Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 171/2020 — Declara a ilegalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da…

O Tribunal Constitucional vem entendendo que o pedido de fiscalização de normas contidas em disposições cuja redação foi alterada é idêntico, para efeitos processuais, a um requerimento de fiscalização de normas revogadas, sempre que se tenha operado «uma modificação substancial significativa, em termos de haver sido alterado o alcance e a dimensão do seu conteúdo dispositivo» (Acórdão n.º 124/87). O resultado da alteração legislativa é então uma norma diversa daquela cuja fiscalização da constitucionalidade foi requerida, norma esta que não pode ser apreciada sem violação do princípio do pedido (n.º 5 do artigo 51.º LTC); daí que o objeto do processo, nestes casos, só possa ser a norma que se extrai da redação anterior da lei (Acórdãos n.os 124/87, 135/90 e 32/2002). Pelo contrário, se a nova redação tiver operado uma «mera alteração pontual», designadamente para adequação a outro diploma entretanto reformado (Acórdão n.º 806/93), nada obsta a que a apreciação incida sobre a nova norma, porque esta é substancialmente idêntica à que consta do requerimento.

Na síntese do Acórdão n.º 57/95:

«As referidas alterações não têm sempre a mesma natureza. Em certos casos, elas têm como consequência uma modificação substancial das normas, dando origem, assim, a normas materialmente novas, ou seja, a normas que expressem uma diferente opção política do legislador. Noutros casos, as alterações traduzem-se em meros ajustamentos deixando intacta a substância da norma originária efectivamente questionada. E ainda noutros, as alterações, sendo ou não substanciais, respeitam a normas que, de todo o modo, passam a ter o seu suporte noutro preceito legal.

8.3 - A diferente natureza das modificações introduzidas nas normas questionadas no presente processo há-de reflectir-se necessariamente na posição a adoptar por este Tribunal quanto ao conhecimento da sua conformidade com a Constituição. Assim, nos casos em que as alterações suportadas pelas normas cuja conformidade com a Constituição é contestada pelos requerentes dão origem a outras normas, isto é, a normas dotadas de uma diferente substância normativa, e, bem assim, nos casos em que as alterações, substanciais ou não, conduzem a que as normas passem a constar de outro preceito legal, não deve o Tribunal conhecer da compatibilidade com a Constituição das referidas normas'

[...]

[O] não conhecimento da questão de inconstitucionalidade das normas apontadas na sua versão actual é justificado pela necessidade de observância do princípio do pedido (cf. o artigo 51.º, n.os 1 e 5, da Lei do Tribunal Constitucional), uma vez que o conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade de uma norma nova seria conhecer ultra petitum.

Já não subsistem, porém, quaisquer obstáculos processuais ao conhecimento da questão de inconstitucionalidade, nas hipóteses em que as alterações nas normas não forem de molde a afectar a sua substância originária e essas alterações estejam corporizadas no mesmo preceito legal. Aí, porque a norma é essencialmente a mesma, é possível ao Tribunal Constitucional conhecer da sua conformidade com a Constituição.»

Ora, não restam dúvidas de que a Resolução da ALRAM n.º 24/2020/M, de 14 de julho, estabeleceu um novo critério de contagem dos votos, modificando substancialmente os termos do regime. Desde logo, porque a norma vigente não é aplicável a todas as deliberações da ALRAM, mas apenas às carecidas de eficácia externa e relativas ao funcionamento dos trabalhos. Ademais, a regra de contagem dos votos é agora circunstanciada por limites distintos, operando somente quando estejam presentes mais de dois terços dos deputados de cada grupo parlamentar. Estas alterações não podem deixar de se ter por substanciais, tendo em conta que obviam ao efeito jurídico salientado no pedido de declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade dos requerentes: o voto de um único deputado ser ficcionado como voto de todos os deputados de um grande grupo parlamentar. Não se trata, assim, de uma e a mesma norma, ainda que contida num enunciado legal diverso, mas de norma diversa, que estabelece um regime diverso de contagem de votos na ALRAM. Tal implica que o Tribunal Constitucional, por força do princípio do pedido, não possa apreciar a constitucionalidade ou a legalidade da norma criada pela Resolução da ALRAM n.º 24/2020/M, de 14 de julho.

Tendo a norma sobre a qual incide o pedido sido substituída, importa agora determinar se a apreciação da sua constitucionalidade ou ilegalidade mantém utilidade, tendo em conta que «o fim que, em primeira linha, se visa atingir com a declaração de inconstitucionalidade - expurgar o ordenamento da norma viciada - foi já atingido através da sua revogação» (Acórdãos n.os 238/88 e 117/97). Com efeito, a justiça constitucional não é um exercício académico; nos processos de fiscalização sucessiva abstrata, as questões de constitucionalidade (ou de legalidade) são colocadas ao Tribunal Constitucional no contexto de um pedido de decisão invalidatória - a declaração com força obrigatória geral -, legitimado pelo interesse em expurgar a ordem jurídica de normas inconstitucionais, aplicáveis e vinculativas enquanto vigorarem. Ora, como as normas revogadas ou substituídas não mais vigoram, a apreciação da sua validade pode parecer um exercício ocioso.

Não é exatamente assim.

Como «a revogação reveste, em princípio, eficácia prospetiva (ex nunc), enquanto, em sede de fiscalização abstrata sucessiva, de acordo com o artigo 282.º, n.º 1, da CRP, a declaração de inconstitucionalidade comporta, em regra, eficácia retroativa (ex tunc), subsiste a possibilidade de persistir interesse jurídico relevante na eliminação dos efeitos produzidos medio tempore» (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 539/2012, reproduzindo a jurisprudência constante, entre muitos outros, dos Acórdãos n.os 17/83, 238/88, 135/90, 308/93, 397/93, 804/93, 806/93, 186/94, 57/95, 580/95, 117/97, 673/99, 45/2000, 32/2002, 140/2002, 187/2003, 76/2004, 19/2007, 31/2009). Atendendo-se a esta diferença decisiva entre efeito prospetivo (ex nunc) da revogação por via de lei e efeito retroativo (ex tunc) da declaração de inconstitucionalidade, dir-se-ia que a utilidade desta não é prejudicada pela verificação daquela. Isto porque a norma revogada continua a ser aplicável aos casos ocorridos no seu domínio temporal de vigência, delimitado de acordo com as regras de sucessão de leis no tempo, ao passo que a declaração de invalidade atinge a norma desde a origem, tornando-a inaplicável a todos os casos - ressalvados, com relevantes modulações em matéria penal, disciplinar e contraordenacional, os casos julgados (n.º 3 do artigo 282.º da Constituição) -, independentemente da sua situação temporal.

Todavia, o Tribunal Constitucional vem subordinando o conhecimento do pedido quando a norma sobre o qual incide tiver sido revogada aos casos em que se demonstre um interesse jurídico relevante. Este afere-se em função de uma dupla exigência: por um lado, que a norma revogada tenha produzido efeitos jurídicos constitucionalmente relevantes durante a sua vigência; por outro, requer-se que declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral seja «indispensável para atingir efeitos corretivos ou eliminatórios de largo alcance, mormente quando seja conhecida a pendência de número significativo de casos em que foram aplicadas as normas objeto de controlo» (v. os Acórdãos n.os 238/88, 186/94, 188/94, 57/95, 117/97, 497/97, 45/2000, 32/2002, 485/2003, 76/2004, 19/2007, 497/2007, 31/2009, 539/2012), devendo tal indispensabilidade ser evidente e manifesta (v. os Acórdãos n.os 238/88 e 32/2002). O alcance desta jurisprudência é o seguinte: como o único efeito útil potencial da invalidação é o que se projeta no passado, é necessário que a norma tenha produzido efeitos relevantes antes de ter sido revogada, efeitos estes a que só com a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade se possa obviar de forma cómoda e segura.

Tal interesse jurídico relevante não existirá, segundo jurisprudência constitucional sedimentada, sempre que se verifique uma de três situações. Em primeiro lugar, quando seja previsível que a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade venha acompanhada de uma decisão de fixação de efeitos, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, que mitigue ou elimine a sua repercussão no passado (v. os Acórdãos n.os 238/88, 135/90, 308/93, 186/94, 57/95, 580/95, 497/97, 671/99. 45/2000, 531/2000, 140/2002, 404/2003, 497/2007 e 31/2009). Em segundo lugar, quando se demonstre que a declaração de inconstitucionalidade de normas não alteraria a posição jurídica dos interessados, designadamente porque as decisões que as aplicaram transitaram em julgado (v. os Acórdãos n.os 188/94, 592/99, 45/2000, 32/2002 e 76/2004), as normas eventualmente inconstitucionais seriam mais favoráveis aos arguidos (Acórdão n.º 288/88) ou os efeitos jurídicos produzidos são, por natureza, irreversíveis (Acórdão n.º 135/90). Em terceiro lugar, quando seja reduzido o número de casos em que sejam aplicáveis as normas revogadas, casos esses em que permanece aberta a via do recurso de constitucionalidade (v. os Acórdãos n.os 17/83, 32/2002, 187/2003, 485/2003 e 539/2012). A estas três categorias de casos aplica-se o entendimento segundo o qual, «seria inadequado e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta, como é a declaração de inconstitucionalidade [...] para eliminar efeitos eventualmente produzidos que sejam constitucionalmente pouco relevantes ou que possam facilmente ser removidos por outro modo. Por conseguinte, estando em causa normas revogadas, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, só deverá ter lugar - ao menos em princípio - quando for evidente a sua indispensabilidade» (Acórdão n.º 238/88).

A questão que se coloca a respeito da norma do n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM, na redação que lhe foi dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, é se foi aplicada num número significativo de casos. Tenha-se em conta que a norma regimental disciplina o sistema de contagem de votos nas reuniões plenárias da ALRAM, pelo que a eventual declaração de invalidade da norma (com eficácia ex tunc) poderia repercutir-se na regularidade das deliberações do plenário da ALRAM tomadas no período em que vigorou, concretamente entre 1 de maio de 2020 (data da entrada em vigor da Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, nos termos do respetivo artigo 3.º) e 15 de julho de 2020 (data de entrada em vigor da Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira n.º 24/2020/M, de 14 de julho, nos termos do respetivo artigo 3.º). Neste período, ocorreram 25 reuniões plenárias da ALRAM, situadas entre a 38.ª reunião plenária (6 de maio de 2020) e a 63.ª reunião plenária (que teve lugar em 14 de julho 2020).

Sucede que o sistema de contagem de votos estabelecido pela norma sindicada não foi aplicado em todas as deliberações aprovadas nesse período. Com efeito, a eventual declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade não atingiria a regularidade daquelas deliberações que foram tomadas por unanimidade ou sem votos contra. Em causa estão somente as deliberações relativamente às quais um sistema distinto pudesse influir no apuramento do resultado, ou seja, em que o regime de contagem de votos foi decisivo para a aprovação da deliberação. Consultado o Diário da ALRAM, conclui-se que a eventual declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade poderia ter efeitos em 24 deliberações. São elas:

Aprovação na generalidade da proposta de decreto legislativo regional intitulada «Adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, que estabelece o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica», após apreciação pela 2.ª Comissão Especializada, a 6 de maio de 2020; - 13 votos a favor, 10 abstenções e 1 contra.

Aprovação do Voto de congratulação «Ao Governo Regional da Madeira pelas medidas de apoio aos setores agrícola e agroalimentar», em 14 de maio de 2020 - 13 votos a favor, 9 abstenções e 2 contra;

Aprovação do Voto de congratulação «Ao Governo Regional da Madeira pela concessão de um apoio financeiro aos apanhadores, pescadores e armadores regionais», em 14 de maio de 2020 - 13 votos a favor, 9 abstenções e 2 contra;

Rejeição do Voto de protesto «Pelo desinteresse e inoperância, por parte Governo Regional, na conclusão da estrada de ligação entre o Caminho do Lugarinho e a Estrada Regional 237», em 20 de maio de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Aprovação do Voto de protesto «Ao regime de Nicolas Maduro por suspender a ligação aérea entre Portugal e a Venezuela e prejudicar a comunidade portuguesa e lusodescendente», em 20 de maio de 2020 - 23 votos a favor, 1 contra;

Aprovação do Voto de protesto «Pela suspensão de voos da TAP para a Venezuela», em 20 de maio de 2020 - 23 votos a favor, 1 contra;

Rejeição do Voto de protesto «Pela excecional falta de solidariedade dos deputados da Assembleia da República para com as Regiões Autónomas», em 20 de maio de 2020 - 23 votos contra, 1 a favor;

Rejeição do Voto de saudação «Aos estudantes da Região Autónoma da Madeira», em 20 de maio de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição do Voto de saudação «28 de Março Dia Nacional da Juventude», em 20 de maio de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição do Voto de protesto «Pelo facto de o Governo ter faltado à verdade», em 20 de maio de 2020 - 13 votos contra, 1 a favor, 10 abstenções;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Programa de Captação de Rotas e Operações Aéreas», após apreciação pela 2.ª Comissão Especializada, em 20 de maio de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Aprovação na generalidade do projeto de resolução, intitulado «Proposta de alteração do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira», após apreciação pela Comissão de Regimento e Mandatos, em 28 de maio de 2020 - 22 votos a favor, 2 contra;

Voto de solidariedade «Aos madeirenses espalhados pelo mundo, pela forma como têm enfrentado a pandemia da COVID-19», em 4 de junho de 2020 - 23 votos a favor, 1 contra;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Saúde e Segurança do Trabalho para uma Administração Pública Regional eficiente», após apreciação pela 7.ª Comissão Especializada, em 4 de junho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Recomenda ao Governo Regional que prolongue a isenção do pagamento do valor dos consumos de água na Região Autónoma da Madeira durante o estado de emergência», após apreciação pela 3.ª Comissão Especializada, em 4 de junho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Garantia de seguimento psiquiátrico na comunidade dos utentes internados nos serviços de psiquiatria da RAM e Implementação de um Plano Regional de Saúde Mental», após apreciação pela 5.ª Comissão Especializada, em 9 de junho de 2020: 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Plano de Emergência para defender e reforçar o Serviço Regional de Saúde», após apreciação pela 5.ª Comissão Especializada, em 18 de junho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Recomenda o desencadeamento dos procedimentos tendentes à extinção da Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S. A., da Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A., da Sociedade de Desenvolvimento», após apreciação pela 2.ª Comissão Especializada, em 18 de junho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Aprovação da Votação da Conta da Região Autónoma da Madeira do ano 2018, em 30 de junho de 2020 - 13 votos a favor, 11 abstenções;

Aprovação final global da proposta de decreto legislativo regional intitulada «Adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, que estabelece o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica», em 30 de junho de 2020 - 22 votos a favor, 2 abstenções;

Aprovação do Voto de congratulação «Pela Comissão Europeia ter aprovado um regime de apoio de 40 ME às empresas da Região Autónoma da Madeira, permitindo assim à Região montar uma Linha de apoio à tesouraria das empresas madeirenses no montante de 20 ME para pequenas, médias e grandes», em 8 de julho de 2020 - 23 votos a favor, 1 contra;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Apoio aos produtores de cereja e ginja na Madeira», após apreciação pela 3.ª Comissão Especializada, em 8 de julho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Regresso à escola no ano letivo 2020/2021», após apreciação pela 6.ª Comissão Especializada, em 8 de julho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Recomenda ao Governo Regional a celebração de Contratos-Programa com as Autarquias não aderentes da empresa Águas e Resíduos da Madeira, S. A. (ARM), no que concerne ao investimento na renovação e requalificação das redes de água potável em regime», após apreciação pela 3.ª Comissão Especializada, em 8 de julho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Mesmo no que respeita a estas deliberações, a eventual declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade - com eficácia ex tunc e correspondente repristinação da norma anteriormente vigente (n.º 1 do artigo 282.º da Constituição) - não prejudicaria necessariamente a regularidade da sua aprovação. Na verdade, a formação da maioria passaria, nessa eventualidade, a ser apreciada de acordo com o sistema de contagem de votos das normas repristinadas do artigo 104.º do Regimento, na redação anterior:

1 - Salvo nos casos previstos na Constituição, no Estatuto da Região ou no Regimento, todas as deliberações são tomadas à pluralidade de votos, estando presente a maioria do número legal de deputados, na última reunião de cada semana, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 74.º

2 - Nas deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos à coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, desde que estejam presentes mais de dois terços dos deputados de cada Grupo Parlamentar, os votos expressos serão contados como representando o respetivo universo.

Quanto às deliberações em que a norma sindicada foi efetivamente aplicada, importa determinar a sua regularidade nos termos deste regime. Se nenhuma das deliberações visse a sua regularidade atingida, é certo que a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade do regime estabelecido pela norma sindicada não produziria quaisquer efeitos práticos.

Ora, verifica-se que nas reuniões plenárias da ALRAM de 6 de maio (38.ª), 14 de maio (42.ª), 20 de maio (44.ª), 28 de maio (47.ª), 4 de junho (50.ª), 18 de junho (54.ª); 30 de junho (57.ª e 58.ª) e 8 de julho (61.ª), de acordo com o registo de presenças dos deputados (disponível via https://www.alram.pt/), todos os deputados à ALRAM estiveram presentes e exerceram o direito de voto. Na reunião de 9 de junho (51.ª), apenas um deputado esteve ausente (do grupo parlamentar do CDS-PP), pelo que mesmo a ficção do seu voto através do sistema de imputação dos votos efetivos a todo o universo do grupo parlamentar não implicaria a irregularidade da deliberação de rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado, «[g]arantia de seguimento psiquiátrico na comunidade dos utentes internados nos serviços de psiquiatria da RAM e Implementação de um Plano Regional de Saúde Mental.» Depreende-se, pois, que nenhuma das deliberações tomadas seria afetada pela declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade da norma objeto de controlo, o que não apenas exclui a possibilidade de a esta se reconhecer um largo alcance (Acórdão n.º 539/2012, reproduzindo a orientação constante dos Acórdãos n.os 288/88, 45/2000, 32/2002, 19/2007, 31/2009), como em boa verdade lhe retira todo e qualquer efeito útil. Assim, falece inteiramente o interesse jurídico relevante na cognição desta parte do pedido.

12 - Determinada a inutilidade superveniente da apreciação da constitucionalidade e da legalidade da norma do n.º 2 do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM), na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, cabe agora apreciar a constitucionalidade e a legalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 63.º e da que resulta da conjugação desse preceito com o n.º 2 do artigo 104.º do mesmo diploma. Antes, porém, coloca-se uma derradeira questão prévia: requerendo-se a fiscalização da constitucionalidade e da legalidade destas normas, qual a ordem de conhecimento dos vícios e em que medida a declaração de invalidade com fundamento num torna dispensável a apreciação do outro?

A jurisprudência constitucional acolhe a noção de consunção de vícios, segundo a qual a declaração de invalidade com fundamento em inconstitucionalidade dispensa o conhecimento da questão de legalidade (v., entre outros, os Acórdãos n.os 654/2009 e 296/2015). Segundo esta orientação, quando é requerida a apreciação de ambos os vícios, o Tribunal deve começar por apreciar a questão de constitucionalidade e, se concluir que a norma é inconstitucional, fica dispensado de conhecer (afirma-se mesmo, na generalidade dos arestos, que «fica prejudicada») a questão de legalidade. A justificação é simples: por um lado, sendo o vício de inconstitucionalidade mais grave do que o de ilegalidade, em função da hierarquia das fontes e dos requisitos da sua modificação, a garantia judicial da validade das normas deve privilegiar o conhecimento daquele; por outro lado, sendo o efeito da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral a invalidação da norma inquinada - que se vê desta forma expurgada da ordem jurídica -, seria uma redundância prática a apreciação subsequente da sua legalidade. Aplicando-se esta orientação nos presentes autos, caberia começar por conhecer da conformidade constitucional das duas normas, fazendo-se a apreciação da sua legalidade depender da não verificação do vício de inconstitucionalidade.

Sucede que neste caso é conveniente começar pela apreciação da legalidade. As questões que se levantam a respeito das normas sindicadas do Regimento da ALRAM, na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, prendem-se com as exigências jurídicas em matéria de quórum de funcionamento (n.º 1 do artigo 63.º) - o número de titulares de um órgão colegial cuja presença é necessária para que o órgão se ache constituído - e em matéria de quórum deliberativo (conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º) da ALRAM - o número de titulares de um órgão colegial cuja presença é necessária para que o órgão possa deliberar. Ora, o n.º 2 do artigo 116.º da Constituição estabelece a regra da maioria em matéria de quórum deliberativo dos órgãos colegiais («[a]s deliberações dos órgãos colegiais são tomadas com a presença da maioria do número legal dos seus membros»), mas nada dispõe a respeito do quórum de funcionamento. Pelo contrário, o artigo 52.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM) estabelece a seguinte regra relativa ao quórum de funcionamento do Plenário: «[a] Assembleia Legislativa Regional considera-se constituída em reunião plenária encontrando-se presente a maioria dos seus membros.» Como é bom de ver, o EPARAM é, neste domínio, ostensivamente mais exigente do que a Constituição: ao dispor que o órgão apenas se acha constituído quando se verifica a presença da maioria dos seus membros, abrange todo o seu funcionamento, tornando-se irrelevante uma distinção decisiva do ponto de vista constitucional - entre atividade deliberativa e não-deliberativa do órgão - e dispensável a resposta à questão de saber se as «deliberações sem eficácia externa» a que se refere o n.º 2 do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM), na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, merecem a qualificação de «deliberações» para efeitos do n.º 2 do artigo 116.º da Constituição.

Significa isto que, quanto a cada uma das normas sindicadas, é possível dizer-se o seguinte: se não é ilegal, não pode a fortiori ser inconstitucional, porque a lei de valor reforçado (o EPARAM) é o parâmetro mais exigente; se for ilegal (por violação do EPARAM), deve ser invalidada através de declaração com força obrigatória geral, o que torna dispensável a apreciação da constitucionalidade para o mesmo efeito. Pelo contrário, se é certo que a inconstitucionalidade de qualquer uma das normas sindicadas dispensa a apreciação da sua legalidade por referência ao EPARAM, o contrário não é verdadeiro: a não inconstitucionalidade não garante de modo algum que a norma não tenha o vício da ilegalidade. Em suma, a apreciação da legalidade é a um tempo substancialmente mais simples - atento o teor do artigo 52.º do EPARAM - e processualmente conclusiva - dispensando a apreciação da constitucionalidade.

13 - Impõe-se, pois, apreciar os pedidos de declaração de ilegalidade.

A competência do Tribunal Constitucional para declarar a ilegalidade de normas está balizada pelo disposto nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição. Assim, o Tribunal Constitucional é competente para declarar a ilegalidade de normas constantes de atos legislativos com fundamento na violação de lei com valor reforçado [alínea b)]; de normas de diploma regional com fundamento na violação do estatuto da região autónoma [alínea c)]; e de normas de diploma emanado pelos órgãos de soberania em violação dos direitos de uma região autónoma consagrados no seu estatuto [alínea d)].

Não constando as normas fiscalizadas de ato legislativo (n.º 1 do artigo 112.º da Constituição), nem de diploma emanado dos órgãos de soberania, mas de resolução da ALRAM, a competência do Tribunal Constitucional para declaração da ilegalidade inscreve-se na alínea c) do n.º 1 do artigo 281.º Neste quadro, o Tribunal Constitucional pode apenas apreciar a conformidade das normas objeto do pedido com o EPARAM e não com outras normas regionais invocadas pelos requerentes. Acresce que os poderes de cognição do Tribunal Constitucional estão limitados à violação de normas com natureza estatutária, pelo que se impõe distinguir entre estas e outras normas (denominadas, por analogia com uma conhecida figura do direito orçamental, «cavaleiros estatutários») que, embora constem do diploma que aprova o EPARAM, não integram o estatuto da região em sentido material, carecendo da força paramétrica própria deste.

As normas do EPARAM relativas ao funcionamento dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, que os requerentes entendem ter sido violadas, inserem-se justamente na categoria das materialmente estatutárias. Como se lê no Acórdão n.º 645/2013: «[é], pois, a Constituição que convoca os estatutos político-administrativos das regiões autónomas para concretizarem e tornar exequíveis os diversos poderes das regiões autónomas, designadamente o poder de organização e funcionamento das Assembleias Legislativas das Regiões.» O Presidente da ALRAM, na Resposta apresentada nos presentes autos, sustenta que a norma do EPARAM que fixa o quórum deliberativo da ALRAM constitui um «excesso de estatuto», ofendendo a competência de auto-organização da ALRAM. Mas o argumento não procede. Com efeito, sendo materialmente estatutárias as normas sobre «organização e funcionamento das Assembleias Legislativas das Regiões» (Acórdão n.º 645/2013), e dispondo a Constituição que o regimento das Assembleias Legislativas das regiões se submete «ao respetivo estatuto político-administrativo» (n.º 3 do artigo 232.º da Constituição), as normas constantes do EPARAM que versem sobre o funcionamento da ALRAM não só revestem natureza materialmente estatutária como são o parâmetro de validade por excelência das regras regimentais.

14 - Comecemos por apreciar o pedido de legalidade da norma contida no n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da ALRAM, que dispõe: «[a] Assembleia Legislativa só poderá funcionar em reunião plenária, achando-se presente, pelo menos, um terço do número de deputados em efetividade de funções.»

O Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), aprovado pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, estabelece, nos artigos 42.º e seguintes, a disciplina do funcionamento da ALRAM, regulando designadamente o funcionamento em sessão plenária e em comissões. Como vimos, no que respeita ao plenário, dispõe o artigo 52.º do EPARAM, sob a epígrafe «quórum», que a ALRAM se encontra constituída «em reunião plenária encontrando-se presente a maioria dos seus membros.» Trata-se do quórum de funcionamento. Ora, confrontando-se a norma fiscalizada com a norma paramétrica do EPARAM, não pode deixar de concluir-se que aquela é ilegal, visto que admite o funcionamento do órgão com a presença de apenas um terço dos deputados em efetividade de funções.

15 - Da conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da ALRAM resulta a segunda norma cuja legalidade cabe apreciar, a qual determina que «[a]s deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos à coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, são válidas achando-se presente, pelo menos, um terço dos deputados em efetividade de funções.»

A incompatibilidade desta norma com o artigo 52.º do EPARAM é evidente. Se a reunião plenária não pode ter-se por constituída sem a presença da maioria legal dos seus membros, não pode haver lugar a deliberação. Podendo ser mais exigente do que o quórum de funcionamento, o quórum deliberativo não pode, pela natureza das coisas, ser menos exigente do que aquele.

16 - Declarando-se a ilegalidade de ambas as normas com fundamento na violação de estatuto da região autónoma, torna-se dispensável a apreciação dos pedidos de declaração inconstitucionalidade.

III. Decisão

Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide:

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Manuel da Costa Andrade, que não assina por ter cessado funções. Gonçalo de Almeida Ribeiro.

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro, com declaração, que participa na sessão por videoconferência. Gonçalo de Almeida Ribeiro.

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Teles Pereira (com declaração), que não assina por participar na sessão por videoconferência. Gonçalo de Almeida Ribeiro.

Lisboa, 24 de março de 2021. - Gonçalo de Almeida Ribeiro (com declaração) - Joana Fernandes Costa - Mariana Canotilho (com declaração) - José João Abrantes (discordo do ponto 12 do acórdão, na medida em que entendeu não ter de apreciar os pedidos de declaração de inconstitucionalidade. Sendo, com efeito, diferentes os parâmetros de constitucionalidade e de ilegalidade, tal implica, em meu entender, que aqueles pedidos deveriam ter sido apreciados pelo Tribunal) - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração que se junta em anexo) - Assunção Raimundo (anexo declaração de voto) - Pedro Machete (com declaração) - Fernando Vaz Ventura (com declaração) - Maria de Fátima Mata-Mouros (com declaração) - João Pedro Caupers.

Declaração de voto

Subscrevo o entendimento perfilhado nesta decisão de que a ordem habitual de conhecimento dos vícios, quando ao Tribunal Constitucional é pedida a fiscalização da constitucionalidade e da legalidade, não obedece a nenhuma exigência incondicional, devendo ser relativizada por uma cláusula ceteris paribus: deve começar-se pelo conhecimento das questões de constitucionalidade, atenta a gravidade superior do vício, se tudo o mais se mantiver constante - o mesmo é dizer, se não houver razões especialmente ponderosas para o conhecimento prioritário da questão de ilegalidade. Este é precisamente um dos casos em que a exceção se verifica: é sumamente conveniente, pelas razões aduzidas na decisão, apreciar primeiro a legalidade das normas sindicadas. Porém, falta fundamentar a afirmação de que a declaração de ilegalidade torna dispensável a apreciação da constitucionalidade de uma determinada norma.

Creio haver dois argumentos decisivos a favor desta conclusão.

Em primeiro lugar, trata-se de uma extensão da jurisprudência constitucional em matéria de ordem de conhecimento e relação consuntiva de diversos tipos de vício de inconstitucionalidade. Embora não exista nenhuma hierarquia formal de normas constitucionais - todas gozando da força jurídica própria do estalão constitucional -, os vícios de inconstitucionalidade admitem uma graduação em função da maior ou menor onerosidade da sua remoção, numa escala que tem como ponto mínimo a inconstitucionalidade formal, que pode ser removida mediante a repetição do ato pela forma adequada (v.g., lei orgânica em vez de lei, para os atos previstos no n.º 2 do artigo 166.º), e como ponto máximo a inconstitucionalidade material em domínios de incidência da cláusula de limites materiais de revisão constitucional (artigo 288.º). Ora, se isto é verdade, nunca o Tribunal Constitucional atribuiu a tais considerações importância decisiva na definição da ordem de tratamento das questões, nem sobretudo deixou de afirmar expressamente ou presumir como evidente que a verificação de vícios de inconstitucionalidade formal ou orgânica, apesar da sua menor essencialidade, dispensa a apreciação de eventuais vícios de inconstitucionalidade material (v., entre muitos, os Acórdão n.os 420/2018 e 221/2019). Está claro que as normas constitucionais e as que constam de leis de valor reforçado integram patamares diversos do sistema de fontes, ao contrário do que sucede com as normas constitucionais. Mas a diferença é de grau ou relativa, visto que o vício de ilegalidade é indiretamente um vício de inconstitucionalidade, por violação das normas constitucionais que definem a hierarquia dos atos normativos (artigo 112.º), nomeadamente através da atribuição a determinadas categorias de atos legislativos de um valor reforçado. O mais que se pode dizer é que, atenta tal diferença de grau, só razões ponderosas, como as que excecionalmente se verificam nos presentes autos, podem justificar o conhecimento prioritário dos vícios de ilegalidade e a eventual dispensa da apreciação da constitucionalidade de normas, ao arrepio da prática habitual na jurisprudência constitucional.

Em segundo lugar, não há diferença jurídica assinalável entre declaração de ilegalidade e de inconstitucionalidade num processo de fiscalização abstrata sucessiva. O efeito pretendido pelos requerentes é a eliminação de determinadas normas da ordem jurídica, o que pode ser alcançado indistintamente através da declaração de ilegalidade ou de inconstitucionalidade. É certo que a justiça constitucional tem uma vocação objetivista, no sentido em que as suas decisões têm uma relevância que transcende a tutela jurídica dos direitos e interesses das partes que a ela recorrem. É ainda verdade que essa vocação é praticamente exclusiva nos processos de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade (e da legalidade), processos estes em que a legitimidade dos requerentes assenta na sua posição geral perante a ordem constitucional, em que não se pode falar rigorosamente de um processo de partes ou «adversarial» e em que a decisão do Tribunal Constitucional tem eficácia geral, revestindo-se da forma de uma declaração com força obrigatória geral. Mas importa não confundir interesse jurídico objetivo com especulação desinteressada ou interesse intelectual. Os tribunais não são órgãos consultivos, autoridades académicas ou sociedades científicas; a sua missão é administrar a justiça e não - pelo menos diretamente - contribuir para o enriquecimento da cultura jurídica ou o esclarecimento das vexatae quaestiones que prendem a atenção doutrinária. O objetivismo significa que os interesses tutelados pela justiça constitucional não são apenas os das partes - que no caso da fiscalização abstrata nem sequer existem em sentido próprio -, mas não dispensa a utilidade da decisão judicial como forma de garantia e reposição da integridade da ordem jurídica. Desse ponto de vista, as declarações de inconstitucionalidade e de ilegalidade equiparam-se, visto que ambas salvaguardam o interesse objetivo na eliminação de normas inválidas. Por isso, pode bem dizer-se que a verificação de um dos vícios e a declaração da invalidade correspondente torna dispensável a apreciação do outro. - Gonçalo de Almeida Ribeiro.

Declaração de voto

Não acompanho os pontos 10 (cinco últimos parágrafos) e o ponto 12 do acórdão por duas razões: por um lado, os requerentes não têm legitimidade processual ativa para invocar a inconstitucionalidade das normas questionadas, porque, conforme jurisprudência constante e estabilizada do Tribunal Constitucional - referida no Acórdão - as normas constitucionais pretensamente violadas, em especial a contida no n.º 2 do artigo 116.º (princípio do quórum deliberativo) não consagram poderes das regiões autónomas face à República, tal como se exige na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da CRP; por outro, admitindo a legitimidade dos requerentes - como concluiu o Acórdão - entendo que o conhecimento da questão de constitucionalidade deve preceder o da ilegalidade, na medida em que, reproduzindo a norma estatutária pretensamente violada - artigo 52.º do EPARAM - o princípio constitucional do quórum deliberativo, o vício de inconstitucionalidade consome o vício de ilegalidade. - Lino Rodrigues Ribeiro.

Declaração de voto

Votei a o Acórdão, cujo teor acompanho. Discordo, porém, com veemência, da decisão de conhecer, em primeiro lugar, da questão de ilegalidade, com fundamento em razões de conveniência por parte do Tribunal. Este juízo de conveniência funda-se, no entender da maioria, em razões de simplicidade da decisão e de facilidade de conclusão processual. Acontece que a segunda razão não procede, e a primeira não está demonstrada.

Quanto ao argumento nos termos do qual a apreciação da legalidade é processualmente conclusiva - dispensando a apreciação da constitucionalidade - é evidente que, nos termos da jurisprudência firme do Tribunal Constitucional, o mesmo aconteceria no caso de primeiro se ter conhecido a questão de constitucionalidade; a conclusão por um juízo de desconformidade com a Lei Fundamental dispensaria a prossecução da análise da questão de ilegalidade.

Quanto à alegada maior simplicidade da decisão, não vejo como se pode afirmar, nos termos em que o faz o Acórdão, que o parâmetro consagrado no EPARAM é mais exigente, quando não se densificou -, nem se deliberou sobre -, o significado e o grau de exigência da norma constitucional alegadamente violada. Para quem defenda, por exemplo, que o quórum deliberativo dos órgãos colegiais, imposto pelo n.º 2 do artigo 116.º da CRP, se aplica, sem mais, a quaisquer deliberações, independentemente da sua eficácia (posto que não cabe fazer distinções legais, quando as não fez o legislador constituinte), as normas do EPARAM e da CRP, parametricamente aplicáveis a este caso, impõem critérios equivalentes e de idêntica simplicidade. Assim, o juízo sobre o grau agravado de exigência do EPARAM implica, em quaisquer circunstâncias, uma análise, pelo menos parcial, da questão de constitucionalidade, que, assim sendo, deveria ter sido assumida e discutida por este Tribunal.

Por estas razões, entendo que deveria ter sido mantida, no caso, a orientação clássica do Tribunal Constitucional quanto a esta problemática: quando é requerida a apreciação de ambos os vícios, o Tribunal deve começar por apreciar a questão de constitucionalidade fincando prejudicada a questão de ilegalidade se se concluir que a norma é inconstitucional. Creio que só esta orientação respeita, desde logo, a supremacia da Constituição, que leva a que o vício de inconstitucionalidade seja tido como mais grave do que o de ilegalidade, em função da hierarquia das fontes. Além disso, neste caso particular, atendendo aos requisitos de modificação das normas paramétricas (isto é, às regras jurídico-constitucionais atinentes à revisão da Constituição e à alteração dos estatutos político-administrativos das regiões autónomas) é evidente que, olhando ao papel do órgão autor da norma questionada - que é, desde logo, dono da iniciativa de alteração do EPARAM, nos termos do n.º 1 do artigo 226.º da CRP - seria da maior importância averiguar da existência (ou não) do vício de inconstitucionalidade, cujo fundamento se encontra completamente fora do seu alcance. - Mariana Canotilho.

Declaração de voto

Vencida quanto à fundamentação do Acórdão na parte em que reconhece a legitimidade dos requerentes para o pedido de fiscalização da constitucionalidade das três normas regimentais que integram o objeto dos processos (cf. II, 10.), nos termos da fundamentação dos Acórdãos n.º 194/16, n.º 421/2016 e, ainda, n.º 645/2013, que subscrevo. - Maria José Rangel de Mesquita.

Declaração de voto

1 - Acompanhando a posição inovadora do Acórdão no sentido de reconfigurar os direitos das regiões autónomas, cuja tutela justifica a atribuição de uma legitimidade especial para requerer a apreciação da constitucionalidade aos representantes das comunidades regionais previstos na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, com o consequente reconhecimento de que a estruturação democrática do poder regional é inerente à autonomia regional - assente numa ideia de autogoverno, com as inerentes competências legislativas -, devendo esta ser exercida nos termos constitucionalmente prescritos, e, em especial, quando refere, no final do ponto 11., que «[...] a Constituição determina de forma expressa, no artigo 116.º, o funcionamento das Assembleias Legislativas das regiões autónomas, tomando posição sobre o modo de apuramento do seu quórum deliberativo. E dificilmente poderá dizer-se que, ao regular tal matéria, não está a disciplinar uma dimensão essencial da autonomia regional - a forma democrática do seu exercício», dissinto, porém, da posição assumida na ultima parte do ponto 11. e do 12., pelas razões que passo a expor:

2 - No âmbito do presente processo de fiscalização abstrata sucessiva, foi requerida a declaração, com força obrigatória geral, de inconstitucionalidade ou ilegalidade do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM), alterado pela Resolução n.º 16-A/2020/M, e dos artigos 63.º, n.º 1, e 104.º, n.os 2 e 3, do Regimento, na redação da Resolução n.º 16-A/2020/M.

A jurisprudência constitucional acolhe consensualmente o efeito de consunção, de acordo com o qual a declaração de inconstitucionalidade de uma norma dispensa o conhecimento da sua (eventual) ilegalidade (cf. Acórdãos n.os 42/85, 249/88, 654/2009, 450/2013, 466/2013 e 296/2015), cujo conhecimento fica prejudicado (por aplicação subsidiária da regra constante do artigo 608.º, n.º 2, do Código de Processo Civil).

Nenhuma das razões apontadas no Acórdão justifica o abandono dessa jurisprudência estabilizada e, neste caso, considerando o pedido formulado pelos requerentes, não podia o Tribunal deixar de conhecer o pedido de declaração de inconstitucionalidade.

Com efeito, muito embora, os requerentes utilizem a conjunção alternativa «ou» (declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade), os respetivos pedidos e objeto do processo são estruturados, a título principal, à luz da garantia de conformidade constitucional das normas emanadas pelos órgãos do poder regional, invocando os requerentes do processo n.º 347/2020, em especial, a violação dos artigos 232.º, n.º 2, e 231.º, n.º 7, da Constituição, quanto às alterações ao artigo 104.º, n.º 3, do Regimento, e os requerentes do processo n.º 364/2020, a ofensa ao artigo 114.º da Constituição, relativamente ao n.º 3 do artigo 104.º do Regimento, e ao artigo 116.º, n.º 2, da CRP, quanto aos artigos 63.º, n.º 1, e 104.º, n.º 2, do Regimento.

Ora, deixar de conhecer da eventual violação das normas constitucionais, para além de paradoxal face à nova conceção de legitimidade delineada no Acórdão (e a que se aludiu supra no ponto 1.), desvirtua o princípio do pedido que, como tenho vindo a sublinhar, tem uma incontornável legitimidade conformadora dos poderes de cognição do Tribunal (cf. artigo 51.º da LTC).

Com efeito, a Constituição ao consagrar expressamente, no artigo 116.º, n.º 2, o princípio democrático de funcionamento dos órgãos colegiais, entre os quais se incluem as Assembleias Legislativas das regiões autónomas, toma uma posição sobre o modo de apuramento do seu quórum deliberativo. E dificilmente se poderá dizer que, ao regular esta matéria, não está a Constituição a disciplinar o direito da região autónoma, impondo que o órgão legiferante autonómico obedeça ao modelo democrático aí desenhado.

3 - Por outro lado, ao não afrontar a questão da eventual desconformidade constitucional das normas sindicadas, em meu entender, e de um ponto de vista metodológico, o Tribunal não está, neste caso, a fazer a devida ponderação da hierarquia das fontes: o valor paramétrico da Constituição impõe que a análise da conformidade constitucional preceda a da legalidade, por ofensa ao Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM).

Os argumentos apontados a favor da opção contrária não são, de todo, convincentes. Desde logo, não reconheço qualquer razão ponderosa para a inversão da ordem de conhecimento dos vícios, nem a mesma foi claramente explanada na fundamentação do Acórdão. No entanto, a diferença não será necessariamente só de grau, pelo contrário, os requerentes, enquanto representantes do órgão legislativo regional, terão todo o interesse em saber se a norma, de alguma forma, afronta a Constituição. E, nesta sede, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, representa para o legislador um verdadeiro limite negativo geral vinculativo. A função de controlo e sindicância do Tribunal Constitucional não é afetada pela vocação objetivista do processo de fiscalização abstrata sucessiva, ao invés, nestes processos, o Tribunal atua como verdadeiro «guardião» da Constituição, devendo conhecer os vícios (apenas) em função e à luz dos parâmetros constitucionais.

Acresce que, apreciada a questão da inconstitucionalidade da(s) norma(s) sindicadas, nada obsta, antes se impõe, que seja igualmente apreciada a sua legalidade, na sua vertente de conformidade com o artigo 52.º do EPARAM (designadamente, quanto à regra relativa ao quórum de funcionamento), na medida em que, sendo a Constituição omissa nesta matéria, o seu conhecimento não fica prejudicado (ou consumido) por aquela declaração. - Assunção Raimundo.

Declaração de voto

(relativa ao n.º 10 do Acórdão)

O não conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira justifica-se, em meu entender, exclusivamente por causa da ilegitimidade dos requerentes (este pressuposto negativo precede o da inutilidade superveniente). E idêntica razão explica, desde logo, e sem prejuízo das razões de ordem pragmática invocadas no n.º 12 do Acórdão, que se aprecie e decida apenas o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, do n.º 1 do artigo 63.º do mesmo Regimento e, bem assim, da norma que resulta da conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º, ambos de tal normativo.

Os artigos 63.º e 104.º em análise respeitam ao modo de funcionamento e de deliberação da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, um elemento fundamental da organização democrática do governo da região, que, segundo a Constituição, cabe aos estatutos político-administrativos de cada região autónoma concretizar. Estes últimos representam, em especial devido ao seu conteúdo constitucionalmente devido e ao modo como são aprovados e modificados (cf. os artigos 226.º, 227.º, n.º 1, 228.º, n.º 1, 231.º e 232.º, todos da Constituição), um mediador necessário do regime autonómico próprio dos arquipélagos dos Açores e da Madeira, no sentido de que o exercício da autonomia político-administrativa regional, a exercer no quadro da Constituição, implica uma definição e concretização estatutária. O ordenamento estatutário de cada região autónoma, sem prejuízo de se encontrar subordinado à Constituição do Estado de que aquelas fazem parte, acresce ao ordenamento constitucional. Esta combinação é a expressão normativa do Estado unitário com regiões autónomas que a Constituição consagra no seu artigo 6.º e destina-se a assegurar que a autonomia político-administrativa regional não afeta a integridade da soberania do Estado e se exerce em conformidade com a Constituição (cf. o respetivo artigo 225.º, n.º 3).

É neste quadro que se compreende a distinção entre a defesa da integridade da ordem constitucional e a defesa da integridade da ordem regional que subjaz ao artigo 281.º, n.º 2, da Constituição. Como assinalou a Conselheira Maria Lúcia Amaral na declaração junta ao Acórdão n.º 645/2013:

«[E]xiste em Portugal uma única ordem constitucional: a condição jurídica fundamental das pessoas - de todas elas, residam no continente ou nas ilhas - é, assim, aquela (e só aquela) que a CRP define; o modo de exercício do poder político soberano, que vale para todo o território nacional, é aquele (e só aquele) que a Constituição consagra. Aos estatutos político-administrativos, que nos seus termos se elaboram para valer como leis básicas das regiões, cabe apenas regular o modo de exercício do poder regional, que se exerce com autonomia no território de cada região.

[...]

[...H]avendo em Portugal uma única ordem constitucional, as questões que a essa ordem dizem respeito - como são aquelas que decorrem da eventual violação das normas constantes das Partes I e II da CRP, ou da sua Parte III, relativa ao modo de exercício do poder soberano - só podem ser colocadas à jurisdição competente para delas conhecer por 'entidades' nacionais. É que os problemas de constitucionalidade que dizem respeito a todos os cidadãos portugueses devem ser formulados, ou por órgãos representativos desses mesmos cidadãos [alíneas a), b), c) e f) do n.º 2 do artigo 281.º], ou por órgãos vocacionados para a garantia da integridade da ordem jurídica, no seu todo [alíneas d) e f)]. Resta às entidades regionais - às quais naturalmente não competirá nem a representação do todo nacional nem a função de garantia da integridade da ordem jurídica - aceder à jurisdição constitucional nas situações em que tal se justifique. E uma vez que a essas entidades só cabe a representação das populações regionais e a defesa da integridade da 'ordem regional', as situações em que se que justifica o acesso da sua parte à justiça constitucional são precisamente essas que a alínea g) do n.º 2 do artigo 280.º identifica: para defesa da Constituição, se estiverem em causa os 'direitos das regiões'; para defesa dos Estatutos Político-Administrativos (das leis básicas das regiões), se estiver em causa ofensa, por atos provindos da República ou dos próprios órgãos regionais, de normas deles constantes.»

Como se assinalou igualmente nessa declaração, os estatutos político-administrativos visam concretizar e desenvolver a Constituição, em especial no que se refere à organização democrática do governo da autonomia regional. Daí a inevitabilidade da existência de normas estatutárias que replicam ou adaptam normas constitucionais sobre a organização e o funcionamento do poder político autonómico: «as regiões não detêm apenas o 'direito' a uma autonomia organizada de acordo com os princípios constitucionais que predeterminam a sua forma de governo; mais do que isso, as regiões detêm o direito a uma autonomia estatuariamente definida (artigo 6.º e artigo 226.º). [Assim, os parâmetros constitucionais relevantes neste domínio] são mediados pelos Estatutos Político-Administrativos que, sendo a Lei Básica da região, servem para isso mesmo: para organizar o sistema de governo regional, incorporando, desenvolvendo e completando os princípios constitucionais que informam aquele mesmo sistema» (v. ibidem). Consequentemente, essas normas, devido ao respetivo conteúdo, não são estatutárias apenas por constarem de um dado estatuto político-administrativo - não são normas (apenas) formalmente estatutárias, correspondentes a «cavaleiros estatutários» -, mas antes normas que encontram em tal estatuto a sua sede própria, com vista à conformação do poder político regional - devendo, por isso, qualificar-se como materialmente estatutárias. E, nessa medida, relevam como parâmetro de legalidade da atuação dos órgãos regionais.

Deste modo, a cláusula dos «direitos das regiões autónomas» não só não deve integrar o que no n.º 10 do Acórdão se designa por «dimensão interna da autonomia regional», em ordem a salvaguardar a autonomia das regiões autónomas, como é a própria configuração constitucional da República Portuguesa como um Estado unitário com duas regiões autónomas que exige uma diferenciação entre ordem constitucional e ordem regional, assentando esta última numa lei básica própria que concretiza e desenvolve os princípios constitucionais em matéria de organização e funcionamento democrático do poder político regional.

A equiparação entre «dimensão externa» e «dimensão interna» da autonomia regional no plano da ordem constitucional e da justiça constitucional, como é defendida no n.º 10 do Acórdão, acaba por desconsiderar em larga medida a função constitucional reconhecida aos estatutos político-administrativos, a distinção feita no artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição entre declaração de inconstitucionalidade e declaração de ilegalidade e, em última análise, por confundir indevidamente a representação de uma parte - a cargo dos órgãos de âmbito regional - à representação do todo - a cargo de órgãos nacionais. - Pedro Machete.

Declaração de voto

1 - Vencido quanto à fundamentação do ponto 10 do Acórdão, já que aí se pressupõe a legitimidade dos requerentes (um décimo dos deputados à Assembleia Legislativa Regional da Madeira) para suscitar a fiscalização da constitucionalidade do artigo 104.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, por referência a princípios e regras constitucionais que, no meu entender, «[...] não definem qualquer parcela dos poderes jurídicos constitucionalmente conferidos às regiões autónomas, enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional [...]», não integrando a sua afirmada violação, por isso, «[...] a causa de invalidade a que se encontra constitucionalmente subordinada a legitimidade processual para a fiscalização abstrata da constitucionalidade [protagonizada por] deputados regionais» (as citações correspondem ao Acórdão n.º 194/2016).

Vale isto pela afirmação do não preenchimento neste caso, vistos os termos da pretensão dos requerentes, da facti species do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da CRP. Tal situação deveria conduzir, por referência ao artigo 52.º, n.º 1, da LTC («[o] pedido não deve ser admitido quando formulado por pessoa ou entidade sem legitimidade [...]»), a uma decisão de não admissão do pedido, nessa parte, por ilegitimidade dos requerentes (cf., entre outros, os Acórdãos 194/2016, 421/2016 e 645/2013, devendo este último ser adicionalmente integrado pelas considerações constantes do voto da Exma. Conselheira Maria Lúcia Amaral). A verificação deste pressuposto negativo (ilegitimidade dos requerentes) sempre afastaria, na consideração de uma questão de inconstitucionalidade, a construção de uma situação de inutilidade superveniente induzida pela verificação de um vício de ilegalidade estatutária - a falta de legitimidade corresponde aqui a um desvalor originário da pretensão dos requerentes e não a uma incidência posterior gerada na dinâmica de construção da decisão. - J. A. Teles Pereira.

Declaração de voto

Pronunciei-me pelo não conhecimento do pedido de apreciação da constitucionalidade das normas objeto do pedido, constantes de diploma regional, por ilegitimidade dos requerentes, fundamentalmente pelas razões constantes do Acórdão n.º 645/2013, que subscrevi, inteiramente transponíveis para o presente caso. Não acompanho, assim, a maioria no entendimento sufragado do ponto 10 e, inerentemente, por considerar que o problema não se coloca no plano da dispensabilidade, na ponderação da ordem de conhecimento dos invocados vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade em sede de fiscalização abstrata sucessiva (ponto 12). - Fernando Ventura.

Declaração de voto

1 - Começo por saudar a evolução jurisprudencial que este acórdão representa no que diz respeito ao acesso dos representantes das regiões autónomas à jurisdição constitucional.

O presente acórdão constitui um marco importante na reversão da jurisprudência restritiva do Tribunal Constitucional relativamente à legitimidade dos atores regionais a que me venho opondo, desde a primeira hora. Esta jurisprudência não admitia, por ilegitimidade, que os deputados das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas pedissem a fiscalização da constitucionalidade em casos, como o presente, quando estava em causa a conformidade constitucional das normas reguladoras do funcionamento dos órgãos de autogoverno regional. Como escrevi na minha declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 645/2013:

«[...] como referido no voto de vencido do Senhor Conselheiro Paulo Mota Pinto no Acórdão n.º 198/2000 "pode questionar se se a violação da repartição interna de competências, constitucional e estatutariamente prevista, de órgãos da região é ainda de considerar como 'violação dos direitos das regiões autónomas' para efeitos do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, compreendendo nessa violação a ofensa à separação interna de poderes e às competências do seu órgão mais representativo. Mesmo, porém, sem adotar tal entendimento - que contraria a jurisprudência deste Tribunal e o presente aresto -, o que me parece claro é que, neste caso, sempre estava em causa, não propriamente uma violação de direitos da região autónoma, mas ainda a defesa desta - a defesa da repartição interna de competências e das normas do estatuto da região que a preveem é ainda, certamente, defesa da região autónoma".

No caso presente, é pedido ao Tribunal Constitucional a apreciação, não propriamente da violação da repartição interna de competências, mas de uma questão mais abrangente de possível violação do próprio sistema de governo regional constitucionalmente previsto (a separação de poderes entre órgãos de governo da região), pois o que é questionado é a efetiva responsabilização do Governo Regional face à Assembleia. Ora, uma tal questão respeita à autonomia política da região, na medida em que esta pressupõe o direito da região autónoma à organização política interna democrática prevista na Constituição. Diante deste quadro, para efeitos do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, não deveria a reclamação de um tal direito ser considerada defesa de um direito da região autónoma? Que caberia à República assegurar?»

É com satisfação que, perto do final do meu mandato, verifico que o Tribunal Constitucional, quando confrontado com esta questão de novo, responde afirmativamente, afastando-se da sua jurisprudência anterior.

Revejo-me, portanto, no ponto 10 do presente acórdão. O enquadramento normativo resulta da conjugação da Constituição com os Estatutos Político-Administrativos das regiões. O cumprimento das regras e dos princípios constitucionais relativos ao sistema de governo regional e à atuação dos seus órgãos deve poder ser fiscalizável por iniciativa dos atores regionais, que têm nele um especial interesse. Para além de todas as razões expressas no acórdão, não deve ser esquecido que os Representantes da República também estão incluídos na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição. Nesse caso não faz sentido restringir a sua legitimidade à defesa dos direitos das regiões, que fica fora das suas atribuições e que é prosseguida pelos órgãos de governo próprio. A inclusão dos Representantes da República no elenco da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º só pode significar que os órgãos aí referidos também têm legitimidade para questionar a validade dos atos normativos dos órgãos regionais à luz de parâmetros constitucionais relativos à sua organização e funcionamento, nomeadamente os princípios do estado democrático de direito e da separação de poderes.

2 - Infelizmente, depois de reconhecer a legitimidade dos requerentes para apresentar o pedido de fiscalização da constitucionalidade das normas em causa, o acórdão, incompreensivelmente, no seu ponto 12, conclui pela inconveniência do conhecimento da inconstitucionalidade por considerar suficiente a verificação da ilegalidade das mesmas.

2.1 - Em ambos os requerimentos formulados pelos dois grupos de deputados que viriam a ser unificados no presente processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade e ilegalidade, era pedido ao Tribunal Constitucional que declarasse com força obrigatória geral a inconstitucionalidade e/ou a ilegalidade da norma que determina que as deliberações sem eficácia externa são válidas desde que preenchido o quórum de um terço dos deputados, constante da conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da Assembleia da Região Autónoma da Madeira (ALRAM). O grupo de 11 deputados utiliza, no pedido que deu origem ao Proc. n.º 347/2020, uma formulação alternativa («ou»); e o grupo de 6 deputados utiliza, na identificação inicial do pedido que deu origem ao Proc. n.º 364/2020, uma formulação cumulativa («e»).

Todavia, ignorando aqueles pedidos, o dispositivo do acórdão não procede à fiscalização da (in)constitucionalidade da norma resultante da conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º Regimento da Assembleia da Região Autónoma da Madeira (ALRAM).

Considerando que neste caso seria «conveniente» começar pela apreciação da ilegalidade por ser «substancialmente mais simples» e «processualmente conclusiva», a maioria entendeu que o alcance do efeito da invalidade da norma por violação do Estatuto torna dispensável a apreciação da sua conformidade constitucional. Sustenta um tal entendimento com a afirmação de que «a apreciação da legalidade é a um tempo substancialmente mais simples - atento o teor do artigo 52.º do EPARAM - e processualmente conclusiva - dispensando a apreciação da constitucionalidade».

É o que se sustenta no ponto 12 do acórdão, do qual me afasto totalmente, porquanto tal raciocínio representa não apenas uma desconsideração do pedido e uma radical inversão da jurisprudência estável e pacífica do Tribunal nesta matéria, como significa, sobretudo, alterar a compreensão da fiscalização abstrata de normas com fundamento em inconstitucionalidade.

2.2 - Antes de tudo o mais, na medida em que não responde a parte do pedido, o acórdão incorre em omissão de pronúncia que era devida. Desde logo por não estar na disponibilidade do Tribunal conhecer apenas de parte do pedido, nem mesmo a pretexto de o conhecimento dessa parte se afigurar ser mais simples do que a restante.

Razões de conveniência não permitem dispensar o conhecimento de um pedido de fiscalização abstrata de constitucionalidade apresentado por quem tem legitimidade para o efeito. Independentemente das razões com que - em vão - se procura justificar a ausência de decisão relativa à inconstitucionalidade das normas objeto do pedido, nunca poderia ser dispensada a tomada de posição no dispositivo sobre cada um dos pedidos formulados. Conhecer dos pedidos que lhe são dirigidos por quem de direito não é algo que esteja na disponibilidade do Tribunal. Antes configura a sua primeira obrigação.

2.3 - Acresce que as razões apontadas no acórdão para justificar a inversão da ordem do conhecimento das questões não são válidas para o fim para que foram convocadas: a dispensa de conhecimento da questão de constitucionalidade.

O primeiro dos argumentos apresentados é o que afirma que a apreciação da legalidade é «substancialmente mais simples». Este argumento tem pressuposto uma comparação entre apreciação de legalidade e constitucionalidade que leve à conclusão da maior simplicidade da primeira. Acontece, porém, que esse raciocínio, se existiu, não se encontra expresso ou fundamentado no texto do acórdão - pelo que esta afirmação não pode ser confirmada. Se não se chega a apreciar a inconstitucionalidade, como é que se pode afirmar que a sua apreciação é mais complexa do que a fiscalização da legalidade? Para além disso, fica por esclarecer qual é o critério adotado para concluir pela maior «simplicidade» da apreciação da legalidade - se é uma questão de argumentação disponível ou de parâmetro, por exemplo. Pelo exemplo que é dado, referindo-se o artigo 52.º do EPARAM parece ser este último caso, mas a dúvida permanece. Por outro lado, esta conclusão assenta na premissa de que, na dúvida entre a fiscalização da constitucionalidade e da legalidade, se deve optar pela apreciação que seja mais simples. Ora, nada no texto da Constituição e nos poderes de cognição do Tribunal Constitucional permite fundar esse critério.

O segundo argumento utilizado é o de que a apreciação da legalidade é «processualmente conclusiva», pelo que dispensaria a apreciação de constitucionalidade. Este argumento também não convence, pois, qualquer apreciação é processualmente conclusiva se efetuada. A apreciação da legalidade é conclusiva, uma vez que foi levada a cabo - a apreciação da constitucionalidade também seria conclusiva (no sentido de o seu processo conduzir a uma conclusão) se tivesse sido feita.

2.4 - A invocação de razões de conveniência para não conhecer da questão de constitucionalidade colocada não se encontra sustentada numa fundamentação sólida. Nem poderia estar. Tal raciocínio, para ser fundamentado, teria de assentar numa lógica de equivalência ou equiparação das declarações de inconstitucionalidade e de ilegalidade - que permitiria ao Tribunal escolher uma ou a outra livremente -, em que a verificação do vício da ilegalidade e a declaração da invalidade correspondente poderia consumir a inconstitucionalidade.