluir no sentido de dar resposta às necessidades das principais fileiras silvo-industriais (designadamente pinheiro bravo, sobreiro e eucalipto) e, em simultâneo, potenciar o aumento das áreas ocupadas por outras espécies incluindo, carvalhos diversos, outras resinosas, pinheiro manso, castanheiro e outras folhosas que integram sistemas produtivos de madeiras nobres e de frutos.

Acresce ainda, no quadro do PNAC, principal instrumento para efeitos das iniciativas de mitigação para cumprimento dos objetivos nacionais em matéria de alterações climáticas no âmbito do Protocolo de Quioto, designadamente através das medidas relativas ao setor florestas: MAf1: Promoção da capacidade de sumidouro de carbono da floresta (medida adicional); e MRf1: Programa de desenvolvimento sustentável da floresta portuguesa (medida de referência). Nesse sentido, propõe-se a inversão da tendência regressiva das áreas de pinheiro-bravo, o que constitui um desafio face ao histórico recente. No caso do eucalipto, e considerando também a evolução recente da área desta espécie, a indicação que se dá é de manter a sua área, não obstante a arborização de novas áreas em zonas adaptadas à espécie e a reconversão(1) de povoamentos instalados em condições ecológicas desajustadas. A distinção entre os valores máximos e mínimos decorre de um maior ou menor grau de concretização das linhas de atuação que a seguir se descrevem, balizando a futura monitorização e avaliação da ENF.

A proposta de metas assenta num perspetiva de evolução da floresta marcada por:

• Diminuição gradual da taxa anual de área ardida entre 2010 e 2030, até atingir em 2030 e no cenário mais otimista, a meta de 0,8% ao ano para o pinheiro-bravo e eucalipto e valores, em média, inferiores para as restantes espécies. Para alcançar estes valores será necessário implementar medidas eficazes de defesa da floresta contra incêndios;

• Aumento substancial da percentagem de floresta regenerada após incêndio. Este aumento poderá ser alcançado através de medidas de apoio à regeneração de áreas florestais ardidas e na diminuição da recorrência dos incêndios florestais. Mesmo no cenário menos otimista, a regeneração após incêndio nunca é inferior a 80%, sendo de 100% no cenário mais otimista. Este aspeto é particularmente importante no caso do pinheiro bravo, uma vez que, de acordo com os resultados preliminares do IFN6, apenas 40% das áreas de pinheiro bravo (áreas totais, incluindo áreas em regeneração) ardidas pelo menos uma vez entre 1996 e 2010 mantêm o pinheiro bravo como espécie dominante;

• Aposta na florestação (de superfícies agrícolas marginais e de matos), por via da instalação de povoamentos e por via de regeneração natural, com a arborização de cerca de 12 mil por ano no cenário mais pessimista e de cerca de 22 mil hectares no cenário mais otimista. No primeiro caso há uma redução dos valores da florestação verificados entre 1995 e 2010 em cerca de 50%. No caso do eucalipto, a arborização em zonas adaptadas à espécie e recorrendo a técnicas adequadas corresponde a valores que se situam entre os 45 mil e os 57 mil hectares;

• A reconversão (1) de povoamentos de eucalipto instalados em condições ecológicas desajustadas para a espécie, substituindo-os por espécies mais adaptadas às condições edafoclimáticas locais. As áreas a reconverter situam-se entre os 25 e os 45 mil hectares, no cenário mínimo e no máximo, respetivamente. Estes valores correspondem sensivelmente, no primeiro caso, à manutenção da área de eucalipto reconvertida anualmente para outras espécies, avaliada a partir das matrizes de transição 1995-2010 do IFN6, e no segundo caso a um aumento em cerca de 80% desse valor;

• Outra linha de atuação prende-se com a redução da desflorestação (2) por outras causas que não os incêndios, decorrentes da mortalidade ou da reconversão para outros usos, aspeto particularmente importante no caso do sobreiro e da azinheira. Entre 1995 e 2010 e de acordo com a matriz de transição do IFN6, a desflorestação das áreas ocupadas por sobreiro e por azinheira com a sua passagem para áreas de matos ou agrícolas, sem que tenham ardido, correspondeu, respetivamente, a cerca de 0,5% e a 0,7% ao ano. Propõe-se que a desflorestação, resultante de outras causas que não os incêndios, passe para valores compreendidos entre os 0,1 e os 0,2% ao ano, para o cenário máximo e mínimo respetivamente.

QUADRO 12

Áreas florestais por espécie para os cenários "mínimo" e "máximo" (unidades: 1000 ha)

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O objetivo estratégico operacionalização da especialização do território é concretizado através dos seguintes objetivos específicos:

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4.2.C. Melhoria da gestão florestal e da produtividade dos povoamentos

É reconhecido e consensual que a melhoria da gestão florestal passa pela promoção de uma gestão profissional, que incorpore e obedeça aos critérios de gestão florestal sustentável. No período 2009-2014 foram aprovados mais de 2500 PGF, correspondendo a mais de 1,2 milhões de hectares, o que constitui um progresso assinalável. Os objetivos de gestão dos proprietários ficam expressos nesses planos, no respeito pelas normas orientadoras dos PROF e tendo presentes os modelos de silvicultura mais adequados para as funções que os espaços florestais desempenham em cada local.

Assim, as opções silvícolas patentes no PGF pertencem aos respetivos proprietários/gestores, que deverão ter presente o enquadramento suprarreferido, para aumentar o valor dos bens e produtos florestais, hierarquizados localmente de acordo com o conceito de função dominante, e minimizar os riscos ecológicos. Os padrões culturais a desenvolver deverão, nessa lógica, basear-se em técnicas que preferencialmente acelerem os processos naturais. Ou seja, por via de intervenções culturais apropriadas, dever-se-á obter num período mais curto as produções objetivo da exploração, conservando a produtividade do solo, a capacidade de regeneração e a vitalidade dos povoamentos florestais. Para isso, é essencial:

• Melhorar a planificação e organização do trabalho, programando adequadamente a realização das intervenções, de modo a concentrar, no tempo, o número de operações a executar e, assim, otimizar a utilização dos recursos;

• Adotar técnicas que diminuam os custos de instalação, de gestão e de exploração, aumentando a eficiência económica e ecológica das intervenções. Por exemplo, sempre que seja necessário recorrer a meios mecânicos estes deverão ser adaptados às condições locais e utilizados de forma a diminuir os impactes negativos;

• Considerar a ampliação e diversificação de atividades e de produtos na exploração florestal, para aumentar o rendimento. Por exemplo, no caso do pinhal o recurso à resinagem poderá ser de interesse para a sua manutenção e valorização, na medida em que aumenta a sua taxa interna de rentabilidade e permite ao produtor obter receitas anuais, facultando condições financeiras para a prática de uma gestão florestal mais ativa.

Para uma eficaz implementação da gestão profissional e sustentável torna-se primordial a aposta na formação profissional dos diferentes agentes do setor florestal e na investigação florestal, que deverá procurar encontrar, para os diferentes objetivos de produção, os melhores modelos de silvicultura e identificar as operações mais adequadas para os concretizar.

A operacionalização do objetivo estratégico «Melhoria da gestão florestal e da produtividade dos povoamentos» é feita através dos seguintes objetivos específicos:

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4.2.D. Internacionalização e aumento do valor dos produtos

As medidas a equacionar para reduzir os riscos resultantes da maior integração nos mercados mundiais passam necessariamente por melhorar a competitividade dos produtos florestais no mercado global. Até porque, embora a internacionalização da economia apresente riscos decorrentes da inserção em mercados mais competitivos, por exemplo, quanto a custos de produção, ela também poderá representar uma oportunidade, uma vez que resulta no alargamento dos mercados e, desse modo, na alteração das condições de procura e oferta, aumentando o leque de possibilidades de exportação dos produtos florestais. A melhoria na competitividade será alcançável através da implementação de medidas concretas que se podem agrupar nas seguintes vertentes:

• Viabilização da produção florestal, obtendo rentabilidades mais interessantes para os proprietários e investidores florestais e, em simultâneo, o fornecimento à cadeia industrial de matérias-primas a preços competitivos, o que significa a racionalização dos custos de produção, aplicando modelos de gestão adequados, nas perspetivas técnica e financeira. Isso consegue-se através da alteração das práticas florestais correntes e da promoção da sua validação crescente através de processos de certificação florestal. Aspeto que também se refletirá na quantidade e, principalmente, na qualidade das produções obtidas o que, consequentemente, se traduzirá numa maior competitividade do setor. O apoio à eficiência e modernização dos processos de laboração das indústrias transformadoras contribuirá também para tornar os produtos florestais mais competitivos no mercado;

• A diversificação da oferta de produtos florestais por parte do setor contribuirá para aumentar a sua capacidade de adaptação aos riscos de mercado. Nesse sentido, importa desenvolver e estruturar novas subfileiras e estimular a criação e promoção de novos produtos nas fileiras tradicionais. A melhoria do valor económico de espécies florestais cuja expressão territorial tem vindo a aumentar mas que têm uma utilização industrial ainda residual, poderá contribuir para aumentar a resiliência do setor florestal como um todo. Do mesmo modo, os produtos florestais não lenhosos, entre os quais se inclui a resina, contribuem para diversificar os rendimentos das explorações florestais para além de potenciarem o emprego nas zonas rurais;

• Os produtos florestais podem desempenhar um papel importante na concretização de uma estratégia de desenvolvimento e «economia verde», devendo para tal ser promovida a gestão florestal sustentável e a minimização dos impactos das suas indústrias de transformação. A valorização dos produtos de origem florestal junto da sociedade, crescentemente preocupada com questões ambiente, passa por ações de sensibilização que promovam as matérias-primas florestais enquanto produtos renováveis, reutilizáveis e recicláveis e benéficos para o clima e ambiente. Em particular, o desenvolvimento e divulgação de linhas orientadoras para a aquisição responsável de produtos de origem florestal por parte do setor privado, no âmbito da responsabilidade ambiental e social das empresas, contribuirá para esta sensibilização. O setor público pode desempenhar um papel importante na promoção da utilização da madeira e da cortiça através da discriminação positiva da utilização de produtos de origem florestal, por exemplo, nas aquisições para a construção ou reabilitação de edifícios públicos, bem como de forma transversal, na priorização de produtos de origem florestal na adjudicação das «compras públicas», designadamente, no âmbito da Estratégia Nacional para as Compras Públicas Ecológicas;

• A diminuição dos riscos de mercado dos produtos florestais portugueses passa também pela internacionalização e apoio à exportação dos produtos florestais, com foco nos mercados emergentes, num contexto de cooperação entre agentes económicos das fileiras. No domínio da internacionalização destaca-se a necessidade de promover a visibilidade da qualidade da produção nacional e de apoiar financeiramente o desenvolvimento da atividade exportadora das PME, como já previsto na Estratégia de Fomento Industrial para o Crescimento e o Emprego 2014-2020, recentemente aprovada e prosseguir a estratégia de apoio e dinamização da figura dos polos de competitividade, tal como tem sido aposta na UE;

• Finalmente, o conhecimento das relações comerciais nas várias fileiras e o seu acompanhamento afigura-se fundamental, pelo que se considera necessário o encontro dos vários agentes, na PARF, a exemplo do que já existe para o setor agroalimentar.

No que respeita à certificação, registe-se que se trata de um processo voluntário, de mercado, iniciado e suportado por atores privados, tanto produtores, como industriais, como comerciais e que promove a gestão florestal sustentável.

A acreditação, mediante certificação por entidades competentes, permite que se tornem mais evidentes os processos de gestão, assegurando, para além dos objetivos económicos, o cumprimento de responsabilidades legais, ambientais e sociais. O percurso da madeira desde a floresta ao consumidor, designado como cadeia de responsabilidade, também é suscetível de certificação. A certificação acrescenta valor ao produto e facilita o acesso a mercados que são mais exigentes neste requisito.

Sendo uma exigência de mercado, as indústrias do setor florestal português têm de estar preparadas para fornecer produtos certificados. O papel do Estado neste processo passará necessariamente pelo apoio à implementação de sistemas de gestão florestal sustentável que possibilitem a certificação, o que está já previsto acontecer no PDR 2020.

O reforço da capacidade produtiva das pequenas e médias empresas de base florestal, tendo em vista o aumento da competitividade do setor e a criação de emprego em zonas económicas desfavorecidas, passa pela requalificação do tecido empresarial, através do apoio às empresas de exploração florestal, comercialização e transformação de matérias-primas florestais, capaz de promover o seu ajustamento tecnológico, a otimização dos fatores de rendimento e ganhos de eficiência. Igualmente importante será a promoção de tecnologias e processos apropriados à redução de impactos ambientais.

Também a capacitação dos produtores florestais ou das suas organizações para intervenção nos mercados, através da agregação de atividades indutoras da valorização das matérias-primas, deve ser estimulada como oportunidade de crescimento na cadeia de valor para a comercialização ao nível da produção primária.

A cooperação entre empresas, tendo em vista a inovação e o desenvolvimento de novos processos, tecnologias e produtos, afigura-se essencial para promover ganhos de eficiência e a competitividade. O apoio a esta cooperação deve ser dirigido ao reforço da integração horizontal e vertical das fileiras e subfileiras, promovendo a articulação entre indústrias, investigação e produção, nomeadamente prevendo-se a criação de centros de competência, para a promoção de uma abordagem integrada.

Em linha com o acima exposto, a operacionalização da estratégia com vista à internacionalização e aumento do valor dos produtos visará os seguintes objetivos específicos:

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4.2.E. Melhoria geral da eficiência e competitividade do setor

A criação de condições para o investimento e para a melhoria da competitividade do setor, em geral, engloba ações estratégicas de carácter transversal. Enquadram-se neste objetivo as áreas ligadas à informação de base necessária ao desenvolvimento e aplicação de políticas e à qualificação dos agentes.

É reconhecida a falta de informação sobre alguns aspetos fundamentais do setor florestal português, o que aumenta as incertezas e os riscos e dificulta a elaboração e implementação de políticas para o setor e a sua monitorização e avaliação. Um pilar da estratégia tem, por conseguinte, de consistir na melhoria da informação disponível e da capacidade de recolher e processar essa informação.

A informação a recolher separa-se em duas categorias: informação recolhida periodicamente e informação esporádica, proveniente de estudos ou projetos específicos.

Dentro do primeiro grupo está a recolha sistemática e a gestão de uma base de dados integrada, em que o IFN é a peça basilar. Estes dados podem ser provenientes de várias fontes, mas o importante é que sejam integrados num sistema de informação único onde os dados estejam imediatamente disponíveis para o público. A informação a ser recolhida inclui áreas arborizadas, áreas submetidas a vários regimes de gestão, financiamentos públicos ao setor, incêndios, fitossanidade, caça e pesca, atividade industrial e comércio, por exemplo.

É portanto necessário assegurar a estabilidade da produção do IFN, necessária igualmente para dar resposta a compromissos internacionais, nomeadamente para monitorização do contributo das florestas como sumidouro de carbono, indispensável para que Portugal cumpra os compromissos assumidos no Protocolo de Quioto e de outros compromissos internacionais, designadamente no contexto de reporte em matéria de alterações climáticas no âmbito da UE.

Prevê-se ainda que os serviços públicos publiquem regularmente um relatório sobre o estado da floresta portuguesa, estruturado de acordo com os critérios e indicadores de gestão florestal sustentada, do qual resulte uma avaliação da situação e se apresentem os desafios para o futuro.

O futuro Plano de Ação Transversal para a Exploração do Programa Copernicus 2014-2020 poderá contribuir para a monitorização do meio terrestre, em especial dos sistemas florestais, tendo por base imagens de satélite e imagens derivadas de satélite (via Programa Copernicus da UE e seus Sentinels), fornecendo informação atualizada e aplicada à gestão florestal, sendo uma ferramenta a potenciar.

A execução das medidas de política florestal encontra também dificuldades pela não existência de cadastro predial. Não sendo impeditiva do avanço dos investimentos, como demonstrado pelo histórico dos resultados dos vários programas de apoio e pelo sistema do parcelário em que aqueles programas se apoiam, esta lacuna é reconhecida pela generalidade dos intervenientes no setor.

Dado que os custos financeiros associados às operações de recolha dos dados cadastrais são elevados, importa assegurar a interoperabilidade entre os dados de todas as fontes de informação com relevância geográfica promovendo a sua integração num sistema partilhado, dando seguimento ao trabalho do Grupo de Trabalho do Cadastro e da Informação Geográfica criado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2012, de 5 de julho, sob coordenação da Direção-Geral do Território (DGT). Está em desenvolvimento a reforma do sistema nacional de informação cadastral, em que um dos objetivos é permitir que o modelo de cadastro existente (cadastro geométrico da propriedade rústica) e a informação de natureza cadastral recolhida sejam «transformados» em cadastro predial, e como tal reconhecido, adotando-se um modelo operacional de cadastro predial flexível. Assim, no que à ENF diz respeito, importa que os levantamentos e inventários da propriedade efetuados pelas organizações florestais, pelas entidades gestoras de ZIF e demais entidades sejam aproveitados e integrados neste processo.

Acresce que na elaboração do cadastro, a DGT e o ICNF, I.P., colaboram no âmbito do Projeto SINERGIC (projeto piloto do Sistema Nacional de Exploração e Gestão de Informação Cadastral), que abrange um conjunto de sete municípios com áreas de elevado risco. Importa por isso avançar significativamente nos trabalhos do cadastro das áreas de floresta, assegurando, como objetivo mínimo, a cobertura das áreas públicas comunitárias e as áreas integradas em ZIF.