Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 176/2017 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 8.º, n.º 3, do decreto legislativo regional…

«IV. Os tribunais apenas estão sujeitos à lei. A "lei" designa aqui obviamente não apenas as leis em si mesmas (art. 112.º-1) mas também todas as demais normas que constituem a ordem jurídica, a começar, naturalmente, pela Constituição que é a lei fundamental da República.

Quando exista discrepância entre normas de hierarquia diferente ou quando exista qualquer relação de precedência ou preferência normativa decorrente da Constituição ou (se for caso disso) da lei, então os tribunais devem desaplicar a norma subordinada (norma inconstitucional, norma regulamentar ilegal, etc.), Tal como o tribunal deve em cada caso aferir da conformidade constitucional das normas aplicáveis (art. 204.º), deve igualmente verificar a sua conformidade com todas as normas a que elas devem sujeitar-se (normas internacionais, europeias, legais, etc.).

É óbvio que sendo o Estado constitucional informado pelo princípio do Estado de direito, a subordinação à lei significa subordinação a normas legítimas, isto é, normas materialmente válidas: jurisdição significa "dizer o direito", não o "não direito". Por outro lado, o princípio do Estado de direito implica a sujeição aos princípios jurídico-materiais inerentes ao estado democrático-constitucional.

[...]

IX. A recusa de aplicação judicial de normas inconstitucionais não é mais do que a concretização do princípio geral de que os tribunais não devem aplicar normas inválidas por motivo de desconformidade com normas de grau superior ou perante as quais devam ceder. Na mesma ordem de ideias, os tribunais não devem aplicar normas que infrinjam as normas de direito internacional ou normas da União Europeia que devam respeitar, normas que sejam desconformes com as leis de valor reforçado, normas infralegislativas que desrespeitem qualquer norma legal, normas regulamentares que infrinjam outros regulamentos de grau superior, etc. A diferença está em que das respetivas decisões não cabe recurso para o TC, salvo nos casos de desconformidade equiparados à inconstitucionalidade, nos termos dos arts. 280.º e 281.º da CRP.

Trata-se de um princípio geral que decorre da própria subordinação dos tribunais à lei (em sentido amplo) expressa no art. 203.º [...], e que a Constituição não cuidou de explicitar, salvo quanto à desconformidade constitucional, justamente porque essa faculdade judicial continua a não ser universal, sendo recusada nos sistemas de fiscalização da constitucionalidade de tipo concentrado (ou "austríaco"), em que os tribunais comuns não podem recusar a aplicação de normas por inconstitucionalidade (pelo menos as normas de natureza legislativa), tendo de deferir as decisões de inconstitucionalidade para o Tribunal Constitucional» (v. Autores cits., Constituição...cit., vol. II, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, respetivamente, anot. IV ao art. 203.º, p. 514, e anot. IX ao art. 204.º, pp. 521-522)

Ora, neste particular, e relativamente ao dever de respeitar a "legalidade" do direito, o Tribunal Constitucional, enquanto «tribunal ao qual compete especificamente administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional» (artigo 221.º da Constituição), não se encontra numa posição diferente da dos demais tribunais, pelo que também ele não pode aplicar normas ilegais lato sensu.

Em segundo lugar, quando aprecia a inconstitucionalidade de normas em processos de fiscalização abstrata, o Tribunal Constitucional está a decidir, não um qualquer «feito submetido a julgamento», mas a apreciar a validade de atos normativos, tendo em vista a declaração da sua invalidade causada por um qualquer vício com relevância invalidante. Na fiscalização preventiva, a diferença reside essencialmente em o objeto de apreciação ser um ato aprovado pelo órgão competente com vista à sua futura eventual promulgação ou assinatura como ato jurídico-público de natureza normativa sob uma das formas constitucionalmente previstas. Ora, tanto na fiscalização sucessiva, como na fiscalização preventiva, não pode o Tribunal, para cumprir a missão que constitucionalmente lhe compete, deixar de apreciar os requisitos normativos de validade desse ato, designadamente quanto ao procedimento, forma, conteúdo ou, mesmo, quanto aos pressupostos de que o Tribunal possa conhecer, atentos os limites postos pelo princípio do pedido. Tal é, manifestamente, o caso dos pressupostos normativos vinculados, já que o Tribunal não pode ignorar o direito que vigora (iura novit curia), tendo o poder-dever de o aplicar da forma mais correta possível.

Assim sendo, e relativamente ao princípio do pedido, cumpre esclarecer, a propósito da resolução de questões prévias de legalidade, que não está em causa alargar o objeto da decisão do Tribunal a preceitos cuja apreciação não foi pedida pelo requerente: não é um problema de determinação ou delimitação do objeto do pedido - o qual é apurado em face dos termos do requerimento inicial. Diferentemente, a questão coloca-se a partir da verificação de uma relação de conexão normativa entre o objeto do pedido e outras normas que detenham um caráter paramétrico relativamente àquelas.

Problemas desta índole podem surgir nos casos de parametricidade de normas interpostas entre a Constituição e outras normas de direito ordinário. São paradigmáticos, mas não únicos, os casos de lei de autorização legislativa ou de lei de bases, relativamente aos correspondentes decretos-leis ou decretos legislativos regionais autorizados ou decretos-leis ou decretos legislativos regionais de desenvolvimento: estando em causa a fiscalização abstrata da constitucionalidade dos segundos, pode o Tribunal, no quadro da sua apreciação, ver-se confrontado com uma questão de inconstitucionalidade referente aos primeiros diplomas, que, correspondendo a pressupostos da validade dos segundos, não podem deixar de relevar como questão prévia. Tal questão consiste em esclarecer se, as normas paramétricas interpostas, existem e estão aptas a desempenhar essa função paramétrica, e sobre a mesma não pode o Tribunal Constitucional deixar de se debruçar, sob pena de ver os seus poderes de garantia da Constituição coartados.

Deste modo, sendo a aplicabilidade da Lei n.º 4/2017 invocada pelo órgão autor da norma como pressuposto de validade das normas objeto do presente processo, a validade constitucional de tal Lei, na parte em que respeita às normas objeto do processo - in casu ao artigo 8.º, n.º 3, do Decreto - constitui igualmente um pressuposto de validade do ato normativo em que se integram essas normas e, portanto, uma questão prévia a resolver pelo Tribunal no quadro da sua apreciação.

Sobre este aspeto pronuncia-se expressamente Jorge Miranda, salientando os poderes de cognição do Tribunal Constitucional em situações deste tipo:

«Requerida a apreciação da constitucionalidade ou da legalidade de uma norma, nada impede que o Tribunal Constitucional aprecie também a de outra, nela implícita ou contida.

Na fiscalização sucessiva, o Tribunal deve conhecer das inconstitucionalidades consequentes, quando a sua enunciação, embora não explicitada, resulte de todo indissociável de uma apreciação global do pedido. O artigo 51.º, n.º 5, da Lei n.º 28/82, sistematicamente entendido, permite tal conhecimento.

Tal como parece poder responder-se positivamente ao problema simétrico: chamado a apreciar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de uma norma que se funda noutra norma legal (por exemplo, a norma de um decreto-lei autorizado, o qual pressupõe lei de autorização), ele pode também apreciar esta segunda norma, desde que haja uma relação necessária entre uma e outra.» (v. Autor cit., Manual de Direito Constitucional, tomo VI, 4.ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2013, pp. 301-302).

O próprio Tribunal, no seu Acórdão n.º 624/97, também admitiu expressamente essa possibilidade (ainda que, no caso, estivesse em causa um processo de fiscalização da legalidade, e não de constitucionalidade):

«[T]endo o Tribunal Constitucional [...] o poder-dever de não considerar, nos processos de fiscalização abstrata de legalidade de normas, previstos nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição, como parâmetros de aferição dessa mesma legalidade, leis com valor reforçado, leis gerais da República ou disposições dos estatutos das regiões autónomas que colidam com a Constituição, deve o Tribunal Constitucional, no âmbito dos referidos processos, recusar, como questão prejudicial, a essas mesmas normas o valor de padrão ou de parâmetro aferidor do juízo de legalidade, sempre que elas sejam inconstitucionais [...].»

Por força do disposto no artigo 51.º, n.º 5, da LTC, tem, portanto, o Tribunal Constitucional competência para conhecer da questão prévia sub iuditio atinente à disciplina introduzida pela Lei n.º 4/2017. Saliente-se, ainda, que a validade da mesma não só é assumida pelo requerente como, mesmo que tal não sucedesse, este não teria competência para suscitar a fiscalização sucessiva da respetiva constitucionalidade, atenta a legitimidade que decorre do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição; tal como não teve legitimidade para desencadear um processo de fiscalização preventiva em relação ao decreto - o Decreto n.º 55/XIII - que antecedeu a Lei n.º 4/2017, atento o disposto no artigo 278.º, n.º 2, da Constituição.

Assim, e atendendo à cadeia normativa que se apresenta nos autos de acordo com a perspetiva assumida pelo órgão autor da norma - em que a validade das normas do artigo 8.º, n.º 3, é necessariamente condicionada pela existência e validade das normas do artigo 2.º da Lei n.º 4/2017, na parte em que altera o artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, e do artigo 5.º do mesmo diploma, que confere eficácia retroativa à referida alteração - o não conhecimento de tal questão prévia implicaria, além de uma omissão de pronúncia, não só a mencionada diminuição dos poderes do Tribunal Constitucional em sede de garantia da Constituição, como uma restrição da própria legitimidade do requerente, no que se refere à fiscalização preventiva de normas constantes de decretos legislativos regionais que lhe tenham sido enviados para assinatura.

19 - Os problemas de constitucionalidade mais evidentes colocados pela atribuição às Assembleias Legislativas das regiões autónomas da competência para fixar a quantia em dinheiro a atribuir aos partidos nelas representados, a título de financiamento público aos partidos políticos, nos termos do artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação dada pela Lei n.º 4/2017, resultam da essencialidade de tal competência para a definição da subvenção em causa.

Note-se que, comparando com a subvenção paralela prevista para os partidos representados na Assembleia da República, todos os pressupostos desta última fixados nos n.os 1, 2, 3 e 6 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, estão igualmente fixados no n.º 8 do mesmo artigo em relação à subvenção regional, com exceção do quantum - aquilo que expressivamente o legislador diz ser a "consistência" da subvenção em causa (cf. o n.º 2 do citado artigo 5.º). Portanto, a aludida competência regional não respeita a um aspeto marginal, acessório, secundário ou adjetivo: a fixação pelas Assembleias Legislativas das regiões autónomas da quantia em dinheiro a atribuir a título de subvenção aos partidos nelas representados corresponde a um elemento essencial da subvenção em causa.

Por outras palavras, no respeitante à determinação da quantia a atribuir - isto é, à definição dos critérios de quantificação da subvenção a pagar - aos partidos políticos representados nas Assembleias Legislativas das regiões autónomas adequada às suas necessidades de organização e de funcionamento, é a própria Assembleia da República que, por via da Lei n.º 4/2017, comete essa competência àquelas Assembleias Legislativas, determinando ainda que tal competência seja concretizada no «diploma que estabelece a orgânica dos serviços da respetiva Assembleia Legislativa», ou seja, num dado decreto legislativo regional.

Ora, esta atribuição legal de competência às Assembleias Legislativas regionais contraria, desde logo, a proibição constitucional de delegação de poderes não constitucionalmente prevista decorrente dos princípios da fixação constitucional da competência dos órgãos de soberania e da indisponibilidade de competências (v., respetivamente, os artigos 110.º, n.º 2, e 111.º, n.º 2, ambos da Constituição).

19.1 - Tal conclusão afigura-se óbvia no quadro de uma reserva de lei estadual constitucionalmente fundada em matéria de financiamento público de partidos políticos - nos termos sufragados pela jurisprudência constitucional (cf. supra o n.º 9.1, em especial com referência aos Acórdãos n.os 376/2005 e 26/2009): se a competência para atribuir subvenções aos partidos é constitucionalmente cometida aos órgãos de soberania, estes, sem permissão constitucional expressa, não podem delegá-la ou transferi-la para as regiões autónomas.

Nesse sentido, afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira, a propósito do princípio da indisponibilidade de competências:

«Ele significa que nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou do poder local pode "transferir" para outros órgãos "poderes" que só a eles foram constitucionalmente atribuídos. Este princípio é um corolário lógico do princípio do Estado de direito democrático: se as competências constituem a medida de poder correspondente a cada órgão, impõe-se não deixar subverter a ordenação de competências através de "delegações" ou "transferências" de poderes. [...] As consequências práticas mais relevantes, sob o ponto de vista constitucional, do princípio da indisponibilidade de competências são: [...] (c) a proibição de renúncia a competência, sendo nulos os atos dos órgãos de soberania cujo objeto seja a renúncia à titularidade ou ao exercício da competência.

VII. A Constituição admite algumas exceções ao princípio da indisponibilidade de competências, mas a possibilidade de delegação de poderes tem de ter fundamento normativo expresso, constitucional ou legal. Exige-se determinação normativo-constitucional, relativamente aos poderes (dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local) individualizados e definidos pela Constituição [...]; exige-se reserva de lei autorizativa de delegação, relativamente aos poderes dos mesmos órgãos, cuja definição se encontra na lei, mediante expressa autorização constitucional [...].

VIII. A última parte do n.º 2 [do artigo 111.º] - delegação de poderes expressamente prevista "na lei" - pode dar origem a interpretações incorretas. Pelo menos em relação aos órgãos de soberania, cuja competência é, nos termos do art. 110.º-2, a definida na Constituição, não se vê como possa haver delegação de poderes que não esteja prevista na Constituição. A lei ordinária é incompetente para autorizar qualquer outra delegação de poderes. O mesmo raciocínio deverá fazer-se em relação a toda a competência constitucionalmente definida para qualquer outro órgão, desde logo os órgãos das regiões autónomas e do poder local. A possibilidade de a lei autorizar a delegação de poderes deve, pois, circunscrever-se aos poderes atribuídos por lei, excluindo os poderes constitucionalmente atribuídos (sem prejuízo, quanto a estes, dos casos em que a própria Constituição o autoriza). De outro modo, a lei poderia subverter, não só o princípio da separação dos órgãos de soberania (n.º 1 [do artigo 111.º]; mas, também, o princípio da fixação constitucional da sua competência (art. 110.º-2)» (v. Autores cits., Constituição... cit., vol. II, cit. anots. VI-VIII ao art. 111.º, pp. 47-48; no mesmo sentido, v. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, Coimbra, Coimbra Editora, 2006, anots. IV e V ao art. 111.º, p. 254; e Jorge Miranda, Manual..., cit., tomo V, 4.ª ed., 2010, p. 218 e ss.)

19.2 - À mesma conclusão chegará igualmente quem acompanhe o entendimento expresso na declaração de voto do Conselheiro Pamplona de Oliveira, junta ao Acórdão n.º 26/2009: discordando da existência da aludida reserva de lei estadual após a revisão constitucional aprovada pela Lei n.º 1/2004, de 24 de julho, aquele Conselheiro equacionou o problema no quadro da competência legislativa regional prevista no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, em conjugação com o artigo 46.º da citada Lei Constitucional, o qual, no caso da Região Autónoma da Madeira, remete para o artigo 40.º do respetivo Estatuto Político-Administrativo a definição do âmbito material da competência dessa Região Autónoma. Verificando que este preceito não contempla a matéria do financiamento dos partidos políticos, haverá que, segundo tal entendimento, retirar a consequência de que o princípio da indisponibilidade de competências, nos termos anteriormente referidos, não permite que, sem prévia modificação do EPARAM - modificação essa, cuja iniciativa, nos termos do artigo 226.º, n.os 1 e 4, da Constituição, não depende da Assembleia da República - seja conferida às Assembleias Legislativas das regiões autónomas - ou para elas transferida - uma competência que constitucionalmente não lhes cabe imediatamente. Com efeito, e continuando a seguir o citado entendimento, enquanto a matéria correspondente à competência em apreço não constar do EPARAM, a mesma competência pertence aos órgãos de soberania, não podendo por eles ser transferida para as regiões autónomas.

20 - Deste modo, no que se refere ao argumento invocado pela ALRAM - que pressupõe a aplicação retroativa da nova redação dada ao n.º 8 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003 pelo artigo 2.º da Lei n.º 4/2017 (cf. supra o n.º 13) -, quer se conclua pela sua improcedência, em virtude de o mesmo assentar numa interpretação errónea do artigo 5.º da Lei n.º 4/2017, já que este preceito não visaria atribuir efeitos retroativos ao n.º 8 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, com a nova redação; quer tal improcedência resulte da necessária desconsideração com fundamento em inconstitucionalidade dos efeitos retroativos daquela nova redação reportados aos exercícios económicos de 2014, 2015 e 2016, certo é que o direito a uma subvenção anual conferido no artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação que lhe é dada pelo Decreto, aos partidos que hajam concorrido a eleição para a Assembleia Legislativa da Madeira e que nela obtenham representação destinada a satisfazer as suas necessidades de organização e funcionamento corresponde a uma modalidade de financiamento de partidos políticos, não prevista na versão do regime orgânico da ALRAM vigente à data da aprovação do Decreto, e para cuja definição, por via de decreto legislativo regional, esta não é constitucionalmente competente. Por isso, a interpretação autêntica daquele preceito feita no artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, em vista da sua projeção para os exercícios económicos anteriores a 2017 - é esse, e só esse, o âmbito de aplicação temporal do preceito em causa -, é organicamente inconstitucional, por violação do artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição.

Acresce que, para decidir a questão de constitucionalidade colocada pelo requerente, não tem o Tribunal de indagar a razão de ser última de tal inconstitucionalidade orgânica, já que, por qualquer uma das vias equacionadas - a da reserva de lei estadual, seja ela delimitada nos termos em que o fez o Acórdão n.º 376/2005 ou nos termos do Acórdão n.º 26/2009, ou a da falta de enunciação da matéria no estatuto político-administrativo -, o juízo positivo de inconstitucionalidade é certo e fundado no mesmo parâmetro.

C) A inconstitucionalidade material do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto

21 - O vício orgânico do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, em virtude da incompetência da ALRAM para proceder à interpretação autêntica do artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação que lhe é dada pelo mesmo Decreto, embora constitua condição suficiente para impedir a assinatura desse diploma sem que aquele preceito seja modificado, suprimindo-se a referência ao artigo 47.º, n.º 1, não exclui que a alteração se limite à eliminação do referido vício, deixando incólume a referência do mesmo artigo ao artigo 46.º, n.º 1, do mencionado Decreto Legislativo Regional. Ou seja, aquele vício, só por si, é insuficiente para impedir que, com uma formulação que atribua caráter interpretativo apenas ao artigo 46.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, o artigo 8.º, n.º 3, do Decreto volte a ser enviado ao requerente para assinatura. Aliás, e como resulta da precedente análise, o artigo 8.º, n.º 3, contém duas normas interpretativas distintas - uma referida à nova redação dada ao artigo 46.º, n.º 1, e outra referida à nova redação dada ao artigo 47.º, n.º 1, ambos do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M -, e não apenas uma.

Impõe-se, por isso, apreciar igualmente a inconstitucionalidade material do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto invocada pelo requerente.

22 - A inconstitucionalidade em causa baseia-se numa alegada violação do princípio da legalidade, na sua dimensão de precisão ou determinabilidade das leis, ancorado no artigo 2.º da Constituição, em virtude de o citado artigo 8.º, n.º 3, estatuir a sua aplicação «aos exercícios económicos anteriores», sem que se precise quais os exercícios concretamente em causa.

Em primeiro lugar, cumpre ter presente que o conceito de "exercício económico" é corrente e perfeitamente determinado no âmbito da prestação de contas dos partidos políticos, correspondendo ao ano civil, de 1 de janeiro a 31 de dezembro (cf. o artigo 14.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho).

Depois, cabe recordar o sentido normativo da interpretação autêntica operada por esse artigo 8.º, n.º 3: conforme referido supra no n.º 6, o seu alcance é apenas o de remover eventuais dúvidas quanto à legitimidade de subvenções já atribuídas (e, com toda a probabilidade, já despendidas) na vigência do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M até 31 de dezembro de 2016 - último dia do último exercício económico anterior àquele que já se localiza no âmbito de aplicação temporal dos artigos 46.º e 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a nova redação dada pelo Decreto -, a título de apoio à atividade parlamentar dos grupos parlamentares e dos deputados (artigo 46.º, n.º 1, com a redação dada pelo Decreto) ou a título de apoio aos próprios partidos e, portanto, destinadas à atividade partidária fora do quadro da sua representação parlamentar (artigo 47.º, n.º 1, com a redação dada pelo Decreto).

Inexiste, portanto, qualquer indeterminabilidade.

No que se refere aos «exercícios económicos anteriores» a ter em conta, e mesmo sem considerar os efeitos retroativos da Lei n.º 4/2017 invocados pela ALRAM na sua pronúncia (v. o respetivo n.º 19), estão em causa todos aqueles a que se aplicaram as normas dos artigos 46.º e 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação anterior à que lhes foi dada pelo Decreto, ou seja, até ao ano de 2016, inclusive.

Quanto aos efeitos visados, está em causa clarificar a legitimidade de subvenções atribuídas aos grupos parlamentares e deputados e aos partidos políticos, desde que as mesmas se reconduzam aos tipos previstos no n.º 1 dos artigos 46.º e 47.º daquele Decreto Legislativo Regional, com a nova redação, e tenham considerado as finalidades referidas nesses preceitos.

Pelo exposto, o artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, não viola o princípio da precisão ou determinabilidade das leis, ancorado no artigo 2.º da Constituição. Não sendo evidente nenhuma outra inconstitucionalidade material de que o Tribunal possa conhecer, nos termos do artigo 51.º, n.º 5, da Lei do Tribunal Constitucional, conclui-se não dever o Tribunal pronunciar-se pela inconstitucionalidade material do preceito em causa.

D) A inconstitucionalidade orgânica do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto

23 - O artigo 2.º do Decreto pretende aditar um novo artigo 48.º-A ao Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, definindo o que pode compreender-se como um estatuto próprio dos antigos deputados à ALRAM: nos termos do n.º 1 do citado artigo 48.º-A, são "antigos deputados" aqueles que tiverem exercido o mandato de deputados na ALRAM durante pelo menos quatro anos, cabendo-lhes, nessa qualidade, um conjunto de posições jurídicas subjetivas. Como o próprio requerente reconhece, trata-se de situação paralela à que consta do artigo 28.º do Estatuto dos Deputados à Assembleia da República ("EDepAR").

O requerente sustenta, ainda, que o legislador regional não tem competência para disciplinar tal matéria, uma vez que a mesma integra a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (cf. os artigos 164.º, alínea m) - com referência à aprovação do estatuto dos titulares de órgãos constitucionais ou eleitos por sufrágio direto e universal - e 161.º, alínea b) - com referência à aprovação dos estatutos político-administrativos das regiões autónomas -, ambos da Constituição). Consequentemente, o referido artigo 2.º seria, nessa parte, inconstitucional por violar o disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição.

Já o órgão autor da norma, reconhecendo embora alguma proximidade entre as duas citadas disposições - o artigo 48.º-A pode ter colhido inspiração no artigo 28.º, mas o seu alcance é muito mais modesto -, começa por discordar que o preceito aditado pelo Decreto ao regime orgânico da ALRAM se reconduza a um status em sentido próprio: trata-se «de uma norma que, em concreto, confere a quem tenha exercido pelo período mínimo de quatro anos o mandato de deputado na [ALRAM], os seguintes direitos, (i) cartão de identificação próprio, previsto no n.º 1, bem como (ii) e (iii) livre trânsito e assistência às reuniões plenárias, ambos nas condições especificadas no n.º 2» (n.º 27 da pronúncia). Ou seja, «[e]mbora imbuído de um assumido reconhecimento público pelo pretérito exercício do cargo político, o legislador mais não fez do que agraciar os antigos titulares do cargo de deputado com a distinção dum acolhimento privilegiado em relação ao visitante comum, mas desacompanhado de quaisquer benefícios tangíveis suplementares» (n.º 31 da pronúncia).

E, em qualquer caso, para a ALRAM, os direitos que a Constituição tem em vista relativamente ao «estatuto dos titulares de cargos políticos» (artigo 117.º) são os direitos relacionados com a qualidade de órgãos e titulares de órgão político, sendo que os direitos e regalias referidos a tal propósito se encontram ligados ao exercício do cargo (cf. o n.º 34 da pronúncia). Ora, «não sendo os antigos deputados titulares dos deveres, responsabilidades, incompatibilidades e imunidades a que alude o artigo [117.º], n.º 2 da CRP e sendo os direitos e regalias ali referidos inerentes ao exercício do cargo, naturalmente que toda e qualquer regalia ou benefício atribuído a quem já não o exerce nem é seu titular, não se encontram circunscritos ao "núcleo essencial" da credencial estatutária» (n.º 35 da pronúncia).

O requerente e o órgão autor da norma colocam duas questões referentes ao estatuto dos titulares de cargos políticos, que, sendo relacionadas, têm autonomia: a questão da relevância estatutária da matéria, isto é, do conjunto das posições jurídicas subjetivas a considerar, e a questão da competência para disciplinar matéria com relevância estatutária.

Cumpre apreciá-las.

24 - No que se refere à primeira questão, verifica-se, desde logo, que a disciplina contida nos n.os 1 a 4 do artigo 48.º-A do regime orgânico da ALRAM, segundo as alterações introduzidas pelo Decreto, é claramente inspirada no artigo 28.º do EDepAR. Aliás, como o requerente sublinha, existe uma «considerável similitude entre o estatuto do "antigo deputado" e suas associações constante do Estatuto dos Deputados [...], e as soluções normativas que, correspondentemente, o legislador regional agora pretende para o "antigo deputado regional"» (n.º 34). A mesma é mais rica do que a ALRAM pretende fazer crer e, sobretudo, não pode ser reduzida a um mero, ainda que «assumido reconhecimento público pelo pretérito exercício do cargo político». Assim, confrontando os dois preceitos, observa-se que:

Em ambos os casos, o estatuto de "antigo deputado" é conferido a quem exerceu o mandato durante pelo menos quatro anos;

Em ambos os casos se prevê que os "antigos deputados" têm direito a um cartão de Deputado próprio (nos termos do EDepAR) ou de identificação próprio (nos termos do novíssimo artigo 48.º-A) (os próprios cartões seguem estruturas muito próximas, como decorre do Anexo V do Decreto e do Despacho n.º 1/95, de 24 de fevereiro, do Presidente da Assembleia da República, que regula os Direitos dos Antigos Deputados e dos Deputados Honorários, publicado no Diário da Assembleia da República, 2.ª série, de 3 de março de 1995);

Em ambos os casos se prevê que os "antigos deputados" têm direito a livre trânsito no edifício das respetivas assembleias (n.º 2 do artigo 48.º-A e n.º 2 do artigo 28.º do EDepAR);

Em ambos os casos se prevê que os "antigos deputados" podem beneficiar de outros direitos e regalias que venham a ser fixados, respetivamente, por despacho do Presidente da Assembleia da República ou por despacho do Presidente da Assembleia Legislativa Regional (artigo 28.º, n.º 3, do EDepAR e artigo 48.º-A, n.º 2);

Em ambos os casos se prevê a possibilidade de reconhecimento de interesse parlamentar às associações constituídas por "antigos deputados", decorrendo desse reconhecimento a possibilidade de as associações terem certos benefícios - «apoio logístico à sua atividade» (artigo 48.º-A, n.º 3) ou «direitos e regalias» (artigo 28.º, n.º 3 do EDepAR) - que vierem a ser fixados por despacho do presidente do órgão.

Em segundo lugar, há que apreciar se existe ou não alguma correlação estatutariamente relevante entre os "deputados em funções" e os "antigos deputados", tal como previstos no EDepAR, ou se correspondem a realidades independentes. E a resposta é positiva, desde logo porque só pode ser "antigo deputado" quem já tiver exercido as funções de deputado. Mais: a importância e sentido da "figura" do "antigo deputado" resulta da projeção, positivamente valorada pelo legislador, da atividade dos antigos deputados sobre a atividade dos deputados atualmente em funções e do próprio parlamento.

Existe, por conseguinte, uma conexão e dependência entre a figura do "antigo deputado" e os deputados em funções, a qual justifica a respetiva previsão no EDepAR.

De resto, a previsão do artigo 117.º, n.º 2, da Constituição consente ao legislador um amplo espaço de conformação dos diferentes estatutos - relativamente aos direitos e regalias dos Deputados à Assembleia da República, apenas condicionado pelo disposto no artigo 158.º da Constituição, que, também ele, abre a possibilidade de o legislador ir mais além do que aí se encontra previsto -, pelo que, deve ser em função do exercício concreto dessa mesma liberdade constitutiva do legislador que se afere o que, em cada caso, se deva ter como "núcleo essencial" de uma dado estatuto. Por outras palavras, e no caso dos Deputados à Assembleia da República, o "núcleo essencial" do respetivo estatuto é um conceito não determinável com base apenas na Constituição; há que, para além dela, e por causa das remissões que a mesma faz para a lei ordinária, considerar também as opções realizadas pelo legislador na definição de tal estatuto.

Por isso, a menos que inexista uma qualquer conexão relevante entre os direitos e regalias legalmente previstos e as funções dos titulares dos cargos públicos (relevando in casu a situação dos Deputados à Assembleia da República) - caso em que se poderá falar de mero "privilégio injustificado" -, não pode deixar de afirmar-se uma coincidência entre a perspetiva formal e a perspetiva material: os direitos pessoais e as regalias formalmente previstos no estatuto devem ser havidos como matéria estatutária. Ou seja, quer do ponto de vista material, quer do ponto de vista formal, os direitos e regalias reconhecidos aos "antigos deputados" integram, por escolha legislativa, o estatuto dos Deputados à Assembleia da República, a menos que ostensivamente se trate de meros "privilégios", isto é, posições jurídicas subjetivas sem qualquer conexão estatutariamente relevante com o exercício do cargo de Deputados.

Deste modo, é exata a afirmação do requerente de que «a aquisição do estatuto de "antigo deputado" constitui um direito dos deputados em sentido próprio ou efetivo» (n.º 45, itálico adicionado). Com efeito, o «estatuto de "antigo deputado" permite ao respetivo titular beneficiar de alguns direitos e regalias que são típicos dos deputados em funções quando deixam de o ser [...]» (ibidem). E, tal como sucede nesses casos, esses direitos e regalias dos "antigos titulares" não são independentes; antes constituem um aspeto em que se analisa o estatuto dos titulares dos cargos públicos em causa.

Importa agora analisar a relevância estatutária formal e material da situação dos antigos deputados à Assembleia da República.

24.1 - O EDepAR prevê, desde a versão originária da Lei n.º 7/93, de 1 de março, a categoria de antigos deputados:

«Artigo 26.º

Antigos Deputados

1 - Os antigos Deputados que tenham exercido mandato de Deputado, durante pelo menos, quatro anos, têm direito a um cartão de identificação próprio.

2 - Os antigos Deputados a que se refere o número anterior têm direito de livre trânsito no edifício da Assembleia da República.

3 - Os Deputados a que se refere o presente artigo têm ainda as regalias que vierem a ser fixados por despacho do Presidente da Assembleia da República, ouvida a Conferência dos Representantes dos Grupos Parlamentares.

4 - Os Deputados que tenham exercido as funções de Presidente da Assembleia da República gozam de estatuto próprio, fixado nos termos do número anterior.»

Por força da renumeração resultante das alterações introduzidas pela Lei n.º 8/99, de 10 de fevereiro, a matéria passou a constar do artigo 28.º, o qual, na sequência das alterações introduzidas pela Lei n.º 3/2001, de 23 de fevereiro - entre elas, a previsão das «associações de interesse parlamentar» - e, bem assim, pelas Leis n.os 9/2001, de 13 de março, e 43/2007, de 24 de agosto, dispõe do seguinte modo (a Lei n.º 16/2009, de 1 de abril, referida pelo requerente e que aprovou a última alteração ao EDepAR, não modificou o artigo 28.º):

«Artigo 28.º

Antigos Deputados

1 - Os antigos Deputados que tenham exercido mandato de Deputado durante, pelo menos, quatro anos têm direito a um cartão de identificação próprio.

2 - Os antigos Deputados a que se refere o número anterior têm direito de livre trânsito no edifício da Assembleia da República.

3 - Os Deputados a que se refere o presente artigo, ou associação ou associações que entre si resolvam constituir, nos termos gerais, quando reconhecidas pelo Plenário da Assembleia da República como associações de interesse parlamentar, podem beneficiar dos direitos e regalias que vierem a ser fixados por despacho do Presidente da Assembleia da República, ouvidos a Conferência de Líderes e o conselho de administração.

4 - Os Deputados que tenham exercido as funções de Presidente da Assembleia da República gozam de estatuto próprio, fixado nos termos da última parte do número anterior.»

Desta evolução pode extrair-se a conclusão de que a figura do "antigo deputado" se encontra presente no EDepAR desde a versão originária de 1993.

24.2 - E, de um ponto de vista jurídico-material, há que assinalar que a figura em causa se encontra incindivelmente ligada ao estatuto dos deputados.

Fernando Amaral sublinha que a mesma pretendeu «manter laços de relacionamento entre a A.R. e os Deputados que por ela passaram, no exercício do seu mandato, por um período de 4 anos, pelo menos» (cf. Autor cit., Estatuto dos Deputados - notas e comentários, Assembleia da República, Lisboa, 1995, p. 111). Trata-se da aquisição automática por quem deixou de ser deputado de um estatuto correlacionado com o estatuto de deputado em funções, na sequência do exercício de funções como deputado por um período mínimo de quatro anos. Como refere aquele Autor:

«[A a criação da figura do "antigo deputado"] pretendeu garantir um salutar relacionamento, ainda que ténue, dos Deputados da A.R. com aqueles que desempenharam funções no exercício do seu mandato pelo período de quatro anos, pelo menos. Esse relacionamento será um interessante veículo para fortalecer amizades e despertar solidariedades sempre vantajosas para quem exerce o mandato de Deputado. Além disso, permite que os que deixaram de ser Deputados continuem, de algum modo, ligados à sede das suas vivências políticas como Deputados. É que não se passa impunemente pela A.R., não só pela diversa e rica experiência vivencial que ela proporciona, no âmbito dos espaços políticos, mas, também, pelo relacionamento social, cultural e humano que promove. Além disso, a gratificante oportunidade de ter sido Deputado constitui motivo plenamente justificado, para os que o foram se mantenham ligados aos que continuam e permanecem na atividade parlamentar» (cf. ob. cit., p. 112).

O "antigo deputado" surge, assim, teleologicamente, como um estatuto associado ao desempenho do mandato parlamentar por um período mínimo de quatro anos, justificando-se, por um lado, como reconhecimento do parlamento àqueles que o serviram por períodos consideráveis, como refere o autor da norma; e, por outro, como resultado da consciência de que a manutenção da ligação entre antigos e atuais deputados é algo não só do interesse dos segundos, como, também, dos próprios espaços políticos que acolhem a vida parlamentar.

24.3 - A análise dos dados jurídico-positivos realizada comprova a importância reconhecida pelo legislador à figura dos "antigos deputados" e permite encontrar na mesma uma racionalidade que justifica a respetiva inclusão no estatuto dos Deputados à Assembleia da República, a que se reporta o artigo 117.º, n.º 2, da Constituição, e que constitui matéria integrada na reserva absoluta da sua competência legislativa, conforme previsto no artigo 164.º, alínea m), do mesmo normativo.

25 - Antes de analisar o estatuto dos deputados à ALRAM, em ordem a apreciar a inconstitucionalidade orgânica imputada ao artigo 48.º-A aditado pelo Decreto ao Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, cumpre recordar a especialidade competencial prevista em relação à definição daquele estatuto.

Como o órgão autor da norma refere (cf. o n.º 36 da sua pronúncia), a Constituição prevê no seu artigo 231.º, n.º 7, que o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas seja definido nos respetivos estatutos político-administrativos. Tal matéria integra, portanto, a reserva de estatuto regional. Nesse sentido, salientou-se no Acórdão n.º 92/92:

«7 - Depois da revisão constitucional de 1982 (Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro), a Constituição da República passou a dispor, no n.º 5 do artigo 233.º, que "o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas é definido nos respetivos estatutos político-administrativos". Estes - os estatutos regionais -, tal como já sucedia na versão originária da Constituição [cf. artigos 164.º, alínea b), e 228.º; e, ainda, o artigo 302.º, n.º 3], têm que ser aprovados pela Assembleia da República. A iniciativa dos respetivos projetos cabe, no entanto, às respetivas assembleias regionais [cf. artigos 164.º, alínea b), e 228.º].

Devendo o estatuto dos titulares dos órgãos de governo regional (membros do governo regional e membros das assembleias regionais: cf. artigo 233.º, n.º 1) constar do respetivo estatuto político-administrativo e tendo este que ser aprovado pela Assembleia da República, embora mediante iniciativa das assembleias regionais, era de entender que o estatuto destes últimos se incluía na reserva de lei estatutária a que se referia o n.º 5 do artigo 233.º.»

Gomes Canotilho e Vital Moreira observam a este propósito:

«O estatuto dos titulares dos órgãos de governo regional (membros da Assembleia e membros do Governo) deve ser definido, naturalmente, pelo estatuto regional (n.º 7), respeitando os princípios constitucionais pertinentes (art. 117.º), bem como, com as devidas adaptações, os princípios deduzíveis do regime constitucional dos deputados da AR [...]. Ao reservar explicitamente para o estatuto regional a definição do estatuto dos titulares dos órgãos regionais, a Constituição não deixa por isso margem para dúvidas de que tal matéria não cabe nem na competência legislativa reservada comum da AR (v. art. 164.º/m), nem na competência legislativa regional, através de decreto legislativo regional [...] Mas nada parece impedir que os estatutos - que não podem "delegar" essa matéria em decreto regional - sejam "regulamentados" por diploma regional [...]» (v. Autores cits., Constituição..., cit., vol. II, cit., anot. VI ao art. 231.º, p. 699).

Antes da introdução do preceito pela Lei Constitucional n.º 1/82, não existia, portanto, a reserva de estatuto em matéria de estatuto dos deputados das Assembleias Legislativas das regiões autónomas. Tal determinou que, tanto na Região Autónoma da Madeira, como na Região Autónoma dos Açores, surgissem diplomas regionais sobre o estatuto dos respetivos deputados, em adaptação das normas contidas no estatuto geral dos deputados aprovado, então, pela Lei n.º 5/76, de 10 de setembro: o Decreto Regional n.º 1/81/A, de 23 de março, e o Decreto Regional n.º 9/81/M, de 2 de maio. Posteriormente, a matéria veio a ser regulada nos estatutos político-administrativos.

Hoje em dia, tanto o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (Lei n.º 39/80, de 5 de agosto, na redação dada pela Lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro), como o EPARAM contemplam tal matéria (cf., respetivamente, os artigos 92.º a 105.º e os artigos 20.º a 35.º, quanto aos deputados à ALRAM, e 64.º a 68.º, quanto aos membros do Governo Regional).

26 - Analisando o estatuto dos deputados à ALRAM contido no EPARAM, em especial no que se refere aos respetivos direitos e regalias, verifica-se que o mesmo sempre assentou num princípio de equiparação estatutária - equiparação entre o estatuto daqueles deputados e o estatuto dos Deputados à Assembleia da República -, mormente por via de uma remissão para o EDepAR. De resto, isso mesmo é expressamente reconhecido pelo requerente, a propósito do artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM («[p]or equiparação os deputados gozam ainda dos demais direitos, regalias e imunidades atribuídos aos Deputados aÌ Assembleia da República, consagrados constitucionalmente ou no respetivo Estatuto»):

«Esta última disposição inserida no EPARAM pretende, como aí se afirma, uma equiparação estatutária em termos de direitos, regalias e imunidades, entre os deputados às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas e os Deputados à Assembleia da República. Assim, quaisquer direitos, regalias ou imunidades que não se encontrem previstos no EPARAM para os deputados regionais, mas que estejam consagrados no Estatuto dos Deputados à Assembleia da República ou na Constituição para estes últimos, serão extensíveis aos primeiros.» (n.º 43 do requerimento)

Com efeito, logo na versão aprovada pela Lei n.º 13/91, o EPARAM previa, quanto aos direitos e regalias dos deputados, o seguinte:

«Art. 22.º Os deputados gozam dos seguintes direitos e regalias:

A parte final do disposto na alínea d) do artigo 22.º contém uma remissão para a lei, remissão essa que deve ser entendida como feita para uma lei que preveja "outras regalias de deputados" não previstas no EPARAM. Ora, dada a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de estatuto dos titulares dos órgãos de soberania (artigo 164.º, alínea m), da Constituição), e sendo a Assembleia da República o único órgão de soberania do tipo assembleia que, tal como as Assembleias Legislativas das regiões autónomas, detém poderes legislativos (artigos 110.º, n.º 1, e 161.º, alínea c), ambos da Constituição), a remissão em causa não pode deixar de ser entendida como feita à eventual lei da Assembleia da República que, para os deputados da Assembleia da República, conferisse "regalias" não previstas nas restantes alíneas do mesmo artigo 22.º Considerando que, à data, vigorava o Estatuto dos Deputados, aprovado pela Lei n.º 3/82, de 13 de março (e alterada pelas Leis n.os 94/89, de 29 de novembro, e 98/89, de 29 de dezembro), a mesma remissão referia-se, pois, a esse Estatuto ou a outras leis da Assembleia da República que, em matéria de direitos dos deputados, o viessem completar ou substituir. E, de facto, tal Estatuto veio a ser revogado pelo EDepAR, aprovado pela Lei n.º 7/93, de 1 de março.

Na redação do EPARAM atualmente em vigor, resultante, na parte que ora interessa, das alterações introduzidas pela Lei n.º 130/99, a matéria dos direitos e regalias dos deputados à ALRAM consta do artigo 24.º, o qual resultou da fusão dos anteriores artigos 21.º, n.º 2, e 22.º (cf. o artigo 22.º da mencionada Lei n.º 130/99) e tem a seguinte redação:

«Artigo 24.º

Direitos

1 - Os deputados gozam dos seguintes direitos:

2 - Os deputados têm direito, por sessão legislativa, a duas passagens aéreas entre a Região e qualquer destino em território nacional.

3 - Os deputados têm ainda direito, por sessão legislativa, a duas passagens, aéreas ou marítimas, entre a Madeira e o Porto Santo.

4 - A falta de deputados por causa de reuniões ou missões da Assembleia Legislativa Regional a atos ou diligências oficiais a ela estranhos constitui sempre motivo justificado de adiamento destes, sem qualquer encargo.

5 - Ao deputado que frequentar curso de qualquer grau ou natureza oficial é aplicável, quanto a aulas e exames, o regime mais favorável entre os que estejam previstos para outras situações.

6 - Os deputados que, no exercício das suas funções ou por causa delas, sejam vítimas de atos que impliquem ofensa à vida, à integridade física, à liberdade ou a bens patrimoniais têm direito a indemnização.

7 - Os factos que justificam a indemnização são objeto de inquérito determinado pelo Presidente da Assembleia, o qual decide da sua atribuição, salvo e na medida em que os danos estejam cobertos por outros meios.

8 - Por equiparação os deputados gozam ainda dos demais direitos, regalias e imunidades atribuídos aos deputados à Assembleia da República, consagrados constitucionalmente ou no respetivo Estatuto.»

Este n.º 8 do artigo 24.º do EPARAM não só confirma a interpretação anteriormente preconizada quanto à remissão contida na parte final do artigo 22.º, alínea d), do mesmo Estatuto, como reitera a remissão para o estatuto dos Deputados à Assembleia da República.

Mas, mais importante ainda, é a consagração expressa do aludido princípio de equiparação estatutária como razão fundante de tal remissão. Isto é, em matéria de direitos, regalias e imunidades dos deputados à ALRAM, o legislador estatutário, considerando juridicamente equiparável a dignidade daqueles deputados à dignidade dos Deputados à Assembleia da República, decidiu que os primeiros devem gozar dos direitos e regalias consagrados no EPARAM, e ainda - como expressamente refere - de todos aqueles direitos e regalias (não consagrados no EPARAM) que são reconhecidos aos Deputados à Assembleia da República pelo respetivo estatuto.

Saliente-se que idêntica opção político-legislativa foi realizada no tocante aos deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores. Com efeito, o artigo 97.º do respetivo Estatuto Político-Administrativo dispõe do seguinte modo:

«Artigo 97.º

Direitos, regalias e imunidades dos deputados

O Estatuto dos Deputados à Assembleia da República é aplicável aos deputados à Assembleia Legislativa no que se refere aos direitos, regalias e imunidades constitucional e legalmente consagrados, com as necessárias adaptações e de acordo com as especificidades consagradas no presente Estatuto e no respetivo regime legal de execução.»

27 - Como referido, este entendimento não é questionado pelo requerente. O que este contesta é que a figura do "antigo deputado", introduzida pelo novo artigo 48.º-A do regime orgânico da ALRAM, se possa conter no âmbito daquela equiparação.

27.1 - Em primeiro lugar, sustenta o requerente que, sendo o "antigo deputado" uma figura a se, prevista apenas no EDepAR e até hoje sem correspondência no EPARAM, não pode a mesma ser transposta para o âmbito deste último. «Caso ela já existisse [no quadro do EPARAM], poderia considerar-se a possibilidade de uma "equiparação", nos termos em que se encontra disposto para os deputados em funções. Porém, para que qualquer equiparação possa operar, é necessário que ambos os normativos em relação contemplem a figura ou o estatuto cuja equiparação se pretenda fazer ocorrer. O que não é o caso, pois a figura do "antigo deputado" existe apenas no Estatuto dos Deputados e não no EPARAM» (n.º 44 do requerimento).

Subjaz a este argumento um entendimento segundo o qual, os "deputados em funções" e os "antigos deputados", tal como previstos no EDepAR, correspondem a realidades independentes. Mas não é assim, pois, como já evidenciado, a importância e sentido da figura do antigo deputado resulta da projeção, positivamente valorada pelo legislador, da atividade dos antigos deputados sobre a atividade dos deputados atualmente em funções e do próprio parlamento.

Daí a conclusão da existência de uma conexão e dependência entre a figura do "antigo deputado" e os deputados em funções que, do ponto de vista jurídico-material, justifica a respetiva previsão no EDepAR, a título de matéria com relevância estatutária.

Mais: a evolução legislativa do tratamento do "antigo deputado" pelo EDepAR permite demonstrar que tal figura se encontra presente naquele Estatuto, desde a versão originária do mesmo, constante da Lei n.º 7/93, de 1 de março (artigo 26.º). Tal significa que a equiparação a que procedeu o artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM, na versão de 1999, teve necessariamente em conta a existência, no âmbito do EDepAR, daquela figura. Consequentemente, de um ponto de vista jurídico-formal, também nada justifica a exclusão da figura do "antigo deputado" do âmbito da equiparação prevista no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM.

27.2 - Questão diversa, e que pode suscitar dúvidas no caso em apreciação, é a de saber se, integrando a figura do "antigo deputado" o estatuto dos Deputados à Assembleia da República - e, nessa medida, sendo abrangida pela equiparação prevista no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM -, e sendo o estatuto dos deputados das Assembleias Legislativas das regiões autónomas matéria de reserva estatutária (artigo 231.º, n.º 7, da Constituição), ainda há espaço para uma autónoma intervenção do legislador regional, nos termos intencionados pelo autor do Decreto. Recorde-se a posição Gomes Canotilho e Vital Moreira acima transcrita: ao reservar explicitamente para o estatuto regional a definição do estatuto dos titulares dos órgãos regionais, a Constituição não deixa por isso margem para dúvidas de que «tal matéria não cabe na competência legislativa regional, através de decreto legislativo regional» (cf. supra o n.º 25). Na verdade, inexistindo tal espaço, o artigo 48.º-A, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, invadiria a aludida reserva estatutária e, consequentemente, teria de ser considerado inconstitucional, por dispor sobre matéria reservada à competência legislativa da Assembleia da República (cf. o artigo 227.º, n.º 1, alínea a), com referência ao artigo 161.º, alínea b), ambos da Constituição).

27.2.1 - Todavia, são os mesmos Autores que formulam um princípio de resposta: «nada parece impedir que os estatutos - que não podem "delegar" essa matéria em decreto regional - sejam "regulamentados" por diploma regional» (ibidem).

No mesmo sentido, Rui Medeiros sublinha que o princípio da reserva estatutária decorrente do artigo 231.º, n.º 7, da Constituição não deve ser «absolutizado, não se podendo olvidar que, não apenas por razões pragmáticas, mas também por força da dignidade normativa e da rigidez da lei estatutária, não se deve exigir dos estatutos uma regulamentação exaustiva e de pormenor desta matéria de reserva estatutária» (cf. Rui Medeiros/Tiago Fidalgo de Freitas/Rui Lanceiro, Enquadramento, págs. 46-47, cit. apud Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, anot. IX ao art. 231.º, p. 410).

De resto, é isso mesmo que se encontra previsto, com referência às necessárias adaptações, no artigo 97.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (cf. supra o n.º 26). Com efeito, nos termos desse preceito, o Estatuto dos Deputados à Assembleia da República também é aplicável aos deputados à Assembleia Legislativa no que se refere aos direitos, regalias e imunidades constitucional e legalmente consagrados, «com as necessárias adaptações». E estas, consoante o que estiver em causa, podem naturalmente ser realizadas por via normativa, mediante a aprovação de decretos legislativos regionais.

27.2.2 - A equiparação estatutária prevista no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM deve, assim, ser entendida como um princípio que não impõe a uniformidade nem a identidade das soluções por ela abrangidas. Aliás, nem tal seria conciliável com o princípio da subsidiariedade (artigos 6.º, n.º 1, da Constituição, e 11.º do EPARAM) ou com o poder de auto-organização próprio das assembleias, para mais tratando-se - como sucede no caso da ALRAM - de um órgão representativo dotado de legitimidade democrática direta. A referida equiparação significa, justamente, o reconhecimento, por parte do legislador estatutário, da igual dignidade democrática das duas assembleias e dos seus membros: a atribuição aos deputados da ALRAM dos direitos, regalias e imunidades atribuídos aos Deputados à Assembleia da República pelo respetivo estatuto, funda-se na equiparação dos primeiros aos segundos. E tal equiparação coenvolve o reconhecimento da dignidade própria da ALRAM, enquanto Assembleia Legislativa de uma região autónoma.

Deste modo, é de entender que, salvaguardadas as opções de princípio e as escolhas primárias - como, por exemplo, a criação de um estatuto do "antigo deputado" ou a previsão de assembleias de interesse parlamentar constituídas por tais deputados - realizadas pela lei da Assembleia da República que defina o estatuto dos seus deputados, o princípio da equiparação estatutária consagrado no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM habilita a ALRAM, no exercício do seu poder de auto-organização, e sob a forma de decreto legislativo regional, a aprovar ajustamentos e adaptações ao regime dos direitos, regalias e imunidades previsto na citada lei da Assembleia da República, considerados necessários, pela própria ALRAM, em razão das suas especificidades (cf. também os artigos 37.º, n.º 1, alínea c), e 40.º, alínea vv), ambos do EPARAM).

Consequentemente, a criação do estatuto de "antigo deputado", nos termos previstos no artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, não é de per si organicamente inconstitucional, uma vez que prima facie pode ser entendido como o resultado da adaptação às especificidades regionais de uma figura ou regime igualmente consagrado no estatuto dos Deputados à Assembleia da República, designadamente no artigo 28.º do EDepAR.

Porém, daqui não se segue que todas as normas do referido artigo 48.º-A devam ser objeto de um juízo negativo de inconstitucionalidade. Aliás, tal juízo só poderá incidir sobre aquelas normas que se limitem a uma adaptação sem quebra do paralelismo ou analogia com a solução homóloga aplicável aos Deputados à Assembleia da República. A falta de solução paralela ou a contradição teleológica das soluções, essas sim, determinarão um juízo positivo de inconstitucionalidade.

28 - Uma vez que, de acordo com o pedido formulado pelo requerente, a inconstitucionalidade dos n.os 3 e 4 e 5 e 6 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, será objeto de apreciação autónoma, cumpre, por ora, verificar tão-somente se as mencionadas exigências subjacentes ao princípio da equiparação se mostram respeitadas no tocante às normas dos n.os 1 e 2 do mesmo preceito.

Ora, quanto a estas últimas normas, supra no n.º 24, já se apurou existir o paralelismo exigido no que se refere aos aspetos nelas contemplados: (i) o exercício de funções como deputado durante pelo menos quatro anos, como pressuposto de aquisição do estatuto de "antigo deputado"; (ii) direito a um cartão de identificação como "antigo deputado"; (iii) direito a livre trânsito dos "antigos deputados" no edifício das respetivas assembleias; (iv) previsão de os "antigos deputados" poderem vir a beneficiar, na sequência de atribuição por despacho do Presidente da Assembleia da República ou do Presidente da Assembleia Legislativa Regional, de outros direitos e regalias para além dos que já se encontram previstos no seu estatuto (cf. o artigo 28.º, n.º 3, do EDepAR e o n.º 2 do novo artigo 48.º-A).

E) A inconstitucionalidade orgânica dos n.os 3 e 4 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto

29 - No que se refere às associações de interesse parlamentar previstas no n.º 3 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, verifica-se, igualmente, que as mesmas têm paralelo nas associações a que se reporta o artigo 28.º, n.º 3, do EDepAR: aquelas que os antigos Deputados à Assembleia da República resolvam entre si constituir, nos termos gerais, e que o Plenário da Assembleia da República reconheça como sendo associações de interesse parlamentar.

É certo que estas últimas associações de antigos deputados são introduzidas no EDepAR apenas pela Lei n.º 3/2001, de 23 de fevereiro - isto é, num momento posterior à segunda revisão do EPARAM operada pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, e que foi esta Lei que consagrou no EPARAM o princípio da equiparação estatutária nos termos que constam do seu artigo 24.º, n.º 8. Mas daí não decorre que a referência ao estatuto dos Deputados à Assembleia da República contida nesse preceito deva ser feita para o regime estatutário em vigor à data do início de vigência da Lei n.º 130/99 - ou seja, para o EDepAR, na versão da Lei n.º 8/99, de 10 de fevereiro.

Bem pelo contrário, o referido princípio da equiparação estatutária, enquanto razão fundante da remissão para o estatuto dos Deputados à Assembleia da República (cf. supra o n.º 26), impõe, pela sua própria lógica interna (cf. supra o n.º 27.2.2), que a remissão em causa revista uma natureza dinâmica e não estática, ou seja: «não visa incorporar rigidamente um certo conteúdo da norma para que se remete mas tanto o conteúdo da norma atual como o conteúdo de qualquer outra que a venha a substituir no futuro» (cf. Dias Marques, Introdução ao Estudo do Direito, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 1972, p. 165). Por isso, adianta o mesmo Autor, nesses casos, o que se tem em vista «não é a própria norma mas o regime jurídico da matéria a que ela respeita» (ibidem), o qual pode sofrer modificações ao longo do tempo.

30 - O requerente não suscita nenhuma específica questão de inconstitucionalidade do regime das associações de interesse parlamentar conexionada com o respeito das exigências de paralelismo de soluções subjacentes ao princípio da equiparação. Neste particular, limita-se a reconhecer que a matéria de tais associações de "antigos deputados", nos termos em que se encontra regulada no artigo 48.º-A, n.º 3, aditado pelo Decreto, «integra o próprio estatuto do "antigo deputado" (n.º 51 do requerimento). Assim, se este estatuto, globalmente considerado é inconstitucional, a disciplina nele integrada também o será (cf. ibidem, o n.º 52). Daí que, seguindo a metódica anteriormente referida relativamente à apreciação do respeito pelo princípio da equiparação estatutária (cf. supra o n.º 27.2.2), se imponha a análise de eventuais aspetos desviantes contidos nessa disciplina.

Antes, porém, cumpre apreciar uma outra questão de constitucionalidade, ainda a propósito de tais associações, que o requerente também suscita, mas que é autónoma da problemática colocada pelo referido princípio da equiparação.

31 - Sustenta o requerente que, considerem-se ou não as associações de "antigos deputados" como revestindo uma natureza política (isto é, podendo as mesmas fundar-se na liberdade de associação garantida pelo artigo 46.º da Constituição ou no direito de constituir ou participar em associações políticas, abrangido pelo disposto no artigo 51.º do mesmo normativo), «certo é que as mesmas constituem, pelo menos, manifestações da liberdade de associação garantida pelo artigo 46.º da Constituição» (n.º 53). Entende, por isso, «que o Decreto em apreço introduz uma disciplina geral quanto a um certo tipo de associação, no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, que é matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, sobre a qual não pode sequer haver (e não houve) autorização legislativa às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas» (n.º 54). Daí retirar a conclusão de que as normas dos n.os 3 e 4 (na parte referente às associações de interesse parlamentar) do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, são organicamente inconstitucionais, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea b), 227.º, n.º 1, alínea b), e 228.º, n.º 1, todos da Constituição (n.º 55).

Porém, quanto a este aspeto, e como é sublinhado pela ALRAM na sua pronúncia (n.os 39 a 45), o requerente labora num evidente equívoco: o regime em apreciação não interfere com o âmbito de proteção da liberdade de associação - a não ser assim, poderia equacionar-se uma eventual invasão da reserva relativa competencial da Assembleia da República. Do que se trata é - e é apenas - da especificação dos requisitos necessários ao reconhecimento do interesse parlamentar de associações de "antigos deputados" já constituídas; e não dos requisitos que presidem à constituição de tais associações.

Assim, fica afastada a invocada inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 227.º, n.º 1, alínea a) - pois que, não apenas inexiste uma lei de autorização legislativa, como a emissão da mesma não é na matéria em causa admissível (cf. a alínea b) desse artigo 227.º, n.º 1) - com referência ao artigo 165.º, n.º 1, alínea b), ambos da Constituição.

32 - Há aspetos da disciplina relativa às associações de interesse parlamentar contida nos n.os 3 e 4 do artigo 48.º-A aditado pelo Decreto ao regime orgânico da ALRAM que não têm uma correspondência exata com as previsões homólogas constantes do artigo 28.º do EDepAR. Estão em causa, nomeadamente: (i) a exigência, como requisito do reconhecimento de interesse parlamentar, de que as associações de "antigos deputados" «reflitam pluralidade partidária e democrática»; (ii) a exigência de que o reconhecimento do interesse parlamentar das associações de "antigos deputados" seja feito por maioria de dois terços do plenário da ALRAM; e (iii) a possibilidade de as mesmas associações, uma vez reconhecido o seu interesse parlamentar, beneficiarem de apoio logístico à sua atividade, a conceder por despacho do Presidente da Assembleia.

Importa, por isso, apreciar se, em relação a tais aspetos, o Decreto se limitou a uma adaptação sem quebra do paralelismo ou analogia com a solução homóloga aplicável aos Deputados à Assembleia da República; ou, ao invés, consagrou soluções que vão para além, ou mesmo contra, o que em tal domínio se encontra estabelecido no EDepAR. Somente neste último caso se imporá um juízo positivo de inconstitucionalidade, por violação da reserva de estatuto, quanto às normas do Decreto que consagrem soluções desviantes (cf. supra o n.º 27.2.2).