Resolução da Assembleia da República n.º 49/2020 — Apreciação da aplicação do estado de emergência, declarado pelo Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18…

No domínio da saúde:

ii) Foi, ainda, consagrada a dispensa de cobrança de taxas moderadoras no âmbito do diagnóstico e tratamento da doença Covid-19;

No domínio da educação:

ii) Mais se determinou, pelo mesmo período, a suspensão das atividades de apoio social desenvolvidas em centro de atividades ocupacionais, centro de dia e centro de atividades de tempos livres;

iii) Neste contexto, foi acautelado o acolhimento dos filhos ou outros dependentes a cargo dos trabalhadores de serviços essenciais;

No domínio da justiça:

ii) De igual modo, previu-se a obrigatoriedade de aceitação, pelas autoridades públicas, da exibição de documentos cujo prazo de validade expirasse durante o período de vigência do decreto-lei que a consagra;

No domínio da ação social:

ii) Salvaguardou-se, ainda, a situação decorrente do acompanhamento de isolamento profilático durante 14 dias de filho ou outro dependente a cargo dos trabalhadores por conta de outrem do regime geral de segurança social, motivado por situações de grave risco para a saúde pública decretado pelas entidades que exercem o poder de autoridade de saúde;

Noutros domínios:

ii) Admitiu-se que o regime de prestação subordinada de teletrabalho pode ser determinado unilateralmente pelo empregador ou requerida pelo trabalhador, sem necessidade de acordo das partes, desde que compatível com as funções exercidas;

Assim, tendo em vista o apoio à tesouraria das empresas, à manutenção dos postos de trabalho, bem como o reforço da capacidade de reação e contenção da propagação da doença, o Governo:

ii) Aprovou um pacote de incentivos às empresas no domínio da aceleração de pagamento de incentivos, diferimento de amortizações de subsídios e da elegibilidade de despesas comprovadamente suportadas pelos beneficiários em iniciativas ou ações canceladas ou adiadas por razões relacionadas com a Covid-19;

iii) Previu a criação de um apoio extraordinário à manutenção dos contratos de trabalho em empresa em situação de crise empresarial, com ou sem formação, com direito a uma compensação retributiva análoga a um regime de lay-off simplificado;

iv) Criou, ainda, outras medidas com impacto económico, como um incentivo financeiro extraordinário para assegurar a fase de normalização da atividade ou um apoio extraordinário à formação a trabalhadores das empresas cuja atividade tenha sido gravemente afetada pela Covid-19;

ii) Interdição da realização de eventos, reuniões ou ajuntamento de pessoas, independentemente do motivo ou natureza, com 100 ou mais pessoas;

iii) Proibição do consumo de bebidas alcoólicas em espaços ao ar livre de acesso público, excetuando-se as áreas exteriores dos estabelecimentos de restauração e bebidas, devidamente licenciados para o efeito;

iv) Suspensão dos serviços regulares, dos serviços regulares especializados e dos serviços ocasionais de transporte internacional de passageiros, à exceção das excursões efetuadas por cidadãos nacionais ou dos titulares de autorização de residência em Portugal que tenham saído do País e que pretendessem regressar;

No decreto do Presidente da República que declarou o estado de emergência foram enunciados quais os direitos, liberdades e garantias objeto de restrições, com fundamento na verificação de uma situação de calamidade pública. Foi igualmente sublinhado o caráter transitório das referidas limitações, devendo estas ser aplicadas na medida do estritamente necessário à adoção das medidas de contenção da pandemia. De igual modo, dando cumprimento ao comando constitucional constante do n.º 6 do artigo 19.º da Constituição, foram identificados os direitos, liberdades e garantias relativamente aos quais não poderiam ser impostas limitações, tais como o direito à vida, à integridade pessoal, à identidade pessoal, à capacidade civil e à cidadania, à não retroatividade da lei criminal, à defesa dos arguidos, à liberdade de consciência e religião e à liberdade de expressão e de informação.

Nestes termos, o Governo decretou um conjunto de medidas visando, nomeadamente, a suspensão parcial do exercício de determinados direitos.

5.1. Direito de deslocação e fixação em qualquer parte do território nacional

O Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março, consagrou normas que visam que os contactos entre pessoas se mantenham no nível mínimo indispensável, visto constituírem um forte veículo de contágio e de propagação do vírus. Assegurou-se, no entanto, a possibilidade de deslocações na via pública, nomeadamente para o exercício de tarefas e funções essenciais à sobrevivência, para deslocações por motivos de saúde, bem como para o exercício de funções profissionais que não pudessem ser cumpridas a partir do domicílio.

Nesse quadro, foi imposto o dever de confinamento obrigatório, em estabelecimento de saúde ou no respetivo domicílio, aos doentes com Covid-19 e aos infetados com Sars-Cov-2, bem como aos cidadãos relativamente aos quais as autoridades de saúde determinem medidas de vigilância ativa. Foram também sujeitos a um dever especial de proteção os maiores de 70 anos, os imunodeprimidos e os portadores de doença crónica que, de acordo com as orientações da autoridade de saúde, devam ser considerados de risco, designadamente os hipertensos, os diabéticos, os doentes cardiovasculares, os portadores de doença respiratória crónica e os doentes oncológicos. Nestes casos, foi assegurada a possibilidade de deslocação na via pública para satisfação de necessidades essenciais, tais como a aquisição de alguns bens e serviços, a fruição de momentos ao ar livre ou por motivos de força maior, desde que devidamente justificados. Quanto à generalidade da população, foi imposto um dever geral de recolhimento domiciliário, especificando-se quais as situações nas quais os cidadãos podem circular em espaços e vias públicas, ou em espaços e vias privadas equiparadas a vias públicas, devendo assim, caso não se encontrem enquadrados por nenhuma das exceções previstas, permanecer na habitação.

Com efeito, aos cidadãos foi imposto que se mantivessem recolhidos no domicílio, não devendo circular fora do âmbito dos casos excecionados e na medida do estritamente indispensável, devendo assim abster-se de circular na via pública e de efetuar deslocações, com vista a combater a epidemia por via da redução dos riscos de contágio associados ao contacto social.

Foi igualmente consagrada a possibilidade de o membro do Governo responsável pela administração interna determinar o encerramento da circulação rodoviária e ferroviária, por razões de saúde pública, segurança ou fluidez do tráfego ou a restrição à circulação de determinados tipos de veículos.

A medida mais restritiva em termos de liberdade de circulação foi, porventura, a imposição da cerca sanitária no município de Ovar, a qual impediu a circulação da generalidade da população de e para o referido município. Esta medida, adotada antes mesmo da declaração do estado de emergência ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil, e ratificada pelo artigo 7.º do decreto do Presidente da República que declarou o estado de emergência, bem como pelo artigo 34.º do Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março, foi justificada, de acordo com o preâmbulo do Despacho n.º 3372-C/2020, pelo facto de «a autoridade de saúde do município de Ovar [ter reconhecido] que o município se encontra numa situação epidemiológica compatível com transmissão comunitária ativa, o que significa que o risco de transmissão se encontra generalizado, podendo mesmo dar origem a novas cadeias de transmissão em zonas vizinhas».

5.2. Propriedade e iniciativa económica privada

Neste âmbito, o Governo decretou um conjunto significativo de medidas que tangem com a propriedade privada e com a iniciativa económica privada, com vista, mais uma vez, a promover o distanciamento social, restringindo os contactos sociais à sua expressão mínima, evitando a propagação da doença. Medidas como a imposição da adoção do regime de teletrabalho, sempre que possível, o encerramento de um conjunto alargado de instalações e estabelecimentos e a suspensão de atividades no âmbito do comércio a retalho e da prestação de serviços vieram restringir a iniciativa económica privada. Já no que respeita às restrições ao direito de propriedade privada, sublinham-se as medidas previstas no âmbito da garantia de saúde pública e da requisição civil, prevendo a possibilidade, caso necessário, da requisição de bens e serviços, indústrias, fábricas, oficinas, campos ou instalações de qualquer natureza, nos casos em que tal fosse considerado adequado e indispensável para a proteção da saúde pública. O Governo não sentiu necessidade de fazer uso deste mecanismo, particularmente gravoso, de restrição do direito de propriedade.

5.3. Direitos dos trabalhadores

O quadro de emergência sanitária implicou a adoção de um conjunto de medidas de restrição das atividades económicas, com o objetivo de conter os contactos sociais ao mínimo indispensável, medidas essas que, como não podia deixar de ser, afetaram o normal funcionamento do comércio, dos serviços e das indústrias, deixando um número significativo de empresas sem hipótese de laborar e desenvolver a sua atividade. Essa realidade refletiu-se, em primeira linha, na situação profissional dos trabalhadores, pois, ainda que um número significativo tenha tido a possibilidade de trabalhar a partir de casa, com recurso ao teletrabalho, muitos houve que não tiveram tal possibilidade. Nestas circunstâncias e na impossibilidade de manutenção da laboração, um número significativo de entidades empregadoras recorreram ao regime de lay-off simplificado ou ao despedimento de alguns, quando não mesmo de todos, os seus trabalhadores. Consciente dessa realidade, o Governo adotou medidas excecionais com vista a garantir a possibilidade de as empresas suspenderem os contratos de trabalho, no denominado regime de lay-off, assegurando a segurança social 70 % do vencimento, que os trabalhadores, enquadrados nesse regime e por força dele, aufeririam. De forma preventiva, logo no dia 13 de março, o Governo aprovou o Decreto-Lei n.º 10-A/2020, o qual visou, entre outras medidas, acautelar os direitos e a proteção social no trabalho e no emprego dos trabalhadores por conta de outrem e dos trabalhadores independentes. Foram igualmente criadas linhas de crédito especial de apoio às empresas, para reforço de tesouraria, com o objetivo de garantir a solvência das empresas, evitando o encerramento da atividade e prevenindo as graves consequências ao nível do emprego. Assim, se o Governo teve de adotar medidas que prejudicaram, necessariamente, o bom funcionamento das empresas, tomou igualmente medidas de proteção do emprego, com vista a minorar as situações de desemprego, acautelando os direitos dos trabalhadores. Tendo o Governo implementado normas com vista a acautelar a sobrevivência das empresas, nomeadamente no que concerne à possibilidade de dispensar trabalhadores, certo é que alguns incentivos às empresas apenas puderam ser ativados desde que não se verificassem situações de despedimento. De referir igualmente o reforço da capacidade inspetiva da Autoridade para as Condições do Trabalho com vista a acautelar, reprimir e sancionar possíveis abusos aos direitos dos trabalhadores, cometidos por entidades empregadoras. Adotou também medidas para acautelar a proteção social dos beneficiários que se encontrem impedidos, temporariamente, do exercício da sua atividade profissional por ordem da autoridade de saúde, devido a perigo de contágio pelo Covid-19.

Ainda neste âmbito, o Governo aprovou uma resolução reconhecendo a necessidade de proceder à requisição civil dos trabalhadores portuários em situação de greve até ao dia 30 de março de 2020, com vista a assegurar as cadeias de abastecimento de bens e matérias-primas, aprovando também uma portaria que procedeu à requisição civil de trabalhadores da estiva e portuários, tendo em conta que tal paralisação poderia acarretar perturbações graves da vida social e económica do País. Em suma, o Governo empenhou-se no sentido de acautelar os direitos dos trabalhadores, pois a uma grave crise de saúde pública, com repercussões sérias na economia, não se poderia correr o risco de propiciar uma crise social impulsionada por elevadas taxas de desemprego.

5.4. Circulação internacional

Atendendo à emergência de saúde pública de âmbito internacional, o Governo atuou preventivamente no sentido de conter a propagação da epidemia em Portugal, nomeadamente pela redução do risco de importação de focos ativos de transmissão por transporte aéreo. Assim, no dia 10 de março, decidiu suspender todos os voos de e para Itália, inicialmente apenas das regiões mais afetadas pela epidemia e, ato contínuo, de todo o país. Ficaram excluídos desta interdição, contudo, os voos de aeronaves de Estado, voos para transporte exclusivo de carga e correio, bem como voos de caráter humanitário ou de emergência médica e escalas técnicas para fins não comerciais.

De igual forma, o Governo determinou, a 13 de março, a interdição do desembarque e licenças para terra de passageiros e tripulações dos navios de cruzeiro nos portos nacionais, evitando possíveis situações de propagação de contágio com origem nos passageiros e tripulantes dos navios de cruzeiro.

A 16 de março, por força da Resolução do Conselho de Ministros n.º 10-B/2020, foi reposto, a título excecional e temporário, o controlo documental de pessoas nas fronteiras, nomeadamente nas fronteiras terrestres, marítimas e aéreas com Espanha. Essa medida implicou a proibição da circulação rodoviária nas fronteiras internas terrestres, independentemente do tipo de veículo, com exceção do transporte internacional de mercadorias, do transporte de trabalhadores transfronteiriços e da circulação de veículos de emergência e socorro e de serviço de urgência. Foi determinada a suspensão da circulação ferroviária, exceto para o transporte de mercadorias, a suspensão do transporte fluvial entre os dois países e interditada a atracagem de embarcações de recreio e o desembarque de pessoas. A referida resolução determinou ainda que a passagem de fronteira entre Portugal e Espanha passaria a fazer-se apenas em nove pontos de fronteira (Valença-Viana do Castelo; Vila Verde da Raia-Chaves; Quintanilha-Bragança; Vilar Formoso-Guarda; Termas de Monfortinho-Castelo Branco; Marvão-Portalegre; Caia-Elvas; Vila Verde de Ficalho-Beja e Castro Marim).

A 18 de março, foi interditado o tráfego aéreo com destino e a partir de Portugal de todos os voos de e para países que não integram a União Europeia, com determinadas exceções, nomeadamente para acautelar a possibilidade de regresso dos cidadãos nacionais residentes em importantes comunidades portuguesas no estrangeiro.

Já na vigência do estado de emergência, o Governo determinou, a 24 de março, a adoção de procedimentos de controlo de fronteira por parte do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras para determinadas categorias de passageiros, em consonância com as orientações da Comissão Europeia relativas à restrição de viagens não essenciais para a União Europeia, a ser adotada nos Estados-Membros.

Assim, no que respeita à circulação internacional, o Governo desde cedo adotou medidas restritivas, com o objetivo de evitar a importação de focos de contágio.

5.5. Direito de reunião e de manifestação

Atendendo a que esta epidemia se propaga, em larga medida, por contágio decorrente do contacto entre pessoas, tornou-se imperioso adotar medidas restritivas do contacto social. Nesse quadro, impôs-se a necessidade de adoção de medidas que condicionassem os ajuntamentos de pessoas, na via pública, ou em locais privados, por forma a tentar mitigar os efeitos da propagação da doença. Igualmente de forma preventiva, a declaração da situação de alerta em todo o território nacional, ocorrida a 13 de março, impôs restrições à realização de eventos com mais de 1000 pessoas em espaços fechados e 5000 pessoas ao ar livre. Posteriormente, a 15 de março, foram adotadas medidas adicionais para fazer face à prevenção e contenção da pandemia, passando, entre outras, pela interdição da realização de eventos, reuniões ou ajuntamento de pessoas, independentemente do motivo ou natureza, com 100 ou mais pessoas. Contudo, como veio a revelar-se, estas medidas restritivas do direito de reunião e manifestação ainda não eram suficientes dada a virulência da propagação da epidemia. Assim, no quadro da declaração do estado de emergência, foram decretadas medidas proibitivas de todo o tipo de ajuntamento e concentração de pessoas, o que incluiu, necessariamente, reuniões e manifestações de qualquer natureza, com o objetivo maior de zelar pela saúde pública e individual dos cidadãos.

5.6. Liberdade de culto, na sua dimensão coletiva

A declaração do estado de emergência não afeta a liberdade de culto, na sua dimensão pessoal e individual, permitindo a todos os cidadãos professar livremente a sua fé. Contudo, ficaram vedadas as manifestações coletivas e eventos de cariz religioso. Por forma a não pôr em risco a saúde individual e coletiva, foi proibida a realização de celebrações de cariz religioso e outros eventos de culto que implicassem aglomeração de pessoas. Do mesmo, modo foram impostas medidas de contenção à realização de funerais, estando estes condicionados à adoção de regras organizacionais que garantam a inexistência de aglomerados de pessoas e o controlo de distâncias de segurança, fixando para tal um número máximo de presenças.

Assim, apesar da proibição de manifestações coletivas de religiosidade e de culto, foi garantida a inviolabilidade da liberdade de consciência, de religião e de culto, na sua dimensão individual, nos termos do n.º 6 do artigo 19.º da Constituição e do n.º 1 do artigo 5.º do Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março.

5.7. Direito de resistência

A eficácia das medidas adotadas para debelar a atual situação pandémica depende, em grande parte, da adesão da população, ainda que as mesma impliquem uma restrição, proporcional e necessária, de alguns dos seus direitos, liberdades e garantias.

No entanto, a alínea g) do artigo 4.º do Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março, que declarou o estado de emergência, determinou que «fica impedido todo e qualquer ato de resistência ativa ou passiva às ordens emanadas pelas autoridades públicas competentes em execução do presente estado de emergência». No seguimento deste normativo, o decreto de execução da declaração do estado de emergência consagrou o dever geral de cooperação por parte dos cidadãos e demais entidades, nomeadamente no cumprimento de ordens ou instruções dos órgãos e agentes responsáveis pela segurança, proteção civil e saúde pública na pronta satisfação de solicitações, que justificadamente lhes sejam feitas pelas entidades competentes para a concretização das medidas do referido decreto. De igual forma, foi cometida às forças de segurança a competência de aconselhamento, recomendação, emanação de ordens legítimas e encerramento de estabelecimentos, com vista a fazer cumprir o normativo imposto, sob pena de, em caso de não acatamento das ordens emanadas pelas autoridades, os cidadãos incorrerem no crime de desobediência.

Nos termos do artigo 21.º da Constituição, que consagra o direito de resistência, «[t]odos têm o direito de resistir a qualquer ordem que ofenda os seus direitos, liberdades e garantias e de repelir pela força qualquer agressão, quando não seja possível recorrer à autoridade pública». O Governo garantiu o exercício deste direito através do funcionamento em permanência da Procuradoria-Geral da República e da Provedoria de Justiça, «com vista ao pleno exercício das suas competências de defesa da legalidade democrática e dos direitos dos cidadãos», tal como determinado pelo n.º 2 do artigo 18.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, na sua redação atual, e como previsto no n.º 4 do artigo 5.º do Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março.

6.1. Enquadramento geral

Nos termos do n.º 8 do artigo 19.º da Constituição, a declaração do estado de emergência confere às autoridades competência para tomarem as providências necessárias e adequadas ao pronto restabelecimento da normalidade constitucional. A situação pandémica que ora se vive ditou que, ao abrigo do estado de emergência, fossem adotadas medidas excecionais de contenção, impondo condutas e restringindo direitos como forma de combater eficazmente uma realidade nova com um potencial letal inesperado. Nesse quadro, não basta decretar medidas disruptivas da vivência em sociedade, sendo primordial assegurar o seu cumprimento. Importa, ainda, evitar que a sua adoção tenha um efeito contrário ao pretendido, nomeadamente comportamentos de massa ditados por fatores como a incerteza, o desconhecimento ou a desinformação, que acarretam níveis acrescidos de complexidade ao regime de exceção em que o País se encontra.

Deste modo, o Governo optou por uma abordagem pedagógica, assente em informação verdadeira e esclarecida, por uma comunicação constante sobre a evolução da situação epidemiológica, sobre as medidas de contenção e as restrições adotadas, alertando igualmente para as eventuais consequências do seu incumprimento. Para este esforço comunicacional com a população foi fundamental o normal funcionamento dos meios de comunicação social - televisões, rádios, imprensa, redes sociais - e o exercício responsável do direito à informação, constitucionalmente consagrado e expressamente salvaguardado pelo n.º 2 do artigo 5.º do Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março.

O Governo implementou uma política de informação que envolveu a realização de conferências de imprensa, algumas diárias, e a participação de membros do Governo em múltiplas entrevistas e debates públicos. O aconselhamento da população foi efetuado através das redes sociais, do recurso à difusão de mensagens de voz difundidas pelas forças e serviços e de segurança e pelos bombeiros, através de altifalantes instalados em viaturas ou em drones, ou da difusão de conselhos de higiene nos transportes públicos e na rede de autoestradas.

Ciente da maturidade de cidadania da população portuguesa, o Governo optou por uma abordagem pedagógica, informativa e de aconselhamento, para levar os cidadãos a adotar as melhores práticas no cumprimento das regras de exceção impostas. Para tal desígnio em muito tem contribuído a pronta e eficaz resposta das forças e serviços de segurança no contacto diário com as populações.

6.2. Forças e serviços de segurança

Com a declaração do estado de emergência e respetiva regulamentação, as forças e serviços de segurança (FSS) adotaram procedimentos e montaram operações de grande envergadura e exigência operacional, no sentido da implementação e fiscalização do cumprimento das regras e medidas do referido decreto, contribuindo para prevenir o contágio da doença, conter a epidemia, salvar vidas e assegurar que as cadeias de abastecimento fundamentais de bens e serviços essenciais continuassem a ser asseguradas.

A ação das FSS centrou-se na fiscalização do cumprimento dos artigos 3.º («Confinamento obrigatório»), 4.º («Dever especial de proteção»), 5.º («Dever geral de recolhimento domiciliário»), 9.º («Encerramento de instalações e estabelecimentos»), 10.º («Suspensão de atividades de comércio a retalho») e 11.º («Suspensão de atividades no âmbito da prestação de serviços») do Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março.

Foram desenvolvidas diversas ações de fiscalização de trânsito nos principais eixos rodoviários da área de responsabilidade de cada uma das forças de segurança, especialmente direcionadas para a fiscalização da finalidade das deslocações dos condutores, visando garantir o acatamento das recomendações e os normativos vigentes relativamente ao confinamento nas suas residências, evitando deslocações desnecessárias potenciadoras da propagação da epidemia.

Procedeu-se a uma monitorização dos locais que propiciam normalmente a aglomeração de pessoas, tais como parques públicos, praças das principais cidades, a orla marítima ou zonas fluviais, estações rodoviárias e ferroviárias, em especial as gares e interfaces de maior dimensão destinadas às viagens de médio e longo cursos, bem como à fiscalização de estabelecimentos comerciais em laboração. Foi igualmente fomentada a promoção de contactos com casos conhecidos de violência doméstica, visando verificar eventuais situações de risco elevado e encetar medidas de proteção das vítimas.

As ações das FSS decorreram, de um modo geral, num registo essencialmente pedagógico junto da população, excetuando-se os casos de cidadãos portadores de doença, com dever de confinamento obrigatório, os quais foram detidos e acompanhados ao domicílio. Paralelamente, foi dedicada especial atenção aos estabelecimentos e atividades cujos proprietários não acataram as orientações recebidas e permitiram ou fomentaram a aglomeração de pessoas, propiciando, desse modo, a propagação da epidemia.

De referir igualmente a estreita cooperação mantida entre a GNR, a PSP e o SEF, quer no apoio operacional, no controlo efetuado nos nove pontos de passagem autorizados ao longo da fronteira terrestre, seja no âmbito do isolamento imposto a cidadãos estrangeiros, ao nível da troca de informação e identificação de casos de contágio em comunidades de imigrantes, ou no âmbito da coordenação operacional para criação de corredores sanitários.

De um modo geral, a atuação das FSS pautou-se por uma presença visível e constante de aconselhamento e sensibilização dos cidadãos para os deveres impostos no decreto de execução da declaração do estado de emergência, levando a população a adotar os comportamentos adequados à contenção da propagação da epidemia, sendo, salvo em casos pontuais, prontamente acatadas as recomendações dos elementos destacados no terreno, com vista a prevenir a transmissão do vírus, em prol da segurança comum.

6.3. Proteção civil

A Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) privilegiou a coordenação e representação institucional e promoveu uma resposta operacional adequada à situação de calamidade em curso.

No quadro do estado de emergência, a Comissão Nacional de Proteção Civil, enquanto órgão de coordenação em matéria de proteção civil, deliberou a ativação do Plano Nacional de Emergência de Proteção Civil por forma a responder com a máxima eficácia às exigências de proteção e socorro excecionais decorrentes desta crise de saúde.

Foram igualmente ativados múltiplos planos municipais e distritais de emergência de proteção civil, de modo a garantir o acompanhamento permanente e reforçado da evolução da situação epidemiológica, adaptando-se assim os diversos planos à realidade local de cada município. Assim, até ao dia 2 de abril, encontravam-se ativados, além do Plano Nacional de Emergência e Proteção Civil, 17 planos distritais de emergência e 111 planos municipais de emergência.

Foi também criada uma subcomissão, enquanto órgão interministerial de coordenação em matéria de proteção civil, para o acompanhamento da situação epidemiológica por Covid-19, a qual reuniu diariamente, nas instalações da ANEPC, para avaliação da situação.

A ANEPC teve ainda um papel preponderante na coordenação institucional das operações de repatriamento de cidadãos nacionais localizados no estrangeiro e que pretendessem regressar a Portugal em virtude da pandemia Covid-19. Para tal, foi ativado o Mecanismo Europeu de Proteção Civil no âmbito da emergência consular, com o objetivo de proceder ao repatriamento de cidadãos nacionais e de um conjunto de cidadãos de outros Estados-Membros da União Europeia.

Em termos operacionais, sem prejuízo da dedicação de todos os agentes de proteção civil e entidades com especial dever de colaboração, é de sublinhar o papel preponderante dos bombeiros na resposta às operações de proteção e socorro, atuando na primeira linha de intervenção. É mister referir a cooperação institucional com as Forças Armadas, a qual permitiu uma resposta articulada a situações e carências específicas.

Em paralelo, a ANEPC garantiu o apoio logístico a diversas entidades, e à própria estrutura, bem como a distribuição de equipamentos de proteção individual (EPI) às FSS e aos corpos de bombeiros, tendo sido disponibilizadas igualmente tendas, camas de campanha, cobertores, para apoiar as diversas operações ao nível distrital ou municipal.

Por fim, destaca-se que a ANEPC procedeu, à ativação do Plano de Operações Nacional para o coronavírus (Covid-19) - PONCoV, aplicável a todo o território continental e a todas as estruturas, forças e unidades envolvidas. Enquanto instrumento de coordenação da resposta, este plano prevê a constituição, por distrito, de grupos de reforço de várias tipologias, para fazer face a constrangimentos ou défices de resposta de alguns corpos de bombeiros, criando grupos de reforço de apoio sanitário, emergência pré-hospitalar, salvamento e desencarceramento, incêndios urbanos e industriais e grupos de incêndios florestais.

Assim, no contexto da declaração do estado de emergência, a resposta da ANEPC à atual pandemia promoveu a coordenação institucional entre as diversas entidades envolvidas, a coordenação operacional dos diferentes agentes de proteção civil, com especial destaque para os bombeiros, e a gestão criteriosa de recursos humanos e patrimoniais necessários, coordenando igualmente e gerindo o importante contributo das Forças Armadas para o esforço nacional de gestão desta crise pandémica.

6.4. Cumprimento da legislação do estado de emergência - Crime de desobediência

A legislação do estado de emergência prevê a cominação do crime de desobediência para o não cumprimento de determinados comandos legais, nomeadamente de confinamento obrigatório e de encerramento de estabelecimento ou de atividade. Outrossim, o crime previsto e punido nos termos do artigo 348.º do Código Penal aplica-se a quem faltar à obediência devida a ordem ou a mandado legítimo, regularmente comunicados e emanados de autoridade ou funcionário competente, se uma disposição legal cominar, no caso, a punição da desobediência simples ou, na ausência de disposição legal, a autoridade ou o funcionário fizerem a correspondente cominação.

No decurso da execução do Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março, surgiram dúvidas interpretativas quanto ao âmbito de abrangência da cominação do crime de desobediência. Tais dúvidas fundaram-se no facto de a alínea b) do n.º 1 do artigo 32.º, em sede de competência fiscalizadora atribuída às forças e serviços de segurança, cominar a punição por desobediência a violação do disposto nos artigos 3.º (confinamento obrigatório) e 7.º a 9.º, não referindo a violação do dever de proteção especial (artigo 4.º) e o dever geral de recolhimento domiciliário (artigo 5.º).

As FSS seguiram o entendimento que a violação dos deveres consagrados nos artigos 4.º e 5.º está, igualmente, sujeita à punição por desobediência, o qual nem sempre teve acolhimento pelos órgãos judiciários. Importa, portanto, clarificar a intenção legislativa, a fim de proporcionar um enquadramento legal claro à população.

Mais importa referir que o desrespeito pelas obrigações decorrentes da execução da declaração do estado de emergência está, desde logo, enquadrado no disposto no artigo 7.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, que regula o regime do estado de sítio e do estado de emergência, que determina que «[a] violação do disposto na declaração do estado de sítio ou do estado de emergência ou na presente lei, nomeadamente quanto à execução daquela, faz incorrer os respetivos autores em crime de desobediência». Assim, foi entendido que o desrespeito pelos deveres instituídos pelos artigos 4.º e 5.º legitima a emissão de uma ordem por parte dos elementos das forças e serviços de segurança tendente ao seu cumprimento, o que, em caso de recusa por parte do cidadão advertido, não sendo invocável o direito de resistência por se tratar de uma ordem legítima emanada por autoridade pública na vigência do estado de emergência, resulta necessariamente na prática do crime de desobediência, por parte do cidadão.

O Governo tem presente que o artigo 32.º do Decreto n.º 2-A/2020 indicia que o regime sancionatório por violação dos artigos 4.º e 5.º deverá ser ponderado e aprovado em momento posterior, ao prever a avaliação da «necessidade de aprovação de um quadro sancionatório por violação do dever especial de proteção ou do dever geral de recolhimento domiciliário». De qualquer forma, o Governo considera preferível, se se mantiver eficaz, o aconselhamento em vez da punição; a adesão em vez de repressão.

Assim, entendeu o Governo fazer aplicar o decreto de execução do estado de emergência, apelando ao sentido de cidadania e de responsabilidade dos cidadãos, nomeadamente através de uma abordagem de sensibilização, esclarecimento e pedagogia. Tal abordagem é prévia ao acionamento dos mecanismos de natureza penal previstos na lei, aplicáveis aos casos mais graves de desrespeito de obrigações de confinamento e de desobediência indevida a ordens legítimas da autoridade pública.

De referir, por último, que na pendência do período de estado de emergência em análise (de 22 de março a 2 de abril), as FSS registaram 108 detenções pelo crime de desobediência e foram encerrados 1708 estabelecimentos comerciais, demonstrando um elevado grau de acatamento das regras impostas no estado de emergência por parte da população em geral.

7.1. Criação, composição e atividade

A Estrutura de Monitorização do Estado de Emergência (EMEE) foi criada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 17.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, na sua atual redação, que aprova o regime do estado de sítio e do estado de emergência, e ao abrigo da alínea b) do artigo 20.º do Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março. Este diploma, que procede à execução da declaração do estado de emergência efetuada pelo Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março, determina que o «o membro do Governo responsável pela área da administração interna, com faculdade de delegação, coordena uma estrutura de monitorização do estado de emergência, composta por representantes das áreas governativas definidos por despacho do Primeiro-Ministro e de representantes das forças e serviços de segurança, para efeitos de acompanhamento e produção de informação regular sobre a situação, designadamente para efeito do cumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 28.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, sem prejuízo das competências próprias da Secretária-Geral do Serviço de Segurança Interna e do Gabinete Coordenador de Segurança».

Em cumprimento do disposto no referido Decreto n.º 2-A/2020, o Primeiro-Ministro determinou a composição da EMEE, nos termos do Despacho n.º 3545/2020, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 57-A, de 21 de março de 2020. Assim, sob a coordenação do Ministro da Administração Interna, a EMEE integra representantes das forças e serviços de segurança e os secretários de Estado indicados pelo Ministro de Estado, da Economia e da Transição Digital, pelo Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros, pela Ministra de Estado e da Presidência, pelo Ministro da Defesa Nacional, pela Ministra da Justiça, pela Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública, pela Ministra da Saúde, pelo Ministro do Ambiente e da Ação Climática, pelo Ministro das Infraestruturas e da Habitação e pela Ministra da Agricultura. Nestes termos, a EMEE teve a seguinte composição permanente, sem prejuízo da possibilidade de participação de representantes de outras áreas governativas quando tal se mostre adequado:

1 - Ministro da Administração Interna, Eduardo Cabrita;

2 - Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna, Antero Luís;

3 - Secretária de Estado da Administração Interna, Patrícia Gaspar;

4 - Secretário de Estado Adjunto do Primeiro-Ministro, Tiago Antunes;

5 - Secretário de Estado do Comércio, Serviços e Defesa do Consumidor, João Torres;

6 - Secretário de Estado da Internacionalização, Eurico Brilhante Dias;

7 - Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, André Moz Caldas;

8 - Secretário de Estado Adjunto e da Defesa Nacional, Jorge Seguro Sanches;

9 - Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, Mário Belo Morgado;

10 - Secretário de Estado da Administração Pública, José Couto;

11 - Secretário de Estado da Segurança Social, Gabriel Bastos;

12 - Secretário de Estado da Saúde, António Sales;

13 - Secretária de Estado do Ambiente, Inês dos Santos Costa;

14 - Secretário de Estado Adjunto e das Comunicações, Alberto Souto;

15 - Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, Nuno Russo;

16 - Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, Luís Botelho Miguel;

17 - Diretor Nacional da Polícia de Segurança Pública, Manuel Magina da Silva;

18 - Diretora Nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, Cristina Gatões;

19 - Presidente da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil, Carlos Mourato Nunes.

A EMEE funcionou em permanência, tendo realizado quatro reuniões, as quais ocorreram nos dias 22, 24, 27 e 31 de março de 2020. A primeira reunião realizou-se presencialmente nas instalações do Ministério da Administração Interna, em Lisboa, tendo as demais decorrido por videoconferência. O secretariado da EMEE foi assegurado pelo Gabinete da Secretária de Estado da Administração Interna.

Na primeira reunião foi consensualizado que os trabalhos da EMEE visavam, entre outros objetivos: reforçar a coordenação política na resposta à questão de saúde pública; coordenar a implementação das medidas preconizadas no Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março; manter atualizada a avaliação operacional da execução do estado de emergência; prestar informação a nível institucional e à população, e preparar o relatório a apresentar à Assembleia da República, nos termos da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro.

7.2. Questões nucleares

No âmbito do trabalho desenvolvido pela EMEE, foram abordadas várias questões que assumiram uma natureza permanente e transversal às diferentes áreas governativas, das quais cumpre destacar:

Apoio à população mais vulnerável

Sem prejuízo da preocupação manifestada com o risco da pandemia para a saúde da generalidade da população, bem como com o impacto social e económico das medidas adotadas no contexto da execução da declaração do estado de emergência, a EMEE prestou particular cuidado à população mais vulnerável. Encontram-se nesta categoria os idosos, os reclusos, os sem-abrigo e os trabalhadores migrantes, entre outros.

Os idosos encontram-se entre a faixa etária mais afetada pela doença Covid-19, facto refletido na taxa de contágio e, sobretudo, na de mortalidade. A título ilustrativo e segundo informação da Direção-Geral da Saúde, no fim do período do estado de emergência (2 de abril de 2020), 21,25 % dos infetados com SARS-CoV-2 e 86,99 % dos óbitos por Covid-19 eram pessoas com idade igual ou superior a 70 anos. Nestes termos, a alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março, consagrou um dever especial de proteção para os maiores de 70 anos de idade, sujeitando-os a um conjunto específico e mais gravoso de limitações à mobilidade. Particularmente preocupante revelou-se a situação dos idosos residentes em equipamentos sociais (lares de idosos). Em função das características destes equipamentos, as medidas de distanciamento social mostraram-se de difícil execução, tendo-se multiplicado os casos de surtos epidémicos com origem em (ou potenciados por) lares de idosos. Tais surtos constituem um risco agravado para pessoas com uma condição física debilitada em função da própria idade ou de outras patologias, como também para os funcionários que prestam assistência aos utentes.

A resposta aos vários casos de surtos epidémicos em lares de idosos reportados na EMEE foi multidisciplinar, envolvendo entidades do setor social, da área governativa do trabalho, solidariedade e segurança social, das forças e serviços de segurança, da proteção civil e das Forças Armadas, entre outros. A situação do Lar de Nossa Senhora das Dores, em Vila Real, que levou ao realojamento de cerca de 50 utentes no Hospital Militar do Porto, foi apenas uma das que mereceu particular atenção no âmbito da EMEE, a par da de outros lares, incluindo não licenciados. Ao longo do período do estado de emergência, a capacidade de realização de testes aos utentes e profissionais deste tipo de equipamento social foi sendo reforçada, com o propósito de dar cumprimento ao dever especial de proteção legalmente consagrado. A sujeição de trabalhadores dos lares de idosos a confinamento domiciliário obrigatório ou profilático e o impacto que tal acarreta a nível dos recursos humanos para a prestação de cuidados aos idosos foram equacionados nas reuniões, tendo sido sublinhada a importância do reforço do voluntariado e das múltiplas medidas que a área do Governo responsável pela solidariedade e segurança social adotou para fazer face ao problema, bem como o apoio prestado por várias entidades, nomeadamente a Cruz Vermelha Portuguesa e os corpos de bombeiros.

O ambiente prisional é um fator de risco agravado de contágio devido à dificuldade de implementação do distanciamento social, em grande medida devido ao confinamento do espaço dos estabelecimentos prisionais e à partilha de instalações sanitárias, espaços de refeições e de celas, entre outros. Reclusos e guardas prisionais constituem, portanto, grupos particularmente vulneráveis. Nas reuniões da EMEE foi veiculado o receio que o contágio em ambiente prisional possa ter consequências desproporcionadamente gravosas na população prisional, nomeadamente reclusos e trabalhadores. Para além de ter iniciado o trabalho legislativo para permitir uma redução da população prisional, em condições de segurança e de justiça, o Governo salvaguardou a capacidade de segregação da população prisional, com possibilidade de isolamento e acomodação dos reclusos em espaços distintos, através da montagem de tendas em estabelecimentos prisionais específicos. Neste sentido, foi intensificada a cooperação entre os Ministérios da Administração Interna e da Justiça, nomeadamente entre a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) e a Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais, para assegurar a disponibilização de capacidade de alojamento temporário, nomeadamente tendas de várias tipologias, camas e cobertores.

Merece, igualmente, referência a preocupação manifestada com a população sem-abrigo e com os trabalhadores migrantes. No primeiro caso, foi dado relato do apoio prestado pelas Forças Armadas ao nível da alimentação, nomeadamente em Lisboa e no Porto, e da importância do reforço do voluntariado social. No segundo caso, a EMEE foi informada sobre o reforço da informação em várias línguas disponibilizada aos imigrantes, na sua maioria trabalhadores no setor agrícola e cujas condições de alojamento dificultam o recomendado distanciamento social.

O Governo apoiou ações de repatriamento de cidadãos estrangeiros, visitantes ou residentes, com dificuldade em regressar aos países de origem em virtude dos constrangimentos nas fronteiras ou da disrupção do tráfego aéreo.

Ao nível do apoio a cidadãos vulneráveis, a EMEE prestou particular atenção à situação das vítimas de violência doméstica. Tal como a experiência de outros países demonstra, este tipo de violência tende a aumentar no contexto de confinamento domiciliário de uma parte significativa da população. Ademais, tal confinamento impõe uma indesejável partilha do espaço doméstico entre vítimas e agressores e dificulta o recurso aos mecanismos de denúncia e de apoio às vítimas. Nestes termos, a EMEE sinalizou a necessidade de as forças e serviços de segurança atribuírem prioridade à fiscalização, nas vertentes preventiva e repressiva, deste tipo de criminalidade e de funcionamento de mecanismos que permitam a identificação de casos de violência doméstica.

Disponibilização de testes, ventiladores e equipamento de proteção individual

A questão da disponibilização de testes, ventiladores e equipamento de proteção individual (EPI) foi ampla e recorrentemente debatida no seio da EMEE.

Em primeiro lugar, os participantes nas reuniões deram nota das carências de EPI sentidas nas diferentes áreas governativas. A preocupação manifestada prendeu-se com a importância de manter a operacionalidade de setores essenciais ao funcionamento do Estado e da economia, nomeadamente as forças e serviços de segurança e de proteção e socorro, os trabalhadores das infraestruturas críticas nos setores da água, energia e resíduos, e o pessoal das cadeias de produção e distribuição agroalimentar, entre muitos outros. O acesso a EPI, nomeadamente máscaras, luvas, botas e viseiras, mostrou-se crítico, tendo em consideração a natureza escassa desse tipo de bens a nível interno e internacional. Em segundo lugar, foi solicitado o incremento da realização de testes nos mesmos setores essenciais, a fim de evitar linhas de contágio e de poder reduzir situações de isolamento profilático desnecessárias.

Em ambos os casos, a EMEE fez apelo a uma definição de critérios de prioridade para acesso aos testes, EPI e ventiladores, a começar naturalmente pelos profissionais da saúde e pelas forças e serviços de segurança e de proteção e socorro, podendo o acesso ser alargado à medida do aumento da capacidade de distribuição. Ao nível da coordenação e planeamento, fez-se igualmente apelo a uma identificação clara das necessidades setoriais e centralização dessa informação nos serviços da área da saúde. Tal centralização permite a adoção de procedimentos aquisitivos comuns, com vantagens comerciais evidentes ao nível dos preços, evitando-se a concorrência nos mercados interno e externo entre serviços da administração central do Estado ou entre estes e entidades regionais e locais. A EMEE registou e incentivou o reforço da capacidade produtiva de determinados setores, nomeadamente o incremento da produção de testes e de álcool gel pelo Laboratório Militar (duplicação da capacidade de produção de álcool gel para 2 t/dia) e a disponibilização de matéria-prima para a fabricação de álcool gel por entidades ligadas ao setor vinícola, nomeadamente o Instituto da Vinha e do Vinho, I. P., e a Associação Nacional de Destiladores.

Tratando-se de bens essenciais para o esforço de contenção da epidemia, houve um trabalho conjunto das várias áreas governativas. Neste sentido, é de realçar o trabalho da área da Economia, na promoção da conversão de unidades industriais nacionais para a produção de EPI e de ventiladores e na otimização de oportunidades de fornecimento no mercado interno; da área dos Negócios Estrangeiros, na operacionalização de oportunidades de aquisição no mercado internacional, nomeadamente na República Popular da China, e na concretização do respetivo transporte para Portugal, sendo de realçar o trabalho desenvolvido pela rede diplomática e consular portuguesa; da área da Defesa Nacional, no apoio ao transporte de material localizado em diversos países europeus através de operações desencadeadas pela Força Aérea; e da Administração Interna, na logística da distribuição através da ANEPC e dos agentes da proteção civil. Deste esforço coletivo resultou uma melhoria na disponibilização de testes, de ventiladores e de EPI. A EMEE tomou nota desta evolução positiva, sem deixar de ter presente que o abastecimento deste tipo de bens continua a ser um aspeto crítico, dada a sua escassez e o anormal funcionamento do mercado, verificando um excesso de procura e uma muito limitada oferta. Refira-se, aliás, a grande concorrência entre países que passam pelas mesmas dificuldades, a qual tem dado origem a situações de interdição de exportação de bens, tais como máscaras e ventiladores.

A fim de maximizar a capacidade operacional das forças e serviços de segurança, bem como dos corpos de bombeiros, foram criados mecanismos de atribuição de EPI e de realização de testes de despistagem, os quais foram sendo gradualmente implantados em vários pontos do País, em articulação e com o apoio das Forças Armadas, da Cruz Vermelha Portuguesa e de várias entidades na área da saúde. A título de exemplo, refira-se que o Hospital Militar de Lisboa se comprometeu com a realização de 50 testes diários reservados às forças e serviços de segurança. Os representantes destas forças e serviços na EMEE deram conta da evolução positiva sentida neste aspeto particular.

Funcionamento de setores essenciais

A execução da declaração do estado de emergência conduziu à limitação da mobilidade de importantes setores da sociedade portuguesa. No entanto, foi preocupação do Governo, em geral, e da EMEE, em particular, assegurar que setores essenciais e infraestruturas críticas se mantivessem em operação. Nestes termos, foi manifestada particular preocupação com as cadeias de produção e de distribuição de produtos agroalimentares e com a liberdade de circulação de mercadorias. Este último aspeto, aliás, em consonância com as orientações manifestadas a nível da União Europeia. A referida preocupação levou à ponderação de soluções específicas para dar resposta a necessidades particulares, nomeadamente ao nível da venda itinerante de produtos essenciais, relevante em determinadas regiões do País, e o recurso a máquinas de venda de bens (vending machines).

A necessidade de salvaguarda da circulação de mercadorias foi sentida com maior acuidade no contexto de restrições à liberdade de circulação adotadas em contextos específicos, nomeadamente a reposição do controlo fronteiriço na fronteira terrestre com Espanha, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 10-B/2020, de 16 de março, e a cerca sanitária no município de Ovar, decretada nos termos da declaração de calamidade efetuada pelo Despacho, do Primeiro-Ministro e do Ministro da Administração Interna, n.º 3372-C/2020, de 17 de março, e da Resolução do Conselho de Ministros n.º 10-D/2020, de 19 de março.

Foi dispensada particular atenção ao regular funcionamento das infraestruturas críticas, nomeadamente nos setores da água e saneamento, energia e recolha de resíduos sólidos urbanos. A área governativa responsável pelo ambiente e pela ação climática acompanhou a evolução do funcionamento das respetivas entidades gestoras, reportando à EMEE os problemas sentidos, bem como, de uma maneira geral, a normal laboração do setor. De igual forma, o regular funcionamento dos equipamentos portuários, aeroportuários, rodoviários, ferroviários e de comunicações foi acompanhado ao longo do trabalho da EMEE, a qual dispensou o necessário apoio ao responsável do Governo pela área das Infraestruturas. Aliás, foi feito um apelo no sentido de ser efetuada a identificação das infraestruturas críticas ao funcionamento da sociedade. A resiliência das redes de telecomunicações mostrou-se determinante para assegurar o recurso ao teletrabalho por grande número de trabalhadores, incluindo os do setor público, e do funcionamento do ensino à distância. Para tal, foram encontradas soluções técnicas que responderam ao aumento do tráfego, ainda que com uma eventual redução da qualidade do serviço e da cedência do princípio da neutralidade do tráfego nas redes de comunicações, a fim de priorizar o dos serviços essenciais.

Adesão da população às medidas preventivas e restritivas

O trabalho desenvolvido pela EMEE refletiu uma preocupação transversal a todas as áreas governativas com o nível de acatamento das múltiplas normas adotadas ao abrigo da declaração do estado de emergência. Tais normas, cujo volume resulta manifesto do anexo iii do presente relatório, envolvem amiúde alterações significativas ao modo de vida da população e restrições excecionais a determinados direitos, liberdades e garantias. Assumiu-se essencial, desde logo, assegurar a adesão voluntária da população às novas regras. Para tal, as forças e serviços de segurança adotaram uma postura essencialmente pedagógica nas ações de fiscalização, esclarecendo e aconselhando as pessoas, incentivando-as a aderir ao esforço coletivo de combate à pandemia. As forças e serviços de segurança, de forma consistente, deram nota de um acatamento generalizado da legislação adotada no contexto do estado de emergência. Crê-se que, em grande medida, este comportamento cívico da população se deveu ao esforço de divulgação da informação prestada ao público de forma acessível e percetível, do qual são exemplos a plataforma #EstamosON no Portal do Governo, a compilação da legislação por ordem temática e cronológica disponibilizada na página do Diário da República Eletrónico e a mensagem de texto (SMS) enviada pela ANEPC, em articulação com a Direção-Geral da Saúde, para todos os números de telefones móveis registados em território continental com conselhos sobre higiene pessoal. Teme-se, no entanto, que a adesão às medidas restritivas impostas ao abrigo da declaração do estado de emergência se vá erodindo com o tempo e à medida que o seu impacto económico e psicológico se for agravando.

A EMEE foi sensível às solicitações das forças e serviços de segurança no sentido de serem munidas de mecanismos que possibilitem uma eficaz fiscalização das regras decorrentes da declaração do estado de emergência, nomeadamente da obrigação de confinamento e das limitações à mobilidade dos cidadãos. Neste sentido, foi operacionalizada a elaboração pelas autoridades de saúde de listas nominativas de pessoas sujeitas a confinamento obrigatório, nos termos do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março. As referidas listas destinam-se, tão-só, a serem do conhecimento das forças e serviços de segurança e somente para efeitos de fiscalização. Assim, a Estrutura de Mobilização diligenciou no sentido de a operacionalização desta medida salvaguardar a privacidade dos cidadãos e evitar a estigmatização social dos visados, resistindo a pressões de diferentes setores, nomeadamente das autarquias locais, para terem acesso às referidas listas. Neste contexto, foi igualmente debatida a necessidade de se criar um sistema declarativo, semelhante ao existente noutros países europeus, que servisse de prova dos motivos justificativos das deslocações da população e de fundamento à punição dos prevaricadores, bem como a criação de um regime sancionatório contraordenacional. Contudo, prevaleceu o entendimento segundo o qual se mostra inadequada a duplicação de soluções estranhas, descontextualizando-as dos princípios orientadores dos respetivos ordenamentos jurídicos.

A postura pedagógica das forças e serviços de segurança não impediu que, nas situações mais graves, em particular as de violação do dever de confinamento domiciliário obrigatório, se fizesse uso de disposições penais, nomeadamente pelo crime de desobediência, nos termos previstos no artigo 7.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, conjugado com o artigo 348.º do Código Penal.

Coordenação institucional

A existência da EMEE é, em si mesma, um veículo de diálogo intersetorial e de coordenação das ações adotadas pelas diferentes áreas governativas. O trabalho desenvolvido permitiu agilizar respostas a questões específicas, em espírito de solidariedade entre membros do Governo e forças e serviços de segurança e de proteção civil.

Ao nível da coordenação institucional, foi manifestada particular preocupação com medidas casuísticas - de duvidosa legalidade - adotadas em diferentes pontos do País, em particular por autoridades de saúde locais. Tais medidas envolveram a tentativa de imposição de confinamento obrigatório e de impedimentos à livre circulação de pessoas e bens fora do contexto legal permitido pela declaração do estado de emergência, nomeadamente por desrespeito dos princípios da necessidade e da proporcionalidade. Os membros da EMEE foram unânimes em repudiar tais iniciativas individuais, partilhando o entendimento segundo o qual as medidas de resposta ao surto epidémico do vírus SARS-CoV-2 e da doença Covid-19 devem ser coordenadas a nível nacional, sem prejuízo de especificidades regionais e locais requererem a adoção de ações específicas.

Neste contexto, a ativação dos diversos planos de proteção civil - a nível nacional, distrital e municipal - revelou-se preponderante para a eficácia da resposta à emergência que conduziu primeiro à declaração da situação de alerta, no âmbito da Lei de Bases da Proteção Civil, e posteriormente à declaração do estado de emergência. Refira-se, aliás, que no âmbito da resposta à pandemia da Covid-19 o Plano Nacional de Emergência de Proteção Civil foi ativado pela primeira vez em Portugal.

A cooperação intersetorial, facilitada pela EMEE, foi patente na resolução da questão do navio de cruzeiro MSC Fantasia, que atracou no porto de Lisboa vindo do Brasil com passageiros a bordo de quase quatro dezenas de nacionalidades. Através da interação das forças e serviços de segurança, em particular o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, e as autoridades marítimas, portuárias e aeroportuárias, foi possível implementar uma ação coordenada de repatriamento dos passageiros do navio. A solução encontrada, que passou pelo trânsito direto para o aeroporto sem entrada em território nacional, permitiu que os passageiros fossem reencaminhados para voos comerciais ou fretados, no respeito da proibição decretada ao abrigo do Despacho n.º 3298-C/2020, de 13 de março. A referida cooperação intersetorial permitiu, ainda, solucionar de forma satisfatória questões como: a das pessoas a bordo de embarcações de recreio ao largo da costa portuguesa; o apoio social a cidadãos estrangeiros residentes em Portugal sem meios financeiros para o regresso aos países de origem (nomeadamente cidadãos da Argélia e da Geórgia); o trânsito por território nacional de passageiros com destino a outros países, nomeadamente através dos voos efetuados no âmbito do Mecanismo Europeu de Proteção Civil; o repatriamento de viajantes nacionais que pretendiam regressar a Portugal, e os múltiplos desafios suscitados pela declaração da situação de calamidade e pela criação da cerca sanitária no município de Ovar. Amplamente equacionada foi a questão da execução das penas acessórias de expulsão de cidadãos estrangeiros, a qual exige uma estreita articulação entre os tribunais de execução das penas, a Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais e o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras. No decurso dos trabalhos da EMEE, não foi possível encontrar uma solução adequada para o problema, apesar do diálogo construtivo entre as partes interessadas, em grande medida por envolver uma eventual alteração legislativa da competência da Assembleia da República.

A EMEE efetuou a análise da execução da declaração do estado de emergência e reuniu contributos para a revisão das normas aplicáveis no segundo período de estado de emergência, o qual veio a ser declarado, para o período entre 3 e 17 de abril de 2020, pelo Decreto do Presidente da República n.º 17-A/2020, de 2 de abril.

ANEXOS

ANEXO I — Relatórios setoriais

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/07/14400/0000300107.pdf))

Relatório do estado de emergência de 18 de março a 2 de abril

1 - Enquadramento

A Organização Mundial de Saúde havia qualificado a situação atual de emergência de saúde pública ocasionada pela epidemia da doença Covid-19, tornando-se imperiosa a previsão de medidas para assegurar o tratamento da mesma, através de um regime adequado a esta realidade, que permita estabelecer medidas excecionais e temporárias de resposta à epidemia.

No dia 18 de março de 2020, foi decretado o estado de emergência em Portugal, através do Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março.