Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 176/2017 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 8.º, n.º 3, do decreto legislativo regional…

Tal especificidade não deixou de ser assumida pelo legislador ordinário que, na Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, prevê que a subvenção pública para financiamento dos partidos políticos seja concedida, também, aos que "tendo concorrido à eleição para a Assembleia da República e não tendo conseguido representação parlamentar, obtenham um número de votos superior a 50 000, desde que a requeiram ao Presidente da Assembleia da República".

No fundo, trata-se, aqui, de acolher a particular relevância político-jurídica dos partidos ao nível da "representação política global da coletividade", como veículos de "formação e expressão da vontade popular", "projetada para o povo como elemento do Estado-coletividade" (cf. Marcelo Rebelo de Sousa, Os partidos políticos no direito constitucional português, cit. pp. 444 e ss.).

Contudo, é igualmente inegável que o sistema constitucional reserva aos partidos políticos um importante papel ao nível da "participação no funcionamento do sistema de governo constitucionalmente instituído" - aí se integrando a "que se efetua através dos órgãos de soberania, a que se exerce noutros órgãos do Estado e ainda a que respeita aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas" (cf. Marcelo Rebelo de Sousa, Os partidos políticos no direito constitucional português, cit., p. 446). E, nessa participação, vai assumido um conjunto de "diferenças sensíveis" que demarcam a atuação dos partidos solus ipse da que é institucionalmente enquadrada como dimensão componente - e constitutiva - do funcionamento dos próprios órgãos do Estado.

Por outro lado, acentuando agora a especificidade da representação de cariz parlamentar, não deixa de resultar dos pertinentes dados constitucionais que a intervenção dos partidos, nesta sede, é, em boa medida, mediatizada pelos grupos parlamentares que assim se configuram como específicos sujeitos da atividade, organização e funcionamento do órgão parlamentar - como se entendeu no já referido Acórdão n.º 63/91. E dessa estruturação da orgânica - e da dinâmica - parlamentar (por alguns entendida como uma "estruturação grupocrática" - cf. José Luis García Guerrero, Democracia representativa de partidos y grupos parlamentarios, cit., p. 411), mesmo reconhecendo-se que os grupos parlamentares são "uma [ideo]lógica emanação dos partidos" (cf. a Sentencia n.º 36/90 do Tribunal Constitucional espanhol, onde, apesar disso, se reconhece ser "indubitável a relativa dissociação conceptual" e a "independência de vontades presente em ambos") e um interface na realização do fim supra referido, decorrerá, também entre nós, uma forçosa ponderação diferenciadora entre as condições de funcionamento dos partidos - a que concernem as subvenções outorgadas no seio do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003 - e as condições de funcionamento dos órgãos de natureza parlamentar, norteadas pelo quid specificum de estarem instrumentalizadas, vinculadas e predispostas ao funcionamento desse complexo orgânico.

E, assim, enquanto as primeiras são compreendidas no âmbito de uma escolha-opção legiferante na composição de um modelo de financiamento da atividade partidária, as segundas não podem deixar de ser reclamadas pela própria natureza das coisas, não só em função do exercício da função parlamentar, mas igualmente atendendo às exigências materiais que aí vão assumidas e que são vistas como condição de dignidade desse exercício e dos seus resultados.»

9 - Esta linha de pensamento foi mantida no Acórdão n.º 26/2009 - votado por unanimidade no que se refere à legitimidade constitucional da distinção entre os dois tipos de subvenção considerados - e constitui uma base expressamente assumida por diversas decisões proferidas pelo Tribunal em sede de fiscalização de contas dos partidos políticos (v., em especial, os Acórdãos n.os 515/2009, 498/2010, 394/2011, 711/2013, 314/2014 e 535/2014, todos igualmente votados por unanimidade).

9.1 - Deste modo, seguindo tal jurisprudência, dir-se-á quanto às subvenções aos partidos políticos, que as mesmas constituem uma expressão da obrigação constitucional do Estado de assegurar o financiamento público da sua organização e atividades, exigência do princípio democrático em vista do pluralismo partidário, «garantindo a todas as formações partidárias um patamar económico-financeiro mínimo indispensável à efetivação do princípio da igualdade de oportunidades e diminuir a dependência dos partidos do financiamento de entidades privadas, desse modo garantindo a sua independência política. [...] O financiamento público, além de assegurar a liberdade e igualdade partidárias, permite também um reforço do princípio da transparência ao possibilitar um controlo mais rigoroso das contas dos partidos com aplicação de sanções aos eventuais infratores» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, anot. XIV ao art. 51.º, pp. 689-690). Na mesma linha, Jorge Miranda e Rui Medeiros acentuam que, no quadro de um Estado de direito democrático, há dois valores fortes em presença: «[o] primeiro é a igualdade, ou igualdade de oportunidades (cf. artigo 113.º, n.º 3, alínea b), 1.ª parte, da Constituição), de sorte a que todos os partidos disponham de meios suficientes para chegar aos cidadãos e a que estes possam escolher entre eles com conhecimento de causa [; o] segundo valor é a independência dos partidos perante quaisquer forças ou interesses estranhos ao interesse geral, de maneira a que não se frustre a subordinação do poder económico ao poder político democrático (artigo 80.º, alínea a)» (v. Autores cits., Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anot. XVIII ao art. 51.º, p. 1018).

Nesse quadro, tem o Tribunal entendido - ainda que com referência a parâmetros normativos não inteiramente coincidentes - que o regime de financiamento dos partidos políticos - seja o financiamento direto ou imediato (atribuição de apoio financeiro aos partidos em função do número de votos obtidos), seja o financiamento mediato (atribuição de apoio financeiro aos partidos representados no parlamento) - é matéria de reserva de lei estadual: no Acórdão n.º 376/2005, por força «dos artigos 164.º, alínea h), e 51.º, n.º 6, da Constituição, mesmo que entendidos de forma conjugada» (G.3.); no Acórdão 26/2009, com base nos artigos 10.º, n.º 2, e 51.º, n.os 4 e 6, da Constituição (cf. o respetivo n.º 10: «[a] proibição constitucionalmente imposta relativamente à existência de partidos regionais, por um lado, e a concomitante exigência constitucional do estabelecimento dos requisitos e limites ao financiamento partidário, por outro, revela que a regulamentação legal primária desta matéria não pode ser exercida concorrentemente por órgãos legiferantes, nacionais e regionais, em termos que pudessem implicar a adoção de regimes jurídicos conflituantes, e evidencia que estamos perante competência reservada dos órgãos de soberania»).

A própria Lei dos Partidos Políticos - a Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto - prevê que o financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais é regulado em lei própria (artigo 37.º).

Como se recorda no Acórdão n.º 376/2005, até à publicação do primeiro diploma que procedeu à definição geral do regime de financiamento dos partidos políticos e do regime de apresentação das contas decorrentes do exercício da sua atividade em geral - o que aconteceu pela mão da Lei n.º 72/93, de 30 de novembro - a concessão de subvenções, seja aos partidos políticos, seja aos grupos parlamentares, em diplomas emitidos pela Assembleia da República, aparece feita apenas nas leis que regulam a sua orgânica (E.1.). Mas o financiamento mediato dos partidos só surge a partir da referida Lei n.º 72/93 e somente a partir da Lei n.º 56/98, de 18 de agosto, é que se previram subvenções com «uma natureza de financiamento aos partidos, qua tale, ou seja, na perspetiva exclusiva de constituir um modo de financiamento da sua atividade e, consequentemente, do desempenho de todas as suas funções sócio-políticas» (G.2.).

Por outro lado, e sem prejuízo do que adiante se dirá a propósito da Lei n.º 4/2017, de 16 de janeiro (cf. infra os n.os 13 e ss.), ao longo de todo o período abrangido pelo âmbito de aplicação temporal do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, em que já estava em vigor a Lei n.º 19/2003, de 20 de junho - a Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, que revogou a Lei n.º 56/98, e que corresponde hoje ao diploma próprio previsto na Lei dos Partidos Políticos -, isto é, desde 1 de janeiro de 2005 - data do início de vigência da Lei n.º 19/2003 (artigo 34.º, n.º 2) - até 31 de dezembro de 2016 (cf. supra o n.º 6), verifica-se que a citada Lei n.º 19/2003, nas suas diferentes versões, e a título de subvenção pública para financiamento dos partidos políticos, não admitiu a atribuição de subvenção a partidos por os mesmos concorrerem à eleição para a Assembleia Legislativa de região autónoma. Durante esse período o mesmo diploma só previu a atribuição de subvenções aos partidos que: (i) havendo concorrido à eleição para a Assembleia da República, obtenham representação parlamentar (cf. o artigo 5.º, n.º 1, na sua redação originária, e bem assim, com a redação dada pela Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 55/2010, de 24 de dezembro, e pela Lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril); (ii) havendo concorrido à eleição para a Assembleia da República e não tendo conseguido representação parlamentar, obtenham um número de votos superior a 50 000 (cf. o artigo 5.º, n.º 7, com a redação dada pela Lei n.º 55/2010 e pela Lei Orgânica n.º 5/2015).

9.2 - No tocante às subvenções parlamentares, as mesmas encontram-se, como mencionado, tradicionalmente previstas nos regimes orgânicos das assembleias.

9.2.1 - Foi o que sucedeu com as antecedentes da LOFAR (as Leis n.os 32/77 e 5/83) e com a própria LOFAR (a Lei n.º 77/8877/88, depois redenominada pela Lei n.º 28/2003), nas suas várias versões. Esta situação alterou-se, na sequência da Lei n.º 55/2010, com a substituição do artigo 47.º, n.º 4 (subvenção aos grupos parlamentares «para encargos de assessoria aos deputados e outras despesas de funcionamento») da LOFAR pelos n.os 4 a 6 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, com a redação dada pela referida Lei n.º 55/2010 (que, depois da redação da Lei Orgânica n.º 5/2015, passou a ter, além das anteriores finalidades, também o apoio da «atividade política e partidária em que [os deputados] participem»). Simplesmente, tal alteração, por si só, não modificou a natureza da subvenção, evidenciando, uma vez mais, a primazia dos aspetos relacionados com a natureza e função de cada concreta subvenção em detrimento de aspetos a ela exteriores, como a inserção sistemática ou o respetivo nomen iuris. Assim, entendeu-se no Acórdão n.º 711/2013:

«O atual n.º 4 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, introduzido pela Lei n.º 55/2010 (que manteve intocada a epígrafe "Subvenção pública para financiamento dos partidos políticos"), dispõe que "A cada grupo parlamentar, ao deputado único representante de um partido e ao deputado não inscrito em grupo parlamentar da Assembleia da República é atribuída, anualmente, uma subvenção para encargos de assessoria aos deputados e outras despesas de funcionamento correspondente a quatro vezes o IAS anual, mais metade do valor do mesmo, por deputado, a ser paga mensalmente, nos termos do n.º 6". Tais subvenções são pagas por conta de dotações especiais para o efeito inscritas no Orçamento da Assembleia da República.

Estas subvenções encontravam-se anteriormente previstas no artigo 47.º da [LOFAR], cujos n.os 4 a 6 correspondiam aos atuais n.os 4 a 6 da Lei n.º 19/2003, posto que a citada Lei n.º 55/2010 revogou aquele artigo 47.º da LOFAR, transpondo o respetivo teor para a Lei de Financiamento dos Partidos. Ou seja, na prática, a Lei n.º 55/2010, de 24 de dezembro, operou uma deslocação sistemática daqueles preceitos, retirando-os da LOFAR para os colocar na Lei n.º 19/2003.

É desta transposição sistemática que os Partidos retiram a conclusão de que a lei veio consagrar o entendimento que vinham propugnando, contrariando a posição do Tribunal Constitucional nesta matéria.

Sucede que a inserção sistemática de uma norma não altera, sem mais, a natureza do facto ou instituto que a mesma regula, pois que esse não é o único critério hermenêutico aplicável. Importa, pois, analisar se a alteração sistemática é, no caso, suficiente para se concluir de forma diversa da que vem sendo alinhada pelo Tribunal Constitucional.

Ora, como se salientou, o texto dos atuais n.os 4 a 6 da Lei n.º 19/2003 é, no essencial, idêntico ao dos pretéritos n.os 4 a 6 do artigo 47.º da LOFAR. Trata-se de uma subvenção "para encargos de assessoria aos deputados e outras despesas de funcionamento" dos grupos parlamentares. A lei não refere qualquer outra finalidade, mormente de estrita índole partidária, antes mantendo a sua formulação antecedente, reportada à assessoria aos deputados e despesas de funcionamento dos grupos parlamentares. De resto, o entendimento veiculado na defesa apresentada pelo PS de que "o financiamento público dos grupos parlamentares é também - direta ou indiretamente - financiamento público dos partidos políticos que tais grupos parlamentares representam" já antes foi ponderado pelo Tribunal Constitucional (nos Acórdãos atrás citados, em especial o Acórdão n.º 376/2005) e não infirmou o entendimento de que se trata de subvenções cuja razão fundadora é a atividade parlamentar» (n.º 8.3).

Com efeito, como é jurisprudência firme deste Tribunal, «no caso de subvenções atribuídas aos grupos parlamentares, não estão em causa financiamentos aos partidos qua tale, isto é, financiamentos afetos à realização dos seus fins próprios, mas sim subvenções geneticamente fundadas no exercício da atividade parlamentar, de onde resulta não só a sua justificação constituinte mas também o limite material último à respetiva disposição por parte de partidos e grupos parlamentares beneficiários» (Acórdão n.º 314/2014, n.º 8).

9.2.2 - Também os regimes orgânicos das Assembleias Legislativas das regiões autónomas preveem a atribuição de subvenções parlamentares. Os artigos 46.º e 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação anterior ao Decreto, constituem um exemplo elucidativo, paralelo a soluções contempladas em anteriores regimes orgânicos da ALRAM ou no regime orgânico da Assembleia Legislativa Regional da Região Autónoma dos Açores (cf., designadamente, o artigo 36.º do Decreto Legislativo Regional n.º 54/2006/A, de 22 de dezembro, onde, sob a epígrafe «Subsídio mensal», se prevê «um apoio mensal a cada um dos grupos e representações parlamentares dos partidos políticos com assento na Assembleia Legislativa para encargos de assessoria, contactos com eleitores e outras atividades correspondentes às exigências do cumprimento dos respetivos mandatos democráticos»).

Quanto a tais subvenções, e com interesse para a decisão do presente caso, importa ter presente o modo como o Tribunal fundamentou a respetiva legitimidade constitucional, a partir do quadro jurídico definidor do regime da autonomia político-administrativa, nomeadamente, ao nível dos poderes legislativos que foram atribuídos às regiões autónomas pela Constituição, na versão aprovada pela Lei Constitucional n.º 1/2004, de 24 de julho. No Acórdão n.º 376/2005, teve-se em conta a circunstância de as subvenções parlamentares em causa não integrarem o artigo relevante do estatuto político-administrativo, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 46.º da Lei Constitucional n.º 1/2004 - aquela que conferiu a redação atual ao artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição (segundo aquela disposição, até que os estatutos sejam adaptados ao novo quadro dos poderes legislativos regionais, enunciando expressamente as matérias sobre as quais a região pode legislar nos termos do artigo 227.º, n.º 1, alínea a), o âmbito material da competência legislativa da respetiva região é o que em cada estatuto define as matérias de interesse específico dessa região - no caso da Região Autónoma da Madeira, releva o artigo 40.º do seu Estatuto Político-Administrativo constante da Lei n.º 13/91, de 5 de junho, na redação dada pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto).

Nesse aresto, com efeito, o Tribunal, considerando a necessidade de fazer uma leitura do citado artigo 227.º, n.º 1, alínea a), e da norma pertinente do estatuto de acordo com o princípio da unidade da Constituição, entendeu, a partir da conjugação dos artigos 232.º, n.os 3 e 4, com o artigo 180.º, ambos da Constituição, que esta reconhece a competência de autoconformação ou de autorregulação da Assembleia Legislativa, maxime, de poderes de modelação da sua estrutura orgânica, nesta se incluindo os grupos parlamentares, dentro do "quadro da Constituição" em que a autonomia político-administrativa regional deve ser exercida (cf. o artigo 225.º, n.º 3, da Constituição):

«E, assim, admitindo a Constituição a possibilidade de os deputados de cada partido ou coligação de partidos eleitos para a Assembleia Legislativa se constituírem em grupos parlamentares, tal como acontece relativamente à Assembleia da República, não poderá deixar de ver-se implicitamente contida em uma tal norma constitucional a faculdade de a Assembleia Legislativa prover à existência dos meios humanos e materiais por ela considerados necessários para o cabal exercício dos mandatos parlamentares, maxime, através da intervenção dos grupos parlamentares.

Este poder de autoconformação orgânica da Assembleia Legislativa postula, assim, a faculdade de esta eleger, no plano normativo, quer as necessidades jurídico-políticas e respetivo grau de intensidade a satisfazer, no que concerne ao funcionamento da Assembleia e intervenção dos grupos parlamentares, quer os meios humanos e materiais que a sua satisfação demanda.

Nesta linha, o legislador regional goza de discricionariedade normativo-constitutiva, "nos termos da Constituição" e "com as necessárias adaptações" no que respeita à aplicação à Assembleia Legislativa da região autónoma do regime estabelecido no artigo 180.º da Constituição para os Grupos Parlamentares. Pode, assim, o legislador regional optar pelos critérios normativos que entenda constituírem as melhores respostas a dar à satisfação das necessidades consubstanciadas na utilização de gabinetes pelos grupos parlamentares, ao nível do apoio técnico, científico, logístico e material - e da respetiva qualidade - tendo em vista o desempenho da função parlamentar que há de atender às especificidades em que o regime político administrativo próprio das regiões se fundamenta - as suas "características geográficas, económicas, sociais e culturais e históricas aspirações autonomistas das populações insulares" (artigo 225.º, n.º 1, da Constituição).

Ora, como a determinação e satisfação das necessidades humanas e materiais, no domínio da "utilização dos gabinetes parlamentares", de "assessoria, contactos com os eleitores e outras atividades correspondentes aos mandatos dos Deputados", demandam, necessariamente, a previsão de verbas para o seu pagamento, há de ver-se implicada na faculdade de regulação interna a possibilidade da previsão de tais verbas.

De resto, uma tal solução é ainda reforçada por duas outras circunstâncias: de um lado, pelo facto de o poder orçamental ser constitucionalmente reconhecido como constituindo competência exclusiva da Assembleia Legislativa da região autónoma [art. 227.º, n.º 1, alínea p), e 232.º, n.º 1, da Constituição]; do outro, pelo princípio da autonomia político-administrativa, entendido, aqui, na aceção de reconhecimento às regiões autónomas de um poder de eleição das despesas a suportar na compreensão do que elas entendam como corresponder à promoção e defesa dos interesses regionais, despesas essas que hão de ser necessariamente expressas em tal orçamento (cf. artigo 225.º, n.º 2, da Constituição).

E, assim sendo, quer se considere que as normas constantes dos n.os 3 e 4 do artigo 232.º da Constituição [...] compreendem, de modo indistinto, a atribuição da competência neles referida e dos poderes (à região autónoma) de legislar sobre esta, quer se entenda que a alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição não pode deixar de abarcar o poder de legislar sobre tal matéria na medida em que esta se mostra constitucionalmente atribuída à região autónoma e não está reservada aos órgãos de soberania, há que assentar que a Assembleia Legislativa da região autónoma pode sobre ela legislar.» (G.3.)

9.3 - Resulta do exposto, que a diferença qualitativa entre subvenções aos partidos - que concretizam a obrigação constitucional de financiamento público dos partidos - e subvenções à atividade parlamentar - tanto dos grupos parlamentares, como dos deputados - se projeta não apenas nos critérios de atribuição e nos limites à respetiva disposição por parte dos seus beneficiários, como, também na competência para a sua atribuição. Com efeito, o financiamento partidário em sentido estrito está sujeito a uma reserva de lei estadual, materialmente justificada pela vocação nacional dos partidos e pela necessidade de garantir a igualdade de oportunidades e o pluralismo partidário. Já a subvenção da atividade parlamentar, porque geneticamente fundada no seu exercício e funcionalmente destinada ao seu bom desempenho no quadro de uma democracia representativa, traduz-se num financiamento ao próprio parlamento, relevando, por isso, da respetiva autonomia e do seu poder de auto-organização. Por ser assim, tais subvenções podem ser criadas por decreto legislativo regional, mesmo na ausência de qualquer previsão estatutária a seu respeito.

10 - Decorre da precedente análise que o juízo sobre a competência da ALRAM para atribuir subvenções como as previstas no n.º 1 dos artigos 46.º ou 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação dada pelo Decreto, pode variar consoante as mesmas subvenções se reconduzam a apoios à atividade parlamentar ou financiamento, imediato ou mediato, de partidos políticos. Cumpre, por isso, proceder à qualificação das subvenções em causa e, seguidamente, verificar se a previsão das mesmas subvenções respeita as exigências constitucionais aplicáveis. Deste modo, há que analisar sucessivamente as mencionadas previsões do artigo 46.º, n.º 1, e do artigo 47.º, n.º 1, com a redação dada pelo Decreto, confrontando-as com as versões anteriores, nomeadamente as que constam da versão consolidada do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M publicada em anexo ao Decreto Legislativo Regional n.º 16/2012/M, de 13 de agosto.

11 - É o seguinte o teor do artigo 46.º, n.º 1, na redação a considerar:

«Os grupos parlamentares e deputado único representante de um partido dispõem, para encargos de assessoria aos deputados, para a utilização de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeação, exoneração e qualificação, para atividade política e partidária em que participem e para outras despesas de funcionamento, de uma subvenção anual»

Como referido, o Decreto substituiu a anterior epígrafe - «Gabinetes dos partidos e dos grupos parlamentares» - pela seguinte: «Subvenção à atividade parlamentar». E, numa primeira análise, verifica-se um alargamento significativo das finalidades a que se reporta a subvenção. Com efeito, além da referência à utilização de gabinetes - que já constava do artigo 46.º na sua redação originária -, passou aquele preceito a referir-se também às seguintes finalidades: encargos de assessoria aos deputados, atividade política e partidária em que (os deputados) participem e outras despesas de funcionamento.

Note-se, contudo, que o artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação anterior ao Decreto, e que remonta ao artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 10-A/2000/M, de 27 de abril, já considerava na subvenção a atribuir às representações parlamentares, ao lado dos encargos de assessoria, finalidades correspondentes aos contactos (dos deputados) com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos. Por outro lado, a diferença de acentuação entre a epígrafe do artigo 47.º - «Subvenção aos partidos» - e o seu conteúdo normativo - atribuição de uma subvenção às representações parlamentares dos partidos - tem a sua origem na modificação do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M feita pelo artigo 38.º do Decreto Legislativo Regional n.º 11/94/M, de 28 de abril (ainda que o n.º 3 do mesmo artigo 47.º, na sua redação originária, já contemplasse uma subvenção aos grupos parlamentares «para encargos de assessoria aos deputados»).

Todas as referidas finalidades do n.º 1 dos mencionados artigos 46.º e 47.º foram objeto de apreciação e qualificação pelo Acórdão n.º 376/2005, que se debruçou sobre um decreto enviado para assinatura e que deu origem ao Decreto Legislativo Regional n.º 14/2005/M, o qual, por sua vez, alterou diversos preceitos do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M. Nesse Acórdão, entendeu o Tribunal que a subvenção a atribuir com as referidas finalidades tinha a natureza de subvenção à atividade parlamentar, e não aos partidos políticos. Por isso mesmo, considerou-a constitucionalmente legítima. Importa verificar os fundamentos de tal juízo e ver os termos em que as novas formulações justificam, ou não, uma qualificação diferente.

11.1 - No referido aresto, entendeu o Tribunal quanto às subvenções previstas nos artigos 46.º e 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação que então se pretendia dar-lhes e que veio a ser acolhida por força do citado Decreto Legislativo Regional n.º 14/2005/M:

«[A] partir do Decreto Legislativo Regional n.º 11/94/M, mediante a alteração introduzida ao artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, e cujo sentido se mantém nas normas posteriores, [verifica-se] não só uma acentuação dos fins parlamentares da atribuição da subvenção, como também uma modificação do titular a quem essa subvenção é atribuída, passando este a ser não os partidos representados na Assembleia Legislativa mas as representações parlamentares, em termos correspondentes, aliás, aos que ocorrem relativamente à subvenção prevista no referido do artigo 46.º, n.º 1, na redação [ora] vigente na legislação regional [...].

Assim, enquanto, neste caso, a subvenção é atribuída aos grupos parlamentares para ocorrer às despesas com a utilização dos gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, onde será possível descortinar um variado leque de despesas, como os gastos administrativos; naquele outro caso estão incluídas as despesas dos deputados com "encargos de assessoria, contactos com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos" ou, seja, as despesas que perfunctoriamente se poderão designar como despesas com a atividade parlamentar de ligação entre o eleito e o eleitor.

A circunstância de a falta de grupo parlamentar conduzir à atribuição da verba ao partido, como acontece na situação regulada no artigo 46.º, em nada altera a natureza das coisas, porquanto o partido surge aqui como mero centro de imputação da despesa, dado que o deputado único não inserido em grupo parlamentar acaba por externar os fins parlamentares do partido em cuja lista foi eleito.» (G.1.; itálicos adicionados)

Especificamente no que se refere ao artigo 46.º:

«A redação atual do artigo 46.º, relativo aos Gabinetes dos partidos e dos grupos parlamentares, resultante do Decreto Legislativo Regional n.º 2/93/M, de 20 de fevereiro, e que se manteve inalterada, dispõe que "Os partidos com um único deputado e os grupos parlamentares dispõem, para a utilização de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeação, exoneração e qualificação, de uma verba anual, resultante do quadro seguinte (...)". O objetivo subjacente a tal norma mostra-se concretizado expressis verbis nesse diploma, aí se referindo ser necessário "dignificar o órgão máximo da autonomia regional, criando-se melhores condições de trabalho quer ao próprio Parlamento, quer aos deputados e funcionários".

Ora, é indubitável que esta subvenção assume a natureza de um típico financiamento relativo ao exercício da atividade parlamentar destinando-se a fazer face aos encargos decorrentes da utilização dos gabinetes das representações parlamentares.

Na verdade, tal norma não pode deixar de traduzir a imperiosa necessidade de assegurar, num plano imediato, a atividade dos grupos parlamentares, dotando-os de uma estrutura humana e material operativa que seja funcionalmente adequada à participação nos trabalhos da Assembleia Legislativa, traduzindo-se deste modo, num plano mediato, numa conditio de manutenção dos trabalhos desse órgão legislativo regional: garantir aos grupos parlamentares condições de funcionamento interno ao nível do acesso a recursos humanos e materiais indispensáveis para a atividade dos gabinetes não redunda num financiamento do partido, mas antes, na sua essência, na concretização de um instrumentarium finalisticamente ordenado à realização da vida parlamentar e que assim se haverá de consumir no interior de cada gabinete em prol do funcionamento do próprio parlamento regional.» (G.2.6.)

No tocante ao que se dispõe no artigo 47.º, diz-se no mesmo Acórdão:

«E, mutatis mutandis, a mesma conclusão deve impor-se quanto ao disposto no artigo 47.º, ultrapassadas que sejam a expressão "subvenção aos partidos", constante da sua epígrafe, e o termo "partidos", constante do seu n.º 3.

A redação em vigor dessa norma, saída do Decreto Legislativo Regional n.º 10-A/2000/M, de 27 de abril, preceitua que "Às representações parlamentares é atribuída uma subvenção mensal para encargos de assessoria, contactos com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos no valor de dois terços do salário mínimo nacional aplicável nesta Região Autónoma (SMNR) por deputado eleito, mais a ponderação dos seguintes fatores (...)" - e também aqui o artigo 30.º do diploma sindicando apenas altera a ponderação do montante a atribuir à "representação de um só deputado e grupos parlamentares", prevista na alínea a).

É manifesto estar também aqui em causa um fundamento subvencional conexionado com o estrito exercício da função parlamentar, numa clara relação de instrumentalidade para com esta.

O modo como se define normativamente a vinculação-afetação dos valores aí disponibilizados às representações parlamentares apenas pode conduzir à conclusão de que se trata aqui, na esteira das considerações supra tecidas, de um financiamento em prol da atividade da Assembleia Legislativa que ao assumir os encargos de assessoria, contactos com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos parlamentares está a disciplinar as condições materiais do seu funcionamento e não, tout court, a subvencionar os partidos qua tale.

Na verdade, estas contribuições visam possibilitar uma maior qualidade técnica da produção legiferante - aspeto particularmente sensível quando estão em causa matérias cuja complexidade pode não dispensar uma tarefa de assessoria qualificada (cf. Giancarlo Rolla, «Riforma dei regolamenti parlamentari ed evoluzione della forma di governo in Italia», cit, p. 603) ou quando importa conhecer, com profundidade, uma concreta realidade social a regular -, concorrendo, em geral, para um melhor funcionamento da instituição parlamentar.

São, pois, no fundo, subvenções dirigidas ao financiamento da atividade parlamentar, porquanto se traduzem na mobilização de recursos que, por natureza, no seio da organização e funcionamento dos serviços da Assembleia, devem ser tidos como conditio sine qua non da atuação parlamentar, aqui encontrando a sua causa e aqui esgotando os seus efeitos.» (ibidem)

11.2 - À luz do exposto, não se colocam quaisquer dificuldades à qualificação do apoio a atribuir em vista das finalidades previstas no artigo 46.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação que lhe é dada pelo Decreto, correspondentes ao financiamento da utilização de gabinetes, dos encargos de assessoria aos deputados e de outras despesas de funcionamento como subvenção à atividade parlamentar e, enquanto tal, sujeita ao seu específico regime jurídico, o qual, como referido, contempla a admissibilidade de atribuição pelas Assembleias Legislativas das regiões autónomas, mesmo na ausência de previsão estatutária a tal respeito (cf. supra o n.º 9.3). De resto, tal entendimento foi expressamente reiterado pelo Tribunal relativamente à subvenção homóloga atribuída pela Assembleia da República para encargos de assessoria aos deputados e outras despesas de funcionamento dos grupos parlamentares (cf. o Acórdão n.º 711/2013, no trecho transcrito supra no n.º III.4.2).

Maiores dúvidas poderia suscitar a finalidade do apoio reportada à «atividade política e partidária em que [os deputados] participem».

Trata-se de previsão paralela à introduzida pela Lei n.º 55/2010, de 24 de dezembro, no n.º 8 do artigo 5.º da Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais (a Lei n.º 19/2003). Porém, nessa sede, e conforme o Tribunal Constitucional considerou, a finalidade em causa aparece inserida numa «norma adjetiva de atribuição de competência, não assumindo qualquer relevância substantiva, ou pelo menos, não alterando a natureza da subvenção [reportada à assessoria aos deputados e despesas de funcionamento dos grupos parlamentares] prevista nos n.os 4 e 6 do mesmo artigo» (cf., de novo, o Acórdão n.º 711/2013 e, bem assim, o Acórdão n.º 535/2014).

Mas tal consideração, desde logo pelos termos em que se encontra prevista no n.º 1 do artigo 46.º com a nova redação dada pelo Decreto, não é transponível para o quadro dos apoios financeiros aos partidos e grupos parlamentares previstos no regime orgânico da ALRAM constante do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M.

Por outro lado, aquela finalidade tem antecedentes na previsão do n.º 1 do artigo 47.º com a redação anterior, designadamente na referência às finalidades «contactos com os eleitores» e «outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos» (dos deputados): tais menções, inequivocamente reportadas à atividade parlamentar, não surgem na redação dada agora pelo Decreto ao mesmo preceito nem transitaram para o novo n.º 1 do artigo 46.º Contudo, é inescapável que as mesmas, do ponto de vista literal, se integram perfeitamente na cláusula geral «atividade política e partidária em que [os deputados] participem». E, do ponto de vista teleológico, nada obsta - antes tudo aponta nesse sentido - a que tal cláusula seja interpretada como visando essencialmente despesas com a atividade dos deputados de ligação entre o eleito e o eleitor, seja a fim de «conhecer, com profundidade, uma concreta realidade social a regular» (Acórdão n.º 376/2005) -, seja a fim de cumprir as obrigações de accountability, cada vez mais importantes para o reforço da legitimidade democrática - nomeadamente, numa perspetiva de legitimidade de exercício ou em função dos resultados (output-legitimacy) - do poder político (governo não apenas do povo, mas também para o povo, segundo a famosa "Fórmula de Lincoln" do Gettysburg Address).

Por todas essas razões, ainda reforçadas pela intenção clara do Decreto de contrapor sistematicamente, clarificando quaisquer dúvidas que anteriormente se pudessem suscitar, a subvenção à atividade parlamentar a atribuir aos grupos parlamentares e deputado único representante de um partido (artigo 46.º) à subvenção aos partidos adequada às suas necessidades de organização e funcionamento (artigo 47.º), parece inequívoco que, também no caso do apoio financeiro destinado à «atividade política e partidária em que [os deputados] participem», se trata de um financiamento em prol da atividade da ALRAM destinado a cobrir os encargos associados aos contactos dos deputados com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos parlamentares, suscetível de ser reconduzido à disciplina das condições materiais do funcionamento da própria Assembleia Legislativa, e não, tout court, a uma subvenção dos partidos qua tale (Acórdão n.º 376/2005). Decerto que a amplitude destes fins comporta riscos de desvios, mas, como reconhecido no mesmo Acórdão n.º 376/2005, a propósito de riscos paralelos, «a possibilidade de existência de uma tal violação da lei não afeta a validade da mesma, sendo dela independente» (G.2.6).

11.3 - Em suma, o direito uma subvenção anual conferido no artigo 46.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação que lhe é dada pelo Decreto, aos grupos parlamentares e deputado único representante de um partido para «encargos de assessoria aos deputados», para «a utilização de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeação, exoneração e qualificação», para «atividade política e partidária em que participem» e para «outras despesas de funcionamento» corresponde a um modo de financiamento da atividade parlamentar, com correspondência nas diferentes versões do regime orgânico da ALRAM e para cuja definição por via de decreto legislativo regional esta é constitucionalmente competente, mesmo na ausência de previsão estatutária. Consequentemente, a interpretação autêntica daquele preceito feita no artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, em vista da sua projeção para os exercícios económicos anteriores a 2017, não é organicamente inconstitucional.

12 - Importa agora apreciar se idêntica conclusão se pode retirar quanto ao artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação dada pelo Decreto. É o seguinte o respetivo teor:

«A cada partido que haja concorrido a eleição para a Assembleia Legislativa da Madeira, ainda que em coligação, e que nela obtenha representação é concedida uma subvenção anual, desde que requerida ao Presidente da Assembleia, que consiste numa quantia em dinheiro, fixada nos termos dos números seguintes, adequada às suas necessidades de organização e funcionamento».

12.1 - Neste caso, o Decreto manteve a anterior epígrafe - «Subvenção aos partidos» -, observando-se que a intenção foi justamente a de conformar com esta o conteúdo normativo do preceito. Para tanto, o legislador regional prevê uma subvenção anual sem qualquer correspondência no artigo 47.º, com a redação anterior ao Decreto (e que se afasta, mesmo, da redação originária desse preceito, a qual previa a atribuição de uma subvenção anual aos partidos políticos representados na Assembleia «para a realização dos seus fins próprios» - o que, apesar de tudo, abria espaço para uma leitura que conjugasse tais fins com a própria atividade parlamentar dos partidos). A menção de que a subvenção em causa é atribuída diretamente aos partidos e concebida em função das suas necessidades de organização e funcionamento torna evidente que o objetivo é apoiar os partidos políticos, enquanto tais, não se mostrando a mesma geneticamente fundada no exercício da atividade parlamentar. Inexiste, por conseguinte, qualquer condicionante relativa à utilização de tais verbas com encargos relacionados ou decorrentes do exercício da atividade parlamentar ou por causa desse exercício. Tal significa que as mesmas podem ser utilizadas para qualquer tipo de despesa partidária (despesas com pessoal, despesas com as sedes, aquisição de bens e serviços, incluindo material de propaganda, etc.).

A representação parlamentar dos partidos beneficiários é um mero pressuposto e critério da medida da subvenção a atribuir; não a respetiva justificação constituinte. O fundamento último da atribuição é o reconhecimento da importância dos partidos políticos no quadro de um Estado de direito democrático e a consequente obrigação de assegurar um financiamento público de tais entidades. In casu, devido ao referido pressuposto, trata-se de financiamento mediato (cf. supra o n.º 9.1).

Esta conclusão é corroborada pelo paralelismo que se deteta com a subvenção prevista no artigo 5.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, que tem por objeto, justamente, o financiamento público estadual dos partidos políticos):

«A cada partido que haja concorrido a ato eleitoral, ainda que em coligação, e que obtenha representação na Assembleia da República é concedida, nos termos dos números seguintes, uma subvenção anual, desde que a requeira ao Presidente da Assembleia da República.»

12.2 - Como referido supra no n.º 9.1, o regime de financiamento dos partidos políticos - todo ele - tem sido considerado por este Tribunal matéria de reserva de lei estadual (v., em especial, os Acórdãos n.os 376/2005 e 26/2009, mas também a demais jurisprudência citada, respeitante ao controlo das contas dos partidos políticos). Assumindo tal entendimento, verifica-se que no período correspondente ao âmbito temporal em que o artigo 8.º, n.º 3, do Decreto projeta os seus efeitos - ou seja, desde o primeiro exercício económico em que foi aplicado o Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M até ao exercício económico correspondente ao ano de 2016 -, a ALRAM não tem competência para aprovar legislação em matéria de financiamento público dos partidos políticos, diferentemente do que sucede em relação às subvenções a atribuir à atividade parlamentar.

Contudo, é justamente este entendimento que a ALRAM vem questionar com base nas alterações introduzidas à Lei n.º 19/2003 pela Lei n.º 4/2017, de 16 de janeiro.

13 - Segundo o órgão autor do Decreto, tal Lei constitui um dado novo, uma vez que, na interpretação que dela faz, a mesma - já em vigor à data da aprovação do Decreto -, veio conferir competência legislativa às Assembleias Legislativas das regiões autónomas em matéria de financiamento de partidos políticos, nos termos da nova redação dada ao n.º 8 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, designadamente para fixar, no diploma que estabelece a orgânica dos serviços da respetiva Assembleia Legislativa, a quantia em dinheiro correspondente à subvenção anual a atribuir a cada partido, que haja concorrido a ato eleitoral e que obtenha representação nessa mesma Assembleia Legislativa, adequada às suas necessidades de organização e de funcionamento. Acresce que, por força do disposto no artigo 5.º da mesma Lei n.º 4/2017, em conjugação com o artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril, entende a ALRAM que o citado n.º 8 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, com a redação que lhe foi dada em 2017, «produz efeitos reportados ao exercício económico de 2014, o que, [...] desde logo contraria o entendimento de que "a atribuição de subvenções a partidos não podia até janeiro de 2017 ser concretizada pela assembleia legislativa" [...]» (v. o n.º 18 da pronúncia, com referência ao n.º 22 do requerimento).

A redação das normas em causa é a seguinte:

«Artigo 2.º [da Lei n.º 4/2017]

Alteração à Lei n.º 19/2003, de 20 de junho

Os artigos 5.º e 12.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, alterada pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro, pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 55/2010, de 24 de dezembro, e 1/2013, de 3 de janeiro, e pela Lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril, passam a ter a seguinte redação:

"Artigo 5.º

[1 a 7]

8 - A cada partido que haja concorrido a ato eleitoral, ainda que em coligação, e que obtenha representação na Assembleia Legislativa da região autónoma é concedida uma subvenção anual, desde que a requeira ao Presidente dessa Assembleia Legislativa, que consiste numa quantia em dinheiro fixada no diploma que estabelece a orgânica dos serviços da respetiva Assembleia Legislativa, adequada às suas necessidades de organização e de funcionamento, sendo paga em duodécimos, por conta de dotações especiais para esse efeito inscritas no Orçamento da respetiva Assembleia Legislativa, aplicando-se, em caso de coligação, o n.º 3."»

«Artigo 5.º [da Lei n.º 4/2017]

Efeitos jurídicos

Aplica-se à presente lei o disposto no artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril.»

«Artigo 3.º [da Lei Orgânica n.º 5/2015]

Efeitos jurídicos

Para efeitos da entrega das contas no Tribunal Constitucional com vista à sua apreciação e fiscalização a presente lei aplica-se ao exercício económico de 2014 e seguintes.»

Importa analisar o argumento.

14 - Em primeiro lugar, cumpre ter presente que, a ser procedente, tal argumento só permitiria afastar a inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto em relação aos exercícios económicos de 2014, 2015 e 2016.

Com efeito, no pressuposto de que a Lei n.º 4/2017, com efeitos reportados ao exercício económico de 2014, teria atribuído competência às Assembleias Legislativas das regiões autónomas para fixarem o valor das subvenções devidas nos termos dessa mesma Lei n.º 4/2017 aos partidos políticos nelas representados e adequadas às respetivas necessidades de organização e de funcionamento, a ALRAM estaria não só habilitada a aprovar uma norma como a do artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a nova redação dada pelo artigo 1.º do Decreto, como a atribuir-lhe efeitos retroativos, pelo menos, até ao exercício económico de 2014, nos termos em que se encontram previstos no artigo 8.º, n.º 3, do Decreto: tal competência seria exercida a partir do exercício económico de 2017, com fundamento direto no citado artigo 47.º, n.º 1; e com referência aos exercícios económicos anteriores de 2014, 2015 e 2016, o mesmo preceito seria igualmente aplicável, mas por via da interpretação autêntica consignada no artigo 8.º, n.º 3, do Decreto.

Ainda assim, e como referido, este último preceito careceria do pressuposto normativo consubstanciado na competência atribuída às Assembleias Legislativas das regiões autónomas para fixarem o valor das subvenções devidas aos partidos políticos nelas representados e adequadas às respetivas necessidades de organização e de funcionamento decorrente, segundo a interpretação defendida pela ALRAM, do artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação dada pela Lei n.º 4/2017, em conjugação com o artigo 5.º desta última, relativamente a todo o período anterior ao exercício económico de 2014 em que o citado artigo 8.º, n.º 3, projeta os seus efeitos. Consequentemente, e nessa mesma medida, tal preceito continuaria a ser inconstitucional, mesmo que o argumento da ALRAM fosse procedente.

15 - Em segundo lugar, há que aprofundar o argumento deduzido pela ALRAM a partir da sua base hermenêutica.

A Lei Orgânica n.º 5/2015 surge na sequência da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, pelo Acórdão n.º 801/2014, das alterações introduzidas à Lei n.º 19/2003 pela Lei n.º 55/2010, quanto à competência do Tribunal Constitucional para fiscalizar a matéria das subvenções à atividade parlamentar auferidas por grupos parlamentares ou deputados, tanto na Assembleia da República, como nas Assembleias Legislativas das regiões autónomas, alterações essas que a mesma Lei n.º 55/2010 considerou revestirem natureza interpretativa (cf. o respetivo artigo 3.º, n.º 4, na redação dada pela Lei n.º 1/2013, de 3 de janeiro, igualmente declarado inconstitucional pelo mesmo aresto). Deste modo, quando o legislador de 2015 recuperou o essencial da solução de 2010 quanto à competência para a fiscalização das subvenções atribuídas à atividade parlamentar, agora por via de lei orgânica, colocava-se a questão de saber a partir de que exercício económico é que a mesma seria aplicável. E, em vez de se limitar a atribuir caráter interpretativo, como fizera em 2010, optou por fixar um exercício económico determinado, a partir do qual a entrega das contas no Tribunal Constitucional, para que este as fiscalize, passa a dever incluir as contas dos grupos parlamentares e deputados: o exercício económico de 2014.

Portanto, o sentido e alcance do artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015 reporta-se exclusivamente à determinação do momento a partir do qual o Tribunal Constitucional é competente para a fiscalização das contas dos partidos políticos - "matéria adjetiva de atribuição de competência", na perspetiva do Acórdão n.º 711/2013 -, nelas incluindo as dos grupos parlamentares ou deputados da Assembleia da República ou das Assembleias Legislativas das regiões autónomas. O regime substantivo das subvenções parlamentares em causa ou não foi afetado de todo em todo - é o que se passa relativamente às Assembleias Legislativas das regiões autónomas, em que tal matéria permaneceu regulada no âmbito dos respetivos regimes orgânicos -; ou sem modificações essenciais - como sucedeu no caso da Assembleia da República, por via da nova redação dada ao n.º 4 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, sedes materiae na sequência da transposição sistemática operada pela Lei n.º 55/2010, a partir do artigo 47.º da LOFAR (cf. supra o n.º 9.2.1).

Segundo o entendimento preconizado pela ALRAM, a referência contida no artigo 5.º da Lei n.º 4/2017 ao artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015 corresponde a uma remissão: vale para a previsão da norma do citado artigo 5.º a estatuição da norma deste artigo 3.º, de tal modo que também a Lei n.º 4/2017 projeta os seus efeitos para o exercício económico de 2014.

No que ora interessa, tudo se passaria, assim, como se o legislador de 2017 tivesse adotado uma técnica legislativa similar à por si utilizada em 2010 e em 2015, mas, agora, em relação à competência para a própria atribuição de subvenções aos partidos pelos órgãos das regiões autónomas, nomeadamente no que se refere à fixação da quantia em dinheiro a atribuir pelo Presidente da Assembleia Legislativa, na sequência de requerimento de cada partido representado nessa Assembleia Legislativa. Recorde-se que, de acordo com a jurisprudência deste Tribunal, tal matéria integra a reserva de lei estadual (cf. supra o n.º 9.1). Nesta perspetiva, a nova redação dada ao artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, pelo artigo 2.º da Lei n.º 4/2017 - substituindo a redação anterior dada pela Lei Orgânica n.º 5/2015, que se limitava a acolher no âmbito da Lei n.º 19/2003 a (nova) competência do Tribunal Constitucional em matéria de fiscalização de contas dos grupos parlamentares e deputados, atribuída pelo artigo 1.º da mesma Lei Orgânica, por via da modificação do artigo 9.º, alínea e), da Lei do Tribunal Constitucional -, visaria, justamente - e exclusivamente - habilitar as Assembleias Legislativas das regiões autónomas a fixarem o valor pecuniário das subvenções a atribuir.

É a essa luz que se pode compreender a remissão do artigo 5.º da Lei n.º 4/2017 para o artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015: a nova competência atribuída pela Lei n.º 4/2017 - a de as Assembleias Legislativas das regiões autónomas fixarem nos respetivos regimes orgânicos a quantia em dinheiro adequada às necessidades de organização e de funcionamento dos partidos nelas representados e destinada a ser-lhes atribuída a título de financiamento público dos partidos políticos -, à semelhança do que sucedeu com a nova competência de fiscalização em matéria de contas de partidos políticos atribuída em 2010 e 2015 ao Tribunal Constitucional, nomeadamente a fiscalização das contas dos grupos parlamentares e deputados, seria aplicável - no sentido de valer para todos os efeitos - «ao exercício económico de 2014 e seguintes».

16 - Sem prejuízo da admissibilidade de outras interpretações do citado artigo 5.º da Lei n.º 4/2017 e, bem assim, da sua articulação com o artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, a verdade é que a interpretação defendida pela ALRAM não é implausível. Com efeito, a mesma encontra sustentação nos planos teleológico e sistemático e tem na letra da lei «um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso» (artigo 9.º, n.º 2, do Código Civil), exigível para que deva ser considerada. Acresce que os trabalhos preparatórios da mesma Lei - acessíveis a partir de https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=40679 - são consistentes com a interpretação que a ALRAM faz dos preceitos em questão.

A Lei n.º 4/2017 contém três artigos com disposições substantivas e inovatórias: a redução das subvenções públicas e dos limites máximos dos gastos nas campanhas eleitorais (artigo 1.º), alterações aos artigos 5.º, n.º 8, e 12, n.º 9, da Lei n.º 19/2003 (artigo 2.º) e um "travão" quanto aos encargos adicionais, por referência ao montante total anual de 2015, dos apoios pecuniários para a atividade política, parlamentar e partidária, atribuídos por cada uma das Assembleias Legislativas das regiões autónomas (artigo 3.º).

As reduções definitivas de subvenções públicas e dos limites máximos dos gastos nas campanhas eleitorais a que se refere o artigo 1.º da mesma Lei substituem as reduções temporárias previstas nos n.os 1, 2 e 3 do artigo 3.º da Lei n.º 55/2010, na redação dada pela Lei n.º 1/2013, de 3 de janeiro, sendo por isso estas últimas revogadas pelo artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2017 (o n.º 2 desse preceito revoga igualmente a Lei n.º 62/2014, de 26 de agosto, que veio interpretar autenticamente o n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 55/2010). Daí que, no quadro da interpretação que a ALRAM faz do artigo 5.º da Lei n.º 4/2017, em relação a tais reduções a norma do mesmo artigo 5.º não tenha qualquer sentido útil: as reduções temporárias estabelecidas em 2010, deviam, de acordo com a redação originária do artigo 3.º da Lei n.º 55/2010, vigorar até 31 de dezembro de 2013; e este termo final foi adiado, pelas Leis n.os 1/2013 e 62/2014, até 31 de dezembro de 2016.

Existiriam, assim, dois blocos normativos na Lei n.º 4/2017: por um lado, a redução definitiva de subvenções e de limites máximos de despesas em campanhas eleitorais, a que correspondem os artigos 1.º e 4.º; por outro lado, a atribuição de competência às Assembleias Legislativas das regiões autónomas para fixarem o valor pecuniário de subvenções a atribuir aos partidos políticos nelas representados, a que correspondem os artigos 2.º, 3.º e 5.º

Este último artigo - o 5.º - seria, segundo a perspetiva subjacente à argumentação da ALRAM, inspirado em soluções passadas para o mesmo tipo de problema: a relevância da competência atribuída ex novo a um dado órgão em momento anterior ao fixado para o início de vigência da lei que atribui tal competência. E a retroatividade de efeitos jurídicos nele preconizada só teria sentido relativamente à aludida competência conferida ex novo às Assembleias Legislativas das regiões autónomas. Por outro lado, a mesma competência conexionar-se-ia igualmente com o aludido "travão" ou limite ao aumento de encargos em consequência dos apoios pecuniários atribuídos por aquelas Assembleias.

No que se refere aos trabalhos preparatórios, certo é que os projetos de lei cuja apresentação determinou o início do procedimento legislativo que culminou na aprovação da Lei n.º 4/2017 respeitavam apenas à matéria que veio a ser objeto dos seus artigos 1.º, 4.º e 6.º (entrada em vigor). Consequentemente, a discussão conjunta desses projetos, na generalidade, apenas incidiu sobre tais matérias (cf. o Diário da Assembleia da República, 1.ª série, de 28 de outubro de 2016, pp. 4 a 14). Aprovados os projetos, os mesmos baixaram à comissão de especialidade (1.ª Comissão, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos Liberdades e Garantias). Aí, em 14 de dezembro de 2016, os Grupos Parlamentares do PSD, CDS/PP e PS apresentaram propostas de alteração ao Projeto de Lei n.º 315/XIII (PSD), traduzidas no aditamento dos artigos 1.º-A, 1.º-B e 2.º-A, os quais no diploma final - a Lei n.º 4/2017 - correspondem, respetivamente, aos artigos 2.º, 3.º e 5.º O quadro comparativo dos projetos, incluindo as aludidas propostas de alteração ao Projeto de Lei n.º 315/XIII, elaborado para efeito de discussão na especialidade, não deixa margem para qualquer dúvida a tal propósito. Todos os artigos do Projeto de Lei n.º 315/XIII, incluindo os artigos aditados foram aprovados por unanimidade na Comissão (cf. a ata da reunião de 16 de dezembro de 2016). Submetido o texto final preparado pela Comissão à votação em reunião plenária - que se realizou no dia 16 de dezembro de 2016 -, foi o mesmo aprovado sem votos contra e com a abstenção do PAN (cf. o Diário da Assembleia da República, 1.ª série, de 17 de dezembro de 2016, pp. 37 e 38).

17 - Deste modo, e de acordo com a perspetiva assumida pelo órgão autor da norma, a legitimidade constitucional do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto fundar-se-ia na competência da ALRAM, atribuída pelo artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação dada pela Lei n.º 4/2017, em conjugação com o artigo 5.º da mesma Lei, para fixar a quantia em dinheiro a atribuir aos partidos nela representados, a título de financiamento público aos partidos políticos, pelo menos desde o exercício económico de 2014.

Contudo, ainda que se pudesse aceitar como correta a interpretação defendida pela ALRAM quanto à conjugação do artigo 5.º da Lei n.º 4/2017 com o artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, a verdade é que nem assim a inconstitucionalidade do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto seria afastada, porquanto a atribuição à mesma Assembleia Legislativa de uma tal competência com base no artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação dada pela Lei n.º 4/2017, coloca diversos problemas de constitucionalidade, que são prévios e põem em causa a aplicabilidade do mesmo por este Tribunal.

Na verdade, a defesa da não inconstitucionalidade do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto por parte da ALRAM pressupõe a aplicabilidade de uma lei estadual - a Lei n.º 4/2017 - que lhe confere, enquanto Assembleia Legislativa de região autónoma, competência para fixar a quantia em dinheiro a atribuir aos partidos nela representados. Deste modo, ficaria afastada a objeção que esteve na base do juízo positivo de inconstitucionalidade do Acórdão n.º 26/2009. Todavia, e porque iura novit curia, existindo problemas de constitucionalidade com o pressuposto normativo da validade constitucional daquela norma do Decreto, não pode este Tribunal deixar de os apreciar, em ordem a determinar se, afinal, o artigo 8.º, n.º 3, do Decreto satisfaz todas as exigências constitucionais. Ponto é que o possa fazer.

18 - Prima facie, a circunstância de se tratar de uma questão de direito colocada num feito submetido ao julgamento do Tribunal aponta no sentido da admissibilidade desse conhecimento incidental, desconsiderando a norma em causa, com base diretamente no artigo 204.º da Constituição ou em razões análogas às que justificam tal preceito. Mas, em sentido inverso, poderá objetar-se com a diferença do tipo de fiscalização em causa - aqui, fiscalização abstrata; no artigo 204.º, fiscalização concreta - e, bem assim, com o princípio do pedido, tal como consagrado no artigo 51.º, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional.

Em primeiro lugar, cumpre ter presente que o artigo 204.º da Constituição, apesar de se encontrar na base do sistema de fiscalização concreta da constitucionalidade, não preclude o genérico poder dos tribunais de interpretarem e aplicarem a lei em vista da específica missão que constitucionalmente lhes compete: «administrar a justiça em nome do povo» (artigo 202.º da Constituição). Para o fazerem, e uma vez que os tribunais «apenas estão sujeitos à lei» (artigo 203.º da Constituição), não podem deixar de resolver todas as questões jurídicas quanto à determinação do direito a aplicar nas suas decisões (iura novit curia). Assim, atenta a unidade de uma ordem jurídica que tem o seu fundamento último na Constituição (artigo 3.º, n.º 3), devem os tribunais observar sempre a "legalidade" - ou porventura mais exatamente, a cadeia de legitimidade - do direito, desaplicando as normas que reputem ilegais. É o que sucede com a desaplicação de regulamentos ou leis ilegais. Nesse sentido, pode entender-se com Gomes Canotilho e Vital Moreira: