Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 171/2020 — Declara a ilegalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da…

6 - Notificado para se pronunciar sobre os pedidos, nos termos conjugados dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, o Presidente da ALRAM respondeu nos seguintes termos:

«I - Da falta de legitimidade dos requerentes para suscitar a fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade

1.º

Os pedidos constantes dos processos supra identificados, na parte respeitante à fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade, subscritos, respetivamente, por onze e por seis Deputados da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, carecem de legitimidade processual, não obedecendo ao exigido pela alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República.

2.º

Isto porque, em ambos os processos não se configura, de modo algum, a eventual violação dos direitos das regiões autónomas ou, concretamente, da Região Autónoma da Madeira.

3.º

Na verdade, atento o peticionado, verifica-se que são invocadas quer num, quer noutro daqueles processos, normas respeitantes a quóruns de reuniões Plenárias da Assembleia Legislativa da Madeira e, bem assim, também, à contagem de votos, em determinadas situações, naquelas mesmas reuniões (cf., respetivamente, artigos 63.º n.º 1, e 104.º, do Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira, na redação introduzida pela Resolução da mesma Assembleia n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril), sendo que, tais normas, respeitam ao funcionamento da Assembleia, prendendo-se com requisitos de reuniões Plenárias (funcionamento e deliberação) e apuramento de votos, nas situações ali contempladas.

4.º

O poder de requerer a fiscalização abstrata da constitucionalidade, conferido aos Deputados das assembleias legislativas (tal como a outras entidades referidas no mesmo preceito) pressupõe, sob pena de ilegitimidade, que esteja em causa, necessariamente, uma eventual violação de direitos das regiões em face do Estado nacional, como resulta da jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional, designadamente dos seus Acórdãos n.os 198/00, 615/03, 75/04, 239/05 e 96/14, entre outros.

5.º

Na verdade, entre os direitos das regiões autónomas, configuram-se aqueles próprios da sua esfera jurídica face a República, como é exemplo o direito das mesmas serem ouvidas, através dos seus órgãos de governo próprio, em matérias da competência dos órgãos de soberania que lhes respeitem, consagrado no n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, cuja ofensa constituiria, nomeadamente, no caso da Região Autónoma da Madeira, indubitavelmente, violação de um seu direito constitucionalmente reconhecido, face ao Estado. Porém, como pode configurar-se uma tal natureza em normas constantes de diploma aprovado por Resolução da própria Assembleia Legislativa da Madeira, respeitantes ao funcionamento de Plenários e ao respetivo apuramento de votos?

6.º

Na verdade, não se vislumbra em qualquer dos requerimentos de inconstitucionalidade em causa a eventualidade da existência de violação de direitos das regiões autónomas e, concretamente, de algum dos que respeitam a Região Autónoma da Madeira, oriundos das normas que ora foram, pelos peticionantes, enviadas a sindicância desse douto Tribunal.

7.º

Assim, no que respeita aos dois requerimentos em que é suscitada a fiscalização da constitucionalidade abstrata sucessiva, não estando em causa a violação de direitos das regiões autónomas e, concretamente, de algum dos que assistem a Região Autónoma da Madeira em face do Estado, ao contrário do que nos mesmos se pretende fazer crer, devem ambos ser rejeitados por essa parte, relativamente a qualquer dos normativos sobre os quais a questão da inconstitucionalidade é levantada, por carecerem de legitimidade processual em virtude de não estar, efetivamente, preenchido o requisito a esse respeito exigido pela alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República.

II - Resposta a matéria peticionada

8.º

Sem prejuízo de quanto acima se mencionou, cabe, em abono da cautela e da melhor análise que ao caso se impõe, carrear a ambos os processos que juntos correm os seus termos nesse douto Tribunal, a matéria que, na perspetiva da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, contribui para esclarecer a conformidade constitucional e legal dos normativos trazidos à sindicância da fiscalização da constitucionalidade e da legalidade dos normativos constantes dos artigos 63.º e 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira, na versão constante da Resolução n.º 16-A/2020/M, pese, embora, a falta do requisito da legitimidade processual para suscitar tal verificação, nos termos que já referimos.

9.º

Assim, e começando, o n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira, com a alteração introduzida pela Resolução n.º 16-A/2020/M, fixou o quórum mínimo exigido para o funcionamento da mesma Assembleia Legislativa, em um terço do número de deputados em efetividade de funções, ao invés da maioria do número legal dos seus membros, como antes da alteração se dispunha.

10.º

A alteração, embora surgida no contexto da pandemia da doença de COVID-19 e das deliberações tomadas entre os próprios Partidos em Conferências de Representantes, nas quais, os Líderes dos Grupos Parlamentares e Partido com representação parlamentar, concordaram com a contenção de presenças obrigatórias e com a observância de afastamentos em Plenário, coaduna-se com a eventual continuidade que possa imperar a esse respeito ou com qualquer outra situação que imponha idênticos cuidados.

11.º

Além do mais, certo é que, por exemplo, o Regimento da Assembleia da República, constante da sua Resolução n.º 1/2007, de 20 de agosto, cuja última alteração foi introduzida pela Resolução n.º 1/2018, de 22 de janeiro, exige como quórum mínimo para funcionar em reunião Plenária a presença de, pelo menos, um quinto do número de Deputados em efetividade de funções (cf. n.º 1 do artigo 58.º do citado diploma), enquanto na Região Autónoma da Madeira, dada a proporção, se exigiu um terço de presenças mínimas obrigatórias, para a mesma finalidade.

12.º

Tal norma regimental parlamentar não desobriga os Deputados de comparecer às reuniões Plenárias nem lhes impõe que não compareçam ou que não venham a apresentação, apreciação, discussão ou votação das matérias nas ditas reuniões, outrossim, não afasta a participação democrática de todos e de cada um, nem, obviamente, prejudica a sua substituição nos termos e situações legais que a tal devam conduzir, nem se prende com qualquer tipo de ofensa ao direito de oposição, como está bem de ver.

13.º

A norma, sendo de quórum, como é, constitui, clara e expressamente, um mero limite mínimo, portanto, regimentalmente e como sempre, por regra, todos os Deputados da Assembleia Legislativa da Madeira, dentro do número legal de assentos parlamentares e de acordo com a representatividade de cada bancada, tem o direito e o dever de estar presente nos Plenários e outra coisa não decorre da dita norma que não colide assim, de todo, com qualquer preceito constitucional e é, portanto, conforme com a Constituição da República.

14.º

De resto, da sua leitura, resulta mesmo uma maior exigência, pois que, com a alteração introduzida pela Resolução da Assembleia Legislativa da Madeira n.º 16-A/2020/M, face a situações como as que se viveram já e ainda se vêm vivenciando, o mínimo de um terço dos Deputados permite garantir condições para assegurar a realização de Plenários, ainda que se verifique, agora ou em qualquer altura, razões, nomeadamente, sanitárias, que imponham restrições de presenças, conforme deliberado com os Representantes dos Partidos na respetiva Conferência.

15.º

A mencionada alteração garante a realização de reuniões Plenárias, no entanto, por ser um quórum e, por isso, definir presenças mínimas e não máximas, não veda as presenças de qualquer um dos seus legítimos membros nem limita os direitos de cada Deputado regional ou sequer os desobriga, regimentalmente, de qualquer um dos seus deveres, pois toda e qualquer falta a reuniões parlamentares terá, como sempre foi, de ser justificada.

16.º

Mas se a norma em causa é conforme com a Constituição da República, a mesma também se mostra dentro dos limites estatutários que se lhe impõe observar, de acordo com o n.º 3 do artigo 232.º da Constituição da República que confere competência para a Assembleia Legislativa da Madeira elaborar e aprovar o seu regimento, nos termos da Constituição e do respetivo Estatuto Político-Administrativo, inexistindo, concomitantemente, violação do normativo estatutário, conforme de seguida se explanará.

17.º

Cabe, a esta parte, analisar o artigo 52.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, revisto e alterado pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto, e 12/2000, de 21 de junho, o qual aqui passamos a transcrever, para facilitação discursiva:

'Artigo 52.º

Quórum

A Assembleia Legislativa Regional considera-se constituída em reunião plenária encontrando-se presente a maioria dos seus membros.'

Por sua vez, a norma regimental na sua atual redação passou a dispor a este respeito que:

'Artigo 63.º

Quórum

1 - A Assembleia Legislativa só poderá funcionar em reunião plenária, achando-se presente, pelo menos, um terço do número de deputados em efetividade de funções.'

18.º

O normativo em causa vem constando do EPARAM desde a sua versão originária como se pode constatar, lendo a Lei n.º 13/91, de 5 de junho (art. 36.º, n.º 1); contudo, a esse tempo, já o Regimento do parlamento madeirense que vigorava a data, constante da Resolução da, então, Assembleia Legislativa Regional n.º 9/87/M, de 27 de novembro, continha uma norma sobre o quórum de funcionamento em reunião Plenária, constante do n.º 1 do artigo 62.º da citada Resolução de 1987.

19.º

Aquele anterior Regimento do Parlamento madeirense dispunha, a este respeito, o que passamos a citar:

'A Assembleia só poderá funcionar em reunião plenária, achando-se presente a maioria do número legal dos seus membros.'

Do cotejo das normas regimentais citadas com a norma transcrita do EPARAM, referente a quórum de plenários parlamentares, é expresso e notório o distintivo elemento literal de um e de outros, constatando-se, no que se reporta ao EPARAM, uma redação abeira em contraposição as redações regimentais que usam o termo restritivo e claramente imperativo 'só poderá funcionar em reunião plenária'.

20.º

Verifica-se, pois, pelos seus termos, que o normativo estatutário, contrariamente ao regimental, não se configura de forma imperativa e categórica e nem mesmo dispositivo sobre o concreto e específico quórum de funcionamento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, até porque tal, a verificar-se, constituiria um claro excesso de estatuto, visto que esta é uma matéria de natureza, claramente, organizativa, de funcionamento, que se contém na competência autorregulatória desta Assembleia Legislativa, nos termos do que também consagra o EPARAM, na alínea a) do artigo 49.º

21.º

Assim, a redação do n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, na redação atual, não colide com o artigo 52.º do EPARAM, o qual não é impeditivo, designadamente, da definição, por esta mesma Assembleia, através de Resolução, do quórum mínimo necessário ao seu funcionamento, norma que cabe nas suas competências de autorregulação e que o EPARAM não limita específica categórica e imperativamente, pois, na verdade, não se trata, por esta banda, de matéria que revista, sequer, natureza estatutária.

22.º

Aliás, o dito normativo enquadra-se no que foi deliberado, por unanimidade, em Conferência dos Representantes dos Partidos, pelos Líderes dos Grupos Parlamentares e Representante de Partido com assento no parlamento desta Região Autónoma, de forma a assegurar, face as limitações respeitantes a pandemia da COVID-19, a realização dos trabalhos parlamentares presenciais em condições de respeito pelo necessário distanciamento físico e de presenças em Plenários, assegurando, por um lado, o quórum de funcionamento de um terço dos deputados e o respetivo quórum de deliberação, mantendo a representatividade de cada Grupo Parlamentar, de acordo com a distribuição proporcional dos Deputados e, ainda, mediante reavaliação em reuniões subsequentes.

23.º

Assim, nas Conferências dos Representantes dos Partidos n.os 9 e 10, realizadas, respetivamente, em 15 de abril e 1 de maio do ano corrente, deliberou-se, por unanimidade, dar prossecução à alteração do normativo regimental ora em causa, inclusive, o do n.º 1 do artigo 63.º, nos termos que vieram a ser aprovados pela Resolução n.º 16-A/2020/M, assegurando-se, nesta matéria, a legalidade regimental e a efetiva proporção na representatividade dos Grupos Parlamentares e Deputado Único Representante, como já exposto.

24.º

Assim, a alteração conferida ao n.º 1 do artigo 63.º do Regimento desta Assembleia não colide com a Constituição da República nem com o EPARAM, designadamente, não colide com o artigo 52.º deste último, dado o seu caráter não especificado nem imperativo e que, portanto, deixou incólume a competência própria da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira para, no respeito pelo n.º 3 do artigo 232.º da Constituição e da alínea a) do artigo 49.º do EPARAM, elaborar/alterar o seu Regimento, dispondo em matéria de quórum de funcionamento.

25.º

O que vimos de expor, evidencia, por nossa parte, que a norma constante do n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira, na sua atual redação, não só não é inconstitucional, a nenhum título, como também não é ilegal, e enquadra-se nos parâmetros constitucionais e estatutários, erigindo-se, legítima e validamente, no ordenamento jurídico em que se insere.

26.º

Continuando, cabe-nos passar a matéria concernente a também suscitada fiscalização da constitucionalidade e legalidade do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira, na redação conferida pelo artigo 1.º da já citada Resolução n.º 16-A/2020/M, sendo que, por esta banda, interessará chamar a colação, especialmente, os n.os 2 e 3 do referido artigo 104.º, que preceituou, segundo aquela versão, o seguinte:

'Artigo 104.º

Requisitos da votação

1 - Salvo nos casos previstos na Constituição, no Estatuto da Região ou no Regimento, todas as deliberações são tomadas a pluralidade de votos, estando presente a maioria do número legal de deputados, na última reunião de cada semana, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 74.º

2 - As deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos à coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, são válidas desde que verificado o quórum de funcionamento.

3 - Nas deliberações tomadas nos termos dos números anteriores, os votos expressos pelos deputados presentes serão contados como representando o universo do respetivo grupo parlamentar, sem prejuízo do disposto na parte final do n.º 3 do artigo 106.º

4 - As abstenções não contam para o apuramento da maioria.

5 - O resultado de cada votação é imediatamente anunciado pela Mesa.'

27.º

O n.º 1 do citado artigo 104.º não sofreu quaisquer alterações de redação com a Resolução da Assembleia Legislativa da Madeira n.º 16-A/2020/M, determinando o quórum deliberativo, igualmente ao que já vinha sendo, exigindo a maioria do número legal de Deputados e nenhuma não conformidade constitucional ou estatutária no mesmo se encerra, sendo que naquele preceito cabem todas as deliberações tomadas ou a tomar em reunião plenária, como refere o próprio normativo, salvo os casos previstos na Constituição, no EPARAM ou no Regimento.

28.º

Já o n.º 2 do citado artigo 104.º alterou a sua redação com a Resolução da Assembleia Legislativa da Madeira n.º 16-A/2020/M, admitindo, para 'deliberações' sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos a coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, a respetiva validade, desde que se verifique o quórum de funcionamento, ou seja, um terço do número de deputados em efetividade de funções; assim, embora todas as deliberações sejam tomadas de acordo com o quórum exigido no n.º 1 do artigo em referência, desde que estejam em causa, estritamente, aspetos relacionados com a coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, se não se verificar aquele quórum, ainda assim, desde que se verifique um terço das presenças dos deputados em efetividade de funções, o que for assumido sobre aquelas espécies de matérias, é admitido como válido.

29.º

Note-se que não estão em causa, neste n.º 2 do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira, deliberações no seu sentido pleno e rigoroso, o qual pressupõe um resultado exterior da manifestação da vontade do órgão competente para tal, neste preceito estão, sim, em previsão, aspetos preparatórios ou de suporte, de articulação ou ligação interna que não se incluem em qualquer tipologia de atos que postulem a necessária intervenção do Plenário para terem validade.

30.º

Estão em causa, no normativo ora em apreço, pela configuração do preceito, matérias que passam pela competência de direção do próprio Presidente da Assembleia Legislativa (cf. n.º 1 do artigo 18.º do Regimento) ou da Conferência dos Representantes dos Partidos, órgão onde, como é consabido, para além do próprio Presidente da Assembleia, têm lugar os Presidentes dos Grupos Parlamentares ou quem os substitua e os Deputados constituídos em representação parlamentar, no qual aqueles possuem um número de votos igual ao do número de Deputados que representam (cf. n.os 1, 2 e 4, todos do artigo 26.º, do Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira).

31.º

Significa o que vimos de dizer que quando no n.º 2 do artigo 104.º em apreço é admitida a validade de 'deliberações' nos aspetos já referidos, com a presença do quórum necessário ao funcionamento (um terço dos deputados em efetividade de funções), estão em causa, como bem se constata na própria letra do preceito, aspetos internos, de suporte, para assegurar o regular funcionamento da Assembleia, os quais, em último e verdadeiro termo, cabem no poder de decisão do próprio Presidente de per si ou sustentado no que for considerado em Conferência dos Representantes dos Partidos, sendo, aí, a deliberação validamente tomada, não por um terço dos deputados mas, apenas, pelos Presidentes dos Grupos Parlamentares ou por quem os substitua e, bem assim, pelo(s) Deputado(s) de Partido(s) com representação parlamentar, que ali votam e contam como sendo toda a bancada que representam.

32.º

E não pode alcançar-se, de todo em todo, na norma constante do n.º 2 do artigo 104.º, a inclusão de 'deliberações' que sejam de alteração ao Regimento pois que tal obedece ao formalismo próprio (Resolução) e legalmente tipificado no artigo 247.º do Regimento, jamais poderia conter-se no n.º 2 do artigo 104.º que se refere a 'aspetos circunscritos a coordenação de trabalhos ou seus procedimentos'.

33.º

De resto, na Assembleia Legislativa da Madeira, as decisões sobre matérias com aquela natureza meramente interna e procedimental têm sido, efetivamente, decididas pelo signatário ou são alvo de deliberação pelos Líderes Parlamentares e Deputado Único Representante, em Conferência dos Representantes dos Partidos, nos termos regimentais.

34.º

Assim, bem se vê que o n.º 2 não encerra matéria que colida com qualquer preceito constitucional, designadamente, com o n.º 2 do artigo 116.º, pois que todas as deliberações tomadas pelo Plenário da Assembleia Legislativa da Madeira, como se refere no n.º 1 do artigo 104.º que não sofreu quaisquer alterações com a Resolução n.º 16-A/2020/M, foram e são tomadas 'estando presente a maioria do número legal de deputados', e aqui sim, a expressão deliberações está no seu pleno sentido e significado - logo a conformidade constitucional é patente, resultando que o n.º 2 do artigo 104.º do Regimento na atual redacção não contende, designadamente, com o n.º 2 do artigo 116.º da Lei Fundamental, ainda que se entenda que o mesmo também abarca as deliberações tomadas pelos plenários das assembleias legislativas regionais.

35.º

Outrossim, o normativo em apreço não viola preceito estatutário, sendo legal e contido nos limites parametrizadores do EPARAM que, porventura, se lhe impusessem, concretamente, não colide com o artigo 52.º do mesmo EPARAM, quer pela natureza das situações abrangidas na norma regimental, quer pelo facto do mencionado artigo 52.º do EPARAM não ser definidor de um específico quórum de deliberação em Plenário e não ser categórico nem imperativo nos seus próprios termos, concluindo o signatário que o dito n.º 2, do artigo 104.º, não viola qualquer preceito constitucional nem estatutário, mostrando-se conforme a todo o quadro legal e parametrizador vigente.

36.º

Cabe, ainda, carrear à presente pronúncia o n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira, na versão constante da Resolução n.º 16-A/2020/M, o qual, resultante também da nova redacção conferida pela mencionada Resolução, é alvo do pedido de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade, nos processos ora em resposta.

De acordo com a versão regimental anterior a introduzida pela identificada Resolução n.º 16-A/2020/M, encontrava-se no n.º 2 do artigo 104.º o preceito seguinte:

'2 - Nas deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos a coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, desde que estejam presentes mais de dois terços dos deputados de cada Grupo Parlamentar, os votos expressos serão contados como representando o respetivo universo.'

Na redação resultante da identificada Resolução n.º 16-A/2020/M, passou a constar do n.º 3 do artigo 104.º, o que aqui de novo respigamos:

'3 - Nas deliberações tomadas nos termos dos números anteriores, os votos expressos pelos deputados presentes serão contados como representando o universo do respetivo grupo parlamentar, sem prejuízo do disposto na parte final do n.º 3 do artigo 106.º'

37.º

O normativo em causa, embora circunstancialmente desencadeado pela precaução relativa a presenças conjuntas em razão da pandemia da doença de COVID-19, ainda permanecente, erigiu-se, como não podia deixar de ser, na observância dos normativos legais vigentes, articulando-se, intrinsecamente, com o n.º 1 e com o n.º 2 do mesmo artigo 104.º e, ainda, com o n.º 3 do artigo 106.º, todos do Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira.

38.º

O mencionado normativo assenta na regra geral do apuramento de votos de acordo com a representatividade de cada Grupo Parlamentar ou Partido, como se encontra traçado no n.º 3 do artigo 106.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Madeira, no caso da votação por levantados e sentados, consagrada como forma usual de votar [cf. alínea a) do n.º 1 do citado artigo 106.º].

39.º

Efetivamente, na tipologia regra de votação, dispõe o n.º 3 do citado artigo 106.º, e citamos '[...] a Mesa apura os resultados de acordo com a representatividade dos Grupos Parlamentares e Partidos [...]', ou seja, os resultados são apurados, nesta determinada como usual forma de votação, de acordo com o princípio da representatividade das respetivas bancadas parlamentares, necessariamente, como finaliza, estatuindo, aquele normativo: '[...] especificando o número de votos individualmente expressos em sentido distinto da respetiva bancada e a sua influência no resultado, quando a haja.'

40.º

Assim, o que bem se constata da leitura do Regimento segundo a versão constante da Resolução n.º 16-A/2020/M, é que a redação que ali foi dada ao n.º 3 do artigo 104.º acolheu, como aliás, já o seria sem essa alteração, que os votos expressos são apurados de acordo com a representatividade (universo do Grupo Parlamentar/Partido), sem prejuízo, claro está, do número de votos em sentido contrário e da sua influência no resultado quando a haja, como estatui a parte final do n.º 3 do artigo 106.º do Regimento desta Assembleia Legislativa, isto, na votação por levantados e sentados - a única forma de votação que, por constituir a usual, subjaz ao que estatuiu o n.º 3 do artigo 104.º, na redação em apreço.

41.º

Na verdade, nas restantes formas de votação previstas nas alíneas b) a d) do n.º 1 do artigo 106.º do Regimento desta Assembleia - votação nominal, por escrutínio secreto e por processo e registo eletrónico - o princípio do apuramento dos votos segundo a representatividade de cada bancada não se coloca e é inaplicável, tal como também é, por natureza, inexequível e inaplicável, nesses casos de votação, o que estatui o n.º 3 do artigo 104.º, cujo campo de aplicação é apenas, como não pode deixar de ser, nas votações por levantados e sentados, como estatui o referido n.º 3 do artigo 106.º, norma que tem, aliás, paralelo no n.º 3 do artigo 94.º do já citado Regimento da Assembleia da República.

42.º

No normativo regimental em apreço, obviamente, não se determina o cerceamento de presenças de deputados nem de manifestações de voto, não se desobriga os parlamentares dos seus deveres, nem se contende com o direito de oposição ou qualquer outro, constitucional, estatutário ou legalmente consagrado, pois que todos os deveres e todos os direitos dos Deputados ou dos Partidos com assento parlamentar em cada Legislatura, maioritários ou minoritários, subjazem e permanecem dentro do seu quadro legal e intocados.

43.º

Não está, outrossim, em causa, qualquer voto por 'delegação' ou por 'procuração', ou qualquer outra forma que não seja presencial, figuras inexistentes no nosso ordenamento jurídico parlamentar, pois quem vota, vota por si, presencialmente, sendo que qualquer parlamentar tem, por regra, o dever de comparecer aos Plenários, discutir as matérias em agenda, manifestar o seu próprio sentido de voto, exercer os demais direitos e cumprir os deveres que legalmente lhe assistem.

44.º

Tanto assim, que todas as votações/deliberações em Plenário foram e são tomadas, no que concerne a Legislatura em curso da Assembleia Legislativa da Madeira, estando, efetivamente, sempre presente a maioria do número legal dos seus membros, como determina o n.º 1 do artigo 104.º do Regimento e com a representatividade proporcional, efetiva, dos membros de cada Grupo e ou Partido com representação parlamentar, conforme fora deliberado na Conferência dos Representantes dos Partidos n.º 10, realizada no dia 1 de maio do ano corrente.

45.º

Porém, certo é que o normativo constante do n.º 3 do artigo 104.º é redundante, relativamente ao que já resulta do n.º 3 do artigo 106.º, na única forma de votação que ali se poderia contemplar - ou seja, no sistema de levantados e sentados, recorda-se - por isso mesmo, aquele normativo foi já alvo de novo procedimento de alteração de redação, no sentido de repor, através do citado n.º 3 do artigo 104.º, o regime que já constava do n.º 2 do mesmo artigo 104.º, anteriormente a alteração efetivada pela Resolução n.º 16-A/2020/M.

46.º

Assim, o referido n.º 3 do artigo 104.º retomou, com a Resolução da Assembleia Legislativa da Madeira n.º 24/2020/M, de 14 de julho, a seguinte redação:

'3 - Nas deliberações tomadas nos termos do número anterior, os votos expressos pelos deputados presentes serão contados como representando o universo do respetivo grupo parlamentar, desde que estejam presentes mais de dois terços dos deputados de cada grupo parlamentar.'

47.º

Todavia, a redação que fora conferida ao n.º 3 do citado artigo 104.º na versão constante da Resolução n.º 16-A/2020/M, em nada contendeu com os direitos e deveres individuais de cada Deputado, nem com os que assistem aos Grupos Parlamentares e Partidos com representação parlamentar nem, outrossim, colidiu com quaisquer limites ou normativos constantes da Constituição da República, do EPARAM ou de qualquer diploma legal, como acima se expôs.

48.º

No nosso entender, os normativos constantes do artigo 63.º e do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, segundo a redação constante da Resolução n.º 16-A/2020/M, são, pois, constitucionais e legais, legítimos e enquadrados nos poderes regulatórios da mesma Assembleia Legislativa, no respeito pela Constituição da República, pelo respetivo Estatuto Político-Administrativo e demais legislação vigente, concluindo-se que a sua conformidade com o quadro parametrizador que lhe assiste é efetiva.

III - Conclusão

49.º

Não obstante tudo o referido, constitui ponto prévio, em ambos os processos, relativamente a qualquer um dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade, que inexiste legitimidade processual dos requerentes para os mesmos, por não estar, de modo algum, em causa, quer nos normativos constantes do artigo 63.º, nomeadamente, no seu n.º 1, quer nos do artigo 104.º, com enfoque para os n.os 2 e 3, na redação conferida pela Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira n.º 16-A/2020/M, qualquer direito constitucional das regiões autónomas ou, concretamente, da Região Autónoma da Madeira, não se configurando, em nenhum daqueles pedidos, direitos das regiões ou da Região em face do Estado nacional, como exige a alínea g) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República, pelo que devem, a essa parte, ser todos rejeitados, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal Constitucional.

Em conformidade com todo o exposto:

Julgamos, pois, que os requerimentos de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade constantes de ambos os processos, ora em resposta, devem ser todos rejeitados por falta do requisito da legitimidade e, de qualquer forma, não declarada a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de qualquer dos normativos constantes dos referidos artigos 63.º e 104.º, com enfoque para o n.º 1 do primeiramente referido e, designadamente, para os n.os 2 e 3 do segundo daqueles, na redação conferida pela Resolução da Assembleia Legislativa da Madeira n.º 16-A/2020/M, assim se cumprindo a Constituição da República Portuguesa, o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira e o Direito vigente».

7 - Discutido em Plenário o memorando previsto no artigo 63.º da LTC e fixada a orientação do Tribunal sobre as questões a resolver no âmbito dos presentes processos, cabe agora prolatar a decisão.

II - Fundamentação

8 - As normas que constituem o objeto dos processos incorporados nos presentes autos integram o Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM). Ora, pode colocar-se, antes de mais, a questão de saber se as normas regimentais, aprovadas no uso da competência de auto-organização atribuída pelo n.º 3 do artigo 232.º da Constituição, podem ser sindicadas pelo Tribunal Constitucional.

A resposta é inequivocamente afirmativa.

É certo que os regimentos parlamentares dizem respeito ao funcionamento do órgão, pelo que as suas normas não se repercutem de forma direta na esfera dos cidadãos. Mas o funcionamento interno de qualquer órgão do poder público, e sobretudo de um órgão legislativo, é matéria com evidente pertinência constitucional (e, no caso das Assembleias Legislativas Regionais, também estatutária), desde logo em tudo o que respeita ao princípio democrático. As normas regimentais podem, assim, ser sindicadas pelo Tribunal Constitucional ao abrigo da competência genérica para fiscalizar a constitucionalidade de «quaisquer normas» [alínea a) do n.º 1 do artigo 281.º] e apreciar a «ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma regional, com fundamento em violação do estatuto da região autónoma [alínea c) do n.º 1 do artigo 281.º]». A jurisprudência constitucional tem-no dito reiteradamente, sendo dela representativo o seguinte excerto do Acórdão n.º 645/2013:

«Começando pela natureza do regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, importa referir que, no artigo 232.º, n.º 3, a CRP atribui à Assembleia Legislativa da região autónoma - enquanto manifestação dos princípios da auto-organização e da autovinculação - competência para 'elaborar e aprovar o seu regimento, nos termos da Constituição e do respectivo estatuto político-administrativo'. Por seu turno, o artigo 119.º, n.º 1, alínea f), da CRP exige a publicação dos regimentos da Assembleia Legislativa das regiões autónomas.

Constituindo o objecto do regimento a organização e funcionamento da Assembleia Legislativa da região autónoma, dele depende quer a liberdade de actuação dos deputados quer a realização do princípio representativo quer a virtualidade de o órgão parlamentar manifestar o seu poder frente aos demais órgãos do poder político (neste sentido, Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., p. 419).

Assim sendo, o regimento deve ser configurado como um verdadeiro estatuto com normas directamente executivas da Constituição e do estatuto político-administrativo das regiões autónomas, como sejam as referentes ao procedimento legislativo (neste sentido, Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, 2003, pp. 855 e 856).

O Tribunal já teve ocasião de se pronunciar sobre o regimento da Assembleia da República, o qual desempenha no sistema jurídico-constitucional português uma função paralela ao regimento das Assembleias Legislativas das regiões autónomas. Assim, no Acórdão n.º 63/91, o Tribunal considerou que, fixando o Regimento 'as normas necessárias ao funcionamento e organização da Assembleia da República', de acordo com o estabelecido no artigo 175.º, alínea a), da Constituição, no mesmo 'se cont[inham] variadíssimas normas que implica[vam] diretamente com os poderes e direitos dos deputados, grupos parlamentares e partidos representados no Parlamento, poderes e direitos esses expressamente consagrados na Constituição', pelo que 'seria absurdo que eventuais normas que contendessem com aqueles poderes e direitos não pudessem ser passíveis de sindicabilidade por este Tribunal, ainda que perspetiváveis como interna corporis'.

Segundo aí se concluiu, "face às características estatutárias do Regimento da Assembleia da República e à possibilidade de as respetivas normas poderem diretamente desrespeitar regras constitucionais expressas que visem a organização e funcionamento daquele órgão de soberania [...], a expressão 'regimento' não servirá, só por si, para eximir as suas normas do controlo de constitucionalidade", devendo, ao invés, ver-se nele 'um ato normativo específico ou sui generis (embora não um ato legislativo), expressão de autonomia normativa interna (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., pp. 235 e 236, e Jorge Miranda, Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., p. 294)'.»

9 - Firmada a sindicabilidade judicial genérica das normas regimentais, cabe agora delimitar rigorosamente o objeto dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade.

Estes incidem sobre normas constantes do n.º 1 do artigo 63.º e do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM), na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril. Os preceitos em causa têm o seguinte teor:

Artigo 63.º — Quórum

1 - A Assembleia Legislativa só poderá funcionar em reunião plenária, achando-se presente, pelo menos, um terço do número de deputados em efetividade de funções.

2 - [...]

Artigo 104.º — Requisitos da votação

1 - Salvo nos casos previstos na Constituição, no Estatuto da Região ou no Regimento, todas as deliberações são tomadas à pluralidade de votos, estando presente a maioria do número legal de deputados, na última reunião de cada semana, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 74.º

2 - As deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos à coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, são válidas desde que verificado o quórum de funcionamento.

3 - Nas deliberações tomadas nos termos dos números anteriores, os votos expressos pelos deputados presentes serão contados como representando o universo do respetivo grupo parlamentar, sem prejuízo do disposto na parte final do n.º 3 do artigo 106.º

4 - As abstenções não contam para o apuramento da maioria.

5 - O resultado de cada votação é imediatamente anunciado pela Mesa.

A Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, repercutiu-se apenas no n.º 1 do artigo 63.º e nos n.os 2 e 3 do artigo 104.º, deixando intocadas as demais disposições. Na redação anterior, o n.º 1 do artigo 63.º (quórum) dispunha que, «[a] Assembleia Legislativa só poderá funcionar em reunião plenária, achando-se presente a maioria do número legal dos seus membros», tendo a alteração estabelecido um quórum de um terço dos deputados em efetividade de funções. Quanto ao artigo 104.º do Regimento, a alteração traduziu-se nos atuais n.os 2 e 3, que substituem o texto do anterior n.º 2, o qual preceituava que nas deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos à coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, desde que estejam presentes mais de dois terços dos deputados de cada Grupo Parlamentar, os votos expressos serão contados como representando o respetivo universo. Tudo visto, a Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, operou três modificações substanciais no regime do funcionamento e das votações das reuniões plenárias da Assembleia Legislativa.

Em primeiro lugar, no que respeita ao quórum de funcionamento das reuniões plenárias, alterou-se a regra da «maioria legal dos membros» para a exigência de «um terço dos deputados em efetividade de funções» (n.º 1 do artigo 63.º do Regimento, na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril). Em segundo lugar, quanto às deliberações sem eficácia externa relativas à coordenação dos trabalhos ou ao procedimento, determina-se a validade da sua aprovação «desde que cumprido o quórum de funcionamento» (n.º 2 do artigo 104.º do Regimento). Tal regra contrasta com as demais deliberações que, nos termos do (inalterado) n.º 1 do artigo 104.º, só se têm por regularmente aprovadas com a presença da maioria do número legal dos deputados. Por fim, em matéria de apuramento dos votos, prevê-se no n.º 3 do artigo 104.º a contagem dos votos expressos pelos deputados presentes como representando o universo do grupo parlamentar, em «todas as deliberações da ALRAM». Esta solução inspira-se no anterior n.º 2 do artigo 104.º, que se circunscrevia «às deliberações sem eficácia externa relativas à coordenação dos trabalhos», prevendo nesse domínio a imputação dos votos dos deputados presentes ao universo do grupo parlamentar, «na condição de estarem presentes mais de dois terços dos deputados de cada grupo parlamentar». Na norma vigente, estabeleceu-se que, independentemente do número de deputados presentes de cada grupo parlamentar, em todas as votações realizadas pelo plenário da ALRAM (tendo ou não eficácia externa), a contagem dos votos é imputada ao universo do grupo parlamentar. Daí resulta a possibilidade de que o voto de um único deputado seja contabilizado como o voto de todos os deputados do respetivo grupo parlamentar para quaisquer deliberações do plenário da ALRAM - desde que verificado, como é evidente, o quórum deliberativo do órgão.

Os requerentes do Proc. n.º 347/2020 solicitam a fiscalização da constitucionalidade e da legalidade das normas do artigo 104.º do Regimento da ALRAM. Os requerentes do Proc. n.º 354/2020 identificam, como objeto do pedido, as normas dos n.os 2 e 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM e a norma constante no n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da ALRAM.

No que respeita à norma do n.º 1 do artigo 63.º do Regimento, está obviamente em causa a regra que fixa o quórum de funcionamento da reunião plenária da ALRAM em um terço dos membros em efetividade de funções. Todavia, no que respeita às normas do artigo 104.º do Regimento, que disciplina toda a sorte de votações nas reuniões plenárias, há que definir com precisão os segmentos normativos cuja constitucionalidade e legalidade os requerentes pretendem controverter. É que resulta da fundamentação dos pedidos que não se pretende a fiscalização de todo o regime deliberativo, mas somente de algumas das suas regras, precisamente as introduzidas pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril. Trata-se, pois, da regra de contagem dos votos expressos dos deputados como representando a totalidade do grupo parlamentar a que pertencem (norma que se extrai do n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM, na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril) e da regra que fixa em um terço dos deputados o quórum deliberativo das decisões sem eficácia externa (extraída da conjugação do n.º 1 do artigo 63.º com o n.º 2 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM, na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril). Nenhuma das demais normas constantes do artigo 104.º do Regimento, ainda que indicadas genericamente no pedido que deu origem ao Proc. n.º 347/2020, é efetivamente sindicada.

O objeto da apreciação deve, assim, restringir-se aos segmentos normativos introduzidos no Regimento pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril. Recapitulando: (i) a norma do n.º 1 do artigo 63.º, relativa ao quórum de funcionamento; (ii) a norma, resultante da conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º, que determina que as deliberações sem eficácia externa são válidas desde que observado o quórum de um terço dos deputados; e (iii) a norma, extraída do n.º 3 do artigo 104.º, que autoriza, em todas as deliberações das reuniões plenárias, a contagem dos votos expressos pelos deputados presentes, qualquer que seja o seu número, como representando o universo do respetivo grupo parlamentar.

10 - A alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição atribui a um décimo dos deputados da Assembleia Legislativa de uma região autónoma legitimidade para requerer a fiscalização abstrata da constitucionalidade e da legalidade de normas. Porém, o locus standi dos diversos sujeitos referidos nessa disposição para o pedido de declaração de inconstitucionalidade não é idêntico ao dos sujeitos referidos nas restantes alíneas daquele número, restringindo-se aos casos em que «o pedido de declaração de inconstitucionalidade se fundar em violação dos direitos das regiões autónomas ou o pedido de declaração de ilegalidade se fundar em violação do respetivo estatuto.»

Sendo a ALRAM composta por 47 deputados (artigo 11.º da Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira - Lei Orgânica n.º 1/2006, de 13 de fevereiro, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 1/2009, de 19 de janeiro), não restam dúvidas sobre a legitimidade dos requerentes em ambos os processos (subscritos, respetivamente, por 11 e 6 deputados) para solicitar a declaração da ilegalidade das normas objeto do pedido (constantes de diploma regional), por violação do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira. Mas é controversa a sua legitimidade para pedir a apreciação da constitucionalidade.

Esta depende de o pedido se fundar na violação de direitos das regiões autónomas. Trata-se, assim, de uma legitimidade especial, condicionada ou limitada: pela natureza das funções que desempenham, os requerentes referidos na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição não têm legitimidade para promover a defesa da constitucionalidade em geral, mas somente da parcela da ordem constitucional que se prende com os «direitos das regiões autónomas» (v., por todos, o Acórdão n.os 403/89). Esta restrição de legitimidade tem evidentes implicações nos poderes de cognição do Tribunal Constitucional quanto aos pedidos de fiscalização submetidos ao abrigo da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º: pode declarar a inconstitucionalidade apenas com fundamento na violação de «direitos das regiões autónomas», e não com base em valorações constitucionais de outra natureza (neste sentido, v. os Acórdãos n.os 264/86, 615/2003 e 239/2005).

A legitimidade conferida pela alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição para suscitar a fiscalização da constitucionalidade destina-se, em primeira linha, a garantir a conformidade constitucional de normas de âmbito nacional ou emanadas dos órgãos de soberania que ponham em causa a autonomia regional. Trata-se de um meio atribuído a representantes das comunidades regionais - ou, no caso dos Representante da República, ao órgão especificamente encarregado de preservar o equilíbrio constitucional entre os princípios da unidade do Estado e da autonomia regional - para defesa da esfera de competência própria das regiões autónomas. Ora, nos presentes autos, o pedido de fiscalização incide sobre normas constantes de um diploma regional, pelo que não está em causa a afirmação dos poderes autonómicos perante a República, mas a garantia da conformidade constitucional do exercício daqueles. Por outras palavras, não está em causa a dimensão externa da autonomia regional - a inviolabilidade do perímetro autonómico pelos órgãos de soberania -, mas uma dimensão interna - o exercício de tal autonomia segundo a forma ou pelo modo previstos na Constituição. Coloca-se, assim, a questão de saber se - e em que medida - esta outra dimensão constitucional da autonomia regional pode ainda subsumir-se na cláusula de legitimidade especial constante da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição.

A jurisprudência constitucional vem considerando há muito que os direitos das regiões autónomas a que se refere a alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º se identificam com os poderes das regiões autónomas (Acórdão n.º 198/2000). A Comissão Constitucional afirmou, no Parecer n.º 25/80, que a legitimidade para requerer a declaração da inconstitucionalidade «é um poder circunscrito na natureza e no objeto: poder instrumental, de garantia dos poderes substantivos em que se traduz o regime político-administrativo dos Açores e da Madeira». Prosseguindo tal orientação, o Tribunal Constitucional, nos Acórdãos n.os 615/2003, 75/2004, 239/2005 e 645/2013, afirmou que a legitimidade depende de o pedido ter por fundamento a violação de «normas constitucionais que definam poderes jurídicos conferidos às regiões autónomas enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional», justapondo os «direitos das regiões» aos poderes que lhes são constitucionalmente cometidos. O acesso à jurisdição constitucional constitui, deste ponto de vista, «um poder de garantia dos poderes das regiões» (Acórdão 483/89) «em face do Estado nacional» (Acórdãos n.os 136/2011 e 411/2012).

Com base neste entendimento, concluiu-se não existir legitimidade dos requerentes para suscitar a apreciação da constitucionalidade de normas relativas ao direito de resposta dos partidos da oposição na ALRAM, por violação do princípio da igualdade entre a RAM e a República (Acórdãos n.º 264/86); de normas da lei eleitoral da ALRAM, por violação do princípio da igualdade do sufrágio (Acórdãos n.os 615/2003 e 75/2004); de normas dos regulamentos de provas desportivas, por violação de direitos fundamentais sociais e normas relativas às tarefas do Estado (Acórdão n.º 634/2006); de normas da lei do orçamento, por violação da tipificação constitucional dos atos normativos, dos princípios da universalidade e da igualdade e do direito à proteção da saúde (Acórdão n.º 767/2013); de normas do orçamento regional, «uma vez que as normas constitucionais que consagram os princípios da igualdade, da necessidade e da proporcionalidade não podem ser tidas como normas definidoras de direitos das regiões autónomas, pois que «aí não se definem poderes das regiões, face a outras entidades que lhes são externas - maxime, o Estado» (Acórdão n.º 136/2011); de normas do sistema de avaliação dos docentes, por violação do direito de audição das associações sindicais na legislação do trabalho - pois, «é uma norma relativa a direitos das associações sindicais e não a poderes ou direitos autonómicos das regiões» (Acórdão n.º 411/2012). Em todos estes casos, a ilegitimidade dos requerentes fundou-se no facto de as normas constitucionais indicadas como parâmetros de controlo não definirem poderes das regiões face à República, mas diversas vertentes da organização dos poderes públicos.

A aplicação destes critérios aos presentes autos determinaria a impossibilidade de conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade. Por um lado, porque as normas fiscalizadas têm fonte regional, não podendo por natureza materializar a invasão, pelos órgãos de soberania, da esfera de competência constitucionalmente definida das regiões autónomas. Por outro lado, porque os parâmetros constitucionais cuja violação os requerentes invocam não consagram poderes que relevem da dimensão externa da autonomia regional, atinente à repartição de competências entre regiões autónomas e República. Aliás, quanto ao direito de oposição democrática, o Tribunal Constitucional negou-lhe a natureza de direito da região autónoma no Acórdão n.º 645/2013:

«Incluído no Título dedicado à consagração dos princípios gerais em matéria de Organização do Poder Político, o artigo 114.º da Constituição afirma a função democrática dos partidos políticos (n.º 1), reconhece às minorias o direito de oposição democrática (n.º 2) e constitucionaliza alguns desses direitos de oposição, designadamente o direito à informação regular e direta sobre os principais assuntos de interesse público, estendendo-os, não só aos partidos políticos representados na Assembleia da República que não façam parte do Governo, como também aos partidos políticos representados nas Assembleias Legislativas das regiões autónomas e em quaisquer outras assembleias designadas por eleição direta relativamente aos correspondentes executivos de que não façam parte (n.º 3).

Em qualquer dos enunciados normativos que contempla, o artigo 114.º da Constituição é um preceito relativo aos direitos dos partidos políticos e das oposições e não aos poderes ou direitos autonómicos das regiões.

Mesmo na parte em que estende aos partidos políticos representados nas Assembleias Legislativas das regiões autónomas o conjunto de faculdades compreendidas no direito de oposição, o artigo 114.º da Constituição continua a ser uma norma geral de especificação dos mecanismos democráticos de proteção das minorias em face ao executivo - no caso, do Governo Regional correspondente - e não uma norma que defina qualquer parcela dos poderes jurídicos constitucionalmente conferidos às regiões autónomas enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional. A sua alegada violação não integra, por isso, a causa de pedir a que se encontra constitucionalmente subordinada a legitimidade do acionamento da fiscalização abstrata pelos deputados regionais.»

No mesmo aresto, conclui-se em sentido idêntico no que respeita à responsabilidade política do Governo Regional perante a Assembleia Legislativa, estabelecida no n.º 3 do artigo 231.º da Constituição:

«O n.º 3 do artigo 231.º da Constituição contém, assim, duas proposições diferenciáveis: i) a de que o Governo Regional responde politicamente perante a Assembleia Legislativa da respetiva região autónoma (dimensão interna ou intrarregional); e ii) a de que o Governo Regional responde apenas perante a Assembleia Legislativa da respetiva região autónoma (dimensão externa ou relativa ao plano das relações entre as regiões autónomas e os órgãos de soberania). Enquanto a segunda dimensão constitui inegavelmente uma concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional, a primeira diz somente respeito às relações dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas entre si, não representando por isso qualquer concretização ou projeção dos direitos constitucionalmente reconhecidos às regiões face à República a que se refere a alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição. Conforme se escreveu no Acórdão n.º 198/2000, as questões relativas à 'distribuição interna de competências entre os diversos órgãos regionais' não permitem configurar 'um problema atinente aos direitos constitucionais das regiões em face do Estado', não se revelando, em tal situação, 'nem o fator estrutural do relacionamento direto de uma competência regional com as do Estado nem qualquer significado de defesa da região perante o Estado'».

A resposta dos requerentes ao despacho do Presidente do Tribunal Constitucional para que indicassem os direitos das regiões violados pelas normas sindicadas não altera esta conclusão.

Vejamos.

Os requerentes no Proc. n.º 347/2020 identificaram a violação do «direito da Região a elaborar o próprio Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, nos termos do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira e da Constituição», consagrado no n.º 3 do artigo 232.º da Constituição; e o «direito à concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional por via do artigo 231.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, na perspetiva de que o Governo Regional responde apenas perante a Assembleia Legislativa da respetiva Região Autónoma». Quanto à violação da norma do n.º 3 do artigo 232.º da Constituição, que atribui à ALRAM o poder de aprovar o seu próprio regimento, sustentam que a sua legitimidade decorre do facto de o direito a aprovar o regimento da ALRAM (direito atribuído à região) ter sido exercido, pelos órgãos regionais, violando regras substantivas da Constituição que não atribuem poderes específicos às regiões. Só que este raciocínio implicaria que a Constituição houvesse atribuído aos requerentes enunciados na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º uma legitimidade geral para pedir a fiscalização de normas constantes do regimento da Assembleia Legislativa desde que, no entender dos requerentes, as mesmas fossem inconstitucionais. Trata-se de uma evidente petição de princípio. E quanto ao artigo 231.º, n.º 3, da Constituição - no segmento que respeita à responsabilidade política do Governo regional perante a Assembleia Legislativa -, é claro que não se trata de uma norma relativa à repartição de competência entre as regiões autónomas e a República.

Os requerentes no Proc. n.º 364/2020 identificaram a violação do disposto no artigo 159.º e do n.º 2 do artigo 116.º da Constituição como ofensas a direitos das regiões: «Ora, não se enquadrando o artigo 159.º e o artigo 116.º da CRP, dentro da epígrafe 'Regiões Autónomas', estas matérias são, contudo, aplicáveis, diretamente, quer à Assembleia Legislativa, quer aos deputados dessas assembleias, uma vez que quer as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, quer os seus deputados, não podem estar sujeitos a normas que contrariem a Constituição. Se o Tribunal Constitucional considerar que nestas normas não estão contidos direitos das Regiões Autónomas, então podem estas, em teoria, legislar contra o previsto na CRP, uma vez que estas não podem ser alvo de escrutínio no que respeita a constitucionalidade das mesmas, por parte dos visados, que são os deputados das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas.» Ora, as normas relativas ao funcionamento dos órgãos colegiais (artigo 116.º da Constituição) e aos deveres dos deputados à Assembleia da República (artigo 159.º da Constituição), não atribuem poderes às regiões autónomas. Na expressão do Acórdão n.º 645/2013, as disposições constitucionais consubstanciam «uma norma geral de especificação dos mecanismos democráticos de proteção das minorias em face ao executivo - no caso, do Governo Regional correspondente - e não uma norma que defina qualquer parcela dos poderes jurídicos constitucionalmente conferidos às regiões autónomas enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional. A sua alegada violação não integra, por isso, a causa de pedir a que se encontra constitucionalmente subordinada a legitimidade do acionamento da fiscalização abstrata pelos deputados regionais».

É assim que se tem de concluir, se os direitos das regiões autónomas forem concebidos como os seus poderes constitucionais, oponíveis aos órgãos de soberania. Pode, todavia, questionar-se se os «direitos das regiões autónomas» cuja tutela justifica a legitimidade especial para requerer a apreciação da constitucionalidade consagrada na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição não admitem uma conceção mais ampla, que compreenda, não apenas a dimensão externa da autonomia regional, mas também a sua dimensão interna. Os «direitos» constitucionalmente consagrados das regiões, desse ponto de vista, não se esgotam na defesa da esfera de competência própria das regiões autónomas contra a ingerência dos órgãos de soberania, abrangendo também os direitos das comunidades regionais ao exercício da sua autonomia nos termos constitucionais.

A autonomia regional surge-nos, nesta dimensão, não como princípio de independência face a um poder exterior ao seu âmbito, mas como princípio de autodeterminação da coletividade regional na sua esfera própria de atividade: os órgãos regionais realizam a autonomia das comunidades que representam na medida, e apenas nessa estrita medida, em que atuem segundo a forma ou pelo modo constitucionalmente estabelecidos. Ora, se a tutela da dimensão externa da autonomia regional se traduz de modo paradigmático na possibilidade de suscitar a fiscalização da constitucionalidade de normas emanadas dos órgãos de soberania que ponham em causa os poderes regionais, já a tutela da dimensão interna impõe a possibilidade de os representantes constitucionalmente reconhecidos de interesses regionais suscitarem a apreciação da constitucionalidade de normas emanadas dos órgãos do poder regional que ponham em causa a conformação constitucional da autodeterminação da coletividade a que respeitam.

Repare-se que a jurisprudência do Tribunal Constitucional, pese embora reconduza os direitos das regiões aos poderes destas face à República, em certos arestos adota uma formulação mais ampla, aludindo aos «direitos que conformam constitucionalmente de modo direto a autonomia político-administrativa das regiões» (Acórdão n.º 645/2013) - o que, em abstrato, permite considerar, como relevando dos direitos das regiões, aquelas normas constitucionais que integrem o estatuto constitucional da autonomia regional. Ora, sendo a organização democrática do poder inerente à autonomia regional - como poder de autogoverno através do exercício de competências político-legislativas próprias -, coloca-se a questão de saber se esta linha de raciocínio não deve ser estendida de modo a compreender os casos em que uma norma de fonte regional contrarie regras constitucionais sobre o funcionamento de órgãos colegiais (e que abrangem expressamente no seu âmbito as Assembleias Legislativas das regiões autónomas). Dissentindo da orientação largamente dominante na jurisprudência constitucional, respondemos a tal questão de modo afirmativo.

Várias razões depõem a favor desta interpretação.

Em primeiro lugar, se o fito da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição fosse o de restringir a legitimidade para suscitar a fiscalização da constitucionalidade a pedidos fundados na invasão pelos órgãos de soberania da esfera de competência das regiões autónomas, faria menos sentido o preceito incorporar o termo «direitos» das regiões autónomas - bastante extenso e ambíguo -, do que se referir simplesmente aos «poderes» destas. Em segundo lugar, se estivesse apenas em causa a defesa da dimensão externa da autonomia regional - a esfera de competência das regiões -, não faria sentido condicionar a legitimidade somente em função do fundamento do pedido e não também do seu objeto, que nesse caso só poderia consistir em normas emanadas dos órgãos de soberania. Em terceiro lugar, a garantia da constitucionalidade de normas emanadas dos órgãos de poder regional que ponham em causa a dimensão interna da autonomia - a forma constitucionalmente prescrita do seu exercício - ficaria debilitada se a legitimidade para suscitar a fiscalização sucessiva abstrata fosse subtraída aos órgãos ou sujeitos que, nos termos da própria arquitetura constitucional dos poderes, se presumem mais empenhados em assegurá-la, quedando-se exclusivamente confiada a órgãos ou sujeitos de âmbito nacional. Por último, a interpretação restritiva dos «direitos das regiões autónomas», para efeitos da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, atinge em si mesma o princípio da autonomia regional na qual aqueles se fundam: negar a um décimo dos deputados das Assembleias Legislativas das regiões autónomas - como são os requerentes nos presentes autos - a possibilidade de pedirem a apreciação da constitucionalidade de normas que interferem com a autodeterminação da coletividade regional, ao mesmo tempo que tal possibilidade é inequivocamente conferida a um décimo dos deputados à Assembleia da República, consistiria na atribuição paradoxal a um poder heterónomo da legitimidade exclusiva de zelar pela integridade constitucional do processo autonómico.

Por todas estas razões, só uma interpretação da cláusula dos «direitos das regiões autónomas» mais lata do que aquela que a jurisprudência constitucional vem admitindo - compreendendo a dimensão interna da autonomia regional, mormente o respeito pelas normas constitucionais que regulam o seu exercício - pode preservar a unidade fundamental de uma ordem constitucional que integra os princípios da unidade do Estado e da autonomia regional. Ora, deste ponto de vista, o funcionamento constitucionalmente adequado dos órgãos de governo próprio de uma região autónoma não pode deixar de ser concebido como um direito da região, para efeitos da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, independentemente de as normas que o ponham em causa emanarem de órgãos de soberania ou regionais. No que respeita às normas que integram o objeto do pedido, a Constituição determina de forma expressa, no artigo 116.º, o funcionamento das Assembleias Legislativas das regiões autónomas, tomando posição sobre o modo de apuramento do seu quórum deliberativo. E dificilmente poderá dizer-se que, ao regular tal matéria, não está a disciplinar uma dimensão essencial da autonomia regional - a forma democrática do seu exercício. Assim, deve reconhecer-se a legitimidade dos requerentes para pedirem a fiscalização das três normas que integram o objeto dos processos, com fundamento no disposto no artigo 116.º da Constituição.

11 - O n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM, na redação que lhe foi dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, foi alterado pela Resolução da ALRAM n.º 24/2020/M, de 14 de julho, que estabelece outro regime de contagem de votos («[n]as deliberações tomadas nos termos do número anterior - preceitua o n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM, na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 24/2020/M, de 14 de julho -, os votos expressos pelos deputados presentes serão contados como representando o universo do respetivo grupo parlamentar, desde que estejam presentes mais de dois terços dos deputados de cada grupo parlamentar»).

A norma que resultou desta alteração, embora não seja inteiramente diversa daquela que é objeto do pedido - pois mantém a previsão de um regime de contagem de votos que permite a imputação ao universo do grupo parlamentar -, altera substancialmente os seus pressupostos e âmbito de aplicação. Por um lado, é agora aplicável apenas às «deliberações tomadas nos termos do número anterior» - o que restringe o seu domínio às «deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos à coordenação de trabalhos ou seus procedimentos», o que não sucedia com a norma introduzida pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril. Por outro lado, previu-se uma condição para que o efeito jurídico se produza - a presença de mais de dois terços dos deputados de cada grupo parlamentar - que implica a impossibilidade de o voto de um único deputado ser imputado a todos os deputados que integram o mesmo grupo, como sucedia com a norma antes vigente. Em suma, a nova redação do n.º 3 do artigo 104.º vem restaurar o sistema de contagem dos votos anterior às alterações operadas pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril.

Há que ponderar os efeitos que a alteração superveniente da redação do n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM produz quanto ao objeto do pedido. Interessa determinar, antes de mais, se o pedido de fiscalização incide sobre a norma derrogada, sobre a qual recai o pedido dos requerentes, ou se pode versar sobre a norma introduzida pela Resolução da ALRAM n.º 24/2020/M, de 14 de julho.

O problema não é inédito para a jurisprudência constitucional.